14 Skatt

14.1 Innledning og gjeldende rett

Dette kapittelet reiser spørsmålet om skatteplikt for introduksjonsstønaden. Det drøftes for det første i kapittelet om introduksjonsstønaden etter gjeldende rett vil være skattepliktig. For det andre drøftes i hvilken grad det er rimelig og hensiktsmessig med skatteplikt for introduksjonsstønaden.

Den skattepliktige inntekten avgrenses etter lov av 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) ved hjelp av begrepet alminnelig inntekt. Hovedregelen om hva som regnes som slik inntekt framgår av § 5-1. Enhver fordel vunnet ved arbeid, kapital eller virksomhet, samt pensjon, føderåd og livrente, er skattepliktig etter denne bestemmelsen. For så vidt gjelder pensjoner, periodiske ytelser mv. suppleres bestemmelsen av §§ 5-40 til 5-43. Etter § 5-1 jf. § 5-42 vil bl.a. alders- og uførepensjon, sykepenger, dagpenger, attføringspenger og overgangsstønad være skattepliktig. Paragraf 5-43 presiserer hovedreglen i § 5-1. Av denne bestemmelsen framgår det at sosialhjelp ikke er skattepliktig, dvs. at den ikke regnes som alminnelig inntekt. Det samme gjelder andre offentlige overføringer til dekning av bestemte sosiale og medisinske utgifter. Heller ikke Aetats ytelser til livsopphold for deltakere i arbeidsmarkedstiltak regnes som skattepliktig inntekt, jf. skatteloven § 5-15 første ledd bokstav b første strekpunkt.

Innenfor rammen av begrepet alminnelig inntekt, opererer skatteloven også med et snevrere inntektsbegrep; personinntekt, jf. § 12-2. Dette skiller seg fra begrepet alminnelig inntekt ved at det ikke omfatter inntekt av kapital. Det vil derimot innbefatte pensjoner, periodiske ytelser mv. som regnes som alminnelig inntekt. Dette innebærer at dersom en sosial overføringsordning først regnes med til den alminnelige inntekten, vil den også være en del av personinntekten.

Som beskatningsgrunnlag er alminnelig inntekt et nettoinntektsbegrep. Det betyr at det skal gjøres fradrag i bruttoinntektene for utgifter til inntektens ervervelse, sikrelse og vedlikeholdelse, jf. skatteloven kapittel 6, før skatten beregnes. Av dette nettoskattegrunnlaget utskrives en (flat) skatt på 28 prosent (2002) som går til kommunen og fylkeskommunen.

Personinntekt er på sin side et bruttoinntektsbegrep, dvs. at skattegrunnlaget ikke reduseres som følge av utgifter skattyter har i tilknytning til inntekten. På dette grunnlaget utskrives toppskatt til staten, og trygdeavgift etter folketrygdloven § 23-3. Trygdeavgiften betales med forskjellige satser. Mellomste sats (for tiden 7,8 prosent) betales bl.a. av lønnsinntekt og av ytelser til livsopphold som erstatter slik inntekt (for eksempel sykepenger og dagpenger). Laveste sats betales av pensjoner og tilsvarende ytelser. Dette må ses i sammenheng med at slike ytelser ikke regnes som pensjonsgivende inntekter jf. folketrygdloven § 3-15. Dette vil i tillegg til pensjoner også omfatte slike ytelser som er særskilt regulert som skattepliktige etter skatteloven § 5-42. Stortinget fastsetter årlig satsene for trygdeavgiften, jf. folketrygdloven § 23-3.

Som det framgår av kapittel 13.1, kan offentlige overføringer til husholdningen etter sin art deles i to hovedgrupper. Den ene er overføringer som tar sikte på å kompensere inntektsbortfall som oppstår i bestemte livssituasjoner, jf. arbeidsløshetstrygd, pensjoner osv. Den andre er utgiftsrelaterte overføringer som er ment å dekke bestemte utgifter i husholdningen og som mer eller mindre kan være behovsprøvd, jf. sosialhjelp og ulike typer stønad etter folketrygdloven. I utgangspunktet bygger skatteloven på et system som skattlegger offentlige inntektsrelaterte overføringer, mens utgiftsrelaterte overføringer fritas for skatt. Det siste gjelder i særdeleshet stønader som er behovsprøvd.

14.2 Introduksjonslovutvalget

Utvalget foreslår at introduksjonsstønaden gjøres skattepliktig på linje med andre inntekter. Utvalget fremmer imidlertid ikke konkrete forslag til hvordan dette teknisk skal gjennomføres i skatteloven.

Utvalget uttaler at skatteplikt forutsetter at den skattepliktige ordner sitt forhold til skattemyndighetene. Forskuddsskattetrekk må fastsettes og skattekort utferdiges. Å la deltakerne i programmet gjennomgå denne prosessen er i seg selv en innføring i en viktig del av det norske samfunnssystemet. Ikke minst gjelder det for deltakerne som kommer fra land der skatteinnkrevingen er mindre regulert.

Etter utvalgets oppfatning vil det være vanskelig å begrunne en skattefri introduksjonsstønad, ettersom den enkelte deltaker kan tjene egen arbeidsinntekt ved siden av full deltakelse i introduksjonsprogram uten at introduksjonsstønaden blir redusert. En skattefri introduksjonsstønad vil i så fall innebære at arbeidsinntektene blir beskattet uten hensyn til introduksjonsstønaden.

Utvalget foreslår at mottakere av introduksjonsstønad betaler trygdeavgiften med lav sats. Lav sats for trygdeavgift er felles for alle (skattepliktige) kontantoverføringer som ikke framtrer som erstatning for lønnsinntekt (eller tilsvarende) og bør derfor også gjelde for introduksjonsstønaden.

14.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, er enig med utvalget i at stønaden bør være skattepliktig.

Bergen kommune uttaler at det er viktig at skattleggingen blir underlagt så enkle regler og rutiner som mulig, slik at det ikke må brukes store ressurser til administrasjon og kontroll av stønadsordningen.

14.4 Departementets vurdering

Introduksjonsstønaden har på den ene siden likhetspunkter med inntektsoverføringsordninger som minstepensjon og attføringspenger, som er skattepliktige etter skatteloven, jf. skatteloven § 5-42. På den andre siden er introduksjonsstønaden ment å erstatte sosialhjelpen, som ikke er skattepliktig etter skatteloven, jf. skatteloven § 5-43. Hvordan stønaden rent skattemessig ville falle ut ved en tolkning av eksisterende lov, er derfor ikke helt åpenbart. Spørsmålet om beskatning av stønaden bør, etter departementets mening, derfor avgjøres av lovgiver.

Departementet støtter utvalgets innstilling om skatteplikt for introduksjonsstønaden.

Introduksjonsstønaden tar sikte på å sikre en inntekt for deltakere i introduksjonsordningen. Den er ikke behovsprøvd, og utbetalingen forutsetter deltakelse i introduksjonsprogram. Introduksjonsstønaden er således en ytelse på linje med andre periodiske ytelser til inntektssikring fra det offentlige, som er skattepliktige, jf. kapittel 14.1. Departementet har foreslått at deltakerne kan motta full introduksjonsstønad i tillegg til arbeidsinntekt som de eventuelt tjener ved siden av full programdeltakelse, jf. kapittel 13.8. Departementet finner det derfor rimelig at introduksjonsstønaden inngår i vedkommende deltakers skattepliktige inntekt.

Selv om introduksjonsstønaden ikke kan anses som arbeidslønn i alminnelig forstand, vektlegger departementet i sin vurdering at skatteplikten vil kunne bidra til at introduksjonsstønaden får flere likhetstrekk med ordinær arbeidslønn. Dette vil kunne bidra til å normalisere deltakernes situasjon og være en hensiktsmessig tilnærming til arbeidslivet.

På bakgrunn av dette foreslår departementet skatteplikt for introduksjonsstønad som alminnelig inntekt. Skatteplikten foreslås hjemlet ved en tilføyelse i skatteloven § 5-42 om understøttelse og trygdeytelser mv. Skatteplikt for introduksjonsstønad som personinntekt foreslås hjemlet i skatteloven § 12-2.

Etter folketrygdloven § 23-3 skal trygdeavgift betales av all personinntekt som framgår av skatteloven § 12-2. Trygdeavgift skal svares med lav sats av pensjoner, føderåd, livrente og andre ytelser som ikke framtrer som erstatning for tidligere lønnsinntekt. Departementet foreslår derfor og i tråd med utvalget, at trygdeavgift for introduksjonsstønaden fastsettes med lav sats etter folketrygdloven § 23-3.

Ettersom introduksjonsstønaden foreslås skattepliktig som alminnelig inntekt, og stønaden i størst mulig grad skal framstå som lønn i arbeidslivet, har departementet funnet det hensiktsmessig at skattyter som mottar introduksjonsstønad kan gis fradrag i alminnelig inntekt for utgifter til reise mellom hjem og det sted vedkommende gjennomgår introduksjonsprogram. Dersom Stortinget vedtar lovforslaget vil dette bli innarbeidet i forskrift av 19. november 1999 nr. 1158 til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven.

14.5 Opptjening av pensjonspoeng og rettigheter i forhold til folketrygden

14.5.1 Innledning og gjeldende rett

Folketrygdloven stiller krav om trygdetid for visse trygdeytelser til inntektssikring, knyttet til bestemte livssituasjoner. Trygdetid opparbeides normalt fra den tid man blir medlem i trygden. Nyankomne innvandrere oppnår medlemskap i trygden etter at de har fått oppholdstillatelse i Norge. Folketrygdens ytelser til inntektssikring forutsetter normalt en trygdetid på tre år i Norge. For å kunne få fulle pensjonsytelser etter folketrygdloven må vedkommende medlem ha 40 års trygdetid i Norge. Krav om trygdetid gjelder likevel ikke for personer som har fått innvilget flyktningstatus.

Når det gjelder rett til folketrygdens tilleggspensjon, sykepenger og dagpenger under arbeidsløshet, er det i tillegg til medlemskap i trygden, krav om at vedkommende har hatt pensjonsgivende inntekt, som for eksempel arbeidsinntekt.

Pensjonspoeng er en faktor som brukes ved beregning av tilleggspensjonen etter folketrygdloven. Et medlem opptjener som hovedregel pensjonspoeng for hvert kalenderår vedkommende har en pensjonsgivende inntekt som overstiger folketrygdens grunnbeløp, jf. folketrygdloven § 3-13. Begrepet «pensjonsgivende» er regulert i folketrygdloven § 3-15. Det tar utgangspunkt i begrepet «personinntekt» etter skatteloven § 12-2. All personinntekt er imidlertid ikke pensjonsgivende. Pensjonsgivende inntekt er først og fremst arbeidsinntekt, men også offentlige overføringer som kommer til erstatning for slik inntekt er pensjonsgivende, som for eksempel sykepenger og dagpenger.

For å ha rett til sykepenger, er det en forutsetning at vedkommende har vært i arbeid og taper pensjonsgivende inntekt på grunn av sykdommen.

For å ha rett til dagpenger, er det en forutsetning at vedkommende har hatt inntekt som arbeidstaker eller oppdragstaker.

Folketrygdloven kapittel 13 om yrkesskadedekning gir særfordeler ut over folketrygdens ordinære stønadssystem, jf. folketrygdloven § 13-1. For å være dekket av reglene om yrkesskadedekning, er utgangspunktet at vedkommende må være arbeidstaker, jf. folketrygdloven § 13-6, jf. § 1-8. Paragrafene 13-7 til 13-13 utvider imidlertid personkretsen noe. Etter § 13-11 er medlemmer av trygden som deltar i arbeidsmarkedstiltak, attføringstiltak, kurs eller lignende i regi av arbeidsmarkedsetaten eller trygdeetaten, dekket dersom tiltaket har yrkesopplæring, sysselsetting eller arbeidstrening som overordnet mål. Det samme gjelder for den som er pålagt å utføre arbeidsoppgaver etter sosialtjenesteloven § 5-3 annet ledd. I disse tilfellene gjelder yrkesskadedekningen for yrkesskader som oppstår på arbeidsstedet i arbeidstiden eller på undervisningsstedet i undervisningstiden.

Lov av 16. juni 1989 nr. 65 om yrkesskadeforsikring er en obligatorisk forsikringsordning for arbeidsgivere. Ordningen er begrenset til arbeidstakere, og omfatter ikke de øvrige gruppene som er yrkesskadedekket etter folketrygdloven.

14.5.2 Introduksjonslovutvalget

Utvalget har ikke utformet introduksjonsstønaden som arbeidsinntekt, og stønaden kommer heller ikke til erstatning for slik inntekt. Etter folketrygdlovens prinsipper gir introduksjonsstønaden således ikke grunnlag for opptjening av pensjonspoeng. Utvalget finner ikke tilstrekkelige tungtveiende grunner til å bryte med de prinsipper folketrygdloven bygger på. På denne bakgrunn er det etter utvalgets mening ikke aktuelt å la introduksjonsstønaden føre til opptjening av pensjonspoeng. Utvalget mener videre at det heller ikke kan anføres tungtveiende grunner for å endre folketrygdloven, slik at introduksjonsstønaden kan gi grunnlag for opptjening av rett til sykepenger og dagpenger under arbeidsløshet.

Utvalget mener at deltakelse i introduksjonsprogram er virksomhet på linje med det som omfattes av reglene om yrkesskadedekning etter folketrygdloven kapittel 13. Utvalget foreslår derfor at deltakere i introduksjonsprogram blir omfattet av yrkesskadedekning etter folketrygdloven kapittel 13.

14.5.3 Høringsinstansenes syn

KS mener skatteplikten for stønaden naturlig burde vært fulgt opp av at den enkelte deltaker får dagpengerettigheter. De mener en bør unngå at deltakerne går over på sosialhjelp ved permisjon fra programmet. En rekke kommuner er bekymret for at flere av deltakerne vil falle tilbake i sosialhjelpssystemet etter at programmet er ferdig, dersom de ikke oppebærer andre rettigheter. Flere argumenterer for at stønaden både skal gi rett til sykepenger, dagpenger og være grunnlag for opptjening av pensjon. Det anføres at det er vanskelig å rettferdiggjøre at flyktninger har en bedre stilling i forhold til alders- og uføretrygd enn personer med opphold på humanitært grunnlag, når begge grupper er i en flyktningliknende situasjon. Det anføres videre at sosialhjelp i disse tilfellene innebærer en betydelig merutgift for kommunen. Videre antas det at en rett til dagpenger kan føre til større forpliktelser for Aetat til å tilby tiltak i etterkant av programmet, noe som vil være avgjørende for mange med tanke på varig arbeid og økonomisk selvstendighet.

Skien kommunessynspunkter synes å være representative for de fleste høringsuttalelser på dette punkt. Skien kommune uttaler:

«Vi mener imidlertid at det i kvalifiseringsperioden bør kunne opparbeides pensjonspoeng og rett til dagpenger. Det tar som kjent, lang tid før personer opparbeider fulle rettigheter innenfor trygdesystemet, og det innebærer igjen at sosialhjelp er eneste mulighet til hel eller delvis dekning av utgifter til livsopphold. Et fåtall får innvilget flyktningstatus og fulle rettigheter til alders- og uføretrygd, og dette er en vanskelig forskjellsbehandling i forhold til personer som alle er i en flyktningliknende situasjon.»

Arbeids- og administrasjonsdepartementet er derimot enig i at stønaden ikke skal gi grunnlag for opptjening av rett til dagpenger.

14.5.4 Departementets vurdering

For å opparbeide seg pensjonspoeng, rett til sykepenger eller dagpenger under arbeidsløshet, er forutsetningen etter folketrygdloven at man har hatt arbeidsinntekt eller ytelser som kompenserer bortfall av arbeidsinntekt. Introduksjonsstønad er etter lovforslaget verken arbeidsinntekt eller en ytelse som kompenserer bortfall av arbeidsinntekt. Introduksjonsstønaden vil således ikke gi deltakere i introduksjonsprogram grunnlag for å opptjene verken pensjonspoeng, rett til sykepenger eller dagpenger under arbeidsløshet etter folketrygdloven. Departementet ser at det isolert sett ville være en fordel for den enkelte deltaker i introduksjonsprogram om vedkommende var omfattet av ovennevnte ordninger i folketrygden. I tråd med utvalgets vurdering finner departementet det likevel ikke hensiktsmessig å endre de prinsippene som folketrygdloven bygger på på dette punktet. At lovforslaget fastslår skatteplikt for introduksjonsstønaden, kan etter departementets syn ikke alene tilsi at en bør endre prinsippene i folketrygdloven for opptjening av de ovennevnte rettighetene. Departementet viser til sin begrunnelse for skatteplikt for introduksjonsstønaden i kapittel 14.4.

Departementet viser for øvrig til at hovedmålet med introduksjonsstønaden er å få deltakere i introduksjonsprogram raskest mulig ut i ordinært arbeidsliv eller utdanning. Målet er således ikke at vedkommende skal delta i arbeidsmarkedstiltak etter endt program.

Departementet slutter seg til utvalgets anbefaling om at reglene om yrkesskadedekning etter folketrygdloven også bør omfatte deltakere i introduksjonsprogram. Begrunnelsen for regler om yrkesskadedekning etter folketrygdloven for de virksomheter som framgår av loven, gjør seg også gjeldende for den virksomhet som introduksjonsprogrammet vil kunne omfatte. Departementet foreslår derfor en tilføyelse i folketrygdloven § 13-11 første ledd slik at deltakere i introduksjonsprogram vil bli omfattet av reglene om yrkesskadeerstatning. Deltakelse i introduksjonsprogram etter foreliggende lovforslag skal fremme sysselsetning for deltakere og har således som hovedmål å gjøre deltakere i stand til raskest mulig å delta i yrkeslivet. Departementet presiserer at vilkåret i folketrygdloven § 13-11 første ledd annet punktum ikke vil gjelde deltakere i introduksjonsprogram i henhold til lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere.

14.6 Forholdet til arbeidsmiljøloven

14.6.1 Innledning og gjeldende rett

Deltakere som gjennomfører introduksjonsprogram etter bestemmelsene i lovforslaget, vil i varierende grad komme i direkte kontakt med arbeidslivet ved at de i løpet av et avgrenset tidsrom er i arbeid eller under arbeidstrening ved en virksomhet som omfattes av arbeidsmiljøloven. Spørsmålet er om deltakere i introduksjonsprogram har eller bør ha samme krav på vern mot arbeidsulykker og helseskader som arbeidstakere etter arbeidsmiljøloven har.

I tillegg til regler om oppsigelsesvern, inneholder arbeidsmiljøloven bestemmelser som tar sikte på å trygge et sikkerhetsmessig godt arbeidsmiljø. Det tradisjonelle vernet mot at arbeidstakere kan bli skadet slik at det går ut over liv eller helse, står sentralt.

Arbeidsmiljøloven § 3 nr. 2 oppregner visse grupper som i utgangspunktet faller utenfor arbeidsgiver-/arbeidstakerforhold, men der Kongen er gitt fullmakt til å bestemme i hvilken utstrekning lovens regler likevel skal gjelde når de utfører arbeid i virksomhet som går inn under loven. Det gjelder bl.a. elever ved institusjoner som har undervisning eller forskning som formål, personer som i opplærings- eller attføringsøyemed utplasseres i virksomheter uten å være arbeidstakere, og personer som uten å være arbeidstakere deltar i arbeidsmarkedstiltak. Det er med hjemmel i denne bestemmelsen gitt forskrifter som gir visse deler av arbeidsmiljøloven knyttet til sikkerhet på arbeidsplassen anvendelse på grupper nevnt i arbeidsmiljøloven § 3 nr. 2, jf. forskrift av 14. mai 1993 nr. 353.

14.6.2 Introduksjonslovutvalget og høringsinstansenes syn

Utvalget mener arbeidsmiljølovens bestemmelser om sikkerhet på arbeidsplassen bør få anvendelse på deltakere i introduksjonsprogram som i løpet av programperioden blir utplassert i en virksomhet som omfattes av arbeidsmiljøloven.

Høringsinstansene har ikke kommentert utvalgets forslag på dette punkt.

14.6.3 Departementets vurdering

Etter lovforslaget er deltakelse i introduksjonsprogram ikke noe arbeidsforhold. Arbeidsmiljølovens regler om oppsigelsesvern kommer derfor ikke til anvendelse. Departementet er imidlertid enig med utvalget i at deltakere i introduksjonsprogram bør ha samme krav på vern mot arbeidsulykker og helseskader etter arbeidsmiljøloven, som arbeidstakere.

Departementet foreslår derfor å tilføye en ny bokstav h til bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 3 nr. 2, som gir Kongen fullmakt til å bestemme i hvilken utstrekning arbeidsmiljølovens regler skal gjelde for deltakere i introduksjonsprogrammet.