11 Lovforslagets virkeområde

11.1 Innledning

Mange innvandrere har vansker med å komme inn på arbeidsmarkedet og mange lever i hovedsak på sosialhjelp, jf. kapittel 3. De har dermed behov for så vel kvalifiseringstiltak som for økonomisk hjelp. I departementets forslag legges det opp til en ordning hvor utbetaling av økonomiske ytelser forutsetter aktiv deltakelse i et introduksjonsprogram. Avgrensning av personkretsen beror på en vurdering av spørsmålet om hvilke grupper av innvandrere som har et særskilt behov for en slik ordning og som dermed bør omfattes av loven.

11.2 Problemstilling

Personkretsen bør omfatte personer som har et særskilt behov for grunnleggende kvalifisering og en annen form for inntektssikring enn sosialhjelp. Departementet ser det videre som viktig at personkretsen blir uttømmende regulert i loven. Ved avgrensning av personkretsen har departementet funnet det hensiktsmessig å ta utgangspunkt i utlendingslovens oppholdsgrunnlag, jf. kapittel 11.3. Personer som omfattes av loven skal ha lovlig opphold i Norge.

Personkretsen må videre avgrenses i forhold til alder. Formålet med introduksjonsordningen er å gi en hensiktsmessig og effektiv overgang til arbeid og/eller utdanning. Dette tilsier at ordningen bør forbeholdes personer i yrkesaktiv alder.

Det må også avklares hvor lenge en innvandrer kan ha bodd i landet og fortsatt være omfattet av ordningen. For å unngå passivisering og stimulere til rask overgang til ordinært arbeid eller utdanning, er det viktig at grunnleggende kvalifisering kommer i gang så tidlig som mulig. Ordningen er derfor rettet mot nyankomne innvandrere. Loven må regulere hvor lenge en innvandrer er «nyankommet», dvs. hvor lenge innvandreren skal kunne ha vært bosatt her i landet og likevel være omfattet av ordningen.

11.3 Avgrensning av personkretsen etter oppholdsgrunnlag

11.3.1 Innledning

Et hovedhensyn ved vurderingen av hvem som skal falle inn under introduksjonsordningen, er hvorvidt den aktuelle gruppen vil ha et langvarig opphold i Norge. Ordningen bør forbeholdes de som har varig opphold i landet. Det vil integreringspolitisk ikke være hensiktsmessig å tilby et omfattende kvalifiseringsprogram til personer som bare skal oppholde seg her midlertidig.

Lov av 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) og forskrift av 21. desember 1990 nr. 1028 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) regulerer utlendingers adgang til Norge og ulike oppholdsgrunnlag. Det går der et skille mellom midlertidig innvandring og varig innvandring. Utlendinger som gis adgang til varig opphold i landet, får en tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse. Etter tre års sammenhengende opphold med oppholdstillatelse, kan innehaveren få bosettingstillatelse som gir rett til opphold og til å ta arbeid uten tidsbegrensning, jf. utlendingsloven § 12. Varigheten av tillatelsen til familiemedlemmer er avhengig av hovedpersonens tillatelse.

11.3.2 Introduksjonslovutvalget

Utvalget foreslår at personkretsen skal omfatte utlendinger som har fått opphold på følgende grunnlag:

• asyl, jf. utlendingsloven §§ 17 og 18,

• oppholds- og arbeidstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, jf. utlendingsloven § 22 fjerde ledd,

• oppholds- og arbeidstillatelse i henhold til utlendingsloven § 8 annet ledd som kan fornyes på samme grunnlag (opphold på humanitært grunnlag),

• oppholds- og arbeidstillatelse som familiemedlemmer til personer som nevnt ovenfor, jf. utlendingsloven § 9.

Utenfor personkretsen faller nordiske borgere og utlendinger som omfattes av EØS-avtalen, utdanningssøkende, «arbeidsinnvandrere» (personer som har arbeids- og oppholdstillatelse på grunnlag av et konkret arbeidstilbud i Norge), asylsøkere og asylsøkere med avslått søknad og som ikke kan returneres. Familiegjenforente til andre enn de som tilhører personkretsen, faller også utenfor loven.

Når det gjelder asylsøkere, påpeker utvalget følgende i kapittel 8.2.2, på side 54 i utredningen:

«Det er ikke alle asylsøkere som får positivt vedtak om opphold i Norge. Å sette i gang et introduksjonstilbud allerede i asylsøkerperioden, vil etter utvalgets mening gi signaler om varig opphold som det ikke er grunnlag for. Videre vil utvalget peke på at hensikten med loven er å gi kommunene et bedre redskap i sitt integreringsarbeid. Siden asylsøkere i all hovedsak er bosatt i statlige asylmottak, og således faller utenfor kommunens alminnelige ansvar for integrering av innvandrere, er det lite naturlig å la denne gruppen omfattes av loven.»

Midlertidige tillatelser kan gis asylsøkere mens de venter på å få søknaden avgjort, og asylsøkere som har fått endelig avslag og som for tiden ikke kan returneres. Utvalget viser til at personer med ren midlertidig arbeids- eller oppholdstillatelse representerer et grensetilfelle. Selv om mange av disse kan være bosatt i en kommune, finner utvalget likevel at karakteren av midlertidighet er framtredende også her. Utvalget konkluderer derfor med at denne gruppen bør falle utenfor personkretsen.

Når det gjelder familiegjenforente, mener utvalget det er åpenbart at de som familiegjenforenes med personer som tilhører målgruppen for introduksjonsordningen, bør omfattes av ordningen. Dette begrunnes med at denne gruppen familiegjenforente normalt vil ha samme vansker i integreringsprosessen som den førstankomne. Utvalget er mer i tvil om de som familiegjenforenes med norske statsborgere eller med arbeidsinnvandrere, bør inkluderes i personkretsen. Utvalget velger imidlertid å holde denne gruppen utenfor, dels på grunn av gruppens varierte kvalifiseringsbehov og dels fordi disse som regel har tilgang til privat forsørgelse.

11.3.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstanser som har kommentert personkretsen (19 instanser, hvorav 6 kommuner), ønsker å utvide lovforslagets personkrets. De fleste vil inkludere familiegjenforente med herboende arbeidsinnvandrere og nordmenn, samt de med ren midlertidig tillatelse.

KS skriver at:

«Kvalifiseringen bør [...] gjelde alle [nyankomne innvandrere], også enslige mindreårige under 19 år. Skal øvrige innvandrere med, må det innføres en egen tilskuddsordning for disse.»

Bergen kommune stiller spørsmål ved om det ikke bør vurderes å innlemme alle nyankomne som blir bosatt i kommunen etter avtale med UDI. Kommunen mener at avgrensningen mot de med rent midlertidig opphold som likevel blir lenge i kommunen og normalt har behov for grunnleggende kvalifisering, kan virke uheldig i praksis. Det samme mener ffkf.

Både Likestillingsombudet, Barne- og familiedepartementet, UDI og KIM (Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene)mener hensynet til likestilling mellom kjønnene tilsier at familiegjenforente til andre enn forslagets personkrets bør innlemmes. Barne- og familiedepartementet uttaler:

«Dette handler i svært mange tilfeller om kvinner som kommer hit gjennom ekteskap. Erfaringer til nå har vist at mange av disse kvinnene i liten grad lærer det norske språk eller får kunnskap om det norske samfunn. Dette får igjen konsekvenser som ikke bare rammer kvinnene selv, men også får følger for barna og unge som vokser opp i familiene. Departementet mener av denne grunn at også denne gruppen nyankomne til landet må gis mulighet for deltakelse i programmet.»

11.3.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår - i likhet med utvalget - å avgrense personkretsen til flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag, personer med kollektiv beskyttelse og familiegjenforente til disse gruppene. Disse vil ha rett og plikt til å delta i introduksjonsordningen dersom det foreligger behov for grunnleggende kvalifisering. Departementet presiserer imidlertid at personer med opphold på humanitært grunnlag må ha søkt om asyl for å være omfattet av lovforslagets personkrets. Ved vurderingen har departementet lagt vekt på at de nevnte oppholdsgrunnlagene gjerne representerer langvarige opphold i landet. Personer med disse oppholdsgrunnlagene har et særskilt behov for kvalifisering i det norske samfunnet, og har som oftest også behov for offentlig understøttelse jf. kapittel 3 foran.

Når det gjelder spørsmålet om å utvide personkretsen til også å omfatte de som familiegjenforenes med norsk statsborger eller med en arbeidsinnvandrer, er departementet delvis enig i utvalgets vurdering. Departementet viser til at introduksjonsordningens kjerne er at utbetaling av økonomisk stønad betinges av aktiv deltakelse i et introduksjonsprogram. Målgruppen bør således være de som har behov for så vel kvalifiseringstiltak som økonomisk stønad ved første gangs bosetting. En utvidelse av personkretsen på dette området vil innlemme personer som normalt har tilgang til privat forsørgelse. Dette er som regel forutsetningen for at familiegjenforening kan innvilges. Samtidig er dette en svært uensartet gruppe, også med hensyn til behov for grunnleggende kvalifisering. Gruppen vil blant annet omfatte høyt utdannete innvandrere fra USA, Canada og Australia. Å inkludere denne gruppen vil derfor gi liten veiledning til kommunen med hensyn til hvem som utgjør ordningens primærgruppe.

Lovforslagets målgruppe består i hovedsak av personer som det offentlige har et særskilt ansvar for. Integreringstilskuddet fra staten omfatter personkretsen i lovforslaget, og er ment å dekke kommunenes ekstra utgifter til integreringstiltak i forhold til disse. Familiegjenforente til norsk statsborger eller arbeidsinnvandrer utløser ikke integreringstilskudd.

Kommunalkomiteen ber i Innst. S. nr. 129 (2001-2002) Regjeringen vurdere om tilbudet også bør gjelde ved familiegjenforening ved ekteskap med norsk statsborger eller arbeidsinnvandrer, fordi erfaring viser at noen kvinner med innvandrerbakgrunn nektes å lære seg norsk eller ikke ønsker å lære seg norsk fordi deres nettverk uansett ikke består av etnisk norske. En stor andel minoritetskvinner er økonomisk avhengige av sine ektemenn og familie og har sterke begrensninger i sine muligheter til å ta frie valg.

På bakgrunn av dette og den særlig situasjonen som spesielt gjelder innvandrerkvinner, foreslår departementet at det i loven åpnes for at kommunene kan tilby denne gruppen deltakelse i introduksjonsordningen. Den enkelte kommune har således overfor denne gruppen ikke plikt til å tilby deltakelse i introduksjonsordningen, men står fritt til å velge hvem de vil tilby program. Den enkelte kommune vil i denne vurderingen kunne ta hensyn til ressurssituasjonen i kommunen. Personer som kommer på familiegjenforening med norsk statsborger eller med andre innvandrere enn de som etter loven har rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram, vil tilsvarende heller ikke ha noen rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogram. Det vises for øvrig til at tilbudet om norskopplæring og deltakelse i arbeidsmarkedstiltak omfatter også disse, jf. kapittel 18.

Departementet går ikke inn for å utvide personkretsen til å omfatte personer med ren midlertidig tillatelse. Slike tillatelser er ikke gjenstand for fornyelse, og innlemmelse av disse vil derfor ikke være i samsvar med dagens integreringspolitikk. Når det gjelder asylsøkere, er departementet i hovedsak enig med utvalgets konklusjon, jf. kapittel 11.3.2.

11.4 Kriterier knyttet til den enkelte

11.4.1 Aldersgrensen

11.4.1.1 Introduksjonslovutvalget

Utvalget foreslår at loven skal gjelde for personer i alderen 19 til 67 år. Den øvre aldersgrensen tilsvarer den formelle pensjonsalderen, og gjenspeiler således den forventede yrkesaktive alderen i samfunnet. Overgang til ordinært arbeid eller utdanning, som er hovedhensynet bak loven, vil ikke være aktuelt for personer over 67 år. Utvalget påpeker at det kan reises spørsmål ved om ikke en aldersgrense på 67 år representerer en urealistisk forventning med hensyn til mulighetene for å bli yrkesaktive for de som nærmer seg denne aldersgrensen. Utvalget mener imidlertid at spørsmålet om vedkommende skal få delta i introduksjonsprogrammet, bør overlates til kommunens skjønn.

Utvalget begrunner 19-årsgrensen med at personer under 19 år vanligvis er skoleelever som forsørges av sine foreldre. Etter utvalgets mening er det ikke grunn til å sette innvandrere i en annen stilling enn annen ungdom. Det påpekes at enslige mellom 16 og 19 år med behov for grunnleggende kvalifisering og støtte fra det offentlige til livsopphold, som regel vil ha behov for et tjenestetilbud ut over det introduksjonsordningen kan tilby.

11.4.1.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser, blant dem KS, Fafo, UDI og LO,ønsker å senke den nedre aldersgrensen for personkretsen til 18 år. Dette begrunnes med at personer fra 18 år anses som voksne og myndige, og at personer som har fylt 18 kan søke om sosialhjelp på selvstendig grunnlag.

UDI skriver:

«Vi vil bemerke at ungdom fra andre nasjonaliteter i større grad enn norsk ungdom, kan bli stilt overfor forventninger fra foreldre om å bidra til familieøkonomien. Vi vil også anføre at en 18 år gammel person er myndig og har rett til å bestemme om han/hun vil arbeide. Personen har også rett til økonomisk ytelse etter lov om sosiale tjenester.»

SINTEF/IFIM skriver:

«Når det gjelder den nedre aldersgrensen på 19 år, vil det etter vårt skjønn også bare unntaksvis være behov for å kunne tilby introduksjonsordning i stedet for ordinær skolegang (grunnskole/videregående skole). Men slike unntakstilfeller fins. Blant enslige mindreårige flyktninger på 17-18 år er det eksempler på ungdom som enten er lite motivert for ordinær skolegang eller har problemer med å følge et ordinært skoleløp (jfr erfaringer fra forskningsprosjektet om enslige mindreårige flyktninger - Lauritsen og Berg 2001). For denne gruppa bør det fins åpninger innenfor programmet.»

11.4.1.3 Departementets vurdering

Hovedhensynet bak introduksjonsordningen, nemlig å kvalifisere nyankomne innvandrere til deltakelse i arbeidslivet, tilsier at ordningen bør forbeholdes personer i yrkesaktiv alder. Departementet viser til at introduksjonslovutvalget har foreslått å sette den øvre aldersgrensen til 67 år, men slik at det overlates til kommunenes skjønn å vurdere hvorvidt personer opp mot 67 år skal få tilbud om å delta i programmet. Departementet foreslår imidlertid å innføre en rett og en plikt for den enkelte til å delta i introduksjonsordningen. Overgangen til arbeidslivet og/eller utdanning er det viktigste formålet med introduksjonsordningen. Hertil kommer at det i mange tilfeller vil være uhensiktsmessig og urimelig å pålegge personer over 55 år å delta i introduksjonsprogrammet. Departementet vil derfor sette den øvre aldersgrensen til 55 år for personer som etter lovforslaget skal ha rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram. Departementet understreker at alder i seg selv ikke skal være relevant ved vurdering av hvem innenfor personkretsen som har behov for grunnleggende kvalifisering, jf. kapittel 11.4.3.

Departementet foreslår samtidig å åpne for at kommunen etter eget skjønn skal kunne tilby personer i personkretsen som er over 55 år lovens introduksjonsordning.

Når det gjelder den nedre aldersgrensen, ser departementet at en del 18-åringer vil være skoleelever som forsørges av sine foresatte, og at det derfor kan være hensiktsmessig å sette aldersgrensen til 19 år. På den annen side, kan en person som har fylt 18 år søke om sosialhjelp på selvstendig grunnlag, slik høringsinstansene påpeker. Det vil, etter departementets mening, være uheldig om en 18-åring i målgruppen introduseres for sosialhjelp ett år før vedkommende eventuelt kan fanges opp av introduksjonsordningen. Departementet ser også de andre hensynene som UDI og SINTEF/IFIM påpeker, jf. ovenfor. På denne bakgrunn foreslår departementet at den nedre aldersgrensen settes til 18 år.

11.4.2 Tid etter ankomst

11.4.2.1 Introduksjonslovutvalget

Utvalget understreker at det er vesentlig at introduksjonsprogrammet kommer i gang så tidlig som mulig for å stimulere til rask overgang til ordinært arbeid eller utdanning og for å unngå passivisering. De ser behov for å trekke en ytre grense for hvor lenge innvandreren skal kunne ha oppholdt seg i landet etter at vedkommende har forlatt asylmottaket og likevel være omfattet av ordningen. Etter en helhetsvurdering velger utvalget å sette grensen til to år etter bosetting i en kommune. Det skilles ikke mellom personer som blir bosatt gjennom avtale mellom stat og kommune og personer som bosetter seg på egenhånd - begge grupper omfattes.

Når det gjelder spørsmålet om ordningen bør begrenses til første bosettingskommune, uttaler utvalget på side 57 pkt 8.5.2:

«Begrunnelsen for dette [å begrense ordningen til første bosettingskommune] er først og fremst knyttet til tidsaspektet. Det er viktig å understreke at det er den kommunen der innvandreren bosetter seg som er den ansvarlige, og at programmet bør etableres raskt. Samtidig er det ikke heldig om vedkommende hopper fra program til program i ulike kommuner. På den annen side er det ikke sterke grunner for å avskjære kommunen fra å ha adgang til å tilby introduksjonsprogram også i forbindelse med såkalt sekundærflytting. Etter utvalgets mening kan dette overlates til kommunens skjønn.»

11.4.2.2 Høringsinstansenes syn

Fafomener at lovforslagets vilkår om mindre enn to års botid etter første kommunebosetting kan føre til at mange i personkretsen vil «gå ut på dato» i forhold til introduksjonsordningen. Etter Fafos vurdering kan dette skyldes sommel i kommunen eller at den enkelte kandidat ikke klarer å komme i gang av helsemessige årsaker. SINTEF/IFIM støtter dette og foreslår derfor at loven åpner for unntaksbestemmelser her.

Oslo kommunemener lovens ordning også bør kunne anvendes på flyktninger som flytter til Oslo, og som har lengre botid enn to år etter første kommunebosetting. Disse kan være personer som har behov for introduksjonsprogram uten å ha gjennomgått det tidligere. Kommunen uttaler at det ikke er grunn til å tro at kvalifisering kombinert med sosialhjelp, vil fungere bedre for de som faller utenfor ordningen.

11.4.2.3 Departementets vurdering

Det vil være mest formålstjenlig at kommunene tilbyr program raskest mulig etter bosetting. I enkelte tilfeller kan det være behov for noe tid til forberedelser. Dette gjelder for så vidt også den enkelte innvandrer. Departementet foreslår derfor at den enkelte kommune skal tilrettelegge et introduksjonsprogram for den enkelte som har behov for grunnleggende kvalifisering så snart som mulig og senest innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller etter at den som har rett framsetter krav om deltakelse i introduksjonsprogram, jf. kapittel 12.7. Etter departementets vurdering, er det likevel viktig å trekke en ytre grense for hvor lenge innvandreren som tilhører personkretsen skal kunne ha bodd i landet etter første gangs kommunebosetting og likevel være omfattet av lovens ordning. I likhet med utvalget foreslår departementet å sette denne grensen til to år. Grensen på to år har særlig betydning ved lovens ikrafttredelse som frivillig ordning i tidsrommet 1. september 2003 til og med 31. august 2004. Etter 1. september 2004 har grensen også betydning for personer som av forskjellige grunner ikke har fått tilbud om deltakelse i introduksjonsordning innen tre måneder etter kommunebosettingen. Utgangspunktet er at tidsfristene knyttet til kommunebosettingen begynner å løpe fra det tidspunkt vedkommende faktisk bosetter seg i en kommune etter at opphold i Norge er innvilget. Ved selvbosetting vil kommunen imidlertid ikke alltid kjenne datoen for bosetting. Kommunen skal i samarbeid med utlendingsmyndighetene ha oversikt over personer som har rett og plikt til å delta på introduksjonsprogram. Dersom tidspunktet for faktisk bosetting ikke lar seg bringe på det rene, vil datoen personen i henhold til folkeregisteret er registrert bosatt i en kommune første gang, legges til grunn. Det kan således ikke legges til grunn et tidspunkt for bosetting senere enn det som framkommer i folkeregisteret. Denne datoen vil normalt også danne grunnlag for utbetaling av integreringstilskudd. Innvandrere som har vært bosatt lenger enn to år, vil ikke være nyankommet etter loven. De vil dermed falle utenfor personkretsen.

Når det gjelder deltakere i introduksjonsordning som flytter fra sin første bosettingskommune, vil departementet bemerke at det å tilrettelegge et introduksjonsprogram for den enkelte vil kreve innsats fra kommunen både i forhold til kartlegging, sammensetting og koordinering av individuelle tiltak. Det vil i mange tilfeller være ineffektivt og uheldig dersom en deltaker avbryter et tilrettelagt program for så å gjøre gjeldende sin rett til programdeltakelse i en annen kommune. Departementet legger derfor opp til en ordning der den enkelte ved avbrutt program mister sin rett til introduksjonsprogram i tilflyttingskommunen, dog slik at tilflyttingskommunene står fritt til å tilby program til vedkommende. Dersom vedkommende er avhengig av sosialhjelp, kan tilflyttingskommunen med hjemmel i sosialtjenesteloven henvise vedkommende til det tilrettelagte program hun/han har flyttet fra.

11.4.3 Behov for grunnleggende kvalifisering

11.4.3.1 Introduksjonslovutvalget og høringsinstansenes syn

Utvalget har foreslått at det er en betingelse for at lovens ordning skal gjelde at det foreligger et kvalifiseringsbehov hos den aktuelle personen. Det er dette som er målgruppen for ordningen, og utvalget mener for sin del at det er viktig å understreke forbindelsen mellom programdeltakelse og utbetaling av stønad. Avgrensingen innebærer blant annet at dersom en person uten kvalifiseringsbehov avslår et tilbud om programdeltakelse fra kommunen, utgjør dette ikke i seg selv noen grunn for å begrense retten til sosialhjelp.

Utvalget viser til at målgruppen for introduksjonsordningen primært er de som er avhengig av offentlig forsørgelse, spesielt økonomisk sosialhjelp. Det er særlig disse kommunen vil ha interesse av å sluse over i et introduksjonsprogram med sikte på å forsøke å forebygge framtidig og varig behov for sosialhjelp.

Utvalget ser imidlertid ikke grunn til å sette et slikt økonomisk behov som et lovfastsatt vilkår for deltakelse. Kommunen har i utgangspunktet full frihet til å foreta prioriteringer mellom relevante grupper. I den grad den finner det hensiktsmessig, bør den også kunne ta inn personer som ikke umiddelbart har et økonomisk behov. Men i den utstrekning vedkommende deltaker tilhører lovens personkrets, vil dette medføre at vedkommende har krav på introduksjonsstønad.

Høringsinstansene har ikke i særlig grad kommentert dette punktet.

11.4.3.2 Departementets vurdering

Formålet med introduksjonsordningen er at nyankomne innvandrerne skal kunne tilegne seg nødvendige ferdigheter og kunnskaper for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet. Deltakelse i ordningen forutsetter derfor at de har et behov for grunnleggende kvalifisering, jf. lovforslaget § 2.

De fleste nyankomne innvandrere i lovforslagets målgruppe vil mangle vesentlige forutsetninger for samfunnsdeltakelse. Spesielt gjelder dette norskkunnskaper, men også andre ferdigheter. I den grad de ikke klarer å forsørge seg selv, vil det gjerne foreligge et behov for opplæring. Dette må imidlertid vurderes konkret.

I likhet med utvalget vil departementet ikke foreslå at introduksjonsloven skal erstatte sosialtjenesteloven for nyankomne innvandrere. Departementet foreslår imidlertid rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram for de som har behov for grunnleggende kvalifisering. For disse vil økonomisk sosialhjelp således ikke lenger kunne være aktuell som kilde til forsørgelse framfor introduksjonsstønaden.

Vurderingen av spørsmålet om det foreligger behov for grunnleggende kvalifisering hos den enkelte, vil måtte bero på en konkret og helhetlig vurdering. Det viktigste formålet med ordningen er rask overgang til arbeid eller utdanning. Dette vil bl.a. innebære at personer som er i et ordinært arbeid eller under ordinær utdanning ikke i utgangspunktet kan anses å ha behov for grunnleggende kvalifisering. Hva som skal anses som ordinært arbeid/ordinær utdanning vil avhenge av flere forhold i den konkrete situasjonen. Relevante momenter ved vurderingen kan bl.a. være arbeidsforholdets varighet og omfang, om de individuelle kvalifikasjonene står i forhold til stillingen og utsiktene for videre tilpasning til yrkeslivet.

På den annen side er det ikke opplagt at alle med behov vil kunne nyttiggjøre seg programmene. Det kan foreligge medisinske eller sosiale forhold som med rimelighet kan vanskeliggjøre deltakelse, eller som vil gjøre det vanskelig for den enkelte å følge opp. I disse tilfellene vil det kunne være urimelig av kommunen å sette som vilkår for økonomisk støtte at vedkommende deltar i et opplæringsprogram. Dette er ikke uttrykkelig sagt i lovutkastet, men følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om myndighetsmisbruk. Dersom deltakelse i programmet vanskeliggjøres av medisinske eller sosiale forhold, kan det også være aktuelt å tilstå permisjon, se kapittel 12.9.

Introduksjonsstønaden skal være et reelt alternativ til sosialhjelp. Den primære målgruppen er således innvandrere som er avhengig av sosialhjelp til livsopphold. Det vil imidlertid verken være hensiktsmessig eller praktisk å stille vilkår om behov for økonomisk støtte til livsopphold for å komme inn i lovens ordning. Det sentrale ved vurderingen er opplæringsbehovet og ikke behovet for økonomisk støtte.