16 Økonomiske og administrative konsekvenser

16.1 Innledning

I dette kapittelet drøftes det spørsmålet om økonomiske og administrative konsekvenser ved innføring av lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere. Som en overgangsordning foreslår departementet at det i tidsrommet fra og med 1. september 2003 til og med 31. august 2004 skal det overlates til kommunene selv om de vil beslutte å anvende lovens ordning. Fra 1. september 2004 må alle kommuner bruke lovens ordning, jf. de spesielle merknadene til lovforslagets § 21. Når det gjelder overgangsperioden vil loven ikke ha umiddelbare konsekvenser for kommunesektoren, da det vil være opp til den enkelte kommune å ta i bruk loven. Utvidelse av Husbankens bostøtteordning slik det er foreslått i kapittel 13.4.5 vil først finne sted fra 1. september 2004. Budsjettvikning som følge av dette og forslaget om omfordeling av integreringstilskuddet, jf. kapittel 16.5, vil først inntreffe i 2005.

16.2 Statlige tilskudd til kommunalt kvalifiseringsarbeid

Integreringstilskuddet

Bosetting av personer som omfattes av lovforslagets § 2 utløser for kommunen et integreringstilskudd som utbetales fra staten. Dagens integreringstilskuddsordning ble innført 1. januar 1991. En viktig intensjon ved innføringen av tilskuddsordningen var å bidra til bedre ressursutnyttelse ved å samle det økonomiske og administrative ansvaret på kommunalt nivå. Integreringstilskuddet skal dekke kommunesektorens gjennomsnittsutgifter til bosetting og integrering av flyktninger i bosettingsåret og de fire neste årene. Tilskuddet har en gitt sats per år per bosatt person. Siden utgiftsnivået varierer fra kommune til kommune, innebærer dette gjennomsnittsprinsippet at noen kommuner får mer i tilskudd enn de har utgifter i tilskuddsperioden, mens andre kommuner har nettoutgifter i forbindelse med bosettings- og integreringsarbeidet. En kommune som gjør et godt og planlagt integreringsarbeid vil tjene på å bosette nyankomne innvandrere, fordi innvandrere som raskt kommer i jobb gir skatteinntekter til kommunen samtidig som de ikke belaster det kommunale sosialhjelpsbudsjettet.

Integreringstilskuddet skal bidra til rask og god bosetting. Tilskuddet er bl.a. ment å bidra til at kommunene gjennomfører et planmessig og godt bosettings- og integreringsarbeid, og at de som blir bosatt, raskest mulig blir selvhjulpne. Intensjonen er bl.a. at de som bosettes, snarest mulig skal få tilbud om kvalifisering.

Bosetting av personer som omfattes av lovforslagets § 2 utløser for kommunen et tilskudd pr. år pr. person i totalt fem år. I 2002 er tilskuddet for femårsperioden på kr 376 000. I budsjettforslaget for 2003 har Regjeringen foreslått å videreføre satsene for integreringstilskuddet, jf. tabellen 16.1. Ved flytting skal fra- og tilflyttingskommunene dele tilskuddet i flytteåret på grunnlag av en firedelt fordelingsnøkkel. Eldre personer og personer med funksjonshemming utløser i tillegg et ekstra engangstilskudd ved bosetting.

Satsene for tilskuddet blir bl.a. vurdert med utgangspunkt i det årlige resultatet fra «Beregningsutvalget for kartlegging av kommunale utgifter til bosetting og integrering av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag».

Tilskudd til norskopplæring

Kommunen har ansvar for å gi bl.a. innvandrere som omfattes av lovforslaget tilbud om opplæring i norsk med samfunnskunnskap så snart som mulig etter bosettingen.

Formålet med tilskuddet er å bidra til å finansiere kommunenes utgifter og medvirke til at kommunen tilbyr opplæring i norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Opplæringen skal gis opp til et nivå som anses å kunne gi tilstrekkelige kunnskaper i norsk mht. til yrkesdeltakelse eller videre utdanning.

Personer som har utdanning tilsvarende norsk grunnskole eller mer fra hjemlandet kan få inntil 850 timer opplæring i norsk med samfunnskunnskap, mens de med svak skolebakgrunn kan få inntil 3 000 timer.

Tilskuddet blir gitt kommunen for hver undervisningstime og for hver deltakertime. Tilskuddet skal brukes til å dekke utgifter til lønn og sosiale utgifter for lærere, administrasjon og læremidler, og i rimelig grad skyss og barnepass. Satsene for tilskuddet blir bl.a. fastsatt med utgangspunkt i det årlige resultater fra «Beregningsutvalget».

Det pågår et tverrdepartemental arbeid der også tilskuddsordningen for norskopplæring for innvandrere blir vurdert. Det vises for øvrig til kapitel 4.1.1.

16.3 Introduksjonslovutvalget

Utvalgets foreslår en lov med en ordning som ikke er obligatorisk for kommunene. Utvalget sier at loven derfor ikke har noen umiddelbare konsekvenser for kommunen, som er ansvarlig forvaltningsnivå i forhold til introduksjonsordningen.

Etter utvalgets vurdering er det grunn til å tro at en rekke kommuner vil benytte seg av introduksjonsordningen. Utvalget sier at det imidlertid ikke er mulig å si hvor mange kommuner dette dreier seg om, gitt deres mandat om at kommunene kunne velge å ikke ta i bruk loven. Det er uansett vanskelig å foreta nasjonale beregninger av hvilke utgifter introduksjonsordningen vil medføre. Utvalget viser til at alle kommuner som har nyankomne innvandrere bosatt i kommunen, har utgifter til sosialhjelp knyttet til denne gruppen. De aller fleste har også ulike former for opplæringstiltak. Det samlede sosialhjelpsnivået varierer imidlertid fra kommune til kommune, uten at det foreligger nøyaktig oversikt over dette. Det er grunn til å tro at de veiledende retningslinjene Sosial- og helsedepartementet har utformet, vil virke standardiserende, men fortsatt er en stor del av sosialhjelpen ikke forsøkt standardisert, jf. sosialhjelp til dekning av boutgifter. Utvalget har derfor ikke maktet å svare på hva overgangen fra sosialhjelp til introduksjonsstønad vil kunne koste på nasjonalt nivå.

Utvalget har heller ikke beregnet eventuelle merutgifter som følge av sitt forslag om utvidelse av Husbankens bostøtteordning.

Utvalget mener at det ikke er grunn til å tro at selve opplæringselementene i introduksjonsprogrammet vil innebære nevneverdige merutgifter for kommunen. Dette fordi de aller fleste kommunene allerede i dag driver opplæringstiltak overfor nyankomne innvandrere, spesielt norskopplæring. Utvalget viser til at introduksjonsordningen derimot forutsetter en viss planlegging, oppfølgning og koordinering i forhold til den enkelte, som iallfall i en del kommuner vil representere noe nytt. Utvalget har imidlertid ikke foreslått at kommunene skal organisere introduksjonsordningen på en bestemt måte. Utvalget mener at det likevel er grunn til tro at innføring av introduksjonsordningen vil representere visse merutgifter for kommunene knyttet til administrasjon av ordningen. Utvalget har ikke tallfestet disse merutgiftene.

16.4 Høringsinstansenes syn

KS påpeker at innføring av et nytt stønadssystem, samt tilrettelegging av et heldags introduksjonsprogram, i en overgangsfase vil være svært kostnadskrevende for kommunene. KS mener administrasjonskostnadene vil øke sterkt i starten, men trolig avta når systemet er falt på plass.

KS peker spesielt på at det kan oppstå problemer dersom noen kommuner bare tar imot enslige innvandrere, siden det er langt dyrere å dekke kvalifiseringen og boutgifter for disse.

KS mener at stønaden på 2G må utløse en form for ekstra finansiering fra statens side. KS ser det derfor som nødvendig med et ekstra tilskudd til kommunene, basert på det antall som får tilbud om et program med introduksjonsstønad. KS mener et slikt ekstra tilskudd også vil virke motiverende for kommunene og være et godt incitament med hensyn til å iverksette ordningen. KS antar at det ekstra tilskuddet bare vil være nødvendig i en overgangsperiode inntil man ser hva kostnadene blir. På lengre sikt foreslår de at integreringstilskuddet fordeles annerledes, slik at man får en større andel i de første tre årene.

Også en rekke andre høringsinstanser, særlig kommuner, mener at introduksjonsordningen vil nødvendiggjøre en økning av integreringstilskuddet, eller ev. en omstrukturering av dette. De aller fleste kommunene som har gitt innspill i forbindelse med innføring av en obligatorisk ordning, mener det er behov for at staten justerer de økonomiske rammene for kommunenes arbeid med kvalifisering av nyankomne innvandrere.

16.5 Departementets vurdering

Husbankens bostøtteordning

Departementets forslag om utvidelse av Husbankens bostøtteordning vil gjelde fra 1. september 2004. Forslaget innebærer økte utgifter for staten. Økningens størrelse avhenger av antall deltakere i introduksjonsordningen og varigheten på introduksjonsprogrammet i det enkelte tilfellet. I tillegg er størrelsen avhengig av de faktorene som bestemmer bostøttens størrelse, som bl.a. størrelsen på husstandens boutgifter, jf. kapittel 13.4.5.

Ifølge prognoser vil bosettingstallet for 2003 være anslagsvis 8850 personer. Loven vil fra 1. september 2004 gjelde personer som er bosatt i en kommune etter 1. september 2003. Med dette som utgangspunkt kan antallet nye husstander berettiget til bostøtte fra Husbanken som følge av introduksjonsloven anslås til anslagsvis 2212 per år. Utbetaling av bostøtte for siste termin i året utbetales i januar påfølgende år. Med en antatt gjennomsnittlig bostøtteutbetaling på om lag 17 000 kroner per mottaker per år vil utvidelse av Husbankens bostøtteordning således innebære økte utgifter for staten på anslagsvis 50 millioner kroner i 2005. Utgiftene i 2006 vil være noe høyere. Den normale årsvirkningen vil inntreffe fra 2007, hvor utgifter som følge av utvidelsen av bostøtteordningen anslagsvis vil ligge rundt 75 millioner kroner. Det er imidlertid knyttet stor usikkerhet til anslaget, spesielt i forhold til antall bosatte i årene framover.

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Introduksjonslovens formål og de viktigste virkemidlene må være kjent og forstått av kommunene og samarbeidende instanser. Det bør utarbeides et opplegg for informasjon om iverksetting av introduksjonsloven, og om ulike metoder ved utforming av et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram. Utlendingsdirektoratet skal legge til rette for innføring av introduksjonsordning for nyankomne innvandrere i kommunene. Regjeringen har i statsbudsjettet for 2003 foreslått å øke bevilgningen til UDI med 7 millioner kroner for dette formålet. Informasjon, erfaringsformidling og utvikling av tilbud om kompetansehevingstiltak for personell som skal arbeide med ordningen vil være sentralt i dette arbeidet.

Regjeringen har i statsbudsjettet for 2003 foreslått å øke bevilgningen under kap. 521 Bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere (jf. kap. 3521), Post 62 Kommunale innvandrertiltak med 30 millioner kroner. Formålet med tilskuddsordningen er å styrke kommunenes integreringsarbeid og bidra til å sikre like muligheter for innvandrere gjennom å stimulere til utprøving og oppstarting av nye tiltak som støtter opp om kommunale introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger og innvandrere. Tilskuddet fordeles etter søknad til Utlendingsdirektoratet. Alle kommuner kan søke om midler til dette formålet.

Aetat

Aetat vil få en viktig rolle i arbeidet med utvikling av individuelle planer i introduksjonsordningen, jf. kapittel 17 om samarbeid mellom kommunen og Aetat. Regjeringen har i St.meld. nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom foreslått å målrette 300 tiltaksplasser til arbeidsmarkedsrettet kvalifisering for innvandrere for at flere kan komme i arbeid. Dette vil styrke kommunenes arbeid med introduksjonsprogrammet. Det forutsettes et tett samarbeid mellom statlige og kommunale myndigheter både lokalt og sentralt.

Fylkesmannsembetene

Departementet foreslår fylkesmannen som klageinstans etter introduksjonsloven, jf. kapittel 15.3.

Etter departementets vurdering vil den merbelastning som fylkesmannsembetene eventuelt måtte ha som følge av introduksjonsloven, ha begrenset omfang. En hovedmålsetting med ordningen er å gi nyankomne innvandrerer et reelt alternativ til sosialhjelp. De aller fleste programdeltakerne vil derfor utgjøres av personer som ellers ville ha vært avhengig av sosialhjelp til livsopphold. For disse vil sosialhjelp ikke lenger være en inntektskilde. Her vil saksbehandlingen gjøres etter introduksjonsloven som vil bety redusert pågang etter sosialtjenesteloven, slik at det totale omfanget av saker ikke nødvendigvis behøver å øke. I tillegg til klagebehandlingen, må det regnes med at fylkesmennene vil få en viss merbelastning når det gjelder informasjons- og veiledningsoppgaver vedrørende anvendelse av introduksjonsloven. Det er imidlertid på nåværende tidspunkt vanskelig med sikkerhet å anslå omfanget av fylkesmannsembetenes behov for tilføring av ressurser i forbindelse med innføring av introduksjonsloven. Departementet vil følge opp dette og eventuelt fremme forslag om økt bevilgning til fylkesmannsembetene.

Kommunene

Departementet vil understreke at loven vil utgjøre en vesentlig ramme for Regjeringens politikk på kvalifiseringsfeltet. Etter departementets syn ligger følgende forbedringer og styrking av det kommunale kvalifiseringsarbeidet i lovforslaget:

• Loven vil gi et bedre redskap til kommunene enn i dag og setter en rettslig ramme for kvalifiseringsarbeidet som avklarer en rekke rettslige forhold

• Utvidelse av Husbankens bostøtteordning

• Forenkling av saksbehandlingen, idet introduksjonsstønaden ikke er behovsprøvd

• Stønad til livsopphold fra Aetat tilfaller direkte kommunen der arbeidsmarkedstiltak fra Aetat inngår i introduksjonsprogrammet.

De økonomiske konsekvensene er avhengig av kommunens utgifter til arbeidet med kvalifisering av nyankomne innvandrere før innføring av loven. Departementet bemerker at hensikten med lovforlaget er også å gi nyankomne innvandrere en effektiv og hensiktsmessig overgang til yrkeslivet. I den grad introduksjonsloven oppnår sin tilsiktede virkning, vil innføring av loven innebære en innsparing for kommunene på sikt ved at deltakere i lovens ordning raskere går over til arbeid eller ordinær utdanning enn hva tilfelle er i dag. Går deltakere over til arbeid, så vil de ikke belaste det kommunale sosialbudsjettet, og i tillegg vil de bidra med verdiskapning og nye skatteinntekter for kommunen. For staten vil bedre kvalifisering og raskere overgang til selvhjulpenhet over tid kunne innebære lavere satser for integreringstilskuddet, fordi kartleggingen vil kunne vise lavere totale utgifter for kommunen i integreringsarbeidet enn hva ellers ville vært tilfelle. Departementet ser likevel ikke bort fra at innføring av introduksjonsloven i enkelte kommuner kan innebære noe økte administrative omkostninger til implementering av ordningen i en overgangsfase, jf. høringsuttalelse fra KS ovenfor.

Med dagens statlige overføringer til kvalifiseringsarbeid, jf. integreringstilskuddet og tilskuddet til norskopplæring, tilbyr mange kommuner allerede i dag ulike kvalifiseringsprogram med tilhørende økonomisk ytelse til nyankomne innvandrere. Iverksetting av introduksjonsprogrammet med det omfang og den intensitet som det legges opp til i lovforslaget, kan likevel i enkelte kommuner innebære mer arbeid på kort sikt. Samtidig vil en introduksjonsstønad som ikke er behovsprøvd bety en enklere saksbehandling for kommunen sammenlignet med saksbehandlingen ved sosialhjelp etter sosialtjenesteloven. Introduksjonsloven er ment å være et virkemiddel for kommunene til å strukturere kvalifiseringsarbeidet bedre. Det er også et formål å komprimere dette arbeidet innen en tidsramme på to år for å få til et effektivt kvalifiseringsløp på heldagsbasis.

Hvor mye den enkelte kommune eventuelt vil få i økte utgifter som følge av introduksjonsstønaden avhenger av kommunens utbetaling av sosialhjelp, som varierer fra kommune til kommune. I kommuner der sosialhjelpen (inkl. boutgiftene) faktisk overstiger 2G, vil en utvidelse av Husbankens bostøtteordning, slik det er foreslått i kapittel 13.4.5.4, innebære en innsparing for kommunene.

I utgangspunktet skal kommunene kunne finansiere lovens ordning innenfor rammen av integreringstilskuddet til bosetting og integrering av flyktninger, jf. tabell 16.1, og tilskuddet til norskopplæring for voksne innvandrere. Departementet foreslår likevel en omfordeling av integreringstilskuddet over femårsperioden, slik at tilskuddet for de to første årene økes med kr 6 500 per år. Med et bosettingstall på 8 850 personer i 2004 og 2005, vil økningen i 2005 og 2006 anslagsvis være på kr 115 millioner per år, for så å reduseres. I 2008 vil integreringstilskuddet være tilbake på samme nivå som i år, gitt uendrede bosettingstall. Forslag til endringer framkommer i tabell 16.2.

Norskopplæring er et av hovedelementene i introduksjonsprogrammet. Departementet antar at kommunene vil intensivere opplæringen som følge av innføring av introduksjonsprogram, slik at norskopplæringen gis med flere antall timer og over kortere perioder enn i dag. Dette vil føre til en utgiftspukkel til norskopplæring de første årene etter innføring av introduksjonsordningen. Introduksjonsordningen kan også stimulere til at flere enn i dag vil delta i norskopplæringen.

Loven vil tre i kraft som en frivillig ordning for kommunene fra 1. september 2003, og fra 1. september 2004 vil den være obligatorisk for kommunene. Hvor stor denne utgiftspukkelen vil bli er vanskelig å beregne nøyaktig, siden det i dag ikke finnes individbasert statistikk over hvor mange timer den enkelte får, og over hvor lang tid. Utgiftene vil også avhenge av hvor mange som faktisk blir omfattet av introduksjonsordningen og av i hvor store grupper undervisning blir gitt. Under forutsetning av uendret innretting for tilskuddet til norskopplæring, vil introduksjonsordningen i 2005 medføre økte utgifter til norskopplæringen enn hva som ellers ville ha vært tilfelle. Dette antas å øke ytterligere fram mot 2007. Den normale årsvirkningen antas å inntreffe fra 2008, på et noe høyere nivå enn utgiftsnivået før innføring av introduksjonsordningen.

Regjeringen vil komme tilbake til innpassing av merutgifter som følge av omlegging av integreringstilskuddet, intensivering av norskopplæringen og utvidelse av ordningen med bostøtte i de årlige forslagene til statsbudsjett.

Konsekvensene for bosettingsarbeidet

Innføring av en obligatorisk introduksjonsordning for kommunen, vil gi den som har rett til deltakelse i introduksjonsprogram valgmulighet til å bosette seg på egenhånd i en kommune, selv om vedkommende ved flytting fra asylmottak ikke er økonomisk selvhjulpen. Det er situasjonen i Sverige, men der kan også asylsøkere flytte til en kommune på egenhånd. I så fall må vedkommende selv ta ansvar for egen etablering i kommunen ved bl.a. å anskaffe bolig, ettersom etableringsfasen ikke vil inngå som en pliktig del for kommunen i introduksjonsprogrammet. Dette vil modifisere dagens politikk med utgangspunkt i styrt bosetting. Det kan føre til at flere grupper flyktninger flytter på egenhånd fra asylmottak og søker om deltakelse i introduksjonsprogram i kommuner, særlig i sentrale strøk i østlandsområdet. Dette behøver ikke å være negativt. Store bykommuner vil normalt kunne ha bedre forutsetninger for å etablere et apparat som på en effektiv måte kan håndtere tilrettelegging av introduksjonsprogrammer. Flyktninger som trenger etableringshjelp, herunder anskaffelse av bolig, må bosettes etter avtale med kommunen. Bosetter man seg på egenhånd kan kommunen avslå søknad om etableringshjelp med hjemmel i sosialtjenesteloven. Kommunene sier i dag at de ikke makter å bosette mange nok flyktninger fordi det er svært ressurskrevende å anskaffe boliger til flyktninger som skal bosettes i kommunen. Fordelen med dette alternativet er at personer som har mulighet til å etablere seg på egenhånd i en kommune kommer ut av mottakene. Dette vil bety en raskere bosetting, innsparing for staten og mindre utgifter for kommuner der en person selv sørger for egen etablering i kommunen.

Et annet alternativ hadde vært å la introduksjonsloven bare gjelde personer som er bosatt etter avtale mellom kommunen og UDI. Dette vil sikre en styrt bosetting og ivareta kommunenes behov for å stå fritt i forhold til bosetting av flyktninger. Med innføring av introduksjonsloven vil det imidlertid kunne oppstå en situasjon hvor kommuner vegrer seg mot å bosette flyktninger. Dette vil igjen bety økte utgifter for staten til drift av statlige mottak.