7 Internasjonale forpliktelser
7.1 Innledning
Norge er bundet av en rekke internasjonale avtaler på det sosialpolitiske området. Det gjelder for eksempel de nordiske sosial- og trygdekonvensjonene, menneskerettighetskonvensjoner om sosiale rettigheter og EØS-avtalen. Nedenfor gis det en kort gjennomgang av de relevante konvensjonene og avtalene, med særlig vekt på konvensjonenes forhold til lovforslaget.
7.2 Relevante konvensjoner
7.2.1 Nordisk sosialkonvensjon
Nordisk konvensjon om sosial bistand og sosiale tjenester trådte i kraft 1. oktober 1996. Konvensjonen likestiller borgere fra de andre nordiske landene med norske borgere når det gjelder rett til sosialhjelp og sosiale tjenester. Den inneholder ingen krav til minstestandard for sosialhjelp ut over det som følger av den enkelte stats interne lovgivning.
7.2.2 Menneskerettighetskonvensjonene
De sosiale rettighetene i menneskerettighetssystemet skal først og fremst sikre retten til sosial velferd. Det innebærer for eksempel rett til arbeid og rimelige arbeidsvilkår, rett til å danne fagforeninger, til sosial trygghet og familievern og rett til utdanning og helse. Statene påtar seg ikke en resultatforpliktelse, men kun målsettingsforpliktelser. Det betyr at statene kun har en forpliktelse til å gjøre så godt de kan ut fra sine egne økonomiske forutsetninger. FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter er hovedkonvensjonen her. En rekke andre konvensjoner, blant annet Den europeiske sosialpakt, FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering, FNs konvensjon om å avskaffe alle former for diskriminering mot kvinner og FNs konvensjon om barns rettigheter, inneholder også bestemmelser om sosiale rettigheter.
7.2.3 EØS-avtalen
Avtalen om Det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområde av 2. mai 1992 (EØS-avtalen) gjør Norge til del av EUs indre marked. EUs regler om fritt varebytte og fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital - de såkalte «fire frihetene» - er gjennomført i norsk rett ved lov av 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) mv. EØS-avtalen fastslår at enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet er forbudt innenfor avtalens virkeområde.
7.2.4 Flyktningkonvensjonen
Konvensjonen om flyktningers stilling av 28. juli 1951 inneholder bestemmelser som angir visse normer og prinsipper for kontraherende staters behandling av flyktninger, deres rettigheter og plikter. Et gjennomgående prinsipp i flyktningkonvensjonen er at flyktninger skal behandles likt med landets egne statsborgere. Dette gjelder bl.a. i forhold til offentlige velferdsordninger, jf. artikkel 22 og 23.
7.3 Introduksjonslovutvalget og høringen
Utvalget mener lovforslaget ikke strider mot Norges internasjonale forpliktelser. Så lenge introduksjonsstønaden ligger på om lag samme nivå som sosialhjelpen eller høyere, oppstår det etter utvalgets mening ikke noe problem i forhold til flyktningkonvensjonen.
Dette punktet ble ikke kommentert av høringsinstansene.
7.4 Departementets vurdering
7.4.1 Nordisk sosialkonvensjon
Forslaget regulerer en ordning for å dekke en bestemt gruppes særlige behov for kvalifisering for deltakelse i arbeids- og samfunnslivet. Norske statsborgere faller utenfor personkretsen etter forslaget. Det innebærer derfor ikke et brudd med konvensjonen at heller ikke nordiske borgere er omfattet av personkretsen i lovforslagets § 2. Loven kommer heller ikke i strid med konvensjonen i andre henseender.
7.4.2 Menneskerettighetskonvensjonene
Departementet anser introduksjonsordningen som en styrking av menneskerettighetene for målgruppen, ettersom målsettingen med ordningen er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, jf. lovforslagets § 1. Departementet anser videre introduksjonsordningen for å være et gode. Etter departementets mening strider derfor ikke ordningen mot de forskjellige menneskerettighetskonvensjonenes forbud mot diskriminering og forskjellsbehandling (se også kapittel 7.4.4).
Det kan reises spørsmål om introduksjonsordningen strider mot bevegelsesfriheten, jf. Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens 4. tilleggsprotokoll artikkel 2 (1) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 12 (1). Grunnlaget for dette er at rett til deltakelse i introduksjonsprogram bare gjelder i den første bosettingskommunen. Dersom en person flytter til en annen kommune, vil han eller hun således ikke ha rett til å delta i introduksjonsprogram i tilflytningskommunen. Tilflyttingskommunen kan imidlertid tilby vedkommende deltakelse i introduksjonsprogram. Denne ordningen er begrunnet i praktiske hensyn. Når en kommune har brukt tid og ressurser på å forberede et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram for den enkelte, mener departementet at vedkommende bør gjennomføre programmet i denne kommunen. En annen ordning ville bli svært ressurskrevende for kommunene, jf. kapittel 11.4.2.3. Programmets varighet vil fastsettes individuelt, dvs. variere fra person til person. Programmet vil som hovedregel uansett ikke vare lenger enn to år. På denne bakgrunn anser departementet at lovforslaget ikke innebærer en krenkelse av bevegelsesfriheten.
På bakgrunn av ovennevnte kommer lov om introduksjonsordning etter departementets vurdering ikke i konflikt med noen av menneskerettighetskonvensjonene.
7.4.3 EØS-avtalen
Etter departementets lovforslag er EØS-borgere ikke omfattet av personkretsen i § 2, og de er således utelukket fra å delta i introduksjonsordningen. EØS-avtalens bestemmelser om fri bevegelighet for arbeidstakere forbyr forskjellsbehandling på grunnlag av statsborgerskap, bl.a. når det gjelder sysselsetting. Et av formålene med introduksjonsordningen er å kvalifisere nyankomne innvandrere til deltakelse i samfunns- og arbeidslivet. Etter lovforslaget er deltakelse i introduksjonsprogram imidlertid ikke noe arbeidsforhold i seg selv, selv om sammenkoblingen mellom deltakelse og stønad har likhetstrekk med et ordinært arbeidsforhold. Introduksjonsordningen skal være et alternativ til sosialhjelp, og det er derfor naturlig å anse ordningen som et sosialpolitisk virkemiddel som ikke faller inn under bestemmelsene om fri bevegelighet for personer etter EØS-avtalen. Avtalen omhandler sosialpolitikk til en viss grad, men bare for å sikre mot at konkurransen i det indre marked skal føre til reduksjon av nasjonale standarder i arbeidslivet, det vil si sosial dumping av arbeidstakere som kommer fra EØS-land med for eksempel lavere lønn eller dårligere arbeidsvilkår. Avtalen gir ikke EØS-borgere rett til sosialhjelp.
På denne bakgrunn har departementet kommet til at introduksjonsordningen ikke faller inn under EØS-avtalens virkeområde. Avgrensningen mot EØS-borgere i § 2 anses således ikke å være i strid med avtalen.
7.4.4 Flyktningkonvensjonen
Departementets forslag innebærer at kommunene kan avslå en søknad om økonomisk sosialhjelp dersom søkeren har fått tilbud om å delta i et introduksjonsprogram. Hvis introduksjonsordningen etter en helhetsvurdering er et dårligere alternativ enn sosialhjelp, vil den stride mot flyktningkonvensjonen. Som en velferdsordning innebærer introduksjonsordningen klare fordeler i forhold til økonomisk sosialhjelp etter lov om sosiale tjenester. Introduksjonsstønaden er ikke behovsprøvd, og den skal normalt ligge på et høyere nivå enn sosialhjelp. Deltakere i introduksjonsprogram kan videre beholde tilleggsinntekt uten at stønaden blir redusert, i motsetning til de som mottar sosialhjelp. Introduksjonsloven pålegger imidlertid deltakerne også en plikt til å delta i introduksjonsprogram. Introduksjonsstønaden skal være en motytelse for deltakelse i programmet. Dette innebærer at illegitimt fravær fra programmet medfører trekk i stønaden tilsvarende fraværets lengde. Slik departementet ser det, er imidlertid denne plikten ikke såpass inngripende at introduksjonsordningen kan anses som et dårligere alternativ enn sosialhjelp. Det må også understrekes at sosialtjenesteloven fortsatt vil gjelde nyankomne innvandrere som sikkerhetsnett på lik linje med andre borgere i samfunnet. Dette innebærer at det vil bli gitt supplerende sosialhjelp dersom introduksjonsstønaden ikke strekker til.
Videre er sosialhjelpen under enhver omstendighet subsidiær, både for flyktninger og norske statsborgere. Inngangsvilkåret for å ha rett til sosialhjelp, er at man ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter. Det kan også stilles vilkår til utbetaling av sosialhjelp. Selv om andre forsørgelsesmåter kan kjennes mer byrdefulle for enkelte, gir ikke det rett til å velge bort disse og heller motta sosialhjelp. Inngangsvilkåret for å motta sosialhjelp er således fortsatt det samme for flyktninger og norske borgere.
Departementet har etter dette kommet til at lovforslaget ikke vil stride mot flyktningkonvensjonen.