13 Introduksjonsstønaden

13.1 Innledning

Utforming av introduksjonsstønaden skal ivareta to hovedhensyn. Den må for det første stimulere den enkelte til å delta i introduksjonsprogrammet og forberede til videre deltakelse i yrkeslivet. Dette hensynet er retningsgivende for den nærmere utformingen av stønaden, herunder stønadens tilknytning til deltakelse i kvalifisering. Det andre hovedhensynet er at stønadens nivå må fastsettes slik at den enkelte sikres de nødvendige midler til livsopphold.

En vesenlig side ved kritikken av den offentlige integreringsinnsatsen har vært rettet mot at det ikke er noe alternativ til sosialhjelp for nyankomne innvandrere. Det har vært reist spørsmål om det ikke vil være hensiktsmessig å betale nyankomne innvandrere ordinær lønn under forutsetning av at de går på opplæring.

Det alminnelige lønnsbegrepet er knyttet til den motytelse en arbeidstaker får for å stille sin arbeidskraft til disposisjon. Dette er ikke en treffende beskrivelse av en introduksjonsordning for nyankomne innvandrere. Det finnes imidlertid eksempler som lærlingordninger, etatsopplæringer og enkelte videreutdanningsprogrammer som kan synes å ha likhetspunkter med introduksjonsordningen. Disse ordningene finansieres av arbeidsgiveren, og den enkelte deltaker får lønn for å delta i en opplæring som arbeidsgiveren senere vil få nytte av. Dette vil ikke være tilfelle for introduksjonsordningen, da hensikten med introduksjonsordningen er, ved hjelp av offentlige midler, å styrke nyankomne innvandreres integrering i samfunnet. Det ordinære lønnsbegrepet vil således ikke være treffende for den økonomiske ytelsen nyankomne får for å delta i introduksjonsprogrammet.

13.2 Inntektssikring eller behovsprøvd utgiftsdekning

13.2.1 Gjeldende rett for sammenliknbare ytelser

Offentlige ytelser bygger på to forskjellige prinsipper. Det ene er å sikre inntekt for borgere i bestemte livssituasjoner (inntektssikringsprinsippet). Det andre er å sørge for utgiftsdekning (utgiftsdekningsprinsippet). Begge disse to kan ha elementer av behovsprøving basert mer eller mindre på skjønn.

Eksempler på offentlige ytelser som bygger på inntektssikringsprinsippet, er folketrygdens pensjonsordninger. Disse er ment å sikre inntekt for mottakeren av pensjonen. Folketrygdens tilleggspensjoner og arbeidsløshetstrygd tar også sikte på å kompensere bortfall av inntekt. Uførepensjonen tar i tillegg sikte på å sikre mot tap av framtidig inntekt. Ingen av de nevnte ytelsene er behovsprøvde.

Et eksempel på en offentlig ytelse som bygger på utgiftsdekningsprinsippet, er sosialhjelp. Utgiftsdekningsordningene er alltid behovsprøvde i den forstand at utgiftene skal dekke et anerkjent medisinsk eller sosialt behov. Det er ikke nok at utgiften er pådratt eller at det er et individuelt ønske om å pådra seg utgiften. Utmålingen av den behovsprøvde hjelpen skjer etter en inntektsprøving, der man vurderer om vedkommende har økonomisk evne til å dekke utgiften selv. Behovsprøving har altså en dobbeltbetydning. For det første en vurdering av behovet for det godet utgiften skal dekke, og for det andre en vurdering av behovet for å få dekket utgiften.

De fleste ordninger har elementer av både inntektssikring og utgiftsdekning, for eksempel Aetats kursstønad og utdanningsfinansiering.

13.2.2 Introduksjonslovutvalget og høringsinstansenes syn

Utvalget har utformet en introduksjonsstønad etter inntektssikringsprinsippet. Introduksjonsstønaden utbetales til deltakere i introduksjonsprogram uavhengig av vedkommendes utgifter eller økonomiske evne. Dette innbærer at stønaden ikke er behovsprøvd, og at stønaden ikke fastsettes i forhold til de faktiske utgifter den enkelte måtte ha eller et normert utgiftsnivå. Deltakeren kan også ha andre inntekter ved siden av, så lenge dette ikke går ut over deltakelsen i programmet. Utvalget har videre ikke differensiert stønaden med særskilte komponenter.

Utvalget skriver i sin begrunnelse for å løsrive introduksjonsstønaden fra behovsprøving, i kapittel 10.3.7.1, på side 84 i utredningen:

«Dagens system stimulerer til passiv stønadsmottaking, ikke bare ved at det er en manglende sammenheng mellom mottak av offentlige ytelser og integreringstiltakene, men også fordi nyankomne innvandrere på mange måter er henvist til å legge sitt liv i andres hender. Det blir sosialtjenesten som må vurdere hva den enkelte skal få støtte til. Dette svekkes naturligvis i noen grad av at også deler av sosialhjelpen i praksis er normert. Likevel er det et sentralt element i sosialhjelpssystemet at den enkelte til enhver tid skal kunne dokumentere sine individuelle behov. Det skapes derved et avhengighetsforhold mellom innvandreren og det offentlige som er mer skadelig enn det som gjelder for andre grupper av sosialhjelpsmottakere.»

Utvalget viser i denne sammenheng til at utformingen av sosialhjelpssystemet har andre konsekvenser for dem som er nyinnflyttet til landet og mangler bakgrunn for forståelse av og deltakelse i den norske samfunnet, enn for dem som gjennom hele sin oppvekst og sitt liv er sosialisert til det.

De fleste høringsinstansene har støttet utvalgets vurdering på dette punktet. Fylkesmannen i Østfold påpeker imidlertid at deltakerne i ordningen vil være mennesker i forskjellige livsfaser og med forskjellige behov, og at dette tilsier at en bør vurdere en ordning med behovsprøving.

13.2.3 Departementets vurdering

Motforestillingen mot å bygge opp introduksjonsstønaden med en enhetlig sats for deltakelse i programmet, er først og fremst at utgiftsbehovet kan være ganske forskjellig for de ulike deltakerne. Livssituasjonen kan variere sterkt, for eksempel etter alder, familiesituasjon, bosted og andre mer tilfeldige forhold. Dette er bakgrunnen for at sosiale sikringsordninger gjerne opererer med flere tilleggsytelser til grunnstønaden. Behovet for å operere med særskilte komponenter til bestemte formål i introduksjonsstønaden, er avhengig av hvilket nivå introduksjonsstønaden legges på. Når det gjelder drøftingen om stønadens nivå viser departementet til kapittel 13.6.

Departementet støtter likevel utvalgets vurdering om at introduksjonsstønaden skal ha samme sats i hele landet og at den ikke skal være behovsprøvd.

Departementet viser til at dagens system, der nyankomne innvandrere henvises til sosialhjelpen for sin forsørgelse med liten eller ingen kobling til ulike former for integreringstiltak, ikke fremmer integrering. Det blir sosialtjenesten som må vurdere hva den enkelte skal få støtte til. Selv om deler av sosialhjelpen i dag i praksis er normert, er det likevel et sentralt element i sosialhjelpssystemet at den enkelte til enhver tid skal kunne dokumentere sine individuelle behov. Det skapes derved et vedvarende avhengighetsforhold mellom den nyankomne innvandreren og det offentlige. De må således rette fokuset mot å argumentere for behov, noe som gjerne har en passiviserende virkning.

Departementet understreker at en viktig side ved integreringen er å gjøre innvandrere i stand til å forsørge seg selv. Etter departementets vurdering bør introduksjonsstønaden bygges opp slik at den representerer en tilpasning til det vedkommende vil møte i yrkeslivet. I yrkeslivet må den enkelte klare seg selv med den inntekt vedkommende får for sin arbeidsprestasjon. På denne bakgrunn mener departementet at introduksjonsstønaden ikke bør være relatert til faktiske utgifter den enkelte deltaker måtte ha. Det bør være opp til den enkelte å prioritere mellom sine egne behov, slik det er for alminnelige lønnsmottakere.

Etter departementets vurdering taler ovennevnte hensyn ikke bare for å koble sammen den offentlige introduksjonsstønaden med krav om deltakelse i introduksjonsprogrammer, men også for å løsrive oppbyggingen av introduksjonsstønaden fra den tradisjonelle tilnærmingen til sosialhjelpen. Den enkelte bør så langt som mulig få et selvstendig ansvar for å dekke sine behov innenfor rammen av den stønaden som ytes for deltakelse i introduksjonsprogrammet.

13.3 Individbasert ytelse

13.3.1 Gjeldende rett for sammenliknbare ytelser

Økonomisk stønad etter lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester er regulert i lovens kapittel 5. Grunnvilkåret for å få stønad er at søkeren ikke er i stand til å sørge for sitt livsopphold ved arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter. I utgangspunktet er det søkerens egen livssituasjon som skal vurderes med henblikk på om vedkommende fyller vilkårene for å få sosialhjelp. Ved vurderingen skal det imidlertid tas hensyn til hvilken forsørgelsesbyrde vedkommende har, også i forhold til ektefellen. Det skal på den annen side også tas hensyn til i hvilken grad vedkommende selv kan forsørges av ektefellen. Ved beregningen av sosialhjelp kan man i tillegg ta hensyn til de besparelser man oppnår ved å bo i et husstandsfellesskap, også med andre enn ektefelle og barn. I praksis innebærer det at det er familien, og i noen grad også andre husstandsmedlemmer, som er vurderingstemaet for sosialhjelpen.

Arbeidsmarkedsetaten yter i en del tilfeller stønad til livsopphold ved deltakelse i opplæringstiltak i etatens regi. Ordningen er hjemlet i lov av 27. juni 1947 nr. 9 om tiltak til å fremme sysselsetting, og er regulert i forskrift av 20. desember 2001 nr. 1544 om arbeidsmarkedstiltak. Grunnvilkåret for å være omfattet av ordningen er at søkeren er over 16 år, og deltar på arbeidsmarkedskurs for voksne som settes i gang av Aetat Arbeidsdirektoratet. Grunnvilkåret for å få kursstønaden er at vedkommende deltar i opplæringstiltaket. Det skjer i utgangspunktet ingen vurdering av den enkeltes behov for penger, og heller ikke av familieøkonomien. Ordningen er individorientert.

Folketrygdens grunnpensjon og tilleggspensjon utgjør hovedelementene i folketrygdens pensjonssystem. Hovedvilkåret for å komme inn i dette systemet er at vedkommende enten er over en viss alder (alderspensjon) eller har en uførhetsgrad av en viss størrelse (uførepensjon). Vedkommendes økonomiske stilling, særlige behov eller andre subjektive elementer, er uten betydning. Folketrygdens pensjonssystem er individorientert. Det avgjørende er om vedkommende selv fyller vilkårene for å få pensjon. Dette skyldes trygdens sterke rettighetspreg, og henger sammen med tilleggspensjonssystemet. Ektefellens eller andre familiemedlemmers situasjon er i utgangspunktet uten betydning for pensjonsrettighetene, men kan ha en viss betydning for utmåling og for tilleggsrettigheter.

Utdanningsstøtten er hjemlet i lov av 26. april 1985 nr. 21 om utdanningsstøtte til elever og studenter. Utdanningsstøtten er av en litt annen karakter enn de ordningene som er skissert ovenfor. Den har primært ikke som formål å sørge for mottakerens livsopphold, men skal gi økonomisk grunnlag for at den enkelte kan skaffe seg utdanning. Utdanningsstøtte kan etter søknad gis til elever og studenter ved videregående eller høyere utdanningsinstitusjoner. Utdanningsstøtte gis som stipend og lån. Gift søker kan få tillegg for forsørging av ektefelle og barn. Ved tildeling av støtte skal det som regel tas hensyn til søkers og eventuell ektefelle eller samboers inntekt og formue.

Det henvises til kapittel 4 for en nærmere redegjørelse for gjeldende hjelpeordninger, herunder kontantytelser, for nyankomne innvandrere.

13.3.2 Introduksjonslovutvalget og høringsinstansenes syn

Utvalget foreslår at introduksjonsstønaden skal være individbasert, dvs. uavhengig av den enkelte deltakerens familiesituasjon. Utvalget uttaler i kapittel 10.2.2, på side 75, i utredningen:

«Etter utvalgets mening taler mye for at en introduksjonsstønad bør bygges rundt den enkelte deltaker, uavhengig av familiesituasjon. Den økonomiske ytelsen bør av pedagogiske grunner framtre som et vederlag, eller fungere som belønning, for den som deltar i kvalifiseringsprogrammet. Det vil stimulere til deltakelse i programmet, og også til å gjennomføre det. Det svarer også til den situasjon som er et viktig mål for programmet, nemlig yrkesdeltakelse, med yrkeslivets individbaserte vederlagssystemer. Det kan i seg selv ligge et opplæringsmoment i at den ytelse man mottar er helt ut knyttet til egen innsats. I arbeids- eller forretningslivet spørres det ikke om forsørgelsesbyrde eller utgifter for øvrig.»

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, herunder Oslo kommune, støtter utvalgets forslag om at stønaden blir knyttet opp mot enkeltindividet, og at den ikke blir behovsprøvd. Det vises til at dette kan bidra til større motivasjon til å lære norsk og i neste omgang bli arbeidssøker. Det framheves at det vil ha stor betydning for motivasjonen til innvandrerkvinner.

13.3.3 Departementets vurdering

Etter departementets vurdering er det et viktig hensyn at introduksjonsstønaden i seg selv innrettes slik at den stimulerer til deltakelse for alle familiemedlemmer, og ikke bare for den som måtte anses som hovedforsørger. Alle voksne familiemedlemmer bør kunne tilføres de nødvendige basiskunnskaper gjennom grunnleggende kvalifisering. Det er etter departementets vurdering stor sannsynlighet for at en introduksjonsstønad som knytter seg til den enkelte deltaker, i større grad vil stimulere begge ektefeller til å delta på programmet enn om stønaden innrettes mot familien som enhet. Det er videre en kjensgjerning at selvforsørging i dag som regel langt på vei krever at begge ektefeller er i yrkeslivet. Hertil kommer at ordningen mest mulig skal være lik arbeidslivet. I introduksjonsordningen som i arbeidslivet er avlønningen knyttet direkte opp mot den enkeltes innsats.

Etter departementets syn er det i et likestillingsperspektiv viktig med en individbasert ordning. I likhet med det som har vært tilfelle i det norske samfunnet tidligere, vil mange innvandrere komme fra samfunn der mannen vurderes som hovedforsørgeren. En bør ikke legge opp til en ordning som understøtter et slikt kjønnsrollemønster. Det er også viktig for barna at begge foreldre deltar i introduksjonsprogrammet. Med den fare som innvandrere løper for isolasjon i forhold til storsamfunnet, er det uheldig om ikke begge foreldre behersker norsk og kan delta fullt ut i samfunnet. Fafos evaluering av de kommunale forsøkene med introduksjonsprogram, viser at en økonomisk ordning med utbetaling til enkeltpersoner og ikke til familier, kan virke stimulerende for kvinners deltakelse i den grunnleggende kvalifiseringen (se kapittel 8.2.1).

Departementet viser til at både likestillingsperspektivet og den enkeltes ansvar for egen forsørging ved lønnet yrkesdeltakelse, etter hvert er blitt et grunnleggende trekk ved det norske samfunnet. Dette må gjenspeiles i utformingen av introduksjonsordningen, som er beregnet på arbeidsføre mennesker. På grunnlag av dette og i likhet med utvalget, går departementet derfor inn for en individbasert innretting av introduksjonsstønaden.

13.4 Utforming av introduksjonsstønaden

13.4.1 Innledning

Introduksjonsstønaden skal sikre et rimelig livsopphold for deltakere i introduksjonsprogram. Begrepet livsopphold, som anvendes i forbindelse med sosiale sikringsordninger, er ikke entydig. Det gjelder både i forhold til hvilke utgifter som inngår i begrepet, og mht. hvilket nivå for levestandard stønaden skal sikre.

Hovedkomponentene i de offentlige kontantytelsene kan være spesifisert til bestemte formål. De alminneligste er stønad til vanlig forbruk, til boutgifter, til barnefamilier og til dekning av andre bestemte utgifter som for eksempel reiseutgifter eller utgifter ved ekstraordinære situasjoner. Støtten til ulike formål kan i prinsippet ytes på forskjellige måter, og med ulik grad av skjønn.

Hvor spesifiserte de enkelte stønadsordningene er og hvilket nivå de legges på, varierer en god del. Sosialhjelpen kan i prinsippet ytes til alle de ovennevnte formål, og hjelpens nivå skal sikre et forsvarlig livsopphold. Sosialhjelpen er imidlertid subsidiær; den ytes bare hvis utgiftene ikke kan dekkes på andre måter. De øvrige ordninger har ikke denne subsidiære karakteren, men til gjengjeld vil de bare omfatte en eller flere av formålene nevnt over.

I det følgende behandles spørsmålet om hvilke utgifter introduksjonsstønaden skal dekke, og om det bør være spesifikke komponenter i introduksjonsstønaden til dekning av ulike bestemte formål. Spørsmålet om introduksjonsstønadens nivå blir behandlet i kapittel 13.6.

13.4.2 Utgifter til vanlig forbruk

13.4.2.1 Innledning og gjeldende rett

Introduksjonsstønaden skal for det første dekke utgiftene til programdeltakerens løpende forbruk, som utgjør en vesentlig del av kjerneutgiftene i livsoppholdsbegrepet. I tillegg kommer utgifter til bolig og utgifter i forbindelse med forsørgelse av barn.

Sosial- og helsedepartementet har 13. februar 2001, med hjemmel i lov om sosiale tjenester § 5-1 tredje ledd, gitt veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold. De veiledende retningslinjene for sosialhjelp omfatter utgifter til det løpende, daglige livsoppholdet: mat og drikke, klær og sko, husholdningsartikler og hygiene med mer, TV-lisens, avis og telefon, fritidsaktiviteter, fritidsutstyr til barn og reiseutgifter (bruk av offentlig kommunikasjon i forbindelse med daglige gjøremål). Disse utgifter forutsettes dekket innenfor de veiledende normerte satsene, uavhengig av om de faktisk pådras eller ikke. I tillegg kommer utgifter som dekkes inn etter kommunalt skjønn med grunnlag i en vurdering av den enkeltes behov, som for eksempel boutgifter. Dette innebærer at en nokså stor andel av de ordinære utgiftene til livsopphold undergis særskilt behandling. I tillegg kan ekstraordinære utgifter også dekkes etter skjønn, jf. sosialtjenesteloven § 5-2.

Folketrygden har det motsatte utgangspunkt. Den ordinære pensjonen er i utgangspunktet ment å skulle dekke alle utgifter. Dersom store nødvendige, men ekstraordinære utgifter skulle dukke opp, og vedkommende ikke har egne midler, er dette en sak for sosialtjenesten.

Kursstønad fra Aetat skal bidra til å dekke utgifter til livsopphold for tiltaksdeltakere. Stønaden skal videre kompensere helt eller delvis for bestemte utgifter i forbindelse med kvalifisering og arbeidstrening. Basisytelsen utbetales uavhengig av livssituasjon og av om utgiftene faktisk er pådratt. I tillegg dekkes andre faktiske utgifter som er knyttet til gjennomføringen av arbeidsmarkedstiltaket. Deltakere på arbeidsmarkedstiltak mottar stønad for alle faktiske tiltaksdager.

13.4.2.2 Introduksjonslovutvalget

Etter utvalgets vurdering bør så mye som mulig av de ordinære utgiftene til mottakeren dekkes gjennom introduksjonsstønaden og knyttes til én sats. Utvalget uttaler videre i kapittel 10.3.2.3, på side 77 i utredningen:

«Vi ser det som mindre problematisk å trekke en vid ramme for hva som regnes som ordinære utgifter sett i forhold til mer sporadiske eller ekstraordinære utgifter. Det er ikke hensiktsmessig å stimulere nyankomne innvandrere til å oppfatte det slik at det bare er å henvende seg til det offentlige velferdsapparatet hver gang en utgift utover det vanlige oppstår.»

13.4.2.3 Høringsinstansenes syn

Noen høringsinstanser, herunder KS, påpeker at utgifter i forbindelse med deltakerens etablering i kommunen også bør dekkes av introduksjonsstønaden. KS mener det er viktig at slike etableringsutgifter (inventar, utstyr mv.) legges inn i stønaden, slik at dette ikke finansieres med sosialhjelp. Høringsinstansene mener videre at det er ønskelig at den nye loven gjør det mulig å samle alle utbetalinger i ett enkeltvedtak og fortrinnsvis med én hjemmel, for eksempel ved at etableringsutgifter legges inn som en engangsutbetaling i loven. Det påpekes også som uheldig at utgifter til livsopphold den første perioden etter bosetting, før innvandreren er kommet i gang med kvalifiseringstiltak, ikke dekkes av stønaden. Videre foreslås lege- og tannbehandling også dekket under ordningen.

13.4.2.4 Departementets vurdering

Lovforslaget legger opp til at deltakere i introduksjonsprogram skal kunne dekke nødvendige, løpende utgifter knyttet til et nøkternt forbruk gjennom introduksjonsstønaden. Departementet deler utvalgets vurdering om at så mye som mulig av de ordinære utgiftene knyttes til en enhetlig sats i introduksjonsstønaden.

Departementet anser det som et viktig prinsipp at introduksjonsstønaden gir den enkelte deltaker valgfrihet mht. disponering av stønaden. Departementet anser en slik valgfrihet som et gode for nyankomne innvandrere. Departementet ser det også som positivt at denne valgfriheten innebærer at den enkelte må ta et større ansvar for å disponere sine midler. Den enkelte deltaker må selv prioritere og sørge for at nødvendige utgifter blir dekket. Dette er i tråd med det formål lovforslaget setter for introduksjonsstønaden, jf. kapittel 9.

Det er deltakelsen som gir rett til introduksjonsstønaden, og spesielle individuelle behov vil således ikke påvirke hvor mye stønad en deltaker skal få. Dette er i samsvar med hvordan det fungerer i ordinære arbeidsforhold.

Etter departementets vurdering vil det ikke være grunnlag for å knytte dekning av etableringsutgifter i forbindelse med bosetting av nyankomne innvandrere, til introduksjonsordningen. Behovet for dekning av slike utgifter vil variere avhengig av den individuelle situasjon og lokale forhold. Mange i målgruppen vil eksempelvis allerede være etablert i kommunen før de får tilbud om programdeltakelse, siden det gjerne vil ta noe tid å utvikle introduksjonsprogram for den enkelte. Etter departementets vurdering bør en eventuell dekning av slike utgifter i prinsippet være behovsprøvd. Dette tilsier at dekning av utgifter i forbindelse med etablering må holdes atskilt fra introduksjonsstønaden, som forutsetter deltakelse i introduksjonsprogram. Departementet viser til at kommuner som i dag bosetter nyankomne, har etablert rutiner for håndtering av spørsmålet om anskaffelse av bolig med nødvendig innbo og utstyr som er tilpasset lokale forhold i kommunen. I rundskriv I - 1/93, lov om sosialtjenester mv., gir Sosialdepartementet retningslinjer om at hjelp til etablering i bolig med vanlig innbo og utstyr skal ytes etter en nøktern og rimelig standard, jf. sosialtjenesteloven § 5-1.

Eventuelle utgifter i forbindelse med medisinsk behandling, herunder tannbehandling, inngår i de ordinære utgifter som introduksjonsstønaden i utgangspunktet er ment å kunne dekke. For nærmere opplysninger om dette vises det til kapittel 13.4.6, som omhandler ekstraordinære utgifter.

13.4.3 Utgifter til barn - særskilt barnetillegg

13.4.3.1 Innledning og gjeldende rett

For deltakere som har barn å forsørge reiser det seg spørsmål om det bør utformes et eget tillegg til introduksjonsstønaden til dekning av utgifter i forbindelse med forsørgelse av barn.

Gjennom barnetrygden yter det offentlige støtte til alle barnefamilier. Trygden gjelder alle barn mellom 0 og 18 år og utgjør fra 1. januar 2001 11 664 kroner per barn per år. Småbarnsfamilier får i dag et tillegg i barnetrygden for barn mellom 1 og 3 år på 7 884 kroner per år. I budsjettforslaget for 2003 foreslår Regjeringen å fjerne småbarnstillegget fra 1. august 2003, og å øke kontantstøtten tilsvarende fra samme dato. Enslige foreldre har krav på barnetrygd for et barn ekstra. Barnetrygden er ikke behovsprøvd og er heller ikke skattepliktig. Barnetrygden er ikke bare en stønadsordning, men må også ses i sammenheng med skattesystemet som i dag ikke lenger har skatteklasser knyttet til forsørgelsesbyrde for barn.

Ved offentlige stønadsordninger til livsopphold foreligger det ikke et ensartet system for tilleggsytelser i forbindelse med forsørgelse av barn. Når det gjelder folketrygdens alders- og uførepensjon, ytes det et barnetillegg som utgjør 30 prosent av grunnpensjonen.

Når det gjelder stønad til livsopphold til deltakere på tiltak i Aetats regi, gis det barnetillegg for hvert barn under 16 år som deltakeren forsørger. Tillegget gis kun til den ene av foreldrene, i tilfelle begge deltar på tiltak samtidig. Når det gjelder utdanningsstøtte beregnes det også et særskilt barnetillegg.

Sosialhjelpen utgjør ikke noe enhetlig system, men et gjennomgående trekk er at barnefamilier får mer i sosialhjelp enn enslige eller ektefeller uten barn. Barns utgifter til fritidssysler utgjør normalt en del av de ordinære utgiftene til livsopphold. I de veiledende retningslinjene for sosialhjelp fra Sosial- og helsedepartementet, er det fastsatt særskilte barnetillegg per måned som utgjør 1 530 kroner for barn mellom 0 og 5 år, 2 020 kroner for barn mellom 6 og 10 år og 2 550 kroner for barn mellom 11 og 17 år. Barnetrygd og ev. kontantstøtte går imidlertid inn i inntektsgrunnlaget når sosialhjelpen skal utmåles.

Sosiale stønadsordninger i Norge inneholder gjennomgående et element av barnetillegg. Det reflekterer en oppfatning om at det å ha barn koster mer enn det som dekkes gjennom barnetrygden og den andel av egne inntekter som stønadsmottakeren kan omdisponere fra andre formål. I tillegg vil en ordning med barnetillegg bidra til å nyansere utbetalingene ut fra utgiftsdekningsbehovet. Behovet for slike tilleggsytelser er imidlertid avhengig av størrelsen på den ordinære ytelsen til forsørgeren.

13.4.3.2 Introduksjonslovutvalget

Utvalget anbefaler ikke å utforme et særskilt barnetillegg for introduksjonsstønaden. Utvalget legger særlig vekt på at introduksjonsstønaden skal stimulere til deltakelse i introduksjonsprogrammet. Utvalget sier at selv om det finnes grunner for en rimelig utgiftsdekning i forbindelse med forsørgelse av barn, er det viktigere for nyankomne innvandrere at det legges til rette for aktiv deltakelse i programmet. Utvalget mener derfor at det i stedet bør legges til rette for barnetilsyn for programdeltakerne både rent faktisk og økonomisk, noe som vil være mer i tråd med formålene bak loven enn å tilstå et barnetillegg.

13.4.3.3 Høringsinstansenes syn

SINTEF/IFIM foreslår at det innføres et barnetillegg for å unngå at barnefamilier må søke om supplerende sosialhjelp. SINTEF/IFIM påpeker at gratis eller rimelig barnetilsyn vil kompensere for noen av merutgiftene, men at de store utgiftene ved å ha barn (mat, klær osv.) ikke kompenseres gjennom slike ordninger. For barn i skolealder, ligger det heller ingen kompensasjon i en innføring av barnetilsynsordninger. SINTEF/IFIM mener derfor at det, både ut fra et rimelighetshensyn og for å unngå et uheldig dobbeltsystem hvor introduksjonsstønad må suppleres med sosialhjelp, bør innføres et særskilt barnetillegg til introduksjonsstønaden.

13.4.3.4 Departementets vurdering

Introduksjonsstønaden skal sikre inntekt til livsopphold på et forsvarlig nivå for nyankomne innvandrere som deltar i et introduksjonsprogram etter bestemmelsene i lovforslaget. Departement viser til at lovforslaget er utformet slik at introduksjonsstønaden ikke avregnes mot verken barnetrygd eller kontantstøtte, jf. kapittel 13.9. Ut over dette ser departementet at behovet for en rimelig utgiftsdekning i forbindelse med forsørgelse av barn, er et relevant hensyn også i forhold til introduksjonsstønaden. Et eventuelt barnetillegg vil også kunne nyansere introduksjonsstønaden, og bidra til en nærmere tilpasning av stønaden i forhold til faktiske behov.

Introduksjonsstønaden skal være et reelt alternativ til sosialhjelp. Etter lovforslaget forutsetter rett til introduksjonsstønad deltakelse i introduksjonsprogram. Introduksjonsstønaden er derfor ikke bestemt ut fra vedkommende deltakers utgiftsbehov. Introduksjonsstønaden har videre et siktemål henimot deltakelse i yrkeslivet. I yrkeslivet ytes det ingen kompensasjon i forbindelse med forsørgelse av barn. Etter departementets vurdering vil en for sterk vektlegging av deltakerens faktiske utgifter, svekke vedkommendes ansvar for egne prioriteringer og beslutninger.

Departementet understreker at introduksjonsstønaden skal stimulere begge forsørgere av barn i en husholdning til å delta i introduksjonsprogrammet. I denne sammenheng kan et system med barnetillegg svekke incentivene til å delta i kvalifiseringen.

På bakgrunn av dette går departementet i likhet med utvalget, ikke inn for å utforme et særskilt tillegg til introduksjonsstønaden for deltakere som forsørger barn.

Etter departementets vurdering vil hensynet til likestilling mellom kjønnene ivaretas i større grad med en tilrettelegging for ordnet barnetilsyn fra kommunene for deltakere i introduksjonsprogram, enn en introduksjonsstønad med et eget barnetillegg, jf. kapittel 13.4.4.

Departementet ser ikke bort fra at manglende barnetillegg til introduksjonsstønaden kan forårsake økonomiske problemer for en familie i enkelte tilfeller. Departementet holder likevel fast ved prinsippet om en utgiftsuavhengig introduksjonsstønad som utbetales på grunnlag av deltakelse i introduksjonsprogram. I tilfeller der det oppstår økonomiske problemer, vil behov for supplerende sosialhjelp måtte vurderes etter sosialtjenesteloven på lik linje med andre borgere som har et svakt inntektsgrunnlag.

13.4.4 Barnetilsyn

13.4.4.1 Innledning og gjeldende rett

En del av de nyankomne innvandrerne vil ha barn i førskolealder. Det er viktig å sikre at også denne gruppen kan delta i introduksjonsprogram. En forutsetning vil ofte være at det kan framskaffes et forsvarlig barnetilsyn. Ikke minst gjelder dette i forhold til at begge foreldrene får mulighet til å delta i programmene.

Utgiftene til barnetilsyn kan imidlertid være et hinder for deltakelse, dersom foreldrene må betale full pris på grunnlag av en introduksjonsstønad fastsatt uavhengig av om vedkommende har barn i førskolealder eller ikke.

Regjeringens budsjettforslag for 2003 innebærer den største statlige satsingen på barnehagesektoren noensinne. Samlet fremmer Regjeringen forslag om å øke de statlige overføringene til barnehagene over kap. 856 med 1,67 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett for 2002. Denne satsingen vil bl.a. bidra til lavere barnehagepriser. Det vises for øvrig til St.prp. nr. 1 (2002-2003) programkategori 11.20 kap. 0856, barnehager.

Ordningen med kontantstøtte innebærer en statlig overføring til barnefamilier som ikke benytter seg av de offentlig finansierte barnetilsynsordningene. Den er begrenset til barn i de første leveårene, 1- og 2-åringene, og dekker derfor ikke behovet i hele førskolealderen. Pengene utbetales uavhengig av om foreldrene benytter seg av betalt privat barnetilsyn eller ikke.

De sosiale sikringsordningene gir i sin alminnelighet ikke noe eget tilskudd til barnetilsyn. Det gjelder helt ut for folketrygdens pensjonssystem. Heller ikke sosialhjelpen vil i sin alminnelighet gi noe særskilt tilskudd til tilsyn av barn, med mindre vedkommende barn har et særskilt behov for tilsyn. Når det gjelder stønad til livsopphold til deltakere på tiltak i regi av Aetat, gis det et tilsynstillegg dersom tiltaksdeltaker pga. tiltaket har utgifter til pleie/tilsyn med barn under ti år. Tilsynstillegg gis til den ene av foreldrene dersom begge deltar på tiltak samtidig. Dette representerer imidlertid et unntak.

Staten bruker økonomiske virkemidler for å styrke barnehagetilbudet for nyankomne innvandrere. Barne- og familiedepartementet forvalter to tilskuddsordninger til dette formål. Staten gir tilskudd til tospråklig assistent i barnehagen, og intensjonen er å legge forholdene til rette for at kommuner og private barnehageeiere kan gi barn fra språklige og etniske minoriteter et godt og utviklende barnehagetilbud. Staten gir videre et eget tilskudd til barnehagetilbud for barn av nyankomne innvandrere. Målet med ordningen er at kommuner og eventuelt private barnehager, skal kunne gi barn av nyankomne innvandrere et barnehagetilbud når familien skal etablere seg i bosettingskommunen. Tilbudet ses bl.a. i sammenheng med at foreldrene deltar i norskundervisning. Tilskuddet gis for et korttidstilbud, dvs. inntil 15 timer pr. uke og for åtte måneder. Tilskuddsperioden kan forlenges ut nærmeste kalender- eller skoleår. Det er en målsetting at barna integreres i kommunens ordinære barnehager når den særskilte tilskuddsperioden er over. Barnehagetilbudet kan organiseres enten som et eget barnehagetilbud for flyktningbarn eller som et tilbud der flyktningbarna går i barnehage sammen med norske barn. Tilskuddet skal dekke utgiftene til lønn, materiell og leker mm. I 2001 omfattet ordningen om lag 350 barn i 30 kommuner. Antall barn som omfattes av ordningen har vært relativt stabilt de siste årene.

Erfaringer fra kommuner og fylkesmenn gir grunn til å anta at tilskuddet generelt sett virker etter hensikten. Dette bekreftes også gjennom en helhetlig kartlegging av kommunenes integreringsarbeid som UDI foretok i 1998. Førti av 43 kommuner som var med i undersøkelsen, hadde iverksatt egne barnehagetiltak for flyktningbarn, hvorav halvparten av plassene var gratis eller sterkt subsidierte.

13.4.4.2 Introduksjonslovutvalget

Utvalget anbefaler ikke et særskilt barnetilsynstillegg til introduksjonsstønaden. Utvalget mener det er viktig at barn av nyankomne innvandrere får plass i det offentlig finansierte barnehagesystemet og til en pris foreldre kan betale. Et særskilt barnetilsynstillegg til introduksjonsstønaden vil komplisere systemet, og det vil også gjøre ordningen mer ulik det deltakere vil møte i arbeidslivet. Etter utvalgets syn bør spørsmålet om barnetilsyn for deltakere i introduksjonsordningen primært løses innenfor gjeldende ordninger for barnetilsyn.

13.4.4.3 Høringsinstansenes syn

Barne- og familiedepartementet understreker spesielt viktigheten av at kommunene sørger for at barn av nyankomne innvandrere får plass i det offentlig finansierte barnehagesystemet, til en pris foreldrene kan betale. Barne- og familiedepartementet påpeker at dette ikke bare vil øke kvinners mulighet for deltakelse i programmet, men at det også vil styrke barnas deltakelse i samfunnet. Sola kommune uttaler at dersom det er tenkt at deltakelse i programmet bør gi rett til fri eller subsidiert barnehageplass, bør dette komme tydelig fram i lovforslaget.

13.4.4.4 Departementets vurdering

Det er en viktig målsetting for lovforslaget at nyankomne innvandrere som har barn i førskolealder, også i praksis kan delta i introduksjonsprogram. En vesentlig forutsetning for dette er at det foreligger et forsvarlig barnetilsyn.

Problemer med å anskaffe barnehageplass, og utgifter knyttet til barnetilsyn, kan imidlertid hindre deltakelse i introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere som har barn under førskolealder. Et særskilt barnetilsynstillegg til introduksjonsstønaden kan for så vidt bidra til at foreldre blir i stand til å overvinne denne hindringen.

Departementet understreker at det samtidig er et viktig hensyn at barn av nyankomne innvandrere har et særskilt behov for å delta i det pedagogiske opplegget en barnehage representerer.

Departementet deler utvalgets vurdering av spørsmålet om barnetilsynstillegg, og er således av den oppfatning at et særskilt barnetilsynstillegg til introduksjonsstønaden verken vil være hensiktsmessig eller forenlig med prinsippene for introduksjonsstønaden. Det er deltakelsen i introduksjonsprogrammet som gir den enkelte rett til introduksjonsstønad. Et særskilt barnetilsynstillegg relaterer seg til den enkelte deltakers individuelle behov, og skiller seg fra den situasjon den enkelte vil møte i arbeidslivet. I tillegg vil et særskilt barnetilsynstillegg til introduksjonsstønaden være komplisert å administrere. Departementet går derfor ikke inn for en egen komponent for barnetilsyn i introduksjonsstønaden.

Å kunne tilby barn av nyankomne innvandrere en barnehageplass den første tiden i en ny kommune, er av stor betydning for barna, men også for foreldre som skal delta i introduksjonsprogrammene. Både tilskuddet til tospråklig assistent og tilskuddet til barnehagetilbud for nyankomne innvandreres barn, er viktige virkemidler i denne sammenheng, jf. kapittel 13.4.4.1 ovenfor.

Når det gjelder plass i den offentlige barnehagen eller annet ordnet barnetilsyn for nyankomne innvandrere som deltar i introduksjonsprogram, er kommunene nærmest til å vurdere behovet i lys av lokale forutsetninger. Etter departementets vurdering vil det ikke være hensiktsmessig å regulere tilbud om barnetilsyn for programdeltakere i loven.

13.4.5 Boutgifter

13.4.5.1 Innledning og gjeldende rett

Nivået for rimelige utgifter til det daglige forbruk i en husholdning er relativt stabilt. Dette er derfor forholdsvis enkelt å beregne, selv om det nok kan være noen variasjoner i behov, enten ut fra individuelle forutsetninger eller fordi kostnadene kan variere noe. Disse variasjonene vil imidlertid være beskjedne og skaper ingen større vanskeligheter i forhold til det å innføre landsdekkende normer.

Å beregne utgiftene til bolig er vanskeligere, gitt de store variasjonene det er i boutgifter. I den senere tid har markedsprisen på boliger hatt en kraftig økning, spesielt i sentrale strøk, og den videre prisutviklingen vil variere i ulike deler av landet. Boutgiftene knyttet til en nøktern bostandard varierer fra sted til sted i landet, og boutgiftene er også avhengig av husstandens sammensetning. Det vil være stor forskjell på de faktiske boutgiftene for en enslig og en familie med flere mindreårige barn. Disse faktorene gjør det vanskelig å operere med en enhetlig sats for en eventuell boutgiftskomponent i introduksjonsstønaden, som er løsrevet fra faktiske utgifter.

Husbankens bostøtteordning

For enkelte grupper kan utgiftene til selv en rimelig bolig bli så høye at det er vanskelig å dekke andre legitime utgifter til livsopphold innenfor rammen av vedkommendes inntekt. Det eksisterer derfor en offentlig støtteordning til dekning av rimelige boutgifter for lavinntektsgrupper, bostøtteordningen.

Bostøtteordningen er regulert i forskrift av 5. mai 1997 om bostøtte fra den Norske Stats Husbank, som er fastsatt i medhold av lov av 1. mars 1946 nr. 3 om Den Norske Stats Husbank og Stortingets vedtak av 12. juni 1972. I det følgende gis det en kort redegjørelse for Husbankens bostøtteordning. For en mer utfyllende beskrivelse vises det til NOU 2001: 20, kapittel 10.3.4.2.

Bostøtte er en statlig økonomisk støtteordning som administreres av Husbanken og kommunene. Formålet med ordningen er å bidra til at eldre, uføre og barnefamilier med svak økonomi skal kunne anskaffe seg (leie eller kjøpe) eller bli boende i en god og hensiktsmessig bolig. Ordningen har også som formål å utjevne inntektsforskjeller mellom pensjonistgrupper som følge av forskjeller i boutgiftene.

For å kunne motta bostøtte stilles det krav til både husstanden og boligen. Når disse kravene er tilfredsstilt, foretas en behovsprøving av bostøtte ut fra forholdet mellom husstandens faktiske boutgifter, sammensetning og inntekter.

Bostøtte gis til husstander med kombinasjon av høye boutgifter og lave inntekter. I regelverket er dette presisert å gjelde barnefamilier, eldre og trygdede.

Krav til standard for boligen er knyttet til at boligen må være selvstendig, dvs. boligen må ha oppholdsrom med kjøkken, separat soverom med vindu og sanitærrom med dusj, wc og servant. Videre må boligen ha privat/nøytral atkomst og boligens areal må være minst 40 kvm.

I tillegg stilles det visse krav til finansiering av boligen for at en skal kunne få bostøtte. I utgangspunktet må boligen enten være tilknyttet et borettslag, ha påhvilende godkjent boliglån i Husbanken eller Landbruksbanken (SND), eller være en leid bolig hvor kommunen står som utleier. Disse kravene gjelder imidlertid ikke for boliger som er finansiert med oppstartingstilskudd fra Husbanken. Kravene gjelder heller ikke for barnefamilier som bor i leide boliger. Som et ledd i tiltaksplanen mot fattigdom har Regjeringen i St.prp. nr. 1 (2002-2003) foreslått å fjerne finansieringskravet for barnefamilier i sin helhet, dvs. også for eide boliger.

Bostøtten utgjør 70 prosent av forskjellen mellom det som godkjennes av boutgifter og en fastsatt egenandel («rimelig boutgift»). «Rimelig boutgift» er en beregnet egenandel som er avhengig av inntektsstørrelse og antall husstandsmedlemmer. Når det gjelder barnefamilier og husstander som mottar ytelser etter lov om sosiale tjenester, skal imidlertid bostøtten normalt svare til husstandens faktiske boutgifter. Ved beregningen av bostøtte tas det ikke hensyn til boutgifter som overstiger et nærmere fastsatt beløp - det såkalte boutgiftstaket - eller er særdeles lave. Dette gjelder for alle husstander, også barnefamilier og husstander som mottar sosialhjelp.

Dagens regelverk for bostøtten innebærer at nyankomne innvandrere i hovedsak ikke vil være omfattet av bostøtteordningen, med unntak av når husstanden består av barn under 18 år og boligkravene er oppfylt.

Enkelte kommuner opererer med egne kommunale bostøtteordninger på toppen av den statlige. Den brukes bl.a. til å holde husleien i kommunale utleieboliger på et rimelig nivå for leietakere med lav inntekt.

Dekning av boutgifter i andre stønadsordninger

De sosiale sikringsordningene gir i utgangspunktet ingen særskilt støtte til boutgifter. Husbankens bostøtteordning innebærer en sikkerhet for personer med svak økonomi. Bostøtteordningene er således et virkemiddel for utjevning av levekår, jf. bl.a. omtalen av bostøtte i St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga og St.meld. nr. 49 (1997-98) Om boligetablering for unge og vanskeligstilte.

Sosialhjelpen representerer et unntak. Her er boutgiftene, i den grad disse ikke dekkes av bostøtteordningen, et sentralt element i støttegrunnlaget. I henhold til de veiledende retningslinjene fra Sosial- og helsedepartementet er boutgiftene holdt utenfor de veiledende normene for livsopphold. Bakgrunnen er at kommunen derved kan tilpasse utbetalingene til den enkeltes konkrete sosiale situasjon.

13.4.5.2 Introduksjonslovutvalget

Utvalget drøfter spørsmålet om behov for særskilt botillegg til introduksjonsstønaden. Selv om boutgiftene varierer mye avhengig av sted og husstand, mener utvalget i utgangspunktet at boutgifter likevel bør stilles på linje med andre utgifter til livsopphold innenfor rammen av en utgiftsuavhengig introduksjonsstønad knyttet til én sats. Utvalget anbefaler derfor ikke et særskilt botillegg til introduksjonsstønaden, men foreslår i stedet at Husbankens bostøtteordning utvides til å omfatte alle nyankomne innvandrere som deltar i introduksjonsprogram. Utvalget foreslår i tillegg at Husbankens bostøtteordning endres, slik at det for deltakere i introduksjonsprogram stilles samme krav til finansiering av boligen som for barnefamilier. Utvalget fremmer ikke konkrete forslag til regler som implementerer forslagene til endring av Husbankens bostøtteordning.

Utvalget går inn for at boutgiftene legges inn med en fast sats når bostøtten skal beregnes for deltakere i introduksjonsordningen. Dette innebærer at boutgiftsvariabelen vil settes likt for alle programdeltakere ved beregningen av bostøtten. Etter utvalgets forslag vil programdeltakere dermed få en noe mer standardisert og utgiftsuavhengig bostøtte enn andre støtteberettigete. Utvalget uttaler i kapittel 10.3.4.4, på side 82 i utredningen:

«Det vil svare til den virkelighet vedkommende vil møte i arbeidslivet, og vil i større grad innebære en ansvarliggjøring i forhold til disposisjon over egne midler enn et mer utgiftsorientert system. Forutsatt at de nødvendige endringer i bostøtteordningen gjennomføres, vil dette etter utvalgets mening være gjennomførbart uten at det skaper uoverstigelige problemer for den enkeltes finansiering av egne boutgifter. I den grad dette ikke er tilstrekkelig, bør det løses gjennom kommunens boligpolitikk; fortrinnsvis slik at eventuelle behov for ekstra tilskudd til boutgifter ikke forutsetter søknad om supplerende sosialhjelp, men at kommunen organiserer sin boligstøtte på annen måte.»

13.4.5.3 Høringsinstansenes syn

De aller fleste høringsinstansene framholder at det er svært viktig at bostøtteordningen blir utvidet i tråd med utvalgets forslag.

Husbanken stiller seg positiv til at mottakere av introduksjonsstønad blir støtteberettiget på lik linje med mottakere av trygd. Husbanken uttaler:

«Husbanken har allerede i noen år mottatt henvendelser fra kommuner som har vurdert å organisere sin økonomiske bistand til flyktninger i form av programmer med mange likhetstrekk med rammene som er foreslått for en introduksjonsordning. Man har da bl.a. vært opptatt av om deltagere i slike programmer kunne komme inn under bostøtteordningen på samme måte som personer som lever bare av sosialhjelp i en lengre periode.»

Husbanken uttaler videre:

«Når det gjelder ulik dekning av boutgifter ut i fra hvor de enkelte søkerne blir bosatt, vil dette til en viss grad bli avhjulpet med den statlige bostøtten. Det er imidlertid klart at den øvre grense for godkjente boutgifter, på langt nær dekker det man må betale i husleie i enkelte pressområder. Maksimale godkjente boutgifter for en husstand bestående av tre personer, tilsvarer en månedlig boutgift på kr. 4 958. Det er vel de færreste som ikke har boutgifter over dette på leiemarkedet.»

Husbanken påpeker at det fremdeles er et fåtall kommuner som har egne bostøtteordninger for kommunale utleieboliger. Husbanken påpeker videre at det også etter de foreslåtte endringene i bostøtteordningen fra utvalget, vil være personer som faller utenfor bostøtteordningen. Dette vil kunne gjelde personer som bor i husstandfellesskap der en eller flere andre personer har høy inntekt. Årsaken til dette er at bostøtte beregnes på grunnlag av husstandens samlede inntekt.

Bærum kommune støtter utvalgets vurderinger om å innlemme hele gruppen nyankomne innvandrere i bostøtteordningen. Videre uttaler Bærum kommune:

«Det er imidlertid store regionale prisforskjeller når det gjelder bokostnader. Bærum kommune har høye boligkostnader, i likhet med Oslo og andre pressområder på Østlandet samt i bykonsentrasjoner andre steder i landet. Det er derfor ønskelig at også de regionale prisvariasjonene ble tillagt ytterligere vekt i forskriften om bostøtte fra den Norske Stats Husbank. Uten en slik vektlegging er det en reell fare for at innvandrere bosatt i pressområder vil få en forholdsvis dårligere økonomi enn de som bosettes utenfor pressområdene. Dette forholdet gjelder selvsagt ikke bare nyankomne innvandrere; en differensiering av bostøtte basert på regionale forskjeller i bokostnader bør komme til anvendelse for alle som kvalifiserer for bostøtte.»

Sola kommune påpeker at behandlingen av søknaden om bostøtte vil ta tid. De fremholder at man dermed får en venteperiode før bostøttesøknaden blir avgjort, hvor kommunen må finne andre hjemler utenfor introduksjonsloven for å dekke boutgiftene til programdeltakere. De mener det er ønskelig at denne venteperioden innlemmes i lovteksten, slik at kommunen unngår dette problemet. Kommunen ser også et behov for en oppfølgingsordning med «utvidet» bostøtte når målgruppen går over på andre tiltak etter endt introduksjonsprogram, for eksempel i regi av Aetat, for å unngå at innvandreren blir avhengig av sosialhjelp etter avsluttet introduksjonsprogram.

13.4.5.4 Departementets vurdering

I likhet med utvalget finner ikke departementet det hensiktsmessig å utforme et særskilt tillegg til introduksjonsstønaden til dekning av boutgiftene for deltakere i introduksjonsprogram.

Boutgiftene vil normalt utgjøre en vesentlig del av utgiftene til livsopphold for nyankomne innvandrere. I tillegg vil nivået for boutgiftene i større grad variere fra sted til sted enn andre utgifter til livsopphold. Introduksjonsstønaden skal kunne dekke rimelige utgifter til livsopphold, herunder boutgifter. Det er samtidig et viktig hensyn at introduksjonsstønaden utformes uavhengig av de individuelle utgifter og behov hos deltakere i introduksjonsprogram. I hvilken grad dette er mulig, er avhengig av stønadens størrelse, jf. kapittel 13.6. De store variasjonene i boutgiftene i ulike deler av landet, gjør det imidlertid uansett vanskelig å dekke alle boutgifter innenfor introduksjonsstønaden.

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets forslag om endring av Husbankens bostøtteordning, slik at alle deltakere i introduksjonsprogram etter lovforslaget blir støtteberettigede. Dette vil til en viss grad bidra til å styrke deltakernes økonomi slik at de kan dekke utgiftene til et rimelig boforhold uavhengig av kostnadsnivået der de bor.

I dag vil mange i lovforslagets målgruppe være berettiget til bostøtte som følge av at de enten har barn (barnefamilie) eller fordi de antas å ha behov for kontinuerlig sosialhjelp etter sosialtjenesteloven i minst ett år som den eneste ytelse til livsopphold, jf. forskrift om bostøtte fra den Norske Stats Husbank § 2 annet ledd. Introduksjonsstønaden er ment å være et alternativ til sosialhjelp, og den vil således normalt erstatte sosialhjelp for deltakere i introduksjonsprogram. Ved å gå over fra sosialhjelp til introduksjonsstønad, vil denne gruppen deltakere etter nåværende bostøtteordning falle utenfor kretsen for bostøtteberettigede dersom de ikke har barn. Barnefamilier er støtteberettiget uavhengig av inntektskilde, jf. forskrift om bostøtte fra den Norske Stats Husbank § 2 første ledd.

For å kunne få bostøtte vil departementet imidlertid ikke stille krav om at introduksjonsstønaden skal være den eneste inntektskilde. Lovforslaget stiller ingen krav om inntektsprøving ved utbetaling av introduksjonsstønad. Arbeidsinntekt som deltakere i introduksjonsprogram tjener i tillegg til å delta fullt i programmet, skal således ikke gå til fradrag i introduksjonsstønaden, jf. kapittel 13.8.4. Å stille krav om at introduksjonsstønaden skal være den eneste inntektskilde for å kunne få bostøtte, vil svekke incentivene for deltakere i introduksjonsprogram til å arbeide ved siden av full programdeltakelse. Ved beregning av bostøtten skal imidlertid husstandens samlede inntekt legges til grunn.

I tråd med utvalgets forslag går departementet inn for å endre Husbankens bostøtteordning, slik at det ikke stilles finansieringskrav til leid bolig dersom ett av medlemmene i husstanden er deltaker i introduksjonsprogram etter introduksjonsloven. Departementet bemerker at de fleste i lovforslagets personkrets ikke vil kunne skaffe seg bolig på egen hånd. Som oftest er det kommunen som skaffer bolig for denne gruppen, enten det dreier seg om kommunale eller private utleieboliger. Private utleieboliger er likevel i mange tilfeller det eneste alternativ for denne gruppen, ettersom kommunale utleieboliger i dag er et knapphetsgode, spesielt i sentrale strøk.

Husbankens bostøtteordning stiller visse krav til finansiering av boligen for at en skal kunne få bostøtte. Å bo i kommunal utleiebolig eller leid bolig i borettslag berettiger til bostøtte. Bostøtteordningen stiller derimot krav til hvordan andre leide boliger er finansiert, med mindre husstanden er en barnefamilie, jf. kapittel 13.4.5.1 ovenfor. Bostøtteordningens krav til finansiering av boligen vil være til hinder for at alle deltakere i introduksjonsprogram kan få bostøtte. Departementet understreker at introduksjonsordningen er en midlertidig ordning, og antar at en endring av bostøtteordningen på dette punkt vil bidra til å lette kommunenes arbeid med bosetting av lovforslagets målgruppe. Av boligpolitiske hensyn finner departementet det ikke hensiktsmessig å endre kravene til standard eller til utforming av boligen etter Husbankens bostøtteordning, jf. kapittel 13.4.5.1.

Departementet går ikke inn for utvalgets forslag om at deltakere i introduksjonsprogram legges inn med en fast boutgiftssats ved beregning av bostøtten. Ved beregning av bostøtte tas det i dag ikke hensyn til boutgifter som overstiger et nærmere fastsatt beløp, eller som er særdeles lave. Departementet bemerker at en fast sats for boutgifter, slik utvalget foreslår, i noen tilfeller kan medføre en overkompensasjon av den enkeltes utgifter og dermed være mindre målrettet. Etter departementets syn er begrensningen på hvor store boutgifter som kan inngå i beregningsgrunnlaget for bostøtte, et effektivt virkemiddel til å holde den enkeltes boutgifter på et nøkternt nivå.

Departementet vil innarbeide ovennevnte endringer i bostøtteordningen i forskrift av 5. mai 1997 om bostøtte fra den Norske Stats Husbank.

13.4.6 Skjønnsmessige særtillegg

13.4.6.1 Innledning og gjeldende rett

I alle husholdninger vil det fra tid til annen inntreffe ekstraordinære utgifter. De fleste husholdninger vil normalt være i stand til å håndtere dette innenfor rammen av sine ordinære inntekter. Hvor store evner husholdningen har til å bære slike utgifter, er naturligvis avhengig av hvor store inntekter de har.

Dekning av slike utgifter er i utgangspunktet ikke en offentlig oppgave, selv om utgiftene i enkelte tilfeller kan føre til en presset økonomi for familien. Sosiale sikringsordninger bygger på dette utgangspunktet. Verken folketrygdens pensjonssystem eller andre offentlige stønadsordninger inneholder noe særskilt tilskuddselement til dekning av ekstraordinære utgifter. Det forutsettes at mottakere av offentlige ytelser dekker slike ekstraordinære utgifter innenfor rammen av de ordinære ytelsene.

Sosialhjelp etter sosialtjenesteloven representerer imidlertid et unntak fra dette utgangspunktet. I tillegg til å dekke behovet for et nøkternt livsopphold, er det også et viktig formål med sosialhjelpen å yte bidrag i ekstraordinære situasjoner til personer som trenger hjelpen for å kunne overvinne en vanskelig livssituasjon, jf. sosialtjenesteloven § 5-2.

13.4.6.2 Introduksjonslovutvalget og høringsinstansenes syn

Utvalget anbefaler ikke at det ytes et særtillegg til introduksjonsstønaden for personer som får ekstraordinære utgifter. Utvalget mener at deltakere i introduksjonsprogram som kommer i en slik situasjon, må få dekket disse ekstraordinære utgiftene etter sosialtjenesteloven.

Høringsinstansene har ikke i særlig grad uttalt seg om dette punkt.

13.4.6.3 Departementets vurdering

Departementet deler utvalgets vurdering på dette punkt. Selv om ekstraordinære utgifter av helt legitime årsaker kan inntreffe, fastholder departementet prinsippet om at introduksjonsstønaden ikke skal innrettes etter individuelle behov hos den enkelte deltaker i introduksjonsordningen. Det er deltakelse i introduksjonsprogram som gir rett til introduksjonsstønad. Et skjønnsbasert særtillegg vil ikke være forenlig med dette, og heller ikke svare til den situasjon en møter i arbeidslivet.

En enhetlig sats for introduksjonsstønaden uten behovsprøvde eller skjønnsmessige tillegg, vil i tillegg til å gi deltakerne frihet til selv å disponere midlene, også kreve at den enkelte tar et større ansvar for selv å disponere sine midler. Sosialhjelp etter sosialtjenesteloven er ment å være et sikkerhetsnett også for deltakere i introduksjonsordningen. Departementet legger således til grunn at deltakernes behov for dekning av ekstraordinære utgifter, vil måtte vurderes etter sosialtjenesteloven på lik linje med andre borgere i samfunnet. På bakgrunn av dette, og i likhet med utvalget, vil departementet ikke lovfeste noen skjønnsmessige særtillegg til introduksjonsstønaden.

13.5 Nasjonal eller lokal normering

13.5.1 Gjeldende rett for sammenliknbare ytelser

Utmåling av ytelser etter folketrygdloven er i stor grad bestemt i loven. Når det gjelder stønad til livsopphold for deltakere på ulike arbeidsmarkedstiltak, er stønaden normert i forskrift av 20. desember 2001 nr. 1544 om arbeidsmarkedstiltak. For utdanningsstøtten er støttebeløpet fastsatt med hjemmel i lov av 26. april 1985 nr. 21 om utdanningsstøtte til elever og studenter.

Sosialhjelp er i prinsippet ikke normert. Sosialhjelpen er et kommunalt anliggende, og sosialtjenesteloven fastsetter ingen normer for hjelpens størrelse. Sosialhjelpen skal imidlertid sørge for søkerens livsopphold og ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen. Dette innebærer at hvert enkelt tilfelle i utgangspunktet skal vurderes individuelt. Kommunene har likevel i praksis utviklet lokale normer mht. nivået for den økonomiske sosialhjelpen. Denne utvikling skyldes i første rekke behovet for administrativ forenkling. En standardisering av normene innebærer også et visst vern mot påstander om forskjellsbehandling. Det foreligger imidlertid ikke noe ensartet system for hvordan disse normene er bygd opp. Sosial- og helsedepartementet har i to rundskriv utformet retningslinjer for tildeling av sosialhjelp, henholdsvis Rundskriv I - 45/98 om forståelsen av livsoppholdsbegrepet, og Rundskriv I - 13/01 om veiledende normer for utmåling av sosialhjelp. Siktemålet er å søke å oppnå en mer ensartet kommunal praksis. Den kommunale praksisen kan imidlertid fortsatt komme til å variere.

13.5.2 Introduksjonslovutvalget

Utvalget anbefaler nasjonal normering av introduksjonsstønaden, og foreslår at stønadens nivå fastsettes i loven. Utvalget legger her særlig vekt på belønningsaspektet ved introduksjonsstønaden. Utvalget uttaler at introduksjonsstønaden skal fungere som en premiering av deltakelse. Selv om programmenes innhold vil kunne variere fra kommune til kommune, vil dette først og fremst være av innholdsmessig art og i mindre grad knyttet til mål for og krav til deltakelsen. Det ville kunne oppleves som urettferdig om kompensasjonen for deltakelse varierer fra kommune til kommune. I samme retning trekker at man gjennom introduksjonsstønadsopplegget ønsker å etterlikne systemet i arbeidslivet, for å stimulere til en tilpasning til arbeidslivets krav. Selv om det er betydelige ulikheter mellom inntektsnivået i ulike deler av landet, er dette primært knyttet til sammensetningen av arbeidsplassene på de ulike stedene. Ulikhetene er mindre når man ser på sammenliknbare arbeidsplasser.

13.5.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, herunder KS og Bærum kommune, slutter seg til at det bør være like satser i hele landet. KS påpeker at en felles sats vil garantere likhet og forutsigbarhet, samtidig som erstatning for arbeidsinntekt bør være normert.

Aurskog-Høland kommune mener derimot det bør være opp til kommunene selv å fastsette størrelsen på introduksjonsstønaden. Kommunen uttaler at det innebærer et helt nytt prinsipp at staten legger føringer for nivået på en kommunal ytelse. Uttalelsen støttes av Statens utdanningskontor i Nord-Trøndelag, som mener variasjonene i boutgiftene i Norge tilsier at det bør overlates til kommunene selv å fastsette stønaden.

13.5.4 Departementets vurdering

Det kan trekkes fram flere hensyn mot en nasjonal normering av introduksjonsstønaden. En nasjonal normering kan vanskelig helt ut fange opp variasjonene i utgiftene til livsopphold mellom ulike kommuner. Dette gjelder særlig boutgiftene. Sosialhjelpsutbetalingene varierer fra kommune til kommune, og en nasjonal sats for introduksjonsstønaden vil derfor vanskelig helt ut forholde seg til de faktiske sosialhjelpsutbetalingene. Et vesentlig hensyn ved utforming av introduksjonsstønaden er at stønaden skal være et alternativ til sosialhjelp, slik at nyankomne innvandrere ikke introduseres til sosialkontoret. I utgangspunktet skal introduksjonsstønaden derfor være større enn sosialhjelpen. I kommuner som har høyere sosialhjelpsutbetalinger enn introduksjonsstønaden, og hvor programdeltakere derfor vil ha behov for supplerende sosialhjelp, vil dette hensynet svekkes.

Departementet slutter seg likevel til utvalgets vurdering og anbefaling om nasjonal normering for introduksjonsstønaden. Departementet vektlegger her prinsippet om at det er deltakelse i programmet som gir den enkelte deltaker rett til introduksjonsstønaden. Denne retten får et klarere innhold ved en nasjonal normering av introduksjonsstønaden. På grunn av ulike lokale forutsetninger, vil det kunne være variasjoner mht. hvordan kommunene innretter introduksjonsprogrammet. Lovforslaget stiller imidlertid minstekrav til programmets innhold, og setter konkrete målsetninger for de elementene programmet skal inneholde. Ut fra en rettferdighetsbetraktning anser departementet det som en viktig signaleffekt at deltakelse i introduksjonsprogrammet kompenseres likt over hele landet. Introduksjonsstønaden skal i seg selv representere en forberedelse til yrkeslivet. Det er forskjeller på lønnsnivået i ulike deler av landet, men disse ulikhetene er mindre for sammenliknbare arbeidsplasser.

Departementet slutter seg også til utvalgets konklusjon om at stønadsnivået bør fastsettes i loven.

13.6 Introduksjonsstønadens størrelse

13.6.1 Innledning og gjeldende rett

Lovforslaget baserer seg på at introduksjonsstønaden knyttes til en enhetlig sats, hvilket innbærer at stønaden ikke skal være behovsprøvd. Stønaden skal motivere til aktiv deltakelse i introduksjonsprogram, og samtidig fremme overgang til arbeidsliv eller ordinær utdanningssituasjon etter endt program. Stønaden skal i tillegg dekke alle rimelige utgifter til livsopphold.

Disse hensynene trekker ikke nødvendigvis i samme retning. Hensynet til at stønaden skal motivere for deltakelse i introduksjonsprogram og at stønaden bør dekke alle rimelige utgifter til livsopphold, tilsier at introduksjonsstønaden bør være relativt stor. At introduksjonsstønaden skal stimulere til å gå ut i yrkeslivet, tilsier imidlertid en begrensning på nivået, slik at stønaden ikke blir større enn en forventet arbeidsinntekt etter programmet. Under enhver omstendighet er det nødvendig å forholde seg til nivået på andre inntektsmuligheter, enten det er i form av arbeidsinntekt eller i form av andre offentlige overføringer.

Arbeidsinntekt

Det er viktig at stønadens nivå fastsettes slik at også typiske lavtlønnsyrker framstår som et økonomisk bedre alternativ enn introduksjonsstønaden.

I Norge opererer man ikke med et minstelønnsystem. Det er derfor ikke mulig å gi noe presist svar på hva en deltaker i et introduksjonsprogram minimum vil kunne komme til å tjene som fullt sysselsatt. Ikke minst i lavtlønnsyrker vil tariffavtalesystemet ikke gi noe enhetlig bilde av hva en forventet inntekt kan tenkes å være. En gjennomgang av enkelte aktuelle tariffområder viser imidlertid følgende:

I stat og kommunesektoren ligger laveste lønn for en voksen heltidsarbeidstaker på i underkant av kr 175 000 per år (lønnstrinn 10). Lønnstrinn under lønnstrinn 10 brukes bare i helt spesielle tilfeller. I hotell- og restaurantbransjen ligger begynnerlønnen etter tariffavtalen normalt på i underkant av kr 190 000. For pikkoloer og visegutter er den på rundt kr 120 000. Lønn til lærling i henhold til Reform 94 starter på ca. kr 80 000 og stiger til ca. kr 120 000 i fjerde halvår. De nevnte eksemplene gir imidlertid bare en pekepinn om nedre inntektsgrense på disse tariffområdene, og er ikke uttrykk for det faktiske nivået for begynnerlønn.

Sosialhjelp

Rent faktisk vil økonomisk sosialhjelp ligge nærmest å sammenlikne med introduksjonsstønaden for nyankomne innvandrere. Slik sosialhjelpen er bygget opp, er det imidlertid ikke lett å gi noe klart svar på hvilket inntektsnivå den representerer for stønadsmottakeren. Det skyldes først og fremst at det er et individuelt skjønnsbasert system, knyttet til den enkeltes utgiftsbehov.

Sosial- og helsedepartementets veiledende normer for sosialhjelpen forenkler sammenlikningen noe. Satsene per måned er følgende:

• Enslige kr 4 000

• Ektepar kr 6 660

• Samboende - en person kr 3 330

• Barn 0-5 år kr 1 530

• Barn 6-10 år kr 2 020

• Barn 11-17 år kr 2 550

Satsenes utforming viser sosialhjelpens prinsipp om husholdningsbasert stønad. I sin alminnelighet kan man si at sosialhjelpen for en enslig representerer en beskjeden inntekt, sammenliknet med hva man kan oppnå i arbeidslivet. Situasjonen kan være annerledes for en flerbarnsfamilie. Ettersom sosialhjelpen er utgiftsrelatert, kan den for en familie med mange barn og ingen annen inntekt, representere betydelige summer.

Viktigere i denne sammenheng, er imidlertid at normene bare er ment å dekke visse deler av stønadsmottakerens utgifter, nemlig utgifter til ordinært forbruk. Andre deler av utgiftene vil fortsatt dekkes etter en skjønnsmessig vurdering. Dette innebærer at store deler av sosialhjelpsutbetalingene vil være overlatt til kommunalt skjønn, basert blant annet på variasjoner i utgiftsnivået mellom kommunene. Dette innebærer videre at de faktiske sosialhjelpsutbetalingene til den som helt ut lever av sosialhjelpen, ligger vesentlig over de satsene som er referert ovenfor.

Sosialhjelpsstatistikken skiller ikke mellom de som helt ut lever på sosialhjelp og de som mottar supplerende sosialhjelp. En enslig sosialhjelpsmottaker som lever alene, vil imidlertid normalt få utbetalt noe mindre enn folketrygdens minstepensjon, dersom man følger Sosial- og helsedepartementets veiledende normer for sosialhjelp. Sammenliknet med arbeidsinntekt er det viktig å merke seg at sosialhjelpen er skattefri.

Folketrygdens minstepensjon

Folketrygdens minstepensjon er det nærmeste man kommer en etablert minsteinntektsstandard i Norge. Fra 1. mai 2002 utgjør den i overkant av kr 97 000 per år. Mottakere av minstepensjonen er imidlertid i en litt annen situasjon enn målgruppen for lovforslaget. Mottakere av minstepensjon er alderspensjonister som ikke har hatt opptjeningsår av betydning før folketrygden ble innført i 1967, og personer med gjennomgående små inntekter i sitt yrkesaktive liv. Det dreier seg videre om en gruppe med gjennomgående små utgifter, ikke minst med hensyn til boutgifter. De fleste er for lengst etablerte, har nedbetalt boligen og er gjennomgående uten forsørgelsesbyrde. I tillegg er deres utgifter i en del sammenhenger subsidierte utenom folketrygden, for eksempel gjennom Husbankens bostøtteordning og ulike honnørordninger.

Dersom minstepensjonistene forsørger barn, øker pensjonen med ca. kr 15 000 per barn per år. På grunn av særskilte skattebegrensingsregler for pensjonister, er minstepensjonen i praksis skattefri.

Aetats stønad til livsopphold

Aetats kursstønad hadde sin opprinnelige utforming som en ytelse til livsopphold for personer som ikke hadde dagpengerettigheter. Uten en sikring av det daglige underhold, kunne det ikke forventes at personer hadde mulighet for å delta på arbeidsmarkedstiltak. Samtidig ble pliktperspektivet understreket. I dag er regelen at man kan velge å beholde dagpengene under deltakelse på tiltak, og man vil da ikke ha rett til kursstønad. Hvis kursstønaden imidlertid er høyere enn dagpengene, kan man velge bort dagpengene og motta kursstønad istedenfor. Retten til stønad er i alle tilfeller betinget av faktisk deltakelse på arbeidsmarkedstiltak.

Kursstønadens utforming og nivå må derfor ses i sammenheng med at folketrygdloven kapittel 4, dagpenger under arbeidsløshet, er de arbeidsløses primære system for inntektssikring. De aller fleste som hever dagpenger vil fortsette med dette under tiltak og kurs. De går ikke over på kursstønad mens de deltar på tiltak, jf. § 10-7 første ledd i forskrift av 20. desember 2001 nr. 1544 om arbeidsmarkedstiltak.

Kursstønadens livsoppholdsdel er basisytelsen. I tillegg kommer forsørgertillegget for barn. Fra 1. januar 2002 utgjør høy sats for basisytelsen, som de fleste på tiltak er berettiget til (kr 235 per dag), rundt kr 4 700 per måned. Tatt i betraktning at andre elementer i kursstønadsordningen (f.eks. tilsynstillegg for barn og andre familiemedlemmer, borteboertillegg, reisetillegg mv.) dekker faktiske utgifter som ellers hadde gått med til livsopphold, er kompensasjonen i realiteten bedre. Dette er en nettokompensasjon, da disse ytelsene etter skatteloven er skattefrie.

Utdanningsstøtte

I skoleåret 2002-2003 er det to ulike støtteordninger for unge elever som tar videregående opplæring med rett etter opplæringsloven § 3-1; en for elever under 19 år, og en for elever over 19 år. I begge ordningene kan elevene få lån og stipend, men innretningen av ordningene og satsene divergerer:

Elever under 19 år

• Behovsprøvd støtteordning for elever som bor sammen med foreldrene. Maksimalt stipend på kr 12 350, og maksimalt lån på kr 26 000 per skoleår.

• Dersom eleven av ulike årsaker må bo borte fra foreldrene under skolegangen, kan hun/han få ikke-behovsprøvd minstestipend på kr 34 500 per skoleår. I tillegg kan det gis behovsprøvd lån på inntil kr 26 150 per skoleår.

• Dersom det er lang avstand mellom skolen og foreldrehjemmet kan en borteboer elev i tillegg få et reisestipend som tilskudd til reiser.

Elever over 19 år

• Elever som bor sammen med foreldrene kan kun få lån, mens elever som bor borte fra foreldrene kan få både lån og stipend.

• Støtten er kun behovsprøvd mot elevens egen økonomi.

• Maksimalt lån som hjemmeboer er kr 45 700 per skoleår, mens borteboere kan få inntil kr 18 500 i stipend og kr 49 550 i lån per skoleår.

• Dersom det er lang avstand mellom lærestedet og elevens folkeregistrerte adresse, kan en borteboer i tillegg få reisestipend som tilskudd til reiser.

I St. prp. nr. 1 (2002-2003) foreslås det å erstatte dagens to ordninger med én ordning for alle unge elever som tar videregående opplæring med rett etter opplæringsloven § 3-1. Forslaget til ny støtteordning bygger på dagens ordning for elever under 19 år.

De viktigste prinsippene i den foreslåtte ordningen er:

• Videregående opplæring skal finansieres ved stipend, ikke lån.

• Støtteordningen skal være målrettet, og behovsprøving skal fortsatt ha en sentral plass.

• Støtteordningen skal ta hensyn til utgifter til læremidler.

Støtteordningen for elever og studenter i annen utdanning:

Fra og med studieåret 2002-2003 er det innført en ny støtteordning for alle andre elever og studenter enn unge elever i ordinær videregående opplæring.

Alle elever og studenter i fulltidsutdanning kan få kr 8 000 i måneden i basisstøtte. Et studieår har normalt 10 måneders varighet. De som bor i samme hus som foreldrene, får hele beløpet som lån, mens de som bor borte fra foreldrehjemmet, kan få utdanningsstipend. Stipendandelen av basisstøtten er 40 prosent, hvorav 15 prosent er avhengig av gjennomført utdanning. Stipendet er behovsprøvd mot studentens økonomi, mens lånet gis uten behovsprøving.

Elever og studenter som har barn å forsørge, kan i tillegg til de ovennevnte satsene også få tillegg for forsørgelse av barn.

I alle ordningene som er beskrevet ovenfor kan det gis lån til dekning av skolepenger ved private utdanningsinstitusjoner. Utdanningsstøtten er i sin helhet skattefri.

13.6.2 Introduksjonslovutvalget

Utvalget mener introduksjonsstønadens størrelse bør settes omtrent på samme nivå som folketrygdens minstepensjon. Utvalget bemerker at minstepensjonen synes å ligge noe over en gjennomsnittlig sosialhjelpsutbetaling regnet per voksen person. Minstepensjonen ligger på den annen side en del lavere enn det vedkommende må regne med å kunne tjene i yrkeslivet, selv i et lavtlønnsyrke. Minstepensjonens størrelse er knyttet opp til folketrygdens grunnbeløp (G), og utvalget foreslår at også introduksjonsstønaden skal knyttes til folketrygdens grunnbeløp. Dette gjør etter utvalgets mening systemet med introduksjonsstønaden administrativt enklere, idet grunnbeløpet er gjenstand for årlige reguleringer.

I betraktning av dette og at utvalget mener introduksjonsstønaden bør være skattepliktig, jf. kapittel 14 nedenfor, konkluderer utvalget med at introduksjonsstønadens nivå bør settes til 2G. Med 2G som nivå vil introduksjonsstønaden etter skatt ligge på omtrent samme nivå som folketrygdens minstepensjon.

13.6.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, mener stønadens nivå ligger for lavt. KSser det som svært viktig at introduksjonsordningens økonomiske rammeverk sikrer at deltakerne unngår bruk av sosialkontoret, og påpeker at det her kan ligge en svakhet ved utvalgets forslag for noen grupper av nyankomne innvandrere, særlig enslige nyankomne innvandrere. En rekke kommuner deler KS' bekymring på dette punkt. Disse påpeker at noen grupper, særlig enslige - spesielt de med forsørgeransvar for barn - og store barnefamilier, vil komme svært uheldig ut og derfor vil måtte trenge supplerende sosialhjelp.

Andre høringsinstanser, herunder Oslo kommune og Bærum kommune, mener imidlertid at stønadens nivå er fornuftig. Oslo kommune uttaler:

«Forslaget legger opp til et relativt høyt stønadsnivå som i kombinasjon med bostøtte gjennom Husbanken og eventuelt supplerende inntekter vil kunne eliminere eller redusere behovet for økonomisk sosialstønad. Oslo kommune støtter denne intensjonen.»

NHO mener at introduksjonsstønaden bør harmoniseres med Aetats kursstønad. De viser til at utvalgets forslag legger opp til at deltakere i introduksjonsprogram skal kunne motta introduksjonsstønad ved deltakelse i Aetats opplæringsprogram. Dette vil for eksempel kunne føre til at to deltakere kan ha lik arbeidspraksis hos samme arbeidsgiver, men ulik avlønning. NHO mener slike skjevheter bør unngås.

13.6.4 Departementets vurdering

Etter departementets vurdering bør introduksjonsstønadens nivå ivareta tre hovedhensyn. For det første skal introduksjonsstønadens størrelse fastsettes slik at den primært sikrer den enkelte deltaker dekning av rimelige utgifter til et nøkternt og forsvarlig livsopphold. For det andre skal introduksjonsstønadens størrelse i seg selv stimulere og motivere den enkelte til aktivt å delta i introduksjonsprogram. For det tredje må nivået i seg selv gi den enkelte deltaker et incitament til å komme seg ut fra programmet og inn i arbeidslivet eller på ordinær utdanning.

I forhold til sosialhjelp etter sosialtjenesteloven bør introduksjonsstønaden, ved siden av at den rent faktisk setter den enkelte deltaker i stand til å kunne dekke sine rimelige utgifter, være på et noe høyere nivå enn sosialhjelpen. Etter departementets vurdering vil en introduksjonsstønad som ikke er behovsprøvd, og som har et noe høyere nivå enn sosialhjelpen, kunne motivere til deltakelse på introduksjonsprogram. For å stimulere deltakere i introduksjonsordningen til yrkesdeltakelse, bør imidlertid størrelsen på introduksjonsstønaden begrenses. Etter departementets vurdering ville det være lite hensiktsmessig om deltakere kan tjene like mye eller mer, ved å delta i introduksjonsprogram enn det vedkommende ville ha kunnet oppnå ved deltakelse i yrkeslivet. Dette ville gi et svakere incitament til å prøve å skaffe seg en jobb, og en svakere følelse av belønning for å ha oppnådd introduksjonsprogrammets mål, nemlig yrkesdeltakelse. Når det gjelder utdanningsstøtte bemerker departementet at en betydelig andel av utdanningsstøtten gis som lån. Forholdet mellom introduksjonsstønadens nivå og utdanningsstøtten er imidlertid mest aktuelt i forhold til yngre deltakere, jf. kapittel 13.7 om aldersdifferensiering.

Departementet er enig med utvalget i at det vil være hensiktsmessig å knytte introduksjonsstønadens størrelse til folketrygdens grunnbeløp, slik at stønaden blir gjenstand for årlige reguleringer.

Når det gjelder stønadens nivå, er departementet også enig i utvalgets vurdering om at folketrygdens minstepensjon er en god rettesnor. Til tross for at lovforslagets målgruppe ofte vil ha en annen utgiftsstruktur enn en gjennomsnittlig minstepensjonist, mener departementet minstepensjonens nivå er passende også i denne sammenheng. Stønadens nivå vil da som regel ligge noe høyere enn sosialhjelp og noe lavere enn et lavtlønnsyrke. Stønaden vil dermed både motivere målgruppen til aktiv deltakelse i programmet, og motivere de som deltar i programmet til videre yrkesdeltakelse eller ordinær utdanning.

Sammenlikningen med Aetats stønad til livsopphold for deltakere i arbeidsmarkedstiltak, gir nokså begrenset veiledning i drøftingen av introduksjonsstønadens størrelse. Når nivået på Aetats stønad er så vidt lavt, har det sammenheng med to forhold. Det ene er at selve ytelsen er sekundær for de fleste ledige som har rett til dagpenger, og det andre er at tiden på arbeidsmarkedstiltak er relativt kort.

På bakgrunn av dette slutter departementet seg til utvalgets innstilling, og går derfor inn for å sette introduksjonsstønadens nivå til 2G på årsbasis. Etter skatt vil introduksjonsstønaden ligge omtrent på samme nivå som folketrygdens minstepensjon. Når det gjelder spørsmålet om skatt, vises det til kapittel 14. Etter skatt vil nettoutbetalingen av introduksjonsstønaden ligge noe over de veiledende satsene for sosialhjelp som Sosial- og helsedepartementet har utarbeidet, jf. kapittel 13.6.1.

Departementet ser ikke bort fra at en introduksjonsstønad på 2G etter skatt vil ligge noe under sosialhjelpen i enkelte kommuner. Det er imidlertid grunn til å tro at de aller fleste kommuner i dag har satser på tilnærmet samme nivå som de veiledende satsene fra Sosial- og helsedepartementet. Departementet understreker hensiktsmessigheten av en enhetlig sats for introduksjonsstønaden, og vil derfor fastholde et nivå på 2G for introduksjonsstønaden, som i de fleste kommuner vil ligge over sosialhjelpsnivået. Dersom introduksjonsstønaden i enkelte tilfeller og etter en konkret vurdering ikke anses å kunne dekke rimelige utgifter til livsopphold, bør supplerende sosialhjelp etter sosialtjenesteloven vurderes på sedvanlig måte.

13.7 Aldersdifferensiering

13.7.1 Innledning og gjeldende rett

Den primære målgruppen for lovforslaget er nyankomne innvandrere mellom 18 og 55 år, jf. kapittel 11. I det følgende reises spørsmål om det bør foretas en aldersdifferensiering for yngre grupper når det gjelder nivået for introduksjonsstønaden, for ikke å gi denne gruppen incentiver til å fortsette på introduksjonsordningen i stedet for å gå over på ordinær utdanning.

Sosialtjenesteloven foretar ikke noen aldersdifferensiering i forhold til økonomisk stønad etter lovens § 5-1, som skal sikre vedkommende mottaker et rimelig underhold. De veiledende satsene fra Sosial- og helsedepartementet er heller ikke spesifisert i forhold til ulike aldersgrupper. Det er imidlertid ikke uvanlig at kommunene utmåler sosialhjelpen noe forskjellig i forhold til ulike aldersgrupper. Det gjelder spesielt for boutgifter, der kommunene setter begrensinger for hva de dekker. Unge sosialhjelpsmottakere som bor hjemme hos foreldre får som regel mindre sosialhjelp enn andre. Intensjonen med sosialhjelp etter sosialtjenesteloven er imidlertid primært å gi en temporær hjelp til dekning av mottakerens aller nødvendigste utgifter.

Folketrygdens ytelser knyttet til bestemte livssituasjoner utmåles uavhengig av alder. Dette skyldes i hovedsak forsikringsprinsippet i folketrygden. Det skyldes også det faktum at folketrygdens ytelser som regel er utformet med egne komponenter for de med forsørgeransvar.

Aetats stønad til livsopphold for deltakere i arbeidsmarkedstiltak er derimot aldersdifferensiert. Deltakere over 19 år gis basisytelse etter høy sats, og deltakere under 19 år gis basisytelse etter lav sats. Kursstønaden er også utformet med ulike komponenter, som for eksempel borteboertillegg og forsørgertillegg.

Grunnbeløpet for utdanningsstøtte er også mindre for søkere som er under 19 år. I likhet med Aetats kursstønad, er utdanningsstøtten utformet med ulike komponenter, som bl.a. botillegget og forsørgertillegget. Utdanningstøttens primære mål er å finansiere søkerens utgifter i forbindelse med utdanning, og den brukes således i mindre grad som incentiv i forhold til situasjonen etter gjennomført utdanning.

13.7.2 Introduksjonslovutvalget

Etter utvalgets mening bør introduksjonsstønaden ikke overstige utdanningsstøtten for den aktuelle aldersgruppen. Utvalget framholder at nivået for utdanningsstøtten representerer en samfunnsmessig normering av utgiftsbehovet for ungdom under utdanning. Dette er i seg selv et argument for å legge seg på dette nivået. Et høyere beløp enn utdanningsstøtten ville også lett motvirke ønsket om å få gruppen over i videre utdanning. I motsetning til det som gjelder for de fleste unge under utdanning, ville utdanningsstøtten da representere en dårligere likviditetssituasjon enn det vedkommende hadde på forhånd, nemlig introduksjonsstønaden.

Utvalget bemerker at det er en betydelig aldersspredning i gruppen av ungdom under utdanning. Med en naturlig studieprogresjon i årene etter avsluttet videregående skole, vil de fleste imidlertid være under 25 år når de er ferdig med høyere utdanning. På bakgrunn av denne drøftingen foreslår utvalget at introduksjonsstønaden skal reduseres med en tredjedel for deltakere i introduksjonsprogram som er under 25 år.

13.7.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, herunder UDI, KS og en rekke kommuner, går imot forslaget om å differensiere stønaden ut fra et aldersperspektiv. KS mener det kan bli vanskelig å motivere ungdommer dersom de bare får to tredjedeler av 2G. KS påpeker videre at mange av de nyankomne innvandrerne i den aldersgruppen som utvalget foreslår er enslige, og foreslår derfor at det innføres en lik praksis fra fylte 20 år. De mener det er viktig at det ikke lages forskjeller innad i gruppen. Noen høringsinstanser mener også at aldersdifferensiering vil være urimelig, fordi ungdom fra andre nasjonaliteter i større grad enn norsk ungdom kan bli stilt overfor forventninger fra foreldre om å bidra til familieøkonomien. Det påpekes videre at ordningen kan føre til mer byråkratisering. Oslo kommune ber departementet vurdere hvorvidt situasjonen til deltakere under 25 år med omsorgsansvar er godt nok ivaretatt.

Noen høringsinstanser, herunder ffkf, mener aldersdifferensieringen bør foretas slik at personer under 25 år får full stønad dersom de forsørger egen familie, mens ungdom som er hjemmeboende med foreldre bare får begrenset stønad.

13.7.4 Departementets vurdering

Spørsmålet om hvordan introduksjonsstønadens nivå kan bidra til å stimulere til at deltakere i introduksjonsprogram går over fra programmet til arbeidslivet, er drøftet i kapittel 13.6. For de yngre aldersgruppene er det imidlertid et viktig hensyn at introduksjonsstønadens nivå ikke skal motvirke at ungdom går over til videre utdanning. Departementet deler derfor utvalgets vurdering om å foreta en aldersdifferensiering av introduksjonsstønaden for å nyansere og dermed styrke incentivstrukturen. Selv om lovforslaget avgrenser lengden på introduksjonsprogrammet, jf. kapittel 12, er det likevel formålstjenlig at yngre deltakere i introduksjonsordningen går over til ordinær utdanning så raskt det overhodet er mulig. Gjennom deltakelse i introduksjonsprogram vil yngre i målgruppen kunne tilegne seg grunnleggende ferdigheter og kunnskap i norsk og samfunnsforhold her i landet. Det er grunn til å tro at denne gruppen vil kunne oppnå disse grunnleggende ferdighetene relativt raskt, og at de deretter vil kunne videreutvikle seg raskere under ordinær utdanning enn ved en fortsatt deltakelse i introduksjonsordningen.

Dersom nivået for introduksjonsstønaden settes så høyt at det å gå over på ordinær utdanningsstøtte representerer et vesentlig inntektsfall, vil introduksjonsstønaden ikke fungere etter sin hensikt for yngre aldersgrupper. I denne forbindelse er skillet mellom stipend og lånedelen ved utdanningsfinansieringen av mindre betydning, siden det som hovedregel vil være en lønnsom investering på lengre sikt å ta utdannelse. Det er derfor først og fremst den umiddelbare likviditetssituasjonen - altså det samlete utbetalingsnivået når en sammenligner utdanningsstøtten med introduksjonsstønaden - som vil være av interesse i denne sammenheng.

En kunne likevel tenke seg en løsning med lånefinansiering istedenfor introduksjonsstønad for yngre programdeltakere, for å unngå at stønaden i seg selv skal motvirke at ungdom går over på ordinær utdanning. Etter departementets vurdering vil imidlertid en lånefinansiering neppe virke etter sin hensikt for lovforslagets målgruppe. Departementet finner heller ikke at en slik løsning ville være rimelig. Introduksjonsprogrammet vil, når det gjelder norskopplæring og samfunnskunnskap, gi basiskunnskaper som norskfødte får gjennom sin oppvekst i Norge. Nyankomne innvandrere bør derfor heller ikke måtte ta opp lån for å tilegne seg slik kunnskap.

På grunnlag av dette, og i likhet med utvalget, foreslår departementet at deltakere i introduksjonsprogram som er under 25 år, skal få 2/3 av introduksjonsstønaden på 2G på årsbasis.

Departementet viser i tillegg til at unge, enslige deltakere i introduksjonsordningen antas å ha mindre utgifter enn andre. De kan for eksempel ha lettere for å bo i bofelleskap, som kan innebære innsparing i utgiftene til livsopphold. Departementet ser likevel ikke bort fra at redusert introduksjonsstønad for enslige forsørgere økonomisk kan slå urimelig ut i enkelte tilfeller. Dette må imidlertid søkes avhjulpet gjennom sosialtjenesteloven.

13.8 Egne midler

13.8.1 Innledning og gjeldende rett

De fleste i lovforslagets målgruppe vil ved kommunebosettingen normalt ha få eller ingen andre midler enn det de mottar i økonomisk sosialhjelp. Introduksjonsstønaden er i lovforslaget utformet uavhengig av den enkelte deltakerens utgifter. I det følgende reises spørsmålet om deltakernes egne midler, som lønnsinntekt eller inntekt fra egen eller andres virksomhet eller formue, skal tillegges betydning ved utmåling av introduksjonsstønaden.

Økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er en subsidiær ytelse. Det innebærer at enhver inntekt og formue søkeren måtte ha, i prinsippet tillegges betydning ved utmåling av hjelpen. Dette gjelder ikke bare vedkommendes egen inntekt, men også inntekten til den som har forsørgelsesplikt i forhold til vedkommende. Sosialhjelpen er subsidiær, også i den forstand at søkeren må utnytte også potensielle inntektskilder før sosialhjelp er aktuelt. Det er altså ikke bare den faktiske inntekten, men også den mulige inntekten, som er relevant.

I forhold til folketrygdens pensjonsytelser er egen eller andres formue uten betydning for pensjonens størrelse. Dette gjelder som hovedregel også for inntekter.

Når det gjelder utmåling av Aetats stønad til livsopphold, er vedkommendes formue og andres inntekter uten betydning. Egne inntekter påvirker heller ikke stønaden. Forutsetningen er imidlertid at det arbeid som gir inntekt, i omfang ikke går ut over gjennomføringen av kurset/tiltaket.

Når det gjelder utdanningsstøtte kan vedkommende søker tjene inntil kr 5 200 per måned uten at inntekten får betydning for utdanningsstøttens størrelse. Av egen bruttoinntekt over dette beløpet går 60 prosent til fradrag fra støttebeløpet.

13.8.2 Introduksjonslovutvalget

Utvalget forslår at verken deltakernes egen inntekt og formue eller inntekt og formue til andre i deres husstand, skal ha noen betydning for utmålingen av introduksjonsstønaden. Det samme gjelder for barnebidrag som den enkelte deltaker i introduksjonsordningen mottar.

Utvalget begrunner i hovedsak sitt forslag med at introduksjonsstønaden bør være en belønning for deltakelse i introduksjonsprogram, og at et system med avregning av introduksjonsstønaden mot egne midler administrativt vil være krevende. I tillegg ser utvalget det som hensiktsmessig å oppmuntre deltakere til å etablere kontakt med det ordinære arbeidslivet mens de deltar i introduksjonsprogram, så lenge det ikke går ut over deltakelsen.

13.8.3 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, herunder KS og NHO, støtter utvalgets forslag på dette punkt.

Noen høringsinstanser, herunder Fylkesmannen i Hedmark, mener imidlertid at utvalgets forslag om egne midler vil føre til en uheldig forskjellsbehandling, både mellom ulike grupper innenfor introduksjonsordningen, og mellom personer som deltar i introduksjonsprogrammet og personer som mottar sosialhjelp.

Sandnes kommuneuttaler:

«En slik bestemmelse vil kunne føre til skjevheter, særlig for enslige og mindre familier, mens store familier ofte vil ha betydelige inntekter. Dersom ytelsen opprettholdes som en «stønad» slik det her er foreslått, er det etter kommunens oppfatning grunn for å vurdere hvorvidt det bør settes en øvre grense for inntekter som opparbeides utenom programmets rammer.»

13.8.4 Departementets vurdering

Lovforslaget bygger på at utbetaling av introduksjonsstønaden krever deltakelse i introduksjonsprogram. Lovforslagets konsept er således ment å motvirke passivitet. Introduksjonsstønaden har i sin utforming mange likhetstrekk med ordinær lønn, der deltakeren må yte en innsats for å motta stønaden. Introduksjonsstønaden har derfor ikke på samme måte som sosialhjelp karakter av en subsidiær ytelse, selv om den er en stønad fra det offentlige.

Departementet er enig med utvalget i at penger som deltakeren selv tjener ikke skal komme til fradrag fra introduksjonsstønaden. Programdeltakere bør kunne ta seg ekstra arbeid, på lik linje med f.eks. deltakere på arbeidsmarkedstiltak som tar arbeid utenom tiltakstiden, dersom programdeltakeren har kapasitet til å arbeide ut over introduksjonsprogrammet i sin fritid. Dette viser vilje og evne til å gjøre noe med egen situasjon, og de pengene han eller hun tjener på slik innsats, bør kunne beholdes uten at introduksjonsstønaden avkortes. Det vil også virke motiverende for deltakeren, og vil i tillegg fremme introduksjonsordningens formål, nemlig deltakelse i arbeidslivet. En tilleggsjobb vil kunne ha en kvalifiserende effekt, og åpne en mulighet for et mer varig tilsettingsforhold. Departementet understreker imidlertid at det er en forutsetning at vedkommende deltar på fulltid i det fastsatte introduksjonsprogrammet.

Det er i prinsippet også mulig å legge lønnet arbeid inn som en del av introduksjonsprogrammet. I slike tilfeller foreslår departementet at introduksjonsstønaden reduseres tilsvarende den tiden arbeidet tar.

Når det gjelder inntekten til andre i deltakerens husholdning, f.eks. ektefelle eller samboer, er departementet enig med utvalget i at slike inntekter ikke bør ha noen betydning for utmålingen av introduksjonsstønaden. Introduksjonsstønaden er utgiftsuavhengig og individbasert. En inntektsprøving mot husstandens samlede inntekt, vil sålede ikke være forenlig med det prinsippelle utgangspunktet om at det er deltakelsen i introduksjonsprogram som gir rett til introduksjonsstønad. I tillegg vil en introduksjonsstønad som kan avkortes på grunn av ektefellens inntekt, svekke incentivene til at begge ektefeller deltar i introduksjonsprogram. Dette vil kunne ha en uheldig virkning, særlig for målet om å øke arbeidsdeltakelsen blant kvinner.

Departementet legger ovennevnte argumenter til grunn også når det gjelder deltakerens eventuelle formue eller kapitalinntekter. Etter departementets vurdering skal heller ikke slike midler ha noen betydning for utmålingen av introduksjonsstønaden. Dette er i tråd med utvalgets forslag.

Lovforslaget inneholder ingen særtillegg knyttet til forsørgelse av barn. På dette grunnlag, og i tråd med utvalget, ser departementet heller ikke noen grunn til å avregne introduksjonsstønaden mot eventuelle barnebidrag som den enkelte deltaker i introduksjonsordningen mottar.

Departementet bemerker videre at en ordning med avregning av introduksjonsstønaden mot deltakerens egne inntekter vil forutsette en viss kontroll med opplysninger om inntekt, og dermed være administrativt komplisert og ressurskrevende for kommunen.

13.9 Forholdet til andre offentlige ytelser

13.9.1 Innledning

Etter sosialtjenesteloven har de som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, krav på økonomisk stønad. Dette innebærer ikke bare at muligheter for arbeidsinntekt først må utnyttes, men også at rettigheter til andre offentlige ytelser må gjøres gjeldende før sosialhjelp kan bli aktuelt. Barnetrygd og kontantstøtte blir således normalt regnet med i inntektsgrunnlaget ved utmåling av sosialhjelpen. Folketrygden samordner trygdeytelser og pensjoner i forhold til hverandre. Denne samordningen skjer i mindre grad mellom trygdeytelser og arbeidsinntekt.

Lovforslaget legger opp til at deltakere i introduksjonsordningen ubeskåret kan beholde introduksjonsstønaden i tillegg til arbeidsinntekter, så lenge de deltar i programmet i henhold til sin egen plan. I det følgende drøftes spørsmål om samordning mellom introduksjonsstønaden og andre offentlige ytelser. Flere av de ordinære ytelsene fra folketrygden er imidlertid mindre aktuelle for lovforslagets målgruppe, jf. kapittel 4.

13.9.2 Introduksjonslovutvalget

Når det gjelder spørsmålet om samordning mellom introduksjonsstønaden og folketrygdens ulike ytelser til livsopphold, mener utvalget at en bør unngå at deltakere i introduksjonsordningen får dobbelt dekning av utgifter til livsopphold fra det offentlige. Utvalget uttaler at det ville kunne fortone seg som temmelig urimelig om en deltaker i introduksjonsordningen skal kunne motta fulle ytelser til samme formål fra flere offentlige stønadsordninger.

Utvalget uttaler at folketrygdens uføretrygd og attføringspenger er universelle ytelser. Etter utvalgets syn vil det ikke være rimelig å lage særregler som innskrenker programdeltakernes rett til slike ytelser i større utstrekning enn for andre. Utvalget anbefaler derfor at retten til uføretrygd og attføringspenger opprettholdes også mens en person deltar i introduksjonsordningen, men at introduksjonsstønaden reduseres tilsvarende det han eller hun mottar fra trygden. Utvalget mener tilsvarende synspunkter kan anlegges når det gjelder retten til sykepenger, fødselspenger og rehabiliteringspenger etter folketrygdloven, som vedkommende har opptjent før deltakelse i introduksjonsprogram starter. Når det gjelder de sistnevnte ytelsene, mener imidlertid utvalget at dette stiller seg annerledes når disse ytelsene er opptjent samtidig som vedkommende deltar i programmet. Utvalget uttaler i kapittel 10.12.2, på side 97 i utredningen:

«Slik utvalget ser det er situasjonen annerledes for sykepenger, fødselspenger og rehabiliteringspenger vedkommende har opptjent samtidig med at han eller hun deltar i programmet. Disse ytelsene kommer til erstatning for arbeid deltakeren har hatt ved siden av programmet, og som hun eller han beholder inntekten av, etter utvalgets forslag. Det bør lede til at vedkommende også beholder retten til disse ytelsene, uten at de går til fradrag i introduksjonsstønaden.»

Når det gjelder dagpenger under arbeidsløshet fra folketrygden viser utvalget til at det i utgangspunktet ikke ytes dagpenger til medlemmer av trygden som er under opplæring eller utdanning, jf. folketrygdloven § 4-6. Slik utvalget ser det vil deltakelse i introduksjonsordningen omfattes av denne begrensningen. I bestemmelsen åpnes det opp for visse unntak, bl.a. gjelder dette for Aetats opplæringstiltak (der dagpenger erstatter ev. kursstønad) og for ulønnet arbeid vedkommende er satt til som vilkår for sosialhjelp. Utvalget mener at vedkommende i disse tilfeller imidlertid vil fylle grunnkravet om å være arbeidssøkende. Etter utvalgets vurdering vil deltakere i et introduksjonsprogram ikke kunne fylle grunnkravet om å være arbeidssøkende. Utvalget ser derfor ikke grunn til å foreslå noen særregler her. Dette innebærer at deltakere i introduksjonsprogram ikke kan oppebære dagpenger under arbeidsløshet.

Når det gjelder overgangsstønad etter folketrygdloven kapittel 15, er denne utformet med sikte på å stimulere mottakeren til å komme i arbeid. Stønaden reduseres derfor ikke fullt ut i forhold til arbeidsinntekt. Overgangsstønaden skal ikke reduseres hvis arbeidsinntekten på årsbasis er mindre enn halvparten av grunnbeløpet. Stønaden reduseres med 40 prosent av inntekt over halvparten av grunnbeløpet, jf. folketrygdloven § 15-9. På denne bakgrunn foreslår utvalget at introduksjonsstønaden reduseres med 40 prosent av den overgangsstønad som overstiger ½ G, etter samme mønster som i folketrygdloven § 15-9.

På bakgrunn av at introduksjonsstønaden er utformet uten særtillegg for barn, foreslår utvalget at verken barnetrygd eller kontantstøtte samordnes med introduksjonsstønaden.

13.9.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, støtter utvalgets forslag om samordning av stønaden og andre offentlige overføringer.

Flere høringsinstanser, blant dem KS og LO, støtter utvalgets forslag om at barnetrygd og kontantstøtte ikke skal komme til fradrag fra introduksjonsstønaden.

Vestvågøy kommune og Kristiansand kommune stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig at kontantstøtten ikke kommer til fradrag i stønaden. De påpeker at ordningen kan føre til at mødrene velger å være hjemme, og dermed til at integreringsprosessen stopper opp for både mor og barn i denne perioden. Vestvågøy kommune mener kontantstøtten bør erstattes med en ordning med gratis barnehageplass.

13.9.4 Departementets vurdering

Utbetaling av introduksjonsstønaden forutsetter deltakelse i introduksjonsprogram. Introduksjonsstønaden inneholder ingen særskilte komponenter til dekningen av den enkelte deltakers ulike utgifter til livsopphold. Ifølge lovforslaget foretas det heller ikke noen avregning av introduksjonsstønaden mot deltakerens eventuelle inntekter eller egne midler, så lenge vedkommende deltar i introduksjonsprogram. Selv om disse egenskapene gir introduksjonsstønaden mange likhetstrekk med lønn, er introduksjonsstønaden likevel en offentlig stønad til livsopphold. Departementet er enig med utvalget i at det ikke vil være rimelig om deltakere i introduksjonsprogram, i tillegg til å motta andre offentlige ytelser til dekning av sine utgifter til livsopphold, også får full introduksjonsstønad. Departementet deler derfor utvalgets anbefaling om at introduksjonsstønaden bør samordnes med visse andre offentlige ytelser til livsopphold.

Sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, uførepensjon og fødselspenger etter henholdsvis kapitlene 8, 10, 11, 12 og 14 i folketrygdloven, er rettighetsbaserte ytelser knyttet til bestemte livssituasjoner. De gjelder for alle medlemmer i folketrygden. I den grad deltakere i introduksjonsordningen har opparbeidet seg rettigheter til ovennevnte ytelser, bør disse rettighetene etter departementets vurdering ikke innskrenkes. For å unngå dobbeldekning av livsopphold må introduksjonsstønaden etter departementets syn, og i likhet med utvalgets syn, reduseres tilsvarende det beløp vedkommende deltaker mottar fra folketrygden.

Etter lovforslaget vil introduksjonsstønaden ikke bli redusert på grunn av arbeidsinntekt som den enkelte deltaker tjener ved siden av full deltakelse i introduksjonsprogram. Departementet er derfor enig med utvalget i at introduksjonsstønaden ikke skal samordnes med rett til sykepenger, fødselspenger og rehabiliteringspenger, som den enkelte deltaker får på grunnlag av opptjent arbeidsinntekt ved siden av programdeltakelse. Ytelsene som deltakere i introduksjonsprogram mottar under disse vilkår, vil således ikke komme til fradrag i introduksjonsstønaden.

Når det gjelder samordning mellom introduksjonsstønaden og overgangsstønad etter folketrygdloven kapittel 15, foreslår departementet i likhet med utvalget, at introduksjonsstønaden reduseres med 40 prosent av den overgangsstønad som overstiger ½ G.

Departementet foreslår videre, i tråd med utvalgets konklusjon, ikke noen særregler som samordner introduksjonsstønaden med barnetrygd og kontantstøtte. Barnetrygd og kontantstøtte som deltakere i introduksjonsprogram mottar, vil således ikke komme til fradrag i introduksjonsstønaden. Departementet viser i denne sammenheng til at introduksjonsstønaden ikke inneholder et særtillegg for barn.

Det kan være personer i lovforslagets målgruppe som har opparbeidet seg rett til dagpenger under arbeidsløshet etter folketrygdens kapittel 4. Her kan retten til dagpenger være opparbeidet på grunnlag av arbeidsinntekt de har opptjent tidligere, bl.a. fra tiden i asylmottak. Dersom kommunen tilbyr disse personene deltakelse i introduksjonsprogram, vil de etter utvalgets forslag miste dagpengene, idet de må anses å være under opplæring eller utdanning, jf. folketrygdloven § 4-6. Departementet legger vekt på at dagpenger er en opparbeidet rettighet på lik linje med sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, uførepensjon og fødselspenger. Personer i lovforslagets målgruppe med rett til dagpenger, kan ha behov for den grunnleggende kvalifisering som lovforslaget legger opp til, selv om de tidligere har vært i arbeidslivet. Et av de viktigste formålene med introduksjonsprogrammet er, på lik linje med intensjonen for arbeidsmarkedstiltak, å kvalifisere deltakeren til arbeidslivet. Etter introduksjonsloven er det imidlertid kommunen som har ansvar for og plikt til å tilby og tilrettelegge introduksjonsprogram, og ikke Aetat, selv om det legges opp til et nært samarbeid mellom kommunen og Aetat i denne forbindelse. Departementet mener det ikke ville være hensiktsmessig om kommunen, i tillegg til å finansiere introduksjonsprogrammet, også måtte betale hele introduksjonsstønaden for deltakere som har opparbeidet seg rett til dagpenger. På bakgrunn av dette foreslår departementet at deltakere i introduksjonsprogram skal kunne opprettholde rett til dagpenger under arbeidsløshet etter folketrygdloven kapittel 4. Forslaget innebærer imidlertid at introduksjonsstønaden reduseres tilsvarende dagpengene den enkelte deltaker i introduksjonsprogrammet mottar. Departementet vil derfor foreslå å endre folketrygdloven § 4-6, slik at deltakelse i introduksjonsordningen unntas fra hovedregelen i denne bestemmelsen. Samordningsreglene for dagpenger vil dermed tilsvare de som gjelder for sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, uførepensjon og fødselspenger. Departementets forslag avviker fra utvalgets innstilling på dette punktet.

Lovforslagets samordningsregler mellom introduksjonsstønaden og ovennevnte ytelser fra folketrygden, gir introduksjonsstønaden en subsidiær karakter i forhold til ytelser fra folketrygden. Lovforslaget innebærer på dette punktet at kommunen kan pålegge den enkelte deltaker i introduksjonsprogram å gjøre gjeldende eventuelle rettigheter til ytelser til livsopphold etter folketrygdloven. Kommunen vil på denne måten kunne spare penger, i den grad ytelsene etter folketrygdloven kommer til fradrag fra introduksjonsstønaden. Kommunen skal i slike tilfeller bidra med nødvendig veiledning og opplysning om vedkommendes rettigheter i forhold til folketrygden. Denne veiledningen vil i seg selv være en viktig del av innføringen i det norske samfunnet for programdeltakeren. Utvalget har ikke vurdert spørsmålet om kommunenes rett til å pålegge programdeltakere en slik plikt i sin innstilling.

13.10 Beregning, trekk for fravær og utbetaling

13.10.1 Innledning

Departementet foreslår at introduksjonsstønaden skal utgjøre 2G på årsbasis. Utbetaling av hele stønaden forutsetter full deltakelse i programmet i et helt år. I mange tilfeller vil imidlertid stønaden måtte avkortes, for eksempel fordi programmet ikke varer hele året eller på grunn av illegitimt fravær. Disse forholdene skaper et behov for å kunne beregne stønaden for kortere perioder.

Departementet mener disse spørsmålene bør reguleres i loven, og ikke overlates til kommunens skjønn. Det vil være inkonsekvent dersom loven på den ene siden fastsetter stønadsnivået på årsbasis og knytter dette til et helårsprogram, og på den andre siden åpner for forskjeller mellom kommunene med hensyn til hvilken økonomisk ytelse en tidsmessig likeverdig deltakelse skal medføre.

13.10.2 Beregning

13.10.2.1 Gjeldende rett for sammenliknbare ytelser

Dagpenger og sykepenger beregnes per dag og for 260 dager i året, dvs. fem dager i uka i 52 uker. Begge disse ordningene er etter sin art korttidsytelser, dvs. man er arbeidsledig eller sykmeldt dag for dag.

Trygdens langtidsytelser beregnes på sin side per måned. Her oppstår ikke spørsmålet om beregning for kortere perioder.

I arbeidslivet er lønnsystemene nokså forskjellige. Hovedtrekket er enten timebaserte systemer eller fastlønnssystemer. En rekke ordninger med tillegg (akkord, vaktordninger mv.) gjør imidlertid bildet nokså broket.

I den statlige hovedtariffavtalen utgjør månedslønnen 1/12, dagslønnen 1/360 og timelønnen 1/1850 av årslønnen, jf. hovedtariffavtalen § 2 nr. 2. Systemet bygger på at det også utbetales lønn under ferie og på høytids- og helligdager. Tilsvarende gjelder for kommunesektoren.

13.10.2.2 Introduksjonslovutvalget og høringsinstansenes syn

Utvalget tar utgangspunkt i at introduksjonsstønaden systemmessig ligger nærmere fastlønnsordningene enn de sosiale inntektssikringsordningene, og foreslår på den bakgrunn å lovfeste mønsteret fra hovedtariffavtalen. Forslaget innebærer at ytelsen løper under ferie eller ved opphold i programmet som er et resultat av hvordan kommunen har organisert programmet. Utvalget ser imidlertid ikke noe behov for å innføre en feriepengeordning (feriepengetillegg på toppen av den faste ytelsen). Dette begrunnes med at feriepengeordningen er basert på et opptjeningsperspektiv som er lite forenlig med grunnlaget for stønaden.

Forslaget ble ikke kommentert i høringen.

13.10.2.3 Departementets vurdering

Departementet er enig i utvalgets forslag til beregning av stønaden. Ved vurderingen har departementet lagt vekt på at introduksjonsstønaden systemmessig ligger nær fastlønnsordningene. Det kreves en motytelse fra stønadsmottakerens side for å ha krav på ytelsen, og introduksjonsprogrammet er helårig og på heldagsbasis.

Departementet forutsetter, i likhet med utvalget, at stønaden løper under ferie eller ved opphold i programmet som er et resultat av hvordan kommunen har organisert programmet. Også i denne perioden vil deltakerne ha behov for støtte til livsopphold. Et beregningssystem som baserer seg på den offentlige fastlønnsmodellen, slik denne er nedfelt i hovedtariffavtalen, vil ivareta dette hensynet. Det er videre en fordel ved hovedtariffavtalens system, at stønaden vil utbetales upåvirket av endringer i ferier og bevegelige helligdager.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å lovfeste mønsteret fra hovedtariffavtalen. Dette gir grunnlag for både å beregne den løpende ytelsen og for å beregne trekk ved ureglementert fravær, se kapittel 13.10.3.

Etter lovforslaget vil utbetaling av full introduksjonsstønad for én måned (2G/12) forutsette at vedkommende har deltatt i introduksjonsprogrammet hele kalendermåneden. Dersom vedkommende starter i programmet etter den 1. i måneden, betales stønad per kalenderdag til utløpet av måneden (som alltid regnes å ha 30 dager).

13.10.3 Trekk i stønaden som følge av illegitimt fravær

13.10.3.1 Introduksjonslovutvalget

Utvalget foreslår at illegitimt fravær skal føre til trekk i stønaden tilsvarende fraværets lengde, og at trekket skal skje time for time. Legitimt fravær skal derimot ikke få noen konsekvenser for utbetaling av stønaden.

Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt det bør settes et tak på hvor mye stønaden kan reduseres, uttaler utvalget i kapittel 10.9.3, på side 94 i utredningen:

«Det kan reises spørsmål om reduksjonen i ytelsen bør begrenses til en viss del av den normale utbetalingen. Dette svarer til systemet i Sverige der det maksimalt kan trekkes fra 20%. I den grad vederlagsreduksjonene begrenses til tilfelle av ulegitimert fravær, mener utvalget for sin del at det ikke er grunn til en slik begrensning. Større ulegitimert fravær kan likestilles med nektelse av å delta i programmet, og bør ha de samme konsekvenser.»

Utvalget reiser videre spørsmål om reduksjonen bør skje automatisk eller om det skal være opp til kommunen å utvise et skjønn med hensyn til om trekket skal gjennomføres. Utvalget konkluderer med at trekket bør skje automatisk, som en direkte følge av det illegitime fraværet. Utvalget legger vekt på at dette vil understreke vederlagsperspektivet på ordningen, dvs. at stønaden forutsetter deltakelse i kvalifiseringen. De vektlegger videre at automatisk trekk også er administrativt enklere, i den forstand at trekket ikke forutsetter noe eget vedtak for hvert enkelt tilfelle. Trekket vil da bare være en gjennomføring av det opprinnelige vedtaket om deltakelse i introduksjonsordningen.

13.10.3.2 Høringsinstansenes syn

KS mener introduksjonsordningen bør signalisere belønning for deltakelse fremfor straff (trekk) ved fravær. Dette støttes av VOX, som foreslår at det gis bonus for gjennomføring av enkeltmoduler, og at det til slutt gis en ekstra bonus for godkjent avsluttende språkprøve innen avtalt tid. VOX foreslår videre at det kan gjøres avtaler om slike bonusordninger i deltakernes individuelle planer.

13.10.3.3 Departementets vurdering

Departementet er enig i utvalgets forslag til regulering av hvilke konsekvenser manglende deltakelse i programmet skal få for utbetaling av stønaden. Også på dette området vil det ha en pedagogisk effekt at introduksjonsordningen legger seg tett opp til arbeidslivets system. Legitimt fravær bør derfor ikke få noen konsekvenser for utbetalingen, så lenge fraværet ikke er så langvarig at det bør tilstås permisjon (se nærmere kapittel 12.9). Ved kortere legitimt fravær (for eksempel sykdom) vil altså stønaden fortsette å løpe ubeskåret, i likhet med sykepengeutbetaling i arbeidslivet. Dersom deltakeren tilstås permisjon, får vedkommende derimot ikke introduksjonsstønad i permisjonstiden, men må henvises til sosialhjelpssystemet. Det understrekes at begrepet «permisjon» i forbindelse med introduksjonsordningen bare brukes om fravær av lengre varighet. Dette til forskjell fra arbeidslivet, hvor man også opererer med kortere permisjoner, for eksempel én dags velferdspermisjon. Denne typen kortvarig fravær vil ikke være permisjon i introduksjonslovens forstand, og introduksjonsstønaden vil derfor fortsette å løpe i slike tilfeller. De nærmere reglene om permisjon og fravær foreslås regulert i forskrift fastsatt av departementet (se nærmere kapittel 12.9.4).

Illegitimt fravær bør, i motsetning til legitimt fravær, føre til trekk i stønaden uansett varighet, i likhet med systemet i arbeidslivet. Det vil være uheldig om deltakerne kan være fraværende uten rimelig grunn, uten at dette skal få konsekvenser for vederlaget.

Departementet deler utvalgets vurdering om at det ikke skal settes et øvre tak for hvor mye stønaden kan reduseres som følge av illegitimt fravær. Vederlagssynspunktet bør følges helt ut her. I slike tilfeller vil sosialtjenesteloven gjelde på vanlig måte.

Departementet er videre enig med utvalget i at det vil være mest hensiktsmessig at trekket skjer automatisk. Motforestillingen er at automatisk trekk i enkelte tilfeller kan tenkes å slå urimelig ut. Disse tilfellene kan imidlertid løses på annen måte, for eksempel gjennom forskudd på framtidig stønad eller gjennom sosialhjelp. Departementet mener det bør være opp til den enkelte kommune å avgjøre hvordan slike tilfeller løses.

Når det gjelder spørsmålet om hva som skal anses som legitimt og illegitimt fravær, og hvilke konsekvenser dette skal ha for adgangen til å delta i introduksjonsprogrammet, vises det til kapittel 12.9 og 12.10. Departementet vil gi utfyllende forskrifter om disse spørsmålene.

Som nevnt, vil reduksjon av stønaden ved illegitimt fravær være en viktig del av ansvarliggjøringen som skal forberede deltakerne til yrkeslivet. Stønaden er derfor bygd opp slik at den forutsetter deltakelse i introduksjonsprogram. En bonusordning knyttet til introduksjonsordningen vil være en tyngre ordning å gjennomføre administrativt.

13.10.4 Utbetaling

13.10.4.1 Introduksjonslovutvalget og høringsinstansenes syn

Utvalget behandler to spørsmål vedrørende utbetaling: For det første hvorvidt utbetaling av stønaden skal skje forskuddsvis eller etterskuddsvis, og for det andre hvor ofte utbetalingen skal skje.

Når det gjelder det første spørsmålet, foreslår utvalget at introduksjonsstønaden utbetales etterskuddsvis på grunnlag av frammøtelister. Etter utvalgets mening er prinsippet om etterskuddsvis oppgjør såpass viktig at det bør lovfestes. Frammøtelistene skal sikre at utbetalingen er riktig i forhold til forutsetningene.

Når det gjelder spørsmålet om hvor ofte stønaden skal utbetales, foreslår utvalget at kommunen kan beslutte hvordan og til hvilke tidspunkter utbetalingen skal skje. Utvalget viser til at kommunen kan ha behov for å knytte utbetalingen til ulike administrative systemer, som påvirker valg av tidspunkter og eventuelt hyppighet.

Forslaget ble i liten grad kommentert under høringen.

13.10.4.2 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at utbetalingen bør skje etterskuddsvis på bakgrunn av registrert frammøte, og at dette prinsippet bør lovfestes. Det er viktig å markere sammenhengen mellom deltakelsen i programmet og stønaden. En slik utbetalingsform vil gjøre det klart at illegitimt fravær har direkte konsekvenser. Ordningen vil også være administrativt enklere å gjennomføre. Siden utbetalingen skal skje etterskuddsvis, må deltakeren få dekket utgifter som må betales før han eller hun mottar første stønadsutbetaling, på alternativ måte. Dette kan for eksempel skje gjennom forskuttering av introduksjonsstønad, eller ved at deltakeren får dekket sine utgifter gjennom sosialhjelp i denne begrensede perioden.

Departementet er videre enig i at det er mest hensiktsmessig at spørsmålet om hvor hyppig og på hvilken måte utbetaling skal skje, overlates til kommunen å avgjøre. Et sentralt fastsatt system vil lett virke tungvint og kompliserende for kommunene. Departementet vil imidlertid påpeke at for lange utbetalingsperioder stiller store krav til deltakernes økonomiplanlegging, og at dette kan medføre at flere får behov for supplerende sosialhjelp.

13.10.5 Krav om tilbakebetaling og refusjon

13.10.5.1 Innledning og gjeldende rett

Spørsmålet om å kreve tilbake for mye utbetalt introduksjonsstønad kan oppstå i to forskjellige situasjoner. For det første i tilfeller der kommunen har gjort en feil ved beregningen av ytelsen. For det andre i tilfeller der deltakeren har gitt uriktige opplysninger av betydning for utbetaling av introduksjonsstønaden.

Tilbakebetaling kan gjennomføres på to måter, enten ved trekk i løpende, framtidige ytelser eller ved krav om tilbakebetaling. Den første måten er bare mulig i de tilfeller vedkommende fortsatt deltar i introduksjonsprogram. Spørsmålet om å kreve tilbake for mye utbetalt introduksjonsstønad kan imidlertid også oppstå på et tidspunkt der vedkommende har avsluttet sin programdeltakelse. I disse tilfellene er det tale om å etablere et tilbakebetalingskrav.

Når det gjelder ytelser etter folketrygdloven er krav om tilbakebetaling utførlig regulert i folketrygdloven §§ 22-14 og 22-15. Disse bestemmelsene regulerer alle de tilfellene som er nevnt ovenfor. En vesentlig forenklet regulering av de samme spørsmål har man i sosialtjenesteloven § 5-6. Denne bestemmelsen regulerer bare krav om tilbakebetaling og bare i tilfeller av uriktige opplysninger. Hvilken betydning feilutbetalinger skal få for framtidig sosialhjelp, er ikke særskilt regulert.

I arbeidsavtaler i det offentlige er det en standardklausul om rett til trekk i framtidig lønn ved feilaktige utbetalinger.

13.10.5.2 Introduksjonslovutvalget og høringsinstansenes syn

Utvalget finner det hensiktsmessig å legge til grunn arbeidslivets regler for så vidt gjelder trekk i framtidige ytelser. I denne sammenheng mener utvalget at det er nødvendig å lovregulere spørsmålet, og ikke henvise det til avtaler, siden introduksjonsordningen bygger på et lovgrunnlag. Utvalget foreslår derfor å lovfeste at overskytende stønad kan trekkes i framtidig stønad dersom en deltaker har fått utbetalt høyere stønad enn det hun eller han har krav på.

Når det gjelder krav om tilbakebetaling av ytelser, mener utvalget det er tilstrekkelig å legge seg på sosialtjenestelovens ordning, og har brukt denne som mønster for sitt forslag. Forslaget sier at dersom noen har fått utbetalt en ytelse fordi vedkommende, eller noen som har handlet på vedkommendes vegne, forsettlig eller grovt uaktsomt har gitt uriktige opplysninger eller har fortiet opplysninger, kan det vedtas at stønaden skal betales tilbake.

Høringsinstansene har ikke bemerket utvalgets forslag på dette punkt.

13.10.5.3 Departementets vurdering

Når det gjelder for meget utbetalt introduksjonsstønad vil departementet følge det mønster som gjeldende lovgivning bygger på. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag på dette punkt.

Dersom en deltaker ved en feil har fått utbetalt høyere introduksjonsstønad enn det vedkommende har krav på, foreslår departementet at kommunen kan trekke det overskytende beløp i vedkommendes framtidige stønadsutbetaling.

Dersom en deltaker har fått utbetalt introduksjonsstønad fordi vedkommende har gitt uriktige opplysninger, kan kommunen etter lovforslaget vedta at stønaden skal tilbakebetales. Urettmessig mottatt stønad kan også gå til fradrag i framtidige utbetalinger av introduksjonsstønad.

I tillegg til utvalgets forslag til regler om krav om tilbakebetaling, foreslår departementet en hjemmel for kommunen til å kunne kreve refusjon i ytelser som deltakeren får etterbetalt fra folketrygden, jf. kapittel 13.10.5.