10 Lovforslagets prinsipielle grunnlag

10.1 Kombinasjon av økonomisk ytelse og deltakelse i grunnleggende kvalifisering

10.1.1 Introduksjonslovutvalget

Et sentralt punkt i kritikken av nåværende ordning for inntektssikring, er den passiviserende virkningen som økonomisk sosialhjelp ofte har for nyankomne innvandrere. Sosialhjelpen gir ikke noe incitament til å skaffe seg basiskunnskaper for å kunne klare seg selv i det norske samfunnet. I tillegg medfører sosialhjelpen en tilpasning til passivt mottak av offentlige ytelser. Ett av hovedvirkemidlene i utvalgets lovforslag er å koble sammen deltakelse i et kvalifiseringsprogram og krav på introduksjonsstønad. Utvalget uttaler videre i kapittel 7.4.1, på side 51 i utredningen:

«Introduksjonsstønaden skal være en motytelse for deltakelse i programmet. Det kreves med andre ord aktivitet av den nyankomne innvandreren. Dette vil i seg selv være et pedagogisk poeng. Introduksjonsstønaden representerer dessuten en kilde til forsørgelse, samtidig som den stimulerer nyankomne innvandrere til å delta i et program som gir nødvendig basiskunnskap for å fungere i deres nye samfunn. Det legges til grunn at full introduksjonsstønad forutsetter full deltakelse i introduksjonsprogrammet. Deltakelsen i programmet er altså ikke noe «tyngende tilleggsvilkår til ellers begunstigende forvaltningsvedtak», slik vilkår for sosialhjelp er, men en av grunnbetingelsene for å ha krav på introduksjonsstønaden.»

10.1.2 Høringsinstansenes syn

De aller fleste høringsinstanser støtter prinsippet om å knytte økonomiske ytelser til deltakelse i kvalifiseringsprogram. Her viser høringsinstansene til de erfaringene som er gjort ved utprøving av ulike former for å koble kvalifisering med alternativ inntektssikring. KSframhever det pedagogiske aspektet ved ordningen og uttaler:

«KS slutter seg til de sentrale signaler og intensjoner i lovutkastet. Utvalget legger opp til en enkel og oversiktlig ordning der koblingen mellom kvalifisering og stønad er svært positiv for den enkelte deltaker. Deltakerne i introduksjonsprogrammet vil med dette også få et signal om hvordan arbeidsinntekt fungerer, og for den enkelte er det viktig at man får belønning for innsats fremfor passivt å motta sosialhjelp. KS vil imidlertid peke på at rapporten i flere tilfeller refererer til «trekk i utbetalinger». En slik ordning bør signalisere belønning for deltakelse fremfor straff ved fravær.»

Oslo kommune uttaler at introduksjonsordningen er en viktig reform i arbeidet med å gjøre nyankomne innvandrere mest mulig selvhjulpne og uavhengig av økonomisk sosialhjelp.

LOstiller seg positiv til at kommunenes ytelser til livsopphold for nyankomne innvandrere endres fra sosialhjelp til en ytelse knyttet til aktiv deltakelse i kvalifiseringsprogrammer.

10.1.3 Departementets vurdering

Etter departementets syn er koblingen mellom kvalifisering og økonomisk ytelse en vesentlig side ved introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere. Prinsippet om sammenkobling har i seg selv en pedagogisk verdi i forhold til målgruppen. Koblingen mellom stønad og deltakelse i kvalifisering får i sin utforming mange likhetstrekk med ordinære arbeidsforhold. Aktiv deltakelse som betingelse for stønad motvirker en passiv mottakerrolle i forhold til offentlige ytelser.

Departementet understreker målet om en effektiv og hensiktsmessig overgang til yrkeslivet og/eller ordinær utdanning. I tillegg til koblingen mellom stønad og deltakelse i programmet, forutsetter målet at kvalifiseringen har et godt og målrettet innhold. Introduksjonsstønaden skal være en kilde til selvforsørgelse, men den skal også underbygge selvstendiggjøring og ansvarliggjøring av den enkelte deltaker.

10.2 En obligatorisk ordning for kommunene

10.2.1 Innledning

Kommunens kompetanse er negativt avgrenset, dvs. at kommunene kan påta seg enhver oppgave som ikke er lagt til et annet forvaltningsnivå eller til private. Kommuneloven inneholder grunnleggende bestemmelser om politiske og administrative styringssystem og organiseringen i kommuner og fylkeskommuner. Videre inneholder den bestemmelser om kompetansefordelingen mellom de ulike organer, om krav til beslutningsprosesser for vedtak, samt om statlig kontroll. Disse overordnede prinsippene gjelder all kommunal og fylkeskommunal virksomhet, jf. kommuneloven § 2.

Funksjonsfordelingen mellom stat, kommune og fylkeskommune, dvs. bestemmelser som regulerer de ulike typer arbeidsoppgaver, framgår av særlovgivningen. Dersom kommunene pålegges nye arbeidsoppgaver og ansvar, kan dette bare gjøres i lovs form.

Kommunal handlefrihet ivaretar hensyn som lokaldemokrati og hensiktsmessig prioritering av ressursene innenfor gitte rammer. Særlovgivning som pålegger kommunene plikter eller fastsetter rettigheter for borgere overfor kommunen, begrunnes ofte ut fra nasjonale hensyn, og med hensynet til rettssikkerhet, likebehandling og forutsigbarhet for borgere.

På området for kvalifisering av nyankomne innvandrere, benytter staten i stor utstrekning økonomiske og pedagogiske virkemidler framfor rettslige virkemidler overfor kommunene. Integreringstilskuddet og tilskuddet til norskopplæring er eksempler på slike økonomiske virkemidler.

Rettighetsfesting av tjenester er et vesentlig trekk ved utviklingen av ulike offentlige velferdsordninger. En har sett en utvikling i retning av økt rettighetsfesting. Folketrygdens ytelser knyttet til bestemte livssituasjoner er et eksempel hvor rettighetenes innhold framgår av loven. Et annet eksempel er rett til økonomisk sosialhjelp etter sosialtjenesteloven. Innholdet i denne retten, både mht. inngangsvilkåret og utmåling av hjelpen, beror på en utstrakt og individuell skjønnsmessig vurdering.

Rett til forskjellige velferdsgoder korresponderer med en tilsvarende plikt for den instans som yter tjenestene. Rettigheter kan også framkomme gjennom pliktregler rettet mot den som yter en tjeneste. Slike rettigheter vil styrke borgernes rettsstilling. Dette gjelder spesielt der rettighetenes innhold er klarlagt i loven.

10.2.2 Introduksjonslovutvalget

Utvalgets mandat vektlegger det kommunale selvstyre. Mandatet ber således om lovgivning som gir kommunene adgang til ikke å anvende lovens ordning. Utvalget har derfor i NOU 2001: 20 utformet sitt lovforslag slik at den enkelte kommune kan unnlate å bruke lovens ordning.

Utvalget drøfter spørsmålet om å rettighetsfeste den enkeltes deltakelse i introduksjonsordningen i utredningens kapittel 7.5 side 52. Utvalget mener at mandatets føring om en frivillig lov for kommunen isolert sett tilsier at man ikke kan rettighetsfeste deltakelsen. I tillegg foretar utvalget en hensiktsmessighetsvurdering i forhold til problemstillingen og konkluderer med at loven ikke bør rettighetsfeste den enkeltes deltakelse i ordningen.

10.2.3 Høringsinstansenes syn

De fleste kommunene har ikke innvendninger mot utvalgets forslag på dette punktet. Oslo kommuneog Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf) er blant disse. Noen av kommunene uttrykker at det kommunale selvstyre er godt ivaretatt i utvalgets forslag, og støtter forslaget om at kommunene kan velge ikke å anvende lovens ordning. Bergen kommune, Levanger kommune, Froland kommune og Stange kommuneer blant disse. De mener utvalgets forslag gir kommunene et godt redskap i kvalifiseringsarbeidet. KSuttaler at det også må være mulig for kommuner å fortsatt etablere introduksjonsprogram uten å forplikte seg til en økonomisk stønadsordning som utvalget foreslår.

NHOmener lovfesting av integreringsprosessen kan være et nødvendig virkemiddel. NHO er derimot uenig i at det skal være valgfritt for kommunene å ta i bruk loven, så lenge sentrale problemer knyttet til dagens integrering er ansvarsdeling, overlapping og manglende felles mål. NHO mener videre at koordinering av tjenester, ressurser og kvalitetskrav må komme fra sentrale myndigheter, slik at lokale aktører blir i stand til å gjennomføre nødvendige tiltak. LOmener også loven bør være obligatorisk for kommunene. De uttaler:

«Det er etter LOs mening å legge unødvendige begrensninger på den nye loven om den ikke blir gjort obligatorisk for kommunene. På den ene siden gjøres sosialhjelp for innvandreren avhengig av om han/hun følger introduksjonsprogrammet, på den andre side skal kommunen kunne avstå fra sitt ansvar om å tilby introduksjonsprogrammer. Dette virker ufullstendig. Introduksjonsloven bør således gjelde for hele landet uavhengig av kommunenes selvråderett. Fristelsen for at kommunen ikke skal følge opp kan bli for stor.»

Arbeids- og administrasjonsdepartementet er uenig i at det skal være frivillig for kommunene å gjøre bruk av den foreslåtte introduksjonsordningen. Etter Arbeids- og administrasjonsdepartementets vurdering vil det så vel for arbeidsmarkedsetaten som for andre aktører som skal medvirke i gjennomføringen av ordningen, være en stor fordel å kunne forholde seg til rammebetingelser som gjelder for hele landet. Også for flyktningene og innvandrerne selv vil det være av stor betydning at ordningen skal anvendes uavhengig av hvor i landet de er bosatt.

Fafoer skeptisk til utvalgets forslag om at kommunene kan velge å innføre ordningen, når de samtidig kan velge hvem de vil tilby plass. SINTEF/IFIM støtter dette synspunktet. Etter Fafos syn bryter dette forslaget med prinsippet om likebehandling både på kommunalt og interkommunalt nivå.

Utlendingsdirektoratet mener at loven bør gjelde for alle kommuner og er uenig i premisset som ble gitt utvalget på dette punkt. Etter direktoratets oppfatning bidrar denne særegne konstruksjonen om en frivillig lov, til å opprettholde eller til og med øke uønskete forskjeller mellom kommunenes tilbud til nyankomne. Direktoratet er bekymret for hvilke følger dette kan få for bosettingen. Et mulig framtidsbilde er at nyankomne aktivt søker seg til de kommuner som bruker loven til å tilby et godt introduksjonsprogram med tilhørende stønad. Dette vil i ett perspektiv være gledelig. Samtidig kan en slik mulig utvikling virke som en «belønning» til kommuner som ikke tilbyr program, ved at de bærer mindre av det felles, nasjonale ansvaret for å bosette og integrere flyktninger.

Bærum kommune, Sandnes kommuneog Skien kommunehar også innvendninger mot at kommunene skulle stå fritt til å anvende lovens ordning. Bærum kommune mener at integrering og kvalifisering er kommunenes ansvar og plikt. Bærum kommune viser videre til at kommunen har god erfaring med sin introduksjonsordning, som er obligatorisk for nyankomne. Skien kommune understreker viktigheten av at tilbudet om introduksjonsprogram skal være forutsigbart for alle nyankomne innvandrere i landet. Dessuten kan en frivillig lov føre til at man flytter enten til eller fra program. Sandefjord kommunemener at kommuner som bosetter flyktninger bør kunne pålegges å ha et introduksjonsprogram med det minimum av innhold som lovforslaget legger opp til. Et felles introduksjonsprogram vil bidra til at kommuner får en bedre og lik bosetting av flyktninger, samt øke deres muligheter til en raskere integrering.

Når det gjelder spørsmålet om rettighetsfesting, er det flere instanser som mener introduksjonsordningen bør være en rettighet for nyankomne innvandrere. Fafo mener at hensynet til likebehandling tilsier at introduksjonsprogrammene bør være en rettighet for alle i målgruppen, uansett hvor de er bosatt.

10.2.4 Departementets vurdering

Kommunenes oppgaver i forhold til nyankomne innvandrere er ikke særskilt behandlet i lovverket. I dag driver mange kommuner med kvalifiseringsarbeid for nyankomne innvandrere. Aktørene i arbeidet med integrering av nyankomne innvandrere har etterlyst en bedre rettslig ramme i arbeidet. Fafo-rapporten «Fra sosialhjelp til lønnet kvalifisering» peker på at manglende lovgrunnlag er en flaskehals når der gjelder utvikling av alternative stønadsformer. Spørsmålet om hvorvidt det er adgang til å sette deltakelse i kvalifisering som vilkår for sosialhjelp og å bruke avtaler i ulike varianter, er rettslig uklart. Flere kommuner har forsøkt å utarbeide ordninger som vrir understøttelsen fra sosialhjelp til ytelser som er knyttet til kvalifiseringsprogrammer innenfor gjeldende rettslige rammer. I mange tilfeller har det vært uklart om ordningene er i tråd med gjeldende lovgivning, for eksempel skattelovgivningen, sosialtjenesteloven og forvaltningslovgivningen. Det er således gjennom praksis konstatert at det er behov for lovregulering, både av hensyn til kommunen og for å klargjøre den enkelte deltakers rettsstilling, jf. kapittel 8.

Departementet vil understreke at lovforslaget gir en rettslig ramme for arbeidet med kvalifisering og alternativ inntektssikring. Lovforslagets stønadsordning skiller seg på vesentlige punkter fra sosialhjelpen.

Departementet viser til Kommunalkomiteens innstilling (Innst. S. nr. 129 (2001-2002)), og til Stortingets vedtak av 18. april 2002 om å pålegge kommunene å innføre en obligatorisk introduksjonsordning for nyankomne innvandrere, jf. kapittel 2.4.7 foran. Komiteen viser til at språk og kunnskap om arbeids- og samfunnsliv er en nøkkel til likestilling og inkludering. Komiteen går derfor inn for at det innføres obligatorisk introduksjonsprogram for flyktninger, for de som får opphold på humanitært grunnlag, og for alle som får opphold for familiegjenforening med disse. Komiteen viser til NOU 2001: 20 og Introduksjonslovutvalgets forslag om målgruppe og introduksjonsprogrammets utforming. Komiteen uttaler på bakgrunn av dette at introduksjonsprogrammet må være obligatorisk både for kommunene å gi og for de som blir bosatt i kommunen å ta, slik at alle får sin rett. Dersom noen av ulike årsaker ikke deltar i programmet vil introduksjonsstønaden falle bort.

På bakgrunn av Stortingets vedtak og fordi hensynet til likebehandling, rettssikkerhet og like rammebetingelser for hele landet taler for en obligatorisk ordning for kommunene, går departementet inn for å pålegge alle landets kommuner plikt til å tilby lovens introduksjonsordning til alle i lovens personkrets som har behov for grunnleggende kvalifisering.

I tillegg til en kommunal plikt ser departementet de generelle fordelene ved en rettighetsfesting av programdeltakelse for den enkelte. Det vil styrke den enkeltes rettsstilling, og sikre likebehandling og forutberegnlighet. I tillegg er det bred enighet om introduksjonsordningens positive betydning for nyankomne innvandrere. Dette er i seg selv et argument for rettighetsfesting.

Departementet vil bemerke at kommunenes plikt til å yte en tjeneste til innbyggere kan være av varierende omfang, men for at plikten skal anses å være oppfylt, må det foreligge et minimum av tilbud. Kommunens plikt etter introduksjonsloven vil imidlertid innebære at alle i lovens personkrets som har behov for grunnleggende kvalifisering, skal få et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram fra kommunen. Oppfølgning av denne plikt vil kreve et system med tilsyn og sanksjoner overfor kommunene. Dette kan være svært ressurskrevende. Kommunens plikt til å tilrettelegge introduksjonsprogram trenger i utgangspunktet ikke å korrespondere med en rettighet for den enkelte. En individuell rett til å delta i ordningen vil imidlertid bidra at kommunen oppfyller sin plikt, og vil i tillegg gi de innvandrerne som ønsker å delta i programmet et bedre utgangspunkt. Departementet forslår derfor at den enkelte som har behov for grunnleggende kvalifisering skal ha rett til å delta i et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram.

Behov for grunnleggende kvalifisering hos den enkelte vil være et vilkår for rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogrammet, jf. kapittel 11.4.3. Rett til introduksjonsprogram vil bety at man har krav på et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram som minst inneholder norsk, samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring, eller tilknytning til yrkeslivet. Utformingen av programmet ut over de krav som framgår av lovforslaget vil bero på kommunens skjønn basert på en konkret vurdering av en rekke forhold som bl. a. den enkeltes individuelle forutsetninger, lokale forhold m.m.

Den enkeltes plikt innebærer at vedkommende må delta i introduksjonsprogrammet etter en individuell plan for å kunne få utbetalt introduksjonsstønaden på 2G. En kan ikke velge sosialhjelp framfor å delta i introduksjonsprogrammet. Dette følger av formålet om å utforme et reelt alternativ til sosialhjelp. Ut over dette er det ikke andre sanksjoner for den som ikke deltar i introduksjonsprogrammet. En person som er økonomisk selvhjulpen kan således nekte å delta i introduksjonsprogrammet selv om vedkommende har behov for grunnleggende kvalifisering. Som oppfølgning av Stortingsmelding nr. 17 (2000-2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg, vil Regjeringen innføre rett og plikt til opplæring i norsk for innvandrere, og vurderer sanksjoner for denne plikten knyttet til permanent bosettingstillatelse. Det vil si at utstedelse av bosettingstillatelse gjøres avhengig av gjennomført opplæring i norsk. Personkretsen for rett og plikt til deltakelse i norskopplæringen vil være videre enn for introduksjonsordningen.

10.2.5 Overgangsordning

Innføring av lov om introduksjonsordning som en obligatorisk ordning for kommunene og en individuell rettighet for den enkelte, er en omfattende og viktig reform i integreringspolitikken. For at dette ikke skal komme brått på kommunene og for ikke å redusere kommunenes villighet til å bosette et tilstrekkelig antall flyktninger ved innføring av introduksjonsloven, har departementet valgt å gi kommunene adgang til å velge å ta i bruk lovens ordning i en overgangsperiode. Departementet har derfor i brev av 27. juni 2002 invitert kommunene til å komme med innspill på tiden de vil trenge for å forberede seg på å innføre en obligatorisk introduksjonsordning.

På bakgrunn av kommunenes svar på departementets brev, jf. kapittel 2.5, og konsultasjoner med Kommunenes Sentralforbund, foreslår departementet at introduksjonsloven i ett år bare skal gjelde de kommuner som velger å ta i bruk den.

Loven vil tre i kraft 1. september 2003. Fra 1. september 2004 gjelder loven alle kommuner og omfatter de personene loven gjelder for som er bosatt etter 1. september 2003. I tidsrommet 1. september 2003 til og med 31. august 2004vil loven ikke gjelde den enkelte kommune med mindre kommunen selv fatter beslutning om at loven skal gjelde i kommunen. Dette er ment som en overgangsordning for at kommunene kan få mulighet til å bruke introduksjonsordningen etter egen vurdering før den blir obligatorisk for alle kommuner 1. september 2004. Kommunestyret er det øverste kommunale organ og treffer vedtak på vegne av kommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak, jf. kommuneloven § 1. Dersom en kommune bestemmer at loven skal gjelde i kommunen, kan den tilby lovens ordning til personer som omfattes av lovens § 2, eller § 3 tredje ledd. Ingen vil i overgangsperioden ha rett eller plikt etter introduksjonsloven. Paragraf 3 annet ledd som bestemmer når introduksjonsprogrammet skal tilrettelegges for den som omfattes av § 2, trer først i kraft 1. september 2004.

Kommunen vil i overgangsperioden ha frihet til å vurdere hvem som skal tas inn i lovens ordning. Deltakelse i introduksjonsprogram er ingen rettighet for den enkelte. Dette innebærer at kommunen i overgangsperioden står fritt til å bestemme hvor mange som skal få delta i programmet. Det vises for øvrig til de spesielle merknadene til lovforslagets §§ 5 og 21.

Overgangsordningen er ment å gi de kommunene som ikke tidligere har arbeidet med introduksjonsprogram mulighet til å igangsette ordningen og selv bestemme omfanget idet de kan velge hvem og hvor mange fra lovens personkrets de vil tilby introduksjonsordningen. Kommuner som allerede har erfaring med utforming av introduksjonsprogrammer får per 1. september 2003 også mulighet til å utbetale introduksjonsstønaden etter loven. Utvidelse av Husbankens bostøtteordning slik det er foreslått i kapittel 13.4.5.4, vil først finne sted fra og med 1. september 2004 når loven gjelder alle kommuner.

Etter departementets vurdering er det viktig at introduksjonsloven trer i kraft så snart som mulig etter Stortingets behandling. Introduksjonsloven er et opplæringstiltak hvor lærere vil spille en vesentlig rolle ved gjennomføring av introduksjonsprogrammet. På bakgrunn av dette og av hensyn til skoleverkets behovet for planlegging av skoleåret, har departementet vurdert det som hensiktsmessig at loven trer i kraft 1. september.

10.3 Avtale som rettslig grunnlag

10.3.1 Innledning

Ved utforming av ulike sosiale ordninger blir bruk av avtaler vurdert som et formålstjenlig virkemiddel. Når det gjelder hvordan og hvorfor avtaleelementet bringes inn ved tildeling av sosiale ytelser, foreligger det i praksis en stor variasjonsbredde. Bruk av avtaleformen spenner således fra situasjoner der avtalen formelt og reelt er det sentrale grunnlaget for et gjensidig bebyrdende forhold mellom kommune og klient, og til tilfeller hvor avtalen mer eller mindre tjener som en alternativ pedagogisk framgangsmåte ved forvaltningsbeslutninger.

På området for kvalifisering av nyankomne innvandrere og utforming av alternativer til sosialhjelp, har kommunene i ulik grad og omfang benyttet avtaleformen. Det er visse fordeler ved avtalekonseptet. Framgangsmåten kan i mange tilfeller være pedagogisk, ansvarliggjørende og derfor hensiktsmessig i forholdet mellom kommunen og innvandreren i kvalifiseringsarbeidet. Framgangsmåten vil være mindre egnet der kommunen har myndighet til å beslutte kvalifiseringens form og innhold.

10.3.2 Introduksjonslovutvalget og høringsinstansenes syn

Utvalget drøfter spørsmålet om bruken av avtaleformen i introduksjonsordningen, jf. utredningens kapittel 7.4.3 side 51 og 52. Om problemstillingen uttaler utvalget bl.a.:

«De forskjellige regler som gir det offentlige kompetanse til å treffe forvaltningsvedtak av forskjellige art, angir også grensen for utøvelse av offentlig myndighet. Forvaltningen kan ikke vilkårlig overskride disse grensene ved å bruke betegnelsen avtale. Å bruke avtaleformen vil ikke gi forvaltningen noen kompetanse til å pålegge mottakeren av introduksjonsstønad forpliktelser ut over det loven selv hjemler. I den grad man skal tillegge avtaleinngåelsen rettslig betydning i forbindelse med introduksjonsordningen, vil det først og fremst ha to konsekvenser. For det første at det da vil kreves enighet mellom partene om opplegget. For det andre vil det kunne ha betydning for adgangen til å omgjøre vedtaket (men det vil nok avhenge av den konkrete utformingen).»

Utvalget anbefaler ikke avtale som rettslig grunnlag for forholdet mellom kommunen og den enkelte.

Høringsinstansene har ikke uttalt seg om dette punkt.

10.3.3 Departementets vurdering

Lovforslaget regulerer rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram for den enkelte. Departementet anser det som nødvendig at kommunens beslutning angående forholdet mellom kommunen og den enkelte deltaker i introduksjonsordningen, fattes i form av enkeltvedtak. Ved vurderingen har departementet lagt avgjørende vekt på hensynet til den enkeltes rettssikkerhet, konsekvens i systemet og likebehandling. Ifølge lovforslaget har kommunen til syvende og sist myndighet til å beslutte kvalifiseringens form og innhold, dersom enighet med den enkelte ikke oppnås. Med dette som grunnlag vil det være nokså fiktivt å konstruere et avtaleforhold som ellers forutsetter jevnbyrdige parter og enighet mellom avtalepartene. Etter departementets vurdering er de hensyn avtaleformen kan tenkes å sikre i en introduksjonsordning, tilstrekkelig ivaretatt i lovforslaget. Departementet viser i denne sammenheng til reglene om krav om individuell plan, og at planen skal utarbeides i samråd med den enkelte kandidat, jf. lovforslaget § 6.

10.4 Særlig om forholdet til sosialtjenesteloven

10.4.1 Innledning og gjeldende rett

Økonomisk sosialhjelp er en subsidiær og midlertidig ytelse, jf. kapittel 4.2.1. Kommunen skal derfor kartlegge søkerens muligheter for arbeid eller om det finnes andre rettigheter som kan gjøres gjeldende. Prinsippet om sosialhjelpens subsidiære karakter er uttrykkelig lovfestet i sosialtjenesteloven § 5-1 første ledd.

Etter lovforslaget har den enkelte rett og plikt til å delta i et individuelt tilrettelagt program. Lovforslaget regulerer i tillegg introduksjonsstønaden som en kilde til forsørgelse, men stønaden forutsetter deltakelse i et individuelt tilrettlagt introduksjonsprogram. Spørsmålet her er om den enkelte innvandreren kan velge å motta sosialhjelp framfor å delta i introduksjonsordningen.

10.4.2 Introduksjonslovutvalget

Utvalget drøfter forholdet mellom forslaget til introduksjonslov og sosialtjenesteloven i utredningens kapittel 7.6 og kapittel 10.11. Etter utvalgets oppfatning er et tilbud om deltakelse i introduksjonsprogram som gir krav på introduksjonsstønad et ubetinget gode for nyankomne innvandrere. Utvalget uttaler videre på side 53 i utredningen:

«På den annen side vil det alltid være noen som, av ulike grunner, heller vil motta sosialhjelp enn å delta aktivt i et introduksjonsprogram som gir rett til introduksjonsstønad. Etter utvalgets mening er det viktig at økonomisk sosialhjelp eller introduksjonsstønad som forsørgelseskilde ikke framstår som den nyankomnes eget valg.»

Utvalget tar utgangspunkt i at sosialtjenesteloven gjelder for alle som oppholder seg lovlig i Norge, og fastholder at sosialtjenesten fortsatt må representere sikkerhetsnettet også for nyankomne innvandrere der den individuelle situasjonen, etter sosialtjenestens konkrete vurdering, tilsier det.

Utvalget understreker samtidig at det bør være et klart skille mellom introduksjonsprogrammet og sosialtjenesten, men mener likevel at det ikke er nødvendig med en endring av sosialtjenesteloven for å oppnå det. Når en kandidat får tilbud om å delta i et introduksjonsprogram og derigjennom får rett til introduksjonsstønad, vil vedkommende ha en kilde til forsørgelse. I slike situasjoner har sosialtjenesten allerede hjemmel til å avslå søknad om sosialhjelp under henvisning til annen mulighet til forsørgelse.

10.4.3 Høringsinstansenes syn

De aller fleste høringsinstansene er enig med utvalget i at det er vesentlig at introduksjonsordningen framstår som et opplegg som er helt forskjellig fra sosialhjelpen. Flere høringsinstanser, herunder LO, er imidlertid skeptiske til at kommunen skal kunne avslå søknad om sosialhjelp under henvisning til at søkeren har fått tilbud om deltakelse i introduksjonsprogram. Om denne problemstilling uttaler LO:

«En tror imidlertid det er uriktig at kommunen med hjemmel i at introduksjonsprogram er avslått, skal kunne avslå sosialhjelp til innvandreren. Innvandreren bør imidlertid ha tungtveiende grunner for å avslå å delta og må bli gjort oppmerksom på i hvilken situasjon han/hun da kan sette seg selv i.»

10.4.4 Departementets vurdering

Sosialtjenesteloven gjelder alle som oppholder seg i Norge. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering om at sosialhjelpen fortsatt skal fungere som et sikkerhetsnett for alle, herunder lovforslagets målgruppe. Lovforslaget endrer ikke dette utgangspunktet. Den som har behov for grunnleggende kvalifisering skal etter lovforslaget imidlertid ha plikt til å delta i introduksjonsprogrammet. Etter departementets vurdering skal imidlertid introduksjonsordningen være et reelt og bedre alternativ enn sosialhjelp for målgruppen. Departementet anser det som et viktig prinsipp at den enkelte ikke skal kunne velge sosialhjelp framfor et tilbudt program med stønad etter lovforslagets bestemmelser.

Dersom en kandidat avviser et tilbud om program fra kommunen, skal vedkommende ikke kunne påregne å motta sosialhjelp til livsopphold. Departementet mener, i likhet med utvalget, at det ikke er nødvendig å regulere dette prinsippet i lovforslaget. Dette følger i tilstrekkelig grad av sosialhjelpens subsidiære karakter.