15 Saksbehandling

15.1 Innledning

Forvaltningsloven av 10. februar 1967 regulerer behandlingsmåten i forvaltningssaker. Etter forvaltningslovens innledende bestemmelser kommer den til anvendelse på alle saker som behandles av et organ for stat eller kommune. Følgende kapittel reiser og drøfter spørsmålet om forvaltningsloven helt ut bør komme til anvendelse på saker som skal behandles etter ny lov om introduksjonsordning.

15.2 Enkeltvedtak

15.2.1 Innledning og gjeldende rett

Enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i forvaltningsloven § 2 avgjørelser som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Bestemmelsene i kapitlene IV - VI i forvaltningsloven, som bl.a. innebærer plikt til forhåndsvarsling, partsinnsyn og klagerett, får bare anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak. Det vil i det følgende drøftes hvilke avgjørelser etter lovforslaget som skal anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

I forvaltningslovens forstand er en part en person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder, jf. lovens § 2. Således vil alle som konkurrerer om samme gode etter forvaltningsloven i utgangspunktet være parter i samme sak. En part har i utgangspunktet rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18. Det innebærer bl.a. at det er partsinnsyn mht. opplysninger om konkurrentene. En part har videre adgang til å klage over at en annen har fått et gode til fortrengsel for en selv, jf. forvaltningsloven § 28.

15.2.2 Introduksjonslovutvalget og høringsinstansenes syn

Etter utvalgets forslag vil kommunens beslutninger om innhold og deltakelse i introduksjonsprogram skje i form av enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Tilsvarende gjelder dersom kommunen ensidig stanser programmet for den enkelte. Utvalget foreslår videre at vesentlige endringer av den enkeltes individuelle plan regnes som et nytt enkeltvedtak. Utvalget finner det hensiktsmessig at avgjørelser om permisjon fra deltakelse i introduksjonsprogram blir regnet som enkeltvedtak. Etter utvalgets vurdering er avgjørelser om reduksjon av introduksjonsstønaden ved illegitimt fravær i prinsippet bare en gjennomføring av det opprinnelige vedtak om individuell plan, og ikke noe nytt vedtak. Utvalget er likevel av den oppfatning at en betydelig reduksjon av inngripende betydning for den enkelte, bør følge reglene for enkeltvedtak. Utvalget mener at grensen bør gå ved om det trekkes 50 prosent eller mer av den enkelte utbetaling av introduksjonsstønaden.

Når det gjelder spørsmålet om partsstilling, har utvalget valgt å begrense partsbegrepet og klageretten i tråd med sosialtjenestelovens opplegg. Utvalget begrunner sitt forslag med at det vil kunne foreligge en rekke opplysninger i saken som det ikke er ønskelig å gi andre søkere innsyn i. Det er heller ikke heldig om noen må forlate introduksjonsprogrammet fordi klageinstansen skulle komme til at også en annen har behov for det, eller at man må holde plasser ledige i påvente av klageomgangen.

Høringsinstansene har ikke i nevneverdig grad uttalt seg om utvalgets innstilling på dette punkt. Når det gjelder utvalgets forslag om at avgjørelser som medfører vesentlig endring av den individuelle planen skal regnes som enkeltvedtak, påpeker Fylkesmannen i Tromsimidlertid at uttrykket «vesentlig endring» er for upresist. Justisdepartementet uttaler at det er prisverdig at utvalget foreslår en bestemmelse som på en klargjørende måte avgjør hvilke avgjørelser som er enkeltvedtak etter forvaltningsloven og hvilke avgjørelse som dermed antitetisk ikke skal anses som enkeltvedtak. Departementet sier videre at det er en nyttig avklaring at det foreslås lovregulert at konkurrerende kandidater ikke skal regnes som parter i samme sak.

15.2.3 Departementets vurdering

Departementet viser til at for mange av deltakerne i introduksjonsprogram vil introduksjonsstønaden være den eneste inntektskilde til livsopphold i løpet av perioden programmet varer. Behandlingsmåten i saker som gjelder tildeling av individuell plan og tildeling og utmåling av introduksjonsstønad, skal særlig ivareta hensynet til den prosessuelle rettssikkerheten.

Lovforslaget legger opp til at den enkelte kandidat for deltakelse i introduksjonsprogram, skal ha anledning til å medvirke ved utforming av programmets innhold. Lovforslaget bestemmer at den individuelle plan skal utarbeides i samråd med vedkommende kandidat. Etter lovforslaget vil det likevel være kommunen som fatter beslutning om innhold og deltakelse i introduksjonsprogrammet. Denne avgjørelsen må skje i form av et enkeltvedtak. Tilsvarende gjelder dersom kommunen ensidig stanser programmet for den enkelte, jf. kapitlene 10.3 og 12.10. Dette er i tråd med utvalgets vurdering.

Lovforslaget bestemmer at den individuelle planen skal revideres med jevne mellomrom. Revurdering og justering av planen vil være nødvendig for å sikre en effektiv, hensiktsmessig og individuelle kvalifisering. Departementet er enig med utvalget i at slike revideringer i utgangspunktet ikke bør anses som enkeltvedtak. Dersom en revurdering av den individuelle plan fører til vesentlige endringer av planens innhold, vil avgjørelsen regnes som nytt enkeltvedtak. Departementet understreker at slike avgjørelser må fattes i samråd med den enkelte deltaker i introduksjonsprogram. Hva som er vesentlig endring må avgjøres etter en konkret vurdering. Endringenes omfang, og betydningen for den enkelte deltaker, vil være relevante momenter i denne vurderingen.

Deltakere i introduksjonsprogram vil kunne få permisjon fra deltakelse i programmet. Departementet vil i forskrift gi nærmere bestemmelser om dette. I likhet med utvalget finner departementet det hensiktsmessig at slike avgjørelser følger reglene i forvaltningsloven som gjelder enkeltvedtak. Departementet foreslår derfor at avgjørelser om permisjon fra deltakelse i introduksjonsprogram blir regnet som enkeltvedtak.

Lovforslaget legger opp til at utbetaling av introduksjonsstønaden skal skje etterskuddsvis. Dette innebærer at det i forkant av hver utbetaling vil måtte skje en utmåling av introduksjonsstønaden, normalt en eller to ganger i måneden, jf. kapittel 13.10.4. Etter departementets vurdering vil utbetalingen i seg selv ikke være noe enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Slik det er lagt opp til i lovforslaget, vil kommunen tildele den enkelte kandidat individuell plan for deltakelse i introduksjonsprogram ved enkeltvedtak. I tillegg vil vedtaket også innbefatte kommunens beslutning om å tildele introduksjonsstønad i henhold til loven, herunder at illegitimt fravær vil føre til redusert introduksjonsstønad. Dersom kommunen ved illegitimt fravær foretar en reduksjon av introduksjonsstønaden, vil det bare være en gjennomføring av det opprinnelige vedtaket, og ikke noe nytt vedtak. Etter departementets vurdering vil det i tillegg være upraktisk dersom forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, for eksempel reglene om klage, skulle anvendes i ethvert tilfelle der kommunen foretar trekk i introduksjonsstønaden som følge av illegitimt fravær. I tråd med utvalgets vurdering vil reglene om enkeltvedtak derfor ikke komme til anvendelse ved gjennomføring av trekk i introduksjonsstønad ved illegitimt fravær.

Departementet ser likevel at en betydelig reduksjon av introduksjonsstønaden som følge av illegitimt fravær i enkelte tilfeller kan få vesentlige konsekvenser for den enkelte deltaker. Etter departementets vurdering tilsier hensynet til rettssikkerhet for den enkelte deltaker at kommunen i slike tilfeller følger reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Utvalget foreslår at kommunens avgjørelse om å redusere en enkelt utbetaling av introduksjonsstønaden med 50 prosent eller mer, skal anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Departementet bemerker at lovforslaget ikke regulerer hvor ofte kommunen skal foreta utbetaling av introduksjonsstønad til deltakere i introduksjonsprogram, jf. kapittel 13.10.4.2. Dette er overlatt til kommunens skjønn. Det kan oppstå enkelte tilfeller hvor kommunen finner det hensiktsmessig å foreta utbetalinger med korte mellomrom. Etter departementets vurdering vil det ikke være hensiktsmessig om en reduksjon med et relativt beskjedent beløp blir ansett som enkeltvedtak og dermed kan påklages, selv om reduksjonen skulle utgjøre 50 prosent eller mer av den enkelte utbetaling. Slike reduksjoner av i utgangspunktet beskjedne stønadsutbetalinger som følge av illegitimt fravær, vil dessuten ikke få vesentlige konsekvenser for den enkelte deltaker.

På bakgrunn av dette foreslår departementet at kommunens avgjørelse om å redusere en enkelt utbetaling av introduksjonsstønad med 50 prosent eller mer, skal anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Avgjørelsen må imidlertid dreie seg om en reduksjon i stønad som minst tilsvarer 1/12 av G.

Departementet vil i motsetning til utvalget innføre rett og plikt for den enkelte til å delta i et tilrettelagt introduksjonsprogram, og kommunen vil være pliktsubjektet i loven. Personer med rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram og som har behov for grunnleggende kvalifisering skal således få delta i et introduksjonsprogram. Den ressursmessige situasjonen i kommunen vil ikke være relevant ved fastsetting av den enkeltes rett og plikt til programdeltakelse. Introduksjonsordningen kan derfor ikke anses som knapphetsgode og begrensning av partsstillingen, slik utvalget foreslår, vil ha særlig betydning i tidsrommet hvor loven bare vil gjelde i kommuner som positivt beslutter å ta i bruk den. Fra og med 1. september 2004 når loven gjelder alle kommuner vil bestemmelsen om begrensning av partsstillingen være særlig aktuell overfor personer som omfattes av loven uten å ha rett til deltakelse i introduksjonsprogram.

15.3 Klageinstansen og dens kompetanse

15.3.1 Innledning og gjeldende rett

I det følgende reises og drøftes spørsmålet om klageinstans og klageinstansens kompetanse etter lov om introduksjonsordning.

Etter forvaltningsloven § 28 kan enkeltvedtak påklages av en part eller en annen med rettslig klageinteresse i saken, til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen). Det framgår av forvaltningsloven § 28 annet ledd at for enkeltvedtak som er truffet av forvaltningsorgan opprettet i medhold av kommuneloven, er klageinstansen kommunestyret eller andre organer etter kommunestyrets bestemmelse.

Etter forvaltningsloven § 34 kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Klageinstansen er således gitt kompetansen til å overprøve så vel skjønnsutøvelse som lovanvendelse og saksbehandling. Der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.

I en del tilfeller er kompetansen til den overordnete instans imidlertid begrenset i forhold til kommunale vedtak. Dette gjelder bl.a. ved klage etter sosialtjenesteloven, der det kommunale skjønn bare kan overprøves dersom skjønnet er åpenbart urimelig, jf. sosialtjenesteloven § 8-7.

15.3.2 Introduksjonslovutvalget

Når det gjelder spørsmålet om klageinstans, peker utvalget særskilt på at introduksjonsstønaden normalt vil avløse økonomisk sosialhjelp for deltakerne i introduksjonsprogram. I den grad vedkommende ønsker å klage over tildelingen eller over innholdet i vedtaket, har det en indirekte tilknytning også til sosialtjenesteloven, fordi sosialhjelp for den store majoritet av deltakere vil være den alternative forsørgelsesmåten. I enkelte tilfeller vil det være aktuelt å nekte å innfri søkerens ønske om sosialhjelp og henvise vedkommende til introduksjonsordningen. I dette tilfellet vil en ev. klage gå etter sosialtjenesteloven, men klagegrunnen kan ha tilknytning til introduksjonsloven, for eksempel på den måten at søkeren mener han eller hun ikke er i stand til å nyttiggjøre seg introduksjonsprogrammet. Utvalget mener at det vil være et samordningsbehov mellom en ny introduksjonslov og sosialtjenesteloven, og sier at det derfor bør være felles klageinstans for saker som gjelder sosialhjelp og saker etter introduksjonsloven. Utvalget foreslår fylkesmannen, som er klageinstans for saker om sosialhjelp etter sosialtjenesteloven, som klageinstans for saker vedrørende introduksjonsloven.

Etter utvalgets forslag til introduksjonsordning, vil både tildeling og utforming av introduksjonsprogrammets innhold, bero på et utstrakt skjønn. Det vil også forutsette individuell tilnærming og aktivt samarbeid med den planen skal gjelde for. Hva kommunen kan tilby, vil videre i stor grad bero på lokale forhold. Dette vil det etter utvalgets mening være vanskelig for fylkesmannen å gå inn i. I tillegg peker utvalget på parallelløpet med sosialhjelpen. På denne bakgrunn foreslår utvalget at fylkesmannens omgjøringsadgang for så vidt gjelder det frie skjønn, begrenses til de tilfelle hvor det er tatt utenforliggende hensyn, det foreligger andre tilfeller av myndighetsmisbruk eller at vedtaket er åpenbart urimelig.

15.3.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om dette punkt, støtter utvalgets forslag om fylkesmannen som klageinstans for saker etter introduksjonsloven.

Fylkesmannen i Vestfold mener det vil være vanskelig for fylkesmannen som klageinstans å få oversikt over detaljene i introduksjonsordningen, ettersom den enkelte kommune skal få meget stort spillerom mht. den nærmere utforming av ordningen. Fylkesmannen sier at med dette utgangspunkt, som er det utvalget har lagt opp til, bør enten kommunen selv eller UDI behandle klager på avgjørelser etter introduksjonsloven.

Fylkesmannen i Tromsuttaler at den i det hele tatt er usikker på hvor hensiktsmessig det vil være med et statlig organ som klageinstans i saker etter en ny introduksjonslov. Fylkesmannen viser til at kommunens avgjørelser om tildeling av programmet og utforming av innholdet etter utvalgets forslag vil bero på utstrakt skjønn. I lys av dette vil det være uklart hva som vil ligge til fylkesmannens kompetanse som klageinstans. Fylkesmannen i Troms mener dette i så fall må presiseres nærmere i form av rundskriv, og behov for opplæring m.m. må vurderes for å få en mest mulig lik praksis fra fylkesmannsembetene.

15.3.4 Departementets vurdering

Departementet er enig i utvalgets forslag om fylkesmannen som klageinstans i klager etter en ny lov om introduksjonsordning. Lovforslaget fastsetter en rett og en plikt for den enkelte som har behov for grunnleggende kvalifisering til å delta i et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram. Deltakelse i introduksjonsprogram vil gi den enkelte deltaker rett til introduksjonsstønad, som normalt er ment å erstatte sosialhjelp. Avgjørelser om deltakelse i introduksjonsprogram og om programmets innhold, vil være av stor betydning for den enkelte avgjørelsene retter seg mot. Departementet vil vise til at det i alminnelighet vil være den beste ordningen for klageren at klagen avgjøres av nøytrale, uavhengige og utenforstående organer. I likhet med utvalget legger departementet vekt på at i klagesaker etter sosialtjenesteloven, vil forholdet til ny lov om introduksjonsordning ofte kunne være et aktuelt vurderingstema. Det kan dreie seg om klager på avslåtte søknader om sosialhjelp som er begrunnet med at klageren har fått tilbud om deltakelse i introduksjonsprogram med rett til introduksjonsstønad. Det vil derfor være hensiktsmessig med en felles klageinstans for sosialhjelpssaker og saker etter en ny lov om introduksjonsordning. Departementet går derfor inn for å foreslå fylkesmannen som klageinstans.

Når det gjelder fylkesmannens kompetanse som klageinstans, deler departementet utvalgets vurdering om fylkesmannens adgang mht. overprøving av det frie skjønn. Avgjørelser i forhold til den nærmere utformingen og tilrettelegging av programmet vil forutsette utstrakt skjønn fra kommunen, der kommunen bl.a. kan vektlegge lokale forhold og/eller individuelle sider hos den enkelte. Etter departementets vurdering vil kommunen være bedre egnet til å utøve skjønn i ovennevnte tilfeller enn fylkesmannen. Dette taler i seg selv for en begrenset omgjøringsadgang for fylkesmannen ved behandling av klagesaker. Det er samtidig viktig at åpenbart urimelige vedtak kan overprøves av fylkesmannen. I likhet med utvalget foreslår departementet derfor at fylkesmannens overprøvingsadgang i klagesaker i forhold til det frie skjønn, begrenses til de tilfeller hvor det er tatt utenforliggende hensyn, det foreligger andre tilfelle av myndighetsmisbruk eller når vedtaket er åpenbart urimelig.

15.4 Taushetsplikt, opplysningsplikt og innhenting av opplysninger fra andre

15.4.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven § 13 gir generelle regler om taushetsplikt vedrørende personlige opplysninger. Disse ligger gjennomgående til grunn for den forvaltningsmessige taushetsplikten, men en rekke lover inneholder supplerende regler som gir strengere regler om taushetsplikten. Dette gjelder bl.a. sosialtjenesteloven.

Etter forvaltningsloven er enkelte personopplysninger, som navn, adresse, oppholdssted og personnummer, ikke taushetsbelagte med mindre de røper et klientforhold som regnes som følsomt. Hvis det er kjent at vedkommende er klient, vil denne begrensningen ikke være relevant. Etter sosialtjenesteloven § 8-8 annet ledd er også disse opplysninger taushetsbelagte. I tillegg er det en mer begrenset adgang til å gi ut opplysninger til andre offentlige organer, herunder politiet. Bakgrunnen for disse reglene er først og fremst at det kan svekke klientens tillit til sosialtjenesten hvis den står som kilde også for slike opplysninger, og derved vanskeliggjøre godt sosialt arbeid.

I barnevernloven § 6-4 er det fastsatt en generell opplysningsplikt for offentlig myndighet i forbindelse med mistanke om alvorlig omsorgssvikt eller atferdsvansker. I de enkelte særlover på helse-, sosial- og skoleområdet er denne opplysningsplikten utvidet til å gjelde alt personell som arbeider i virksomhet regulert av lovene.

Sosialtjenesteloven § 8-5 har regler om innhenting av opplysninger fra andre. I utgangspunktet skal slike opplysninger innhentes i samarbeid med klienten, enten ved at vedkommende selv gjør det eller iallfall er kjent med at det gjøres. I størst mulig grad bør man generelt søke å oppnå vedkommendes medvirkning. Det ville imidlertid være uheldig om vedkommendes samtykke i alle sammenhenger skulle være avgjørende for at kommunen skal kunne treffe beslutningen på en mest mulig fyldestgjørende måte. Sosialtjenesteloven § 8-5 stiller derfor ikke noe ubetinget krav om samtykke for å innhente opplysninger fra andre.

I folketrygdloven § 25-10 er trygdens organer pålagt en bistandsplikt overfor sosialtjenesten som går lenger enn det som følger av sosialtjenesteloven. Ved siden av en generell bistandsplikt i bestemmelsens første ledd, pålegger den trygdens organer av eget initiativ å gi sosialtjenesten opplysninger om forhold som kan føre til tiltak fra sosialtjenestens side. I utgangspunktet kan slike opplysninger bare gis hvis de ikke er taushetsbelagte, eller hvis klienten har samtykket. Denne begrensingen gjelder ikke opplysninger om stønadssaker. I sysselsettingsloven § 39 er det gitt en bestemmelse vedrørende arbeidsmarkedsetatens organer som svarer til folketrygdloven § 25-10.

Folketrygdloven § 21-5 regulerer barnevernstjenestens og sosialtjenestens plikt til å yte bistand i saker etter folketrygdloven. Tjenestene plikter å innhente opplysninger og gi uttalelser til trygdeetaten om forhold som har betydning for behandlingen av saker etter loven. Departementet kan videre gi forskrifter om trygdeetatens samarbeid med barnevernstjenesten og sosialtjenesten.

15.4.2 Introduksjonslovutvalget og høringsinstansenes syn

Når det gjelder spørsmålet om taushetsplikt uttaler utvalget at deltakelse i et introduksjonsprogram er vesentlig mindre følsomt enn å være sosialhjelpsmottaker. Det er i utgangspunktet også en synbar status, i den forstand at det kreves et oppmøte og samhandling med andre. Etter utvalgets mening er det viktig å søke å normalisere deltakelsen i programmet. Det taler for at man bør være tilbakeholden med å innføre særregler. Utvalget foreslår derfor at forvaltningslovens regler om taushetsplikt kommer til anvendelse i introduksjonsloven.

Utvalget foreslår regler om opplysningsplikt til barneverntjenesten for personell som arbeider innenfor rammen av introduksjonsloven. Utvalget uttaler at en rekke særlover på helse-, sosial- og skoleområdet har slike regler som fastsetter opplysningsplikt til barneverntjenesten, og at det ikke er grunn til å ha andre regler for introduksjonsloven.

Når det gjelder innhenting av opplysninger fra andre, foreslår utvalget regler etter mønster fra sosialtjenesteloven § 8-5.

Utvalget forslår tilføyelser i folketrygdloven og i sysselsettingsloven som henholdsvis pålegger trygdens organer og arbeidsmarkedsetatens organer å gi kommunen bistand i saker etter introduksjonsloven. I tillegg foreslår utvalget en utvidelse av folketrygdloven § 21-5, slik at kommunale organer etter introduksjonsloven også blir omfattet av bestemmelsen.

Høringsinstansene har ikke uttalt seg om utvalgets forslag på dette punkt.

15.4.3 Departementets vurdering

Departementet deler utvalgets vurdering av spørsmålet om taushetsplikt. Deltakelse i introduksjonsprogram vil være et opplæringstiltak for deltakere, og introduksjonsstønaden en rettighet for deltakere. I likhet med utvalget ser departementet ikke grunn til å ha strengere bestemmelser om taushetsplikt i introduksjonsloven enn forvaltningsloven. Departementet vil derfor ikke foreslå noen regler som supplerer den taushetplikt som framgår av forvaltningsloven.

Departementet støtter utvalgets forslag til regler om innhenting av opplysninger, opplysningsplikt til barneverntjenesten, og forslag til endringer i henholdsvis folketrygdloven og sysselsettingsloven, når det gjelder bistand og samarbeid mellom kommunen, folketrygden og Aetat.