8 Utviklingstrekk og kommunale forsøk
8.1 Kvalifisering av nyankomne - et felt i utvikling
8.1.1 Innledning
I 1970 ble det innført refusjon fra Folketrygden for inntil 150 timer norskopplæring for utenlandske arbeidstakere. Siden 1970 har det skjedd store endringer i det norske samfunn. Fra slutten av 1980-tallet økte tilstrømmingen av flyktninger til Norge, samtidig som den generelle arbeidsledigheten steg. Dette førte til en betydelig og vedværende økning i arbeidsledighet og sosialhjelpsavhengighet blant flyktninger. I den offentlige debatten ble det rettet et særlig fokus på kvalifisering av nyankomne innvandrere. I 1991 ble integreringstilskuddet til kommunene innført som en erstatning for tidligere refusjonsordninger. Tilskuddet ble utformet slik at det skal lønne seg for kommunene å investere i kvalifiseringstiltak for å få de nyankomne raskest mulig selvhjulpne. Staten bidro med pedagogiske virkemidler for å øke kommunenes kompetanse på kvalifiseringsfeltet.
Siden 1970-tallet har kvalifiseringen av nyankomne vært et felt i kontinuerlig utvikling for å møte de behov som fulgte av de raske samfunnsendringene som har funnet sted. Tre viktige trekk synes å ha utkrystalisert seg i denne perioden mht. til kvalifisering av nyankomne.
8.1.2 Styrking av tilbudet om norskopplæring
Et trekk er at norskopplæringen har gjennomgått en betydelig styrking, mht antall timer (opp til 3000 timer for de med lav utdanning), utvidelse av målgruppen, utvikling av pedagogikken og økt tilspasning til den enkeltes behov. Stortinget har gitt sin tilslutning til forslaget i St.meld. nr. 17 (2000-2001) om at norskopplæringen skal rettighetsfestes, og at deltakelsen gjøres obligatorisk.
8.1.3 Flere virkemidler i kvalifiseringen
Et annet trekk i utviklingen av kvalifiseringen gjennom 1990-tallet, er en økende forståelse av at norskopplæringen nok er et nødvendig, men ikke et tilstrekkelig virkemiddel for å kvalifisere nyankomne innvandrere for norsk arbeidsliv. Kommunal- og arbeidsdepartementets «Handlingsplan for bedre bruk av innvandrernes kompetanse» (1993), som besto av 53 tiltak, var et uttrykk for dette. Utviklingsarbeid, som for eksempel FLY-prosjektet, et utviklingsprosjekt for kommunalt flyktningarbeid (1991-1995) med deltakelse fra 28 kommuner,viste at det er nødvendig å ta i bruk flere virkemidler enn norskopplæring for å få til en god kvalifisering av nyankomne flyktninger og innvandrere. Virkemidlene handler både organisatoriske løsninger på lokalt nivå, metoder og arbeidsformer ved utforming av tiltak, samarbeid på tvers av sektorgrenser og brukermedvirkning. I prosjektets avsluttende rapporter (Berg og Thorseth, 1995) er virkemidlene som fører til god kvalifisering oppsummert til å gjelde bl.a. mer systematisk bruk av karriereplanlegging, bedre rutiner for godkjenning av utenlandsk utdanning, økt bruk av kombinert norskkurs og arbeidsmarkedstiltak, mer fleksibel bruk av både Aetats og kommunenes midler til tiltak, utvikling av tiltak med sikte på egenetablering og økt målretting i forhold til grupper med særskilte behov. Spørsmålet om valg av alternative former for utbetaling av økonomisk støtte i forbindelse med den enkeltes deltakelse i kvalifiseringstiltak, var ikke løftet fram som eget tema i FLY-prosjektet.
8.1.4 Organisering av kvalifiseringen som et helhetlig tilbud
Et tredje trekk i utviklingen av kvalifiseringen for nyankomne handler om en økt erkjennelse, særlig på slutten av 1990-tallet, av at det eksisterer en manglende helhet i kvalifiseringen. Dels skyldes dette at de mange virkemidlene som ble utviklet og tatt i bruk hører under forskjellige etater, noe som er en naturlig konsekvens av sektoransvarsprinsippet. Dels var det et behov for at man fra statens side stadfestet hvilke virkemidler i kvalifiseringen som er å anse som nødvendige elementer, og det var behov for å klargjøre målsetninger, begrepsinnhold og samarbeids,- og ansvarsforhold. Det var også et behov for å se tilliggende områder, herunder særlig inntektssikringen for nyankomne, i sammenheng med kvalifiseringen. Stortingsmelding nr. 17 (1996-1997) behandlet denne problematikken og bebudet igangsetting av et arbeid for å forbedre kvalifiseringen.
I rapporten «Virker tvang? Erfaringer med bruk av økonomiske sanksjoner i integreringsprogrammet for flyktninger» (1997), fant forskningsstiftelsen Fafo frem til vellykkede kvalifiseringsprogrammer i tre andre land (Sverige, Nederland og USA) og studerte virkemidlene de brukte, samt deres overføringsverdi til Norge. Mange av virkemidlene var kjent og utprøvd også i Norge. Fafo viste til at det i Norge ikke hadde vært gjennomført noen systematisk utprøving av introduksjonsprogram for flyktninger som koblet sammen deltakelse i kvalifisering til økonomisk stønad, slik en fant i landene i undersøkelsen. En rekke norske kommuner utviklet gjennom 1990-tallet ulike former for heldags kvalifiseringstilbud til nyankomne flyktninger. Erfaringene så langt virket lovende, men kunnskapsgrunnlaget på området var spinkelt. Fafo konkluderte derfor i 1997 med at det både var behov for større bredde i prosjektene og større satsing på evaluering, for å kunne komme fram til sikrere kunnskap om hvilke elementer som er avgjørende for suksess.
8.2 Kommunale forsøk med introduksjonsprogram
Parallelt med et omfattende tverrdepartemental utredningsarbeid vedtok Stortinget i 1998 et forslag om å sette i gang forsøk med tiltak for å vri inntekten for nyankomne flyktninger og innvandrere fra passiv sosialhjelp til aktive tiltak (jf. Dokument 8:87 (1997-98) og Innst. S. nr. 192 (1997-1998)). På bakgrunn av dette inviterte Kommunal- og regionaldepartementet aktuelle kommuner til å komme med prosjektforslag. Det ble gitt en ramme for tiltak som skulle utprøves. De viktigste var at stønaden skulle være knyttet opp til deltakelse i kvalifisering, det skulle gis heldagstilbud med kombinert norskopplæring og arbeidspraksis, deltakerne skulle få tett oppfølging, det skulle utarbeides kvalifiseringsplaner, og det skulle satses på samarbeid mellom etatene. Seksten kommuner og bydeler startet opp prosjektarbeid i 1999. Oppfølging av dette arbeidet ble så overført til Utlendingsdirektoratet, som utlyste midler til 10 nye kommuner. Forsøksvirksomheten omfatter til sammen 26 prosjekter.
8.2.1 Evaluering av kommuneforsøkene
I november 2001 publiserte Fafo rapporten «Fra sosialhjelp til lønnet kvalifisering» med resultater fra evaluering av de 16 første prosjektkommunene som prøvde ut introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere. Et sentralt funn i rapporten er at flere av virkemidlene som er utprøvd, og særlig kombinasjonen av dem, ser ut til å ha positive effekter på flyktningenes videre mulighet til å komme i arbeid i Norge.
Fafo finner at både deltakere og ansatte i prosjektene framhever den positive betydningen av å etablere en inntektssikring som er et reelt alternativ til sosialhjelp. Mange av deltakerne i prosjektene opplevde sosialhjelp som et nederlag, og de framhevet den motiverende effekten det er å tjene penger snarere enn å bli tildelt dem i form av stønad. Allikevel ser det ut til at økonomiske sanksjoner har best virkning på det å komme i arbeid, når de kombineres med andre tiltak. Fafo finner at tett oppfølging av den enkelte deltaker, gjennom faste samtaler underveis i kvalifiseringsløpet, øker sannsynligheten for å bli god i norsk og for å komme i arbeid. Det krever imidlertid ressurser og stiller store krav til kompetansen hos de ansatte. Et annet funn er at i de kommunene samarbeidet mellom prosjektet og Aetat karakteriseres som godt av begge parter, kommer flyktningene raskere ut i arbeid. I disse kommunene har også en større andel av deltakerne fått tilbud om arbeidspraksis. Blant deltakerne i prosjektene finner Fafo små variasjoner mellom kvinner og menn, både når det gjelder kvalifiseringstilbud og når det gjelder det å få arbeid. Tatt i betrakting de relativt store forskjellene i yrkesdeltakelse blant menn og kvinner i flyktningpopulasjonen, er dette et svært oppløftende resultat. En økonomisk ordning med utbetaling til enkeltpersoner som deltakere og ikke til familier, kan virke stimulerende for kvinners deltakelse i den grunnleggende kvalifiseringen.
Fafo peker også på en del flaskehalser. Når det gjelder alternativ inntektssikring mener Fafo det største problemet prosjektene støtte på var manglende lovgrunnlag for iverksetting av alternativer til sosialhjelp. Ved prosjektstart forelå det ikke fra statlig hold noe klart alternativ til inntektssikring.
Fafo kommer med forslag til tiltak for å videreføre forbedringsarbeidet på kvalifiseringsområdet. Tiltakene går dels på videreutvikling av metoder, spredning av resultatene og de metodene som virker, og kompetanseutvikling i kommunene generelt og blant de som jobber med introduksjonsprogrammene spesielt. Fafo foreslår at det iverksettes klarere landsdekkende retningslinjer og minimusstandarder for å kunne sikre felles forståelse og praktisering av metodene blant kommunene.
De ovennevnte prosjektkommunene har levert årlige rapporter om prosjektvirksomheten til UDI. Høsten 2002 ga UDI ut rapporten «Erfaringer fra toårige forsøk med introduksjonsprogram». Rapporten er en sammenstilling av 15 sluttrapporter fra den kommunale prosjektvirksomheten i perioden 1998-2001. I kommunenes sluttrapporter er de positive konsekvensene av sammenkoblingen mellom kvalifisering og økonomisk ytelse mye tydeligere enn ved tidligere rapporteringer til UDI. Rapportene viser også at kvinner deltar i større grad. Sluttrapportene bekrefter at prosjektkommunene har bedret samarbeidet med Aetat i løpet av prosjektperioden. Dette illustreres bl.a. av at flere deltakere går på lønnstilskuddsordninger og AMO-kurs. I flere rapporter kommer det også fram at Aetats deltakelse i samtaler om individuelle handlingsplaner har bidratt til bedre planlegging og målretting, og sikret oppfølging fra det ene tiltaket til det andre. Samarbeidet med frivillige organisasjoner og Røde Kors om flyktningguideprosjekter har økt betraktelig, og det har også vært økende samarbeid med LO og NHO. Prosjektlederne rapporterer om store metodiske utfordringer når det gjelder individuelle handlingsplaner. Videre synes det å være vanskelig å få til et heldagstilbud for alle deltakerne. Sluttrapportene viser at de fleste kommunene har greid å tilby deltakerne norskundervisning og arbeidspraksis i introduksjonsprogrammet. På tross av dette er det relativt få prosjekter som har lykkes i å tilby deltakerne full uke. Endelig påpeker mange av rapportene at det er behov for kompetanseheving blant ansatte i kommunen som arbeider med utforming av programmet.
8.3 Om kommunenes og innvandrernes syn på en ny introduksjonsordning
Utlendingsdirektoratet (UDI) utga i november 2001 rapporten «Ny start - Bosetting og kvalifisering av nyankomne innvandrere i kommunen». Rapportens hovedkilder er møter med politisk og administrativ ledelse i 35 representativt utvalgte kommuner og bydeler, samt møte med 42 inviterte representanter for flyktning- og innvandrerbefolkningen. Ingen av kommunene var med blant de ovennevnte 16 forsøksprosjektene. Da materialet til denne rapporten ble samlet inn, våren 2000, var St.meld. nr. 17 (2000-2001) Om asyl og flyktningpolitikken i Noreg ennå ikke avgitt, og kommunene hadde begrenset kjennskap til de forestående endringene for kvalifisering av nyankomne. Situasjonsbeskrivelsen fra kommunene kan imidlertid gi en pekepinn om hvordan kommunene ser på en omlegging av kvalifiseringen i form av introduksjonsprogram med alternative former for inntektssikring enn sosialhjelp.
UDI finner at 25 av de 35 kommunene benytter sosialhjelp til livsopphold for nyankomne innvandrere. De øvrige kommunene benytter også sosialhjelp, men i kombinasjon med kursstønad fra Aetat eller lønn fra kommunen. Enkelte kommuner setter vilkår for sosialhjelp, for eksempel deltakelse i norskopplæring. Andre bruker motivasjonstillegg, slik at deltakelse i kvalifiseringen lønner seg. Ifølge UDI innebærer disse funnene at mange nyankomne ikke lønnes etter innsats i kvalifiseringstiltakene, men får utbetalt sosialhjelp uten vilkår.
På spørsmål om kommunene ønsker en endring mht. til inntektssikring av nyankomne, svarer 14 av de 25 kommunene som benytter sosialhjelp at de vurderer alternativer. Kun ni kommuner nevner eksplisitt at de er fornøyd med bruk av sosialhjelp til inntektssikring av nyankomne. Selv om ingen av kommunene hadde prøvd ut «rendyrket» alternativ inntektssikring, var det en tydelig interesse for å prøve alternativer til sosialhjelp hos et flertall av kommunene.
Blant innvandrerrepresentantene mente 60 prosent at det ville ha stor betydning for nyankomne innvandrere å få en annen offentlig ytelse enn sosialhjelp når de deltar i introduksjonsprogram. 35 prosent mente at det ville ha betydning, mens bare en representant mente det ville ha liten betydning. Innvandrerrepresentantene advarer imidlertid mot at en ny ordning med introduksjonsstønad blir sosialhjelp i ny forkledning. Videre er de opptatt av at en ny lov må praktiseres likt over hele landet, og at satsene bør ligge noe høyere enn sosialhjelp for å motivere til innsats. UDI konkluderer med at både kommuner og innvandrerrepresentanter i all hovedsak er svært positive til forslagene om introduksjonsprogram og alternativ inntektssikring.