12 Introduksjonsprogram
12.1 Innledning
Lovforslaget knytter sammen to hovedelementer i introduksjonsordningen, introduksjonsprogrammet og introduksjonsstønaden. Dette kapittelet omhandler introduksjonsprogrammets utforming og innhold m.m.
Introduksjonsprogrammet tar sikte på å dekke deltakernes behov for grunnleggende kvalifisering for arbeid og/eller utdanning på en mest mulig effektiv måte. Programmets utforming, innhold, omfang og intensitet vil derfor være avgjørende for dette siktemålet.
Et hovedspørsmål er i hvilken utstrekning introduksjonsprogrammets utforming og innhold bør reguleres.
Ettersom lovforslaget innebærer rettsliggjøring av et nytt område, foreligger det ingen gjeldende rett på området. Der det finnes sammenlignbare områder, er dette vist til under behandlingen av hovedpunktene i dette kapittelet.
12.2 Bør introduksjonsprogrammet reguleres?
12.2.1 Innledning
Programmets kvalitet vil bl.a. bero på om de elementer som utgjør innholdet, er egnet til å fremme en effektiv måloppnåelse. Konkrete krav til programmets innhold vil sette like og klare standarder for alle programmer, og kan bidra til å sikre programmets kvalitet. At kravene til programmets innhold angis i lovs form, kan isolert sett styrke programdeltakernes rettssikkerhet.
Målretting og tilpasning av programmet i forhold til den enkelte deltakers individuelle forutsetninger, er også viktige vilkår for kvalitet og rettssikkerhet. Dersom det i loven skal stilles noen krav til programmets innhold, må kravene være betingelser som er nødvendige i programmene til alle deltakere.
12.2.2 Introduksjonslovutvalget
Utvalget drøfter spørsmålet om lovregulering av innholdet i introduksjonsprogrammet i utredningens kapittel 9. Utvalget bemerker at en lovtekst på dette området kan utformes med omfattende og detaljerte krav til hva som skal være det kvantitative og kvalitative innholdet i programmet. For deltakere som omfattes av ordningen kan konkrete krav til programmets innhold være en fordel, fordi det bl.a. kan sikre programmets kvalitet. Både kommunenes nærhet til deltakere, som har ulike behov, og lokale variasjoner i utdanningsmuligheter og arbeidsmarked, er grunner som taler mot at det skal være en felles nasjonal standard i lovs form for alle elementene i et introduksjonsprogram. Omfattende og detaljerte krav som gir standardmessig oppsatte programmer, kan resultere i dårlige kvalifiseringstilbud. Kravene kan bli til hinder for utarbeidelse av individuelt tilpassede programmer, og resultere i obligatorisk deltakelse i aktiviteter som den enkelte ikke har behov for. En for omfattende detaljregulering kan dessuten hindre kommunene i å videreutvikle kvalifiseringstilbudene. Alternativet til detaljregulering er, etter utvalgets vurdering, å stille krav til hvilke mål og resultater programmet skal lede fram mot. Utvalget har i sitt forslag både formulert krav til hva programmet skal lede fram mot og bestemte elementer programmet skal inneholde.
12.2.3 Høringsinstansenes syn
Fafo mener det må stilles strenge krav til innhold og kvalitet i kvalifiseringstilbudene i de enkelte kommunene dersom sanksjonsbruk gjennom trekk i stønad, skal kunne legitimeres. Fafo viser til erfaringene fra prøveprosjektene, som tilsier at variasjonene i prosjektenes innhold, kvalitet og praktisering av regelverk er stor. Fafo mener derfor det bør utarbeides mer detaljerte minstestandarder for innholdet i kvalifiseringstiltakene, samt at det blir tydeliggjort hvordan kompetanseutvikling og kvalitetssikring skal skje. Fafo understreker imidlertid at det er viktig at programmene ikke reguleres i den grad at de blir rigide, og dermed hemmer utviklingen av nye arbeidsmetoder. Fafo uttaler videre:
«Å tvinge folk til å delta i kvalifisering som ikke virker kan etter vår mening vanskelig forsvares. Det er også få ting som skaper så stor frustrasjon blant deltakerne i introduksjonsprogrammene som å få «kvalifiserings»tilbud som er åpenbart lite relevante for deres kvalifiseringsløp.»
Sola kommune ser behov for en presisering for å oppnå mest mulig ens praksis i kommunene. Dette gjelder i særlig grad håndtering av spørsmålet om fravær.
Bærum kommune og Kristiansand kommune mener derimot det er bra at det ikke er noen detaljert regulering av ordningen. De mener dette gir mulighet for lokale tilpasninger ut fra faglige hensyn og praktiske løsninger.
12.2.4 Departementets vurdering
Kommuner som har utviklet lokale løsninger på dette området, opplever at dette blir provisoriske løsninger som man er usikre på om er i tråd med gjeldende lovgivning. Det er en krevende avveining å utvikle en ordning som gir incitament som oppleves rettferdig, og som samtidig ikke er for krevende å administrere.
Departementet ser visse fordeler ved detaljregulering av programmets innhold. Konkrete krav og flere minstestandarder kan øke forutberegnligheten for den enkelte deltaker, men samtidig er det vesentlig at det er tilstrekkelig rom for individuelle tilpasninger. Begge disse forholdene har rettssikkerhetsaspekter. Departementet anser det som et viktig hensyn at lovforslaget ikke hemmer individuelle og lokale tilpasninger og videre faglig utvikling av programtilbudene. Departementet deler derfor utvalgets vurdering på dette punkt.
Departementet understreker at et formål med lovforslaget er å gi kommunene en bedre rettslig ramme i integreringsarbeidet. Det er derfor viktig ikke å gi en omfattende regulering av programmets innhold, som kan hindre lokale tilpasninger.
Departementet er enig med utvalgets løsning, og foreslår således visse krav til programmets målsetting og bestemte elementer programmet skal bygge på.
12.3 Introduksjonsprogrammets målsetting
12.3.1 Introduksjonslovutvalget
Utvalget tar utgangspunkt i St.meld. nr. 17 (2000-2001) og foreslår at deltakelse i introduksjonsprogram skal ha som mål å
gi grunnleggende ferdigheter i norsk,
gi grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv,
forberede for deltakelse i yrkeslivet.
Utvalget har med dette forslaget søkt å fastsette hovedsiktemålene med programmet. Dette legger grunnlaget for å kunne delta aktivt i samfunnslivet, fungere i arbeid eller benytte utdannings- og kvalifiseringstilbud.
12.3.2 Høringsinstansenes syn
De fleste høringsinstansene støtter utvalgets forslag til programmets målsetting.
UDI mener målsettingen om aktiv deltakelse i samfunnslivet er underkommunisert i forhold til målet om deltakelse i yrkeslivet og det ordinære utdanningssystemet. De viser til at det finnes grupper av nyankomne som har svake forutsetninger for å komme i arbeid eller utdanning. De mener det bør gå klart fram av loven at disse også kan ha behov for et tilbud.
12.3.3 Departementets vurdering
Rammene for introduksjonsprogram trekkes opp i St.meld. nr. 17 (2000-2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg. Ifølge stortingsmeldingen skal målet med programmet være å legge til rette for at nyankomne flyktninger skal kunne:
delta aktivt i samfunnslivet
fungere i ordinært arbeid eller benytte det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystemet.
Meldingen fikk bred støtte under behandlingen i Stortinget, jf. Innst. S. nr. 197 (2000-2001).
Departementet mener programmets målsetting om å gi grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv og forberede for deltakelse i yrkeslivet, ivaretar begge målene som er angitt i stortingsmeldingen. Departementet vil understreke at forberedelse for deltakelse i yrkeslivet ikke betyr at det forutsettes at alle deltakere skal ha som mål å gå rett over til arbeid etter endt introduksjonsprogram, selv om det endelige målet må være deltakelse i yrkeslivet. Dette målet må derfor være retningsgivende for utformingen av introduksjonsprogrammet, uavhengig av om veien går via videre opplæring og kvalifisering, eller rett over i ordinært arbeid. Personer som har svake forutsetninger for noensinne å komme i arbeid eller utdanning, vil ikke ha behov for den særlige forberedelsen til yrkeslivet som ligger i introduksjonsprogrammet, og vil således ikke ha rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogram etter lovens ordning. De bør derfor tilbys kvalifisering for deltakelse i samfunnslivet etter andre ordninger enn introduksjonsloven, jf. kapittel 11.4.3.
12.4 Helårlig og heldagsprogram
12.4.1 Introduksjonslovutvalget
Utvalget foreslår at programmet skal være et heldagsprogram. Videre vises det til at ordningen bør være utformet slik at den oppmuntrer til en mest mulig effektiv kvalifisering. Forslaget begrunnes med at utgangspunktet for deltakelse oftest vil være at deltakeren har behov for full økonomisk stønad til livsopphold, og at dette i seg selv tilsier et heldagsprogram som motytelse.
Utvalget understreker at heldagsprogram ikke nødvendigvis innebærer at opplæringsbiten skal vare hele dagen. Det er ikke noe i veien for at kommunen utformer programmet slik at opplæringen kombineres med andre tiltak, for eksempel arbeid.
Utvalget legger til grunn at omfanget av fulltidsprogrammet er fleksibelt, avhengig av i hvilken grad tiltaket krever tidsbruk ut over det som er bundet i programmet. For program som består av aktiviteter uten krav til forberedelser eller etterarbeid, foreslår utvalget at 37,5 timer per uke skal være fulltid. For program som består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, skal 30 timers uke være fulltid. Spennet mellom 30 timer og 37,5 timer i uken gir rom for en viss grad av skjønn i tilpasningen av programmet, samtidig som det sikrer et relativt omfattende tilbud. Det vil også kunne være rom for en viss fleksibilitet når det gjelder lengden på hver enkelt virkedag.
Utvalgets forslag dreier seg om tiden deltakeren skal være aktiv i tiltak som er omfattet av programmet. Utvalget viser til at for personer med helseproblemer, kan terapi/behandlingstimer og andre helserelaterte aktiviteter som kan bidra til å nå introduksjonsprogrammets mål, legges inn som en del av programmet etter en individuell vurdering.
Når det gjelder aktivitetene på årsbasis, foreslår utvalget at arbeidslivets regler for ferie legges til grunn for programmet. Utvalget ser at det vil kunne være en ulempe for kommuner som legger deler av ordningen, for eksempel norskopplæringen, til skolesektoren. Likevel vil utvalget ut fra hensynet til at kvalifiseringen skal være effektiv, legge ferielovens alminnelige ferietid til grunn. Dette betyr ikke nødvendigvis at det skal være undervisningstilbud i den perioden skolen har ferie, men at deltakerne skal ha et aktivitetstilbud, f.eks. ordinær sommerjobb eller spesielt tilrettelagt arbeid eller aktivitet.
Utvalget påpeker at en del nyankomne innvandrere med behov for introduksjonsprogram vil ha mindreårige barn. Det understrekes at kommuner må legge til rette for at også personer med omsorgsansvar kan ha mulighet til å delta, ved å organisere barnetilsynsordninger, se kapittel 13.4.4.
12.4.2 Høringsinstansenes syn
Utvalgets forslag støttes av en rekke høringsinstanser, herunder KS, Statens utdanningskontor i Møre og Romsdal, Statens utdanningskontor i Nordland, VOX Voksenopplæringsinstituttet og Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring, men det påpekes at et helårlig fulltidsprogram vil bli kostnadskrevende og kan by på store utfordringer for kommunene.
For å redusere kommunenes omstilling, foreslår UDI at lovens minstekrav til heldagstilbud bør settes til 25 timer per uke, og ikke 30, i en overgangsperiode på tre år fra lovens ikrafttredelse.
Statens utdanningskontor i Rogalandpåpeker at et helårlig program på fulltid krever at en har et program som tar hensyn til lærernes sommerferie, eller at en eventuelt inngår egne avtaler med disse. Også KS ber om at det åpnes for å endre ansettelsesvilkårene for lærerne som arbeider innenfor programmet. Statens utdanningskontor i Nordland foreslår at man kan tilsette egne lærere for undervisning i sommertiden. Utdanningskontoret nevner dessuten at arbeidstidsordningene for pedagogisk personale vil bli reforhandlet innen 1. august 2003, og at en da forventer seg en mer fleksibel avtale i forhold til nåværende regler.
Oslo kommunemener det bør vurderes å gi adgang til større fleksibilitet med hensyn til omfanget av introduksjonsprogrammet, slik at personer som ikke kan delta på fulltid, får muligheten til å delta på redusert tid og med redusert stønad. Det vises til at flyktninger med krigstraumer ofte trenger noe tid i en overgangsfase til å komme i gang med medisinsk eller psykologisk behandling i sin nye hjemkommune. Også NOAS stiller spørsmål ved om programmets omfang er hensiktsmessig. De påpeker at en del personer, for eksempel analfabeter uten tidligere skolegang og personer som ikke har opprettholdt det man vil anse som en normal og stabil tilværelse på lang tid, kan oppleve et fulltids program som overveldende. De foreslår derfor at program som kun består av kursdeltakelse, bør ha en maksimumsgrense på 25-30 timer.
Barne- og familiedepartementet mener at man ved å kreve fulltid som opptakskriterium i programmet, tar for lite hensyn til forhold som hindrer kvinners deltakelse. De mener dette vil redusere kvinners muligheter til både å bli selvforsørgende og aktive samfunnsborgere.
12.4.3 Departementets vurdering
Departementet er enig i utvalgets forslag om et helårlig og heldags program. Deltakelse i fulltidsprogram bør være en forutsetning for å få rett til hele den økonomiske stønaden. Dette er også i tråd med St.meld. nr. 17 (2000-2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg. Bruk av heldagstilbud er, ifølge meldingen, viktig for å skape en meningsfull arbeidsdag og for å motvirke at arbeidsledighet skaper tilleggsproblemer. Det vil også kunne være av stor betydning for å etablere et effektivt kvalifiseringsløp. Ved behandlingen av meldingen ble det i komitéinnstillingen (Innst. S. nr. 197 (2000-2001)) understreket at programmet bør legges opp tilsvarende rammene for norsk arbeidsliv med hensyn til ferie og arbeidstid.
Dersom det åpnes for deltidsdeltakelse i programmet med redusert stønad, vil dette i de fleste tilfeller medføre at deltidsdeltakere vil måtte få supplerende økonomiske ytelser gjennom sosialhjelpssystemet. Et av hovedpoengene med ordningen, nemlig at ordningen skal være et alternativ til sosialhjelp, vil dermed bortfalle. Hensynet til effektiv progresjon tilsier at programmet skal være heldags og helårig. Dersom en åpner for det, kan deltakelse på deltid lett bli til en hovedregel, med fare for stagnasjon og innlåsing i programmet. Behovet for deltakelse på deltid må imidlertid ses i sammenheng med permisjonsreglene, jf. kapittel 12.9, og muligheten for å legge inn behandlingsopplegg etc. i introduksjonsprogrammet (se under). For de som overhodet ikke har mulighet til å delta i programmet på heltid, bør kommunen derfor tilby tilpassede kvalifiseringsprogram uten å knytte det opp til introduksjonsloven.
Departementet ser at krav om fulltids deltakelse vil kunne være et hinder for kvinner som har omsorg for mindreårige barn. Argumentene som taler for fulltidsprogram, gjelder imidlertid også for denne gruppen. Departementet vil i denne forbindelse også vise til Fafos evaluering av de 16 forsøkskommunene jf. kapittel 8.2. Evalueringen viser at inntektsordninger som premierer deltakelse fra begge ektefeller, har vært opplevd som en hjelp i arbeidet med å få med kvinnene. Samlet sett er 40 prosent av deltakerne i prøveprosjektene kvinner. Blant deltakerne i prosjektene finner Fafo bare små variasjoner mellom menn og kvinner, både når det gjelder hvilke tilbud de har fått gjennom deltakelse i prøveprosjektene, og i forhold til innpass på arbeidsmarkedet. Fafo påpeker at dette er svært oppløftende resultater, tatt i betraktning de store forskjellene i yrkesdeltakelse man finner mellom menn og kvinner i flyktningpopulasjonen totalt. Departementet vil på denne bakgrunn fastholde vilkåret om helårs og heldagsprogram, også for personer med omsorg for barn. Praktiske problemer i denne forbindelse bør heller løses gjennom å tilby barnetilsynsordninger. Det er viktig at kommunene gjennom slike ordninger legger til rette for at personer med omsorgsansvar kan delta i programmet, se kapittel 13.4.4. Det kan også være aktuelt å tilstå vedkommende permisjon på grunn av omsorg for små barn, se kapittel 12.9.
Departementet ser videre at ikke alle i målgruppen vil kunne nyttiggjøre seg et fulltidsprogram. Departementet vil imidlertid understreke kommunens mulighet til å tilpasse programmet til den enkelte innvandrers forutsetninger og behov innenfor rammen av programmets omfang, for eksempel ved å legge inn terapi/behandlingstimer eller oppbygging av sosialt nettverk som en del av programmet. Selv om programmet skal være heldags, behøver det derfor ikke innebære at det blir for krevende for personer med svak skolebakgrunn, helsemessige problemer eller personer som har hatt en ustabil tilværelse i lengre tid.
Departementet vil også påpeke kommunenes mulighet til å tilpasse programmet i forhold til skoleferien. Dette kan for eksempel gjøres ved å tilby deltakerne ordinær sommerjobb eller et annet aktivitetstilbud i ferieperioden.
12.5 Norskopplæring, samfunnskunnskap og yrkesrettete tiltak
12.5.1 Innledning og gjeldende rett
Norskopplæring med samfunnskunnskap er ifølge St.meld. nr. 17 (2000-2001) et kjerneelement i den grunnleggende kvalifiseringen. Kommunen har ansvar for, men ingen plikt til å tilby norskopplæring og samfunnskunnskap til minoritetsspråklige voksne. Innvandrere har i dag ingen rett til undervisning i norsk med samfunnskunnskap. I St.meld. nr. 17 (2000-2001) foreslår Regjeringen at det både blir innført en individuell rett til norskopplæring, og at deltakelse i norskopplæringen blir obligatorisk. Dette fikk tilslutning i Stortinget, jf. Innst. S. nr. 197 (2000-2001).
Arbeidsmarkedstiltak skal bidra til å styrke deltakernes kompetanse og arbeidsevne, og øke deres mulighet for ordinært arbeid. Slike tiltak reguleres av lov av 27. juni 1947 nr. 9 om tiltak til å fremme sysselsetting (sysselsettingsloven) og forskrift av 20. desember 2001 nr. 1544 om arbeidsmarkedstiltak. En målsetting i arbeidsmarkedspolitikken er å bistå innvandrere og flyktninger med sikte på deltakelse i arbeidslivet. Arbeidsmarkedsetaten har en viktig oppgave når det gjelder å redusere ledighet, mobilisere og kvalifisere innvandrere til ledige jobber, samt å motivere arbeidsgivere til å ansette innvandrere.
For nærmere omtale av norskopplæring med samfunnskunnskap og yrkesrettede tiltak for nyankomne innvandrere, vises til kapittel 4.1 og 4.3.1 foran.
12.5.2 Introduksjonslovutvalget
Utvalget foreslår at opplæring i norsk og samfunnskunnskap, samt tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet, skal utgjøre hovedelementene i programmet. Ut over dette foreslår ikke utvalget en mer detaljert regulering av introduksjonsprogrammets innhold. Utvalget uttaler i kapittel 9.5, på side 61 i utredningen:
«En grunnleggende forutsetning for at det skal være hensiktsmessig å inkludere et element i lovens krav til hva programmet skal inneholde, er at det dreier seg om noe alle som omfattes av ordningen vil ha behov for. Tiltak som i meldingen omtales som særlig aktuelle tiltak, men ikke universelle i den forstand at alle som skal ha introduksjonsprogram vil ha behov for dem, er dermed ikke inkludert i lovutkastet.
Det er viktig å understreke at dette ikke må forstås som en standard som er tilstrekkelig for alle. Det kan være tiltak som for noen deltakere er av avgjørende betydning for at det skal være et fullverdig introduksjonsprogram, uten at disse er inkludert i kravet til hva alle programmer minst skal inneholde.»
Utvalget viser til at norskopplæringen den første perioden normalt vil være i samsvar med Opplæringsplanen for norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere, men at det etter en tid vil kunne være aktuelt å videreutvikle ferdighetene i norsk gjennom andre tiltak og aktiviteter. For mange av de nyankomne vil det også være aktuelt å kombinere norskopplæringen med arbeidspraksis. Samfunnskunnskap inngår som en del av norskopplæringen, men utvalget mener programmet bør ta høyde for at samfunnskunnskap også bør tilegnes på andre måter, for eksempel ved å utnytte det nettverk og tilbud som finnes hos frivillige organisasjoner i lokalmiljøet.
Også når det gjelder arbeidsmarkedstiltak, viser utvalget til et vidt spekter av tiltak som kan være aktuelle, for eksempel kartlegging og godkjenning av utdanning og yrkeserfaring fra utlandet, praksisplass, arbeidsmarkedsopplæring (modulbasert AMO, AMO-intro og Aetat-intro), lønnstilskudd til arbeidsgiver, norskopplæring på arbeidsplass mv. Valg av tiltak vil avhenge av den individuelle målsettingen for deltakeren. Etterspørselen etter arbeidskraft i det lokale arbeidsmarkedet koblet opp mot den enkeltes real- og formalkompetanse, ledighetsperiode og individuelle kvalifiseringsbehov og ønsker, vil være avgjørende her. Utvalget ser ikke noe poeng i å detaljere dette nærmere, da det er kommunen som uansett må ta fatt i dette når programmet skal gjøres operativt.
12.5.3 Høringsinstansenes syn
En rekke høringsinstanser, herunder Statens utdanningskontor i Møre og Romsdal, Statens utdanningskontor i Nordland og KS, støtter utvalgets forslag til innhold i programmet. Også i denne sammenheng pekes det imidlertid på at ordningen vil medføre behov for økte ressurser på en rekke områder.
Barne- og familiedepartementet understreker betydningen av at programmet tilrettelegges for begge kjønn, og foreslår at det tas inn en formulering i loven om at introduksjonsordningen skal ta hensyn til kvinners særskilte behov når det gjelder kvalifisering til aktiv deltakelse i samfunnet. Dette kan for eksempel gjelde i forhold til tilrettelegging av undervisning, hvilken type informasjon om samfunnet det kan være viktig å gi når det gjelder kjønnsroller, forberedelse til deltakelse i yrkeslivet mv.
Oslo kommune viser til at mange deltakere i introduksjonsprogrammet vil forlate programmet raskt og gå over i arbeid så lenge det er stor etterspørsel etter arbeidskraft. Dette kan gjøre dem utsatt for å falle ut igjen fra arbeidslivet. Oslo kommune mener derfor det er viktig å finne fram til en ny ordning for norskopplæring på arbeidsplassen, som sikrer at personer som kommer ut i arbeid etter deltakelse i introduksjonsprogram får muligheten til å videreutvikle sine norskkunnskaper.
NHO anbefaler at bedriftene tidligst mulig deltar i kombinasjonsopplegg med undervisning og arbeidstrening, for å skape kortest mulig vei mellom ankomst og arbeid. De understreker videre at praksisplasser er et viktig virkemiddel, og at ordningen med lønnstilskudd bør revitaliseres. Det bør være en kontinuitet i kvalifiseringsarbeidet som gjør det mindre konjunkturavhengig.
12.5.4 Departementets vurdering
Kunnskaper i norsk språk og norske samfunnsforhold har avgjørende betydning for mulighetene for aktiv deltakelse i norsk samfunns- og yrkesliv. Tiltak som kvalifiserer for deltakelse på arbeidsmarkedet er også viktige i denne sammenheng. Departementet er derfor enig med utvalget i at norskopplæring, samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller arbeid, er tiltak som alle deltakere vil ha behov for. Disse må derfor utgjøre hovedelementer i introduksjonsprogrammet.
Den nærmere fastleggelsen av programmets innhold vil, som utvalget påpeker, bero på individuelle behov og ønsker hos deltakeren og på lokale forhold i bosettingskommunen. Kommunen må derfor i samråd med den enkelte deltaker finne fram til hva programmet skal inneholde ut over de minimumskravene som lovforslaget fastsetter.
Departementet ser at mange personer vil ha spesielle behov ut over de komponentene som er nevnt i loven, enten det dreier seg om motivasjonsarbeid eller tilrettelegging ut fra likestillingshensyn. Departementet mener imidlertid at slike behov ivaretas ved at det skal utarbeides en individuell kvalifiseringsplan for deltakere i programmet, på bakgrunn av vedkommendes opplæringsbehov og hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg. Lovfestingen av programmets innhold setter bare en minimumsstandard for hva programmet skal inneholde.
Departementet ser det som viktig at deltakere ikke avslutter programmet for tidlig og går over til arbeidslivet før de har oppnådd et visst nivå. Dette kan gjøre dem ekstra sårbare på arbeidsmarkedet i nedgangstider. Det kan derfor være hensiktsmessig at kommunen i slike tilfeller fraråder dem å slutte for tidlig. Det kan også være formålstjenlig at kommunen tar initiativ til å samarbeide med aktører i arbeidslivet om utformingen av introduksjonsprogrammer som stimulerer til fullføring. Det kan løses ved at kommunen tilbyr et fleksibelt opplegg for eksempel for norskopplæring, slik at det kan tilpasses en situasjon hvor personer går over i full eller tilnærmet full jobb. Etter lovforslaget er det i prinsippet også mulig å legge lønnet arbeid som en del av introduksjonsprogrammet, jf. kapittel 13.8.4. Tett individuell oppfølging fra kommunens side vil også kunne motvirke at deltakere avslutter programmet for tidlig. Dersom en avbryter programdeltakelsen, vil det ikke ha andre konsekvenser enn at vedkommende ikke kan påregne å motta sosialhjelp.
12.6 Oppfølging og deltakerbevis
12.6.1 Introduksjonslovutvalget
Utvalget påpeker at tett individuell oppfølging er av stor betydning for gjennomføring av programmet. Utvalget viser til at behovet for et fast kontaktpunkt og tett oppfølging kan ivaretas av en programrådgiver som følger den enkelte fra start til slutt av introduksjonsprogrammet. Sentrale oppgaver i oppfølgingen vil være å kartlegge den enkeltes bakgrunn og kompetanse, og å gi veiledning til programdeltakeren og de ulike involverte instansene når det gjelder arbeidet med å lage en individuell kvalifiseringsplan. Programrådgiveren skal også holde jevnlig kontakt med deltakeren gjennom programmet og gi støtte ved behov. Utvalget mener at programoppfølging må være et element i introduksjonsprogrammene, men finner det ikke hensiktsmessig å regulere hvordan denne oppfølgingen skal skje.
Utvalget foreslår at kursbevis inngår som et minimumskrav, som skal utstedes etter at introduksjonsprogrammet er gjennomført og avsluttet. Av kursbeviset skal det framgå hvilke tiltak i introduksjonsprogrammet den nyankomne har deltatt i og resultater fra eventuelle tester. Utvalget viser til at innføring av kursbevis vil kunne bidra til å øke statusen til introduksjonsprogrammet som et opplæringsområde på linje med andre ordninger for opplæring, men ser at det vil være en utfordring å gi et slikt kursbevis en status i forhold til det å komme i ordinært arbeid.
12.6.2 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene har ikke kommentert spørsmålet om en bør lovfeste hvordan programoppfølging bør skje.
Når det gjelder kursbevis, mener Norsk kommuneforbund at dette er en altfor svak form for dokumentasjon i en tid der det arbeides for ordninger som skal gi god og grundig dokumentasjon med basis i både arbeidsliv og utdanningssamfunnets systemer. Kommuneforbundet forutsetter derfor at den dokumentasjon deltakerne får, vil bidra til å styrke deres muligheter både i forhold til arbeidslivet og i forhold til videre utdanning. NHO stiller seg positiv til kursbeviset. Statens utdanningskontor i Nordlandmener det er viktig at kursbeviset får en slik utforming at det blir informativt for næringslivet. Utdanningskontoret påpeker videre at det vil være nødvendig at ordningen gjøres offentlig kjent gjennom effektiv informasjon, og at beviset kan kombineres med CV og et kompetansebevis.
12.6.3 Departementets vurdering
Departementet er enig med utvalget i at programoppfølging er viktig i introduksjonsprogrammene, men at det ikke er hensiktsmessig å regulere hvordan denne oppfølgingen skal skje i loven.
Departementet er videre enig i at deltakere skal ha krav på å få utstedt et bevis, som viser hvilke tiltak og opplæring den nyankomne har gjennomgått og resultatene fra eventuelle tester. Departementet foreslår imidlertid at deltakere skal ha rett til å få utstedt bevis, uansett om programmet er gjennomført i sin helhet eller ikke. Deltakere som avslutter programmet før det er gjennomført i sin helhet, har også behov for å dokumentere hva de har gjennomgått av kvalifiseringstiltak. Det bør videre i slike tilfeller framgå av beviset hvorfor vedkommende sluttet før tiden, og hvor stor del av programmet vedkommende har gjennomført.
Siden introduksjonsordningen skal være en langt mer omfattende kvalifisering enn ordinær kursdeltakelse, mener departementet at «deltakerbevis» vil være en mer passende betegnelse på dokumentet enn «kursbevis». Deltakerbeviset skal gi god og grundig dokumentasjon som er informativ for arbeidsgivere. Departementet finner det imidlertid ikke hensiktsmessig at utformingen av deltakerbeviset detaljreguleres i loven, men vil regulere dette nærmere i forskrift.
12.7 Bør programmet ha et bestemt starttidspunkt og varighet?
12.7.1 Introduksjonslovutvalget
Utvalget understreker viktigheten av at programmet starter så fort som mulig etter bosetting. Utvalget har imidlertid ikke funnet grunn til å pålegge kommunene noen bestemt tidsfrist for programmets start. Utvalget mener at slike tidsfrister like gjerne kan bidra til å forskyve prosessen i negativ retning. Utvalget har likevel valgt å trekke en ytre grense for hvor lenge en innvandrer kan ha oppholdt seg i landet etter første gangs bosetting, og likevel være omfattet av ordningen. Den har de satt til to år, jf. kapittel 11.4.2. Utvalget uttaler videre at det ikke er noe i veien for å inkludere den første etableringsfasen, som ofte bærer preg av grunnleggende orientering og av å komme i orden i en ny bolig på et nytt sted, i introduksjonsprogrammet.
Utvalget mener at programmet må ha en bestemt lengstetid. Dette betyr ikke nødvendigvis at full opplæring, for eksempel i norsk, vil være avsluttet innenfor rammen av programtiden. Det kan være fare for stagnasjon og innlåsing i programmet. Et fastsatt sluttidspunkt kan virke som en nyttig drivkraft i retning av annen ønsket aktivitet. Utvalget har derfor på skjønnsmessig grunnlag kommet til at programmet ikke bør vare lengre enn to år.
12.7.2 Høringsinstansenes syn
KS mener det er riktig å signalisere en forventet tid for programmet på to år, men ønsker at det åpnes for forlengelse med inntil ett år ekstra ved behov, slik at kommunene får mulighet til en viss grad av individuell tilpasning. Dersom grensen settes restriktivt ved to år, mener KS det vil være en høy risiko for at de svakeste vil falle ut og ikke komme seg videre i arbeid eller utdanning. De aller fleste høringsinstansene som har uttalt seg om dette, herunder UDI, Haugesund voksenopplæringssenter, Statens utdanningskontor i Nordland, Rogalandog Nord-Trøndelag, Norsk lærerlag og ffkf,støtter dette synspunktet.
Arbeids- og administrasjonsdepartementetog Aetat Arbeidsdirektoratet er derimot enige i at programmet bør ha en tidsbegrensning på to år, men uttrykker tvil om to år vil være nok til å gi en del utsatte grupper tilstrekkelig kvalifisering. Aetat vil kunne tilby sine virkemidler og tjenester for personer med fortsatt behov for bistand.
Bærum kommune er også enig i tidsbegrensningen, men ønsker at introduksjons stønaden kan forlenges med inntil ett år ved langvarig sykdom og fødselspermisjoner.
12.7.3 Departementets vurdering
Kommunene vil som regel ha startet med å forberede bosettingen av flyktninger som kommer fra asylmottak og overføringsflyktninger en stund før flyktningene kommer til kommunen. Familiegjenforente kan imidlertid ha oppholdt seg en tid i kommunen før de kommer i kontakt med det kommunale tjenesteapparatet. Hvor raskt etter bosetting introduksjonsprogrammet kan starte vil kunne avhenge av flere forhold, herunder hvor raskt kommunen er i stand til å etablere et hensiktsmessig tilbud.
Departementet ser viktigheten av at program tilbys så snart som mulig etter bosettingen. Det kan imidlertid være behov for noe forberedelse før programmet starter. Dette gjelder ikke bare kommunen, men også den enkelte kandidat. I motsetning til utvalget, foreslår departementet å rettighetsfeste programdeltakelsen for den enkelte. Departementet foreslår derfor å pålegge kommunene å tilrettelegge et introduksjonsprogram for den enkelte som har behov for grunnleggende kvalifisering så snart som mulig og senest innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller etter at søknad om deltakelse i introduksjonsprogram er innvilget.
Målgruppen består av personer som til dels har svært ulike individuelle forutsetninger i forhold til grunnleggende kvalifisering. Deltakeren bør i programmet tilegne seg grunnleggende ferdigheter i norsk og innsikt i norsk samfunnsliv, samt bli kvalifisert for arbeid eller videre utdanning. Når tilfredsstillende nivå er oppnådd, bør vedkommende over fra programmet til videre utdanning eller arbeid så fort dette er mulig. Noen vil kunne bruke kortere tid på å gjennomføre programmet enn andre. Det kan være personer som allerede i mottak har gjennomgått norskopplæring. Personer med ingen eller svak skolebakgrunn vil kunne trenge lang tid for å oppnå et tilfredsstillende nivå mht. kvalifisering, herunder norskkunnskaper.
Departementet understreker betydningen av at programmets varighet blir tilpasset den enkeltes behov. Samtidig er det viktig å legge til rette for effektiv kvalifisering. Det bør f.eks. ikke gå for lang tid før kontakten med arbeidslivet etableres. For mange nyankomne innvandrere kan lang kvalifisering i den første perioden i landet i seg selv være diskvalifiserende. Departementet understreker i denne sammenheng betydningen av deltakelse i arbeidslivet for integreringsprosessen. Dette er en av hovedårsakene til at asylsøkere i dag kan få innvilget midlertidig arbeidstillatelse.
Departementet er enig med utvalgets vurdering om at det bør settes en lengstetid for programmets varighet i introduksjonsordningen. Lengstetiden må imidlertid ikke oppfattes slik at alle deltakere må utnytte denne fullt ut. Innenfor lengstetiden vil kvalifiseringstiden variere avhengig av den enkeltes behov og forutsetninger. Lengstetiden signaliserer en forventet tid for et effektivt kvalifiseringsløp, og må også sees i sammenheng med det store omfang og intensitet lovforslagets program legger opp til.
Departementet legger, i likhet med utvalget, til grunn at programmet ikke bør vare lengre enn to år. Departementet deler imidlertid høringsinstansenes vurdering om at kommunen bør kunne forlenge programmets lengstetid i spesielle tilfeller. Departementet foreslår derfor at lengstetiden på to år skal være hovedregelen, men åpner samtidig for at kommunen kan fortsette programmet ut over lengstetiden med inntil ett år i særlige tilfeller og etter en konkret vurdering. Spørsmålet om hva som skal anses som et særlig tilfelle, beror på en individuell og konkret vurdering av flere forhold. Deltakerens opplæringssituasjon og motivasjon for fortsatt programdeltakelse er viktige momenter i denne vurderingen. En forutsetning for at programtiden kan forlenges ut over lengstetiden, er at det foreligger en (fornyet) individuell plan som har nødvendig kontinuitet, og som inneholder elementer som er egnet til å fremme kvalifiseringsformålet. Deltakelse i introduksjonsprogram ut over lengstetiden på to år, er hverken rett eller plikt for deltakere.
12.8 Gjennomføring av programmet og krav om individuell plan
12.8.1 Innledning
Individuelle planer er et verktøy som sikrer planmessighet, kontinuitet og effektiv framdrift i kvalifiseringen. Slike planer vil fungere som et verktøy både for kommunen og den enkelte deltaker. En individuell plan vil i tillegg bidra til å øke forutsigbarheten og motivasjonen for deltakeren.
Kartlegging av den enkeltes kompetanse og bakgrunn i forkant av et kvalifiseringsløp, er en viktig forutsetning for å kunne bygge opp en individuell kvalifiseringsplan. I det følgende vil kartlegging og individuell plan drøftes.
12.8.2 Kartlegging
12.8.2.1 Introduksjonslovutvalget og høringsinstansenes syn
Utvalget mener kartlegging er viktig for å kunne bruke og utvikle kunnskapen hver enkelt har, og for å skape et helhetlig kvalifiseringsløp som er individuelt tilpasset. Når det gjelder hva kartleggingen skal bestå i, viser utvalget til St.meld. nr. 17 (2000-2001). Kartlegging skal bl.a. bestå i registrering av utdanning og arbeidserfaring fra hjemlandet. I tillegg vil det være viktig å kartlegge forhold som familiesituasjon, bosituasjon, helse, sosialt nettverk m.m., som alle er forhold som kan ha innvirkning på den enkeltes mulighet til å delta i kvalifisering eller i ordinært arbeid. Utvalget uttaler i utredningens kapittel 9.7.1, side 65:
«Utvalget mener det må gjennomføres en kartlegging i forbindelse med kommunenes vurdering av om det foreligger et opplæringsbehov som gjør det aktuelt å tilby introduksjonsprogram. Kartleggingen kommer derfor i forkant av eventuell utarbeidelse av introduksjonsplan. I tillegg vil kartleggingen være et nødvendig grunnlag for å kunne utarbeide en plan som er tilpasset deltakerens muligheter og behov for opplæring.»
Utvalget ser det ikke som formålstjenlig å detaljregulere hva som skal kartlegges eller hvordan dette skal gjøres.
Høringsinstansene har ikke i særlig grad bemerket utvalgets vurderinger om kartlegging.
12.8.2.2 Departementets vurdering
Departementet legger, i likhet med utvalget, til grunn at kartlegging av den enkeltes kompetanse må skje i to faser, for to forskjellige formål. For det første må det gjennomføres en kartlegging i forbindelse med kommunenes vurdering av om det foreligger et opplæringsbehov som er vilkåret for å fastslå rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram, jf. kapittel 11.4.3. Denne kartleggingen trenger ikke være så grundig. Kommunene kan her bygge på kartleggingen som skjer i mottakene.
For det andre må det gjennomføres en mer detaljert og grundig kartlegging når det er fastslått at vedkommende har rett og plikt til å delta i et introduksjonsprogram. Formålet med denne kartleggingen er å danne grunnlag for å utarbeide en individuell kvalifiseringsplan for vedkommende deltaker.
Begge kartleggingene bør bl.a. omfatte registrering av utdanning og arbeidserfaring fra hjemlandet. Det må også vurderes om det i tillegg vil være hensiktsmessig å kartlegge andre forhold som kan ha betydning for programdeltakelsen. Her kan det være tale om familiesituasjon, bosituasjon, helse, sosialt nettverk osv.
Departementet er enig i utvalgets vurdering av kartleggingenes betydning for introduksjonsordningen. Den første kartleggingen av den enkeltes kompetanse og bakgrunn vil kunne være nødvendig når kommunen vurderer den enkeltes behov for grunnleggende kvalifisering. Kartleggingen her vil altså inngå i kommunens grunnlag for vurdering av om program skal tilbys, og kommer derfor før en individuell kvalifiseringsplan eventuelt utarbeides. Lovforslaget stiller imidlertid ikke krav om slik kartlegging før et eventuelt tilbud om program, selv om kartleggingen i praksis som regel vil være nødvendig.
Når en kandidat har blitt vurdert å ha behov for grunnleggende kvalifisering og dermed har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram, stiller lovforslaget krav om at det utarbeides en individuell kvalifiseringsplan for vedkommende. Kartlegging av den enkeltes kompetanse og bakgrunn (den andre kartleggingen) vil her være en nødvendig forutsetning for å kunne tilrettelegge en individuell kvalifiseringsplan som er tilpasset deltakerens forutsetninger, behov og muligheter. I likhet med utvalget foreslår departementet å stille krav til kommunen om å foreta en slik kartlegging av den enkeltes kompetanse og bakgrunn når kommunen utarbeider individuell kvalifiseringsplan. Dette er regulert i lovforslaget § 6.
I tråd med utvalgets vurdering ser departementet det ikke som hensiktsmessig å detaljregulere hva som skal kartlegges eller hvordan dette skal gjøres. Kartleggingsmetodene er i dag ulike og et område under utvikling. Metodene kan således endres over tid, og kartleggingen bør dessuten kunne tilpasses introduksjonsprogrammets individuelle målsetting og lokale forutsetninger.
Kartleggingenes omfang og intensitet vil således bero på kommunens skjønn. Ved vurdering av behov for grunnleggende kvalifisering, vil kartleggingen være av mindre omfang enn når den individuelle kvalifiseringsplanen skal utarbeides. Departementet presiserer at kartleggingene primært må ta sikte på å avdekke den enkelte deltakers behov for grunnleggende kvalifisering. Det kan imidlertid også være hensiktsmessig å kartlegge andre forhold knyttet til den enkelte person av sosial eller medisinsk karakter, for å danne et helhetlig bilde av kvalifiseringsbehovet. Fokuset må imidlertid først og fremst rettes mot å kartlegge forhold som anses å være relevant for kvalifiseringen.
12.8.3 Individuell plan og brukermedvirkning
12.8.3.1 Gjeldende rett på sammenliknbare områder
Ved produksjon av offentlige tjenester som forutsetter samordning av flere komponenter, er individuelle planer som utarbeides i samarbeid med brukere en vanlig framgangsmåte. Lov av 2. juli 1999 nr. 63 om pasientrettigheter regulerer rett til individuell plan, rett til medvirkning og rett til informasjon for pasienten, jf. pasientrettighetsloven §§ 2-5, 3-1 og 3-2. Forvaltningslovens regler om saksforberedelse av enkeltvedtak bygger på partenes rett til å kunne øve innflytelse på vedtaket, jf. forvaltningsloven §§ 16 og 17. Ellers har det i alt sosialt arbeid lenge vært anerkjent at tjenestebrukere bør gis mulighet til å medvirke og øve innflytelse på tjenestenes innhold. Sosialtjenesteloven regulerer en plikt for sosialtjenesten til å rådføre seg med brukeren. Etter sosialtjenesteloven § 8-4 skal tjenestetilbudet så langt som mulig utformes i samarbeid med brukeren, og det skal legges stor vekt på hva hun eller han mener. Dette samarbeidet er viktigere jo mer vesentlig tjenesten er for brukerens velferd og livssituasjon.
I St.meld. nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom bebuder Regjeringen at den vil vurdere en lovhjemmel i lov om sosiale tjenester som gir rett til individuell plan for å løse sosiale problemer og komme i arbeid eller aktivitet. Samordning av tjenester er avgjørende for å nå resultater i arbeidet med å bekjempe fattigdom blant personer med sammensatte behov.
12.8.3.2 Introduksjonslovutvalget og høringsinstansenes syn
Når det gjelder individuelle kvalifiseringsplaner viser utvalget til St.meld. nr. 17 (2000-2001). Individuelle kvalifiseringsplaner kan ifølge stortingsmeldingen anses som et verktøy som bidrar til gjennomtenkt planlegging og helhet i kvalifiseringen. En individuell kvalifiseringsplan er en plan hvor det skal framgå tiltak, tidslengde og mål for kvalifiseringen. Planen skal angi hvem som har ansvar for å gjøre hva, når og hvordan. Videre skal planen ta hensyn til den enkeltes kompetanse og framtidsplaner.
Utvalget viser til at den individuelle kvalifiseringsplanen skal utarbeides i samarbeid mellom den nyankomne og den som har ansvar for kvalifiseringen. Det betyr at den enkelte nyankomne må få mulighet til å medvirke i planleggingen. Dette forutsetter igjen at den enkelte har fått informasjon og veiledning om mulige utdannings- og yrkesvalg som er aktuelle ut fra egne forutsetninger. For at veien til det endelige målet skal bli enklere, er det viktig at planen inneholder delmål. Etter utvalgets forslag må en individuell kvalifiseringsplan revideres jevnlig.
Høringsinstansene har ikke i særlig grad kommentert dette punktet.
12.8.3.3 Departementets vurdering
Departementet viser til St.meld. nr. 17 (2000-2001) og legger meldingens rammer og forutsetninger for individuelle kvalifiseringsplaner til grunn. I likhet med utvalget foreslår departementet at det skal utarbeides en individuell plan for den som skal delta i introduksjonsprogram. Den skal utformes på bakgrunn av en kartlegging av vedkommendes opplæringsbehov og av hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg. For å sikre en planmessig og god framdrift, er det viktig at det i planen settes opp delmål for avgrensede aktiviteter.
Departementet foreslår derfor at planen minst skal inneholde programmets start og tidsfaser, og en angivelse av tiltakene i programmet. Av planen må det således framgå ansvarsplassering i forhold til tiltakene, når tiltakene skal foregå, programmets varighet og omfang.
Et effektivt og hensiktsmessig kvalifiseringsløp forutsetter et samarbeid mellom kommunen, som er ansvarlig for å utforme tilbudet, og den enkelte deltaker. Departementet ser det som viktig at den enkelte gis mulighet og ansvar for å planlegge sin egen kvalifisering, og foreslår derfor at planen skal utarbeides i samråd med vedkommende deltaker. For at medvirkningen skal være reell og konstruktiv, forutsetter departementet at kommunen sørger for at deltakeren får relevant informasjon og veiledning. Lovforslagets krav om samarbeid med den enkelte deltaker, innebærer imidlertid ikke at den enkelte deltaker ensidig kan stoppe prosessen med utarbeidelse av planen. I de tilfeller hvor det er uenighet mellom deltakeren og kommunen, er det kommunen som treffer beslutning om planens innhold. Kommunens beslutning må i slike tilfeller bygge på en god begrunnelse og dokumentasjon. For nærmere opplysning om dette, viser departementet til kapittel 15, som omhandler saksbehandlingsreglene.
Departementet understreker at planen skal være et verktøy for utarbeiding og tilpasning av et treffsikkert program. Nyankomne innvandrere vil ha ulike forutsetninger for kvalifisering, og ulik kunnskap om opplærings- og arbeidsmuligheter i Norge. For noen kan det være vanskelig å sette gode og realistiske mål for den grunnleggende kvalifiseringen kort tid etter bosettingen. Både kommunen og den enkelte deltaker vil etter en tid opparbeide seg kunnskap, forståelse og innblikk i hvordan kvalifiseringen forløper. På bakgrunn av dette og en vurdering av programmets progresjon og eventuelle endringer i deltakerens livssituasjon, kan det oppstå behov for å korrigere eller endre planen. Etter departementets vurdering er det derfor vesentlig at planen kan justeres både med hensyn til mål og innhold underveis i programmet. Departementet foreslår således at planen skal tas opp til vurdering på nytt med jevne mellomrom og ved vesentlig endring i vedkommendes livssituasjon.
12.9 Fravær og permisjoner
12.9.1 Innledning
Dersom deltakere uteblir fra programmet, reiser spørsmålet seg om hvilke konsekvenser fraværet skal få, både når det gjelder rett til utbetaling av stønad og rett og plikt til fortsatt å følge programmet. Konsekvensene i forhold til utbetaling av stønad behandles i kapittel 13, mens følgene for deltakelse i programmet behandles i dette kapittelet. Et viktig moment ved vurderingen av følgene, vil være om grunnen til fraværet kan sies å være legitimt eller ikke. Videre vil fraværets hyppighet og lengde være vesentlige momenter ved vurderingen. Liknende vurderinger gjøres i arbeidslivet, i skoleverket og ved gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak.
Ved legitimt fravær kan en i arbeidslivet ha krav på permisjon, eller permisjon kan tilstås ensidig fra arbeidsgivers side ut fra en individuell og skjønnsmessig vurdering. Arbeidslivets praksis er tuftet på bestemmelser i arbeidsmiljøloven (lov av 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. kapittel 8) og i overenskomster og tariffavtaler mellom partene i arbeidslivet.
Illegitimt fravær i arbeidslivet medfører reduksjon i lønn tilsvarende fraværets lengde. Det samme gjelder for Aetats kursstønad, jf. forskrift av 20. desember 2001 nr. 1544 om arbeidsmarkedstiltak § 10-10. Når det gjelder introduksjonsprogrammet er hovedspørsmålet ved illegitimt fravær imidlertid om programmet i det hele tatt kan eller bør gjennomføres for en som ikke møter opp. Ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring, har rett til videregående opplæring, jf. lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) § 3-1. Høyt fravær fører i alminnelighet ikke til at retten går tapt. Derimot kan fravær over 15 prosent føre til at det ikke gis karakterer. Grunnlaget for å sette karakterer er forrykket på grunn av fraværet. Også ved arbeidsmarkedstiltak, særlig ved tiltak som er kompetansegivende, oppstår liknende problemstillinger. Fraværet kan være så høyt at poenget med kvalifiseringen rett og slett faller bort.
12.9.2 Introduksjonslovutvalget
Utvalget tar utgangspunkt i at det som hovedregel bør motiveres for videre deltakelse i programmet også etter et fravær. Hvor lenge tilbudet om program skal opprettholdes, skal vurderes ut fra hensynet til progresjon i programmet og fraværsgrunnen.
Utvalget foreslår at kortere legitimt fravær ikke skal få noen konsekvenser for deltakerens rett til å følge programmet.
Dersom deltakeren har omfattende legitimt fravær, foreslår utvalget at dette kan gi grunnlag for permisjon. Når det gjelder de situasjonene hvor det kan være rimelig å gi permisjon, mener utvalget at arbeidslivets regler vil være en god rettesnor å følge. De understreker imidlertid at permisjonspraksis i enkelte tilfeller bør ta noe mer hensyn til individuelle forhold enn det som gjelder i arbeidslivet ellers.
Utvalget påpeker at langvarig sykdom kan gi grunnlag for å vurdere om vedkommende deltaker er skikket til å delta i et introduksjonsprogram.
Etter utvalgets forslag, skal deltakeren kunne fortsette programmet når permisjonstiden er over. Permisjonstiden bør eventuelt komme i tillegg til programmets lengstetid på to år. Deltakeren får ikke introduksjonsstønad i permisjonstiden.
Når det gjelder illegitimt fravær, foreslår utvalget at dette som hovedregel skal føre til trekk i stønaden. Det foreslår videre at omfattende illegitimt fravær kan være oppsigelsesgrunn fra programmet, dersom motivering og tilrettelegging ikke fører fram.
Utvalget foreslår at fravær uten tillatelse og som ikke skyldes sykdom eller andre tvingende velferdsgrunner, skal medføre tilsvarende reduksjon i introduksjonsstønaden. Utvalgets forslag lovfester dette som prinsipp, men overlater den nærmere praktiseringen av fraværsbestemmelsene til kommunenes skjønn. Videre foreslår utvalget en hjemmel for kommunen til å fastsette nærmere regler om egenmelding ved egen eller barns sykdom.
12.9.3 Høringsinstansenes syn
Forslaget ble i liten grad kommentert i høringen. NHO nevner at en bør følge arbeidslivets vanlige regler om egenmelding ved egen eller barns sykdom.
Sola kommune påpeker at det er lagt opp til en betydelig grad av skjønn for kommunen, både i forhold til legitimt og illegitimt fravær. De mener dette vil bety en utfordring for kommunene, ikke minst sett i forhold til økonomisk sosialhjelp. Kommunen ønsker seg en presisering av reglene for fravær.
12.9.4 Departementets vurdering
Departementet deler i hovedtrekk utvalgets vurdering om fravær og permisjon. Det vil ha en pedagogisk effekt for deltakernes forberedelse til yrkeslivet, at introduksjonsordningen på dette området legger seg tett opp til arbeidslivets system. Departementet foreslår imidlertid at de nærmere reglene om fravær og permisjon reguleres i forskrift fastsatt av departementet, framfor at dette overlates til kommunenes skjønn (se nærmere nedenfor).
Departementets lovforslag har som utgangspunkt at når en kandidat har begynt i introduksjonsprogrammet, vil vedkommende ha rett og plikt til å fortsette i programmet og motta introduksjonsstønaden. Kommunen kan ikke avslutte programmet for deltakeren, med mindre det finnes grunnlag for det i loven. Departementet vil imidlertid understreke at det som hovedregel bør motiveres for videre deltakelse i programmet også etter et fravær. Kommunens ansvar for å følge opp deltakeren er viktig i denne sammenheng, slik at fravær av stort omfang kan forebygges. Når fraværet først er et faktum, blir spørsmålet imidlertid hvilken betydning dette skal få for retten til å følge programmet og til å motta stønad. Konsekvensene i forhold til stønaden nevnes bare kort her. For nærmere opplysninger vises det til kapittel 13. Departementets forslag legger opp til at det her går et skille mellom fravær som er legitimt og fravær som er illegitimt. Fraværets lengde og hyppighet vil også være avgjørende ved vurderingen.
Med legitimt fravær menes fravær som det er gitt tillatelse til, samt sykdom eller andre tvingende velferdsgrunner. Departementet foreslår at kortvarig legitimt fravær ikke skal få noen konsekvenser, verken når det gjelder rett til å delta i programmet eller til å motta stønad. Hva som er kortvarig, må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Dersom fraværet av legitime årsaker blir omfattende og langvarig, bør deltakeren få permisjon.
Følgene av at permisjon tilstås, er at introduksjonsprogrammet «fryses» i permisjonstiden. Tilbudet om deltakelse i introduksjonsprogram står ved lag når permisjonen er over, og permisjonstiden kommer i tillegg til programmets fastsatte lengstetid. Det utbetales ikke introduksjonsstønad i permisjonstiden. Det understrekes at begrepet «permisjon» her bare brukes om langvarig, legitimt fravær.
Ved langvarig fravær vil det være særlig aktuelt å revurdere og justere den individuelle kvalifiseringsplanen. Langvarig fravær kan imidlertid også gi grunnlag for å vurdere om programmet heller bør stanses.
Når det gjelder illegitimt fravær, foreslår departementet at dette som hovedregel skal føre til trekk i stønaden. Som illegitimt fravær regnes fravær det ikke er gitt tillatelse til og som ikke skyldes sykdom eller andre tvingende velferdsgrunner. Departementet mener at illegitimt fravær av stort omfang bør føre til at deltakeren taper sin rett til fortsatt programdeltakelse, se nærmere kapittel 12.10. En kan heller ikke i slike tilfeller uten videre påregne å motta sosialhjelp på sedvanlig måte.
Ifølge utvalgets forslag, kan kommunen fastsette nærmere regler om egenmelding ved egen eller barns sykdom. Departementet har merket seg at utvalget finner det mest hensiktsmessig å overlate håndtering av spørsmålet om fravær og permisjon til kommunenes skjønn. Kommunens nærhet til deltakere, hensynet til progresjon i programmet, ulike lokale forhold og at kommunene har en etablert praksis i sitt arbeidsrettslige forhold overfor egne arbeidstakere, kan anføres for en slik løsning.
Etter departementets vurdering er forutsigbarhet for deltakere i introduksjonsordningen et hensyn som gjør seg særlig gjeldende ved fastsetting av nærmere regler for fravær og permisjon ved programdeltakelsen. Nærmere bestemmelser om hva som skal anses for legitimt eller illegitimt fravær og regler om permisjon, har betydning for den enkeltes rett til fortsatt programdeltakelse og til å motta introduksjonsstønaden. Videre har behandling av disse spørsmål konsekvenser for den enkelte deltakers stilling i forhold til sosialhjelp etter sosialtjenesteloven. Etter departementets syn vil det derfor være viktig med like regler om fravær og permisjon for programdeltakere i introduksjonsordningen for alle kommuner. Hensynet til utvikling av en ensartet praksis for klagesaksbehandling taler også for at man har like regler her. Det vil være en fordel for klageinstansen å forholde seg til ett regelverk, framfor en rekke ulike kommunale forskrifter. På bakgrunn av dette foreslår departementet at lovforslaget gir Kommunal- og regionaldepartementet hjemmel til å utferdige nærmere regler om fravær og permisjon for programdeltakere i introduksjonsordningen i en egen forskrift. Lovforslaget avviker således fra utvalgets forslag på dette punktet.
12.10 Opphør av programmet for den enkelte
12.10.1 Introduksjonslovutvalget
Utvalget påpeker at det finnes en rekke forhold som kan tilsi at programmet bør opphøre, og de finner det derfor vanskelig å gi en uttømmende oppregning av dette i lovteksten. Utvalget tar istedenfor utgangspunkt i arbeidsmiljølovens oppsigelsesvern, jf. arbeidsmiljøloven § 60. De foreslår at kommunen kan stanse programmet for den enkelte dersom det er saklig begrunnet i forhold hos den enkelte, herunder om programdeltakeren har tilbud om høvelig arbeid. Som eksempel på forhold som kan tilsi stansing, nevner utvalget vesentlige eller gjentatte fravær.
Utvalget presiserer at forståelsen av bestemmelsen må ta utgangspunkt i den særlige situasjonen introduksjonsprogrammet utgjør, og i målsettingen med programmet. Programmet er ikke et ordinært arbeidsforhold, men et kvalifiseringstiltak som skal forberede deltakerne til arbeidslivet. På denne bakgrunn bør kommunen for eksempel ha adgang til å stanse programmet hvis en deltaker har tilbud om arbeid som vedkommende kan forsørge seg med, selv om dette ikke vil være en «saklig grunn» til oppsigelse i arbeidslivet ellers.
Når det gjelder stansing av programmet på grunn av at deltakeren har fått tilbud om høvelig arbeid, mener utvalget dette bør kunne skje uten at det er fastsatt noe om det i den enkeltes plan.
Utvalget foreslår at avgjørelse om stansing av programmet, skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Deltakeren kan påklage kommunens avgjørelse om stansing til fylkesmannen.
12.10.2 Høringsinstansenes syn
Forslaget ble i liten grad kommentert i høringen. Den norske advokatforening mener det er viktig at loven anvendes fleksibelt i tilfeller hvor den nyankomne selv ønsker å starte annen aktuell utdanning, istedenfor å følge undervisningen i henhold til introduksjonsordningen. De uttaler at det er kjent at det har vært problemer for nyankomne å få kommunens tillatelse til å avslutte introduksjonsprogrammet, når vedkommende har fått tilbud om annen mer egnet utdanningsmulighet. Foreningen foreslår derfor at det tas inn i lovteksten at programmet også kan stanses dersom deltakeren har tilbud om alternativ utdanningsmulighet. De mener dette vil gi større forutsigbarhet og mer ensrettet praksis.
12.10.3 Departementets vurdering
Departementet er enig i utvalgets konklusjon når det gjelder regulering av programmets opphør for den enkelte. Det er hensiktsmessig å ta utgangspunkt i arbeidsmiljølovens oppsigelsesvern ved vurdering av om programmet skal stanses, men disse reglene må tilpasses den særlige situasjonen introduksjonsprogrammet utgjør.
Saklige grunner for å avvikle programmet kan for eksempel være at deltakeren har vesentlige eller gjentatte fravær. Hvorvidt programmet skal avvikles på grunn av fravær, må vurderes ut fra hensynet til progresjon i programmet og fraværsgrunn, jf. kapittel 12.9.4. Et annet eksempel kan være at vedkommendes atferd kan vanskeliggjøre programgjennomføringen for de øvrige deltakerne. Det kan videre være aktuelt å stanse programmet fordi deltakeren ikke lenger kan nyttiggjøre seg det, for eksempel på grunn av langvarig og alvorlig sykdom. I slike tilfeller vil andre forsørgelsesmåter, som sosialhjelp, være mer aktuelle.
Når det gjelder stansing av programmet på grunn av at deltakeren har fått tilbud om høvelig arbeid, er departementet enig i at dette bør kunne skje uten at det er fastsatt noe om det i den individuelle kvalifiseringsplanen. Formålet med programmet er nettopp å forberede til arbeidslivet. Kommunene må imidlertid her utvise et skjønn. Dersom arbeidet for eksempel er av kortvarig karakter eller av andre grunner er uegnet for den enkelte, bør programmet ikke avsluttes. Et moment av betydning ved vurderingen er om vedkommende kan forsørge seg med det alternative arbeidet.
Departementet vil også i denne sammenheng understreke viktigheten av at deltakere ikke avslutter programmet for tidlig og går over til arbeidslivet før de har oppnådd et visst nivå, jf. kapittel 12.5.4. Uten tilstrekkelige norskkunnskaper og annen grunnleggende kvalifisering kan de være ekstra sårbare på arbeidsmarkedet i nedgangstider.
Departementet ønsker ikke å utvide kommunens oppsigelsesadgang til også å omfatte tilfeller hvor deltakeren har tilbud om alternativ utdanningsmulighet. Bestemmelsen om oppsigelsesadgang regulerer de tilfellene hvor kommunen ønsker å avslutte programmet, mens deltakeren ønsker å fortsette. Å utvide kommunens oppsigelsesadgang, vil altså svekke deltakerens stilling. Det er ikke behov for å regulere den omvendte situasjonen (deltakeren ønsker å avslutte programmet, mens kommunen vil fortsette), siden deltakere i alle tilfeller ikke kan velge sosialhjelp framfor deltakelse i introduksjonsordningen, jf. kapittel 10.4. Dersom deltakeren slutter i programmet, vil vedkommende fortsatt ha krav på å få utstedt deltakerbevis, jf. kapittel 12.6.3.
Avgjørelse om stansing av programmet skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Rettssikkerhetshensyn tilsier at en såpass inngripende avgjørelse som stansing av programmet, bør falle inn under forvaltningslovens saksbehandlingsregler.