1 Proposisjonens hovedinnhold

Barne- og familiedepartementet legger med dette fram forslag til endringer i bidragsordningen etter lov av 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barneloven), forskotteringsordningen etter lov av 17. februar 1989 nr. 2 om bidragsforskott, forslag om oppheving av de særlige beskatningsreglene for barnebidrag etter lov av 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt, og forslag om oppheving av refusjonsregelen ved utbetalt overgangsstønad etter lov av 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd.

Forslagene kan ses i sammenheng med de endringer i barneloven kapittel 1 til 6 om farskap, foreldreansvar og samværsrett som trådte i kraft 1. januar 1998. Forslagene bygger på det tidligere forslaget til endringer i bidragsreglene som ble lagt fram i departementets høringsnotat av 28. juni 1999.

Forsørgelsesplikt for barn er i utgangspunktet et privat anliggende, og bidrag kan som hovedregel avtales og betales uten at det offentlige blir involvert. For dem som inngår en privat avtale om bidrag, vil barnelovens regler om bidrag ofte være retningsgivende. Der det er det offentlige som fastsetter bidraget, er det behov for et entydig og rettferdig regelverk.

Bidragsreglene angår et økende antall barn og deres foreldre. Både bidragspliktige og bidragsmottakere finnes i alle inntektsgrupper og samfunnslag. Samtidig vet vi at mange av de barnefamiliene som har det vanskeligst økonomisk i Norge i dag finnes blant bidragsmottakerne. Bidragspliktige er ikke like lette å identifisere i løpende statistikk, men for en forholdsvis stor andel fører bidragsplikten til at midlene til eget forbruk blir lave. Bidragsspørsmål skal avgjøres i situasjoner hvor sterke følelser er involvert, og i en del tilfeller der det er konflikter mellom partene. Bidragsreglene har videre betydelige økonomiske konsekvenser for det offentlige. Det er derfor mange og vanskelige avveininger knyttet til et regelverk på dette området.

Bidragspliktens formål er å sikre barnet underholdsmidler der barnet ikke bor sammen med begge foreldre. Bidragets størrelse bør stå i forhold til barnets behov. Departementet legger videre vekt på at begge foreldre har et likeverdig ansvar for både omsorg og forsørging av barnet. Bidragsreglene bør derfor også i størst mulig grad være med på å oppmuntre til omsorg fra begge foreldre. Målet med forslaget er å dele forsørgelsesutgiftene mellom foreldrene etter økonomisk evne så rettferdig som mulig, med vekt på barnets behov for underhold. I tillegg bør regelverket egne seg godt som veiledning ved private avtaleinngåelser og for offentlig fastsettelse.

Etter den foreslåtte kostnadsmodellen fastsettes bidraget ved at utgiftene til underhold fordeles forholdsmessig mellom foreldrene etter deres inntekter. Bidraget skal prøves mot bidragspliktiges bidragsevne og deretter reduseres for utgiftene under avtalt/fastsatt samvær.

En bidragsfastsettelse som tar utgangspunkt i hva forsørgelsen koster, vil understreke bidragspliktens formål på en bedre måte. Bidragsfastsettelsen vil også kunne være mer presis i forhold til å sikre barnet forsvarlig underhold. Utgifter til barnets underhold vil normalt stige når barnet blir eldre. Å fokusere på forsørgelsesutgifter og la bidragets størrelse stå i forhold til dette, begrunner bidragets størrelse for foreldrene på en konkret måte. Der bidrag skal fastsettes offentlig er kostnadene sjablonmessig fastsatt per barn og omfatter forbruksutgifter, utgifter til barnetilsyn og boutgifter. Innenfor utgiftskategoriene er det satt ulike sjabloner tilpasset barns behov på ulike alderstrinn. Sjablonene er fastsatt slik at barnet skal sikres et forsvarlig godt underhold. Ved dette sikres at barnets behov ivaretas uansett foreldrenes inntektsnivå. De samlede kostnader reduseres for offentlige ytelser til barnets forsørgelse som for eksempel barnetrygd. Summen av kostnader minus fradrag utgjør underholdskostnadene som skal fordeles mellom foreldrene.

Den delen av underholdskostnadene som bidragspliktige skal dekke, foreslås beregnet ut fra forholdet mellom foreldrenes inntekter. Den av foreldrene som har høyest inntekt, skal altså dekke den største andelen av underholdskostnaden. Hvis foreldrene har like høy inntekt, skal hver av dem dekke like stor andel av underholdskostnaden. Departementet foreslår av forenklingshensyn at bidragspliktiges andel ikke regnes eksakt som foreslått i høringsnotatet av 28. juni 1999, men ut fra fem alternative, gitte forholdsmessige andeler av underholdskostnaden. Dette gir et mer robust system i forhold til mindre endringer i de økonomiske forholdene.

Ved å legge begge foreldrenes inntekter til grunn ved bidragsfastsettelsen, tas i større grad enn etter dagens regelverk, hensyn til den konkrete økonomiske situasjonen som oppstår ved et samlivsbrudd. Bidragsmottakers inntektsnivå vil angi vedkommendes evne til å bidra til forsørgelsen. Hvis bidragsmottaker har lav inntekt vil barnet ha behov for et høyere bidrag enn der bidragsmottaker har høy inntekt. At begge foreldrenes økonomi vektlegges, markerer videre at foreldrene har et felles ansvar for forsørgelsen.

Inntektsgrunnlaget er basert på foreldrenes personinntekt og netto kapitalinntekter over kr 10 000,- per år. Offentlige familiebaserte ytelser som utvidet barnetrygd og fordelen av klasse 2-fradrag legges i tillegg inn i bidragsmottakers inntekt. Ved å ta disse ordningene i betraktning når bidraget fastsettes, vil det offentliges støtte lette den økonomiske situasjonen for begge parter, både for barnets husholdning som mottar stønaden direkte og for bidragspliktige, gjennom en reduksjon av bidraget.

Det foreslås videre at beregnet bidrag prøves mot bidragspliktiges bidragsevne. Bidragsevnevurderingen innebærer at bidragspliktige gis rett til å beholde normerte nøkterne beløp til eget underhold, boutgifter, underhold av egne barn i egen husstand og skatt før endelig bidrag fastsettes. I forhold til forslaget i høringsnotatet av 28. juni 1999, er bidragsevnevurderingen ytterligere forenklet/standardisert. Det kan i stor grad settes faste inntektsgrenser for bidragspliktiges bidragsevne, avhengig av sivilstatus og antall barn. Forslaget innebærer nødvendig bidragslette i forhold til i dag for bidragspliktige med svært lave inntekter. Flere av de som i dag får offentlig fastsettelse vil få fastsatt et bidrag som står i forhold til deres økonomiske evne og som senere kan innkreves. Dette forutsetter at bidraget fastsettes (eller kan avtales) til 0 der bidragspliktige overhodet ikke har bidragsevne. Dagens begrensning i avtalefriheten, som innebærer at foreldrene ikke kan avtale et lavere bidrag enn forskottssatsen, alternativt prosentsatsene i forskriften, foreslås opphevet. Hvis bidragsmottaker krever forskott, kan imidlertid det offentlige, som i dag, fastsette/endre bidraget.

Det foreslås også en maksimumsgrense for samlet bidrag. Denne foreslås satt til en prosentandel av bidragspliktiges inntekt. Hvis bidragspliktige med flere bidragsberettigede barn ikke har full bidragsevne eller maksimumsgrensen for samlet bidrag får anvendelse, foreslås det at trygdekontoret gis adgang til å foreta samlet forholdsmessig fastsettelse av bidragene til barna.

Bidragspliktige med svak økonomi har hevdet at de med dagens regelverk føler seg tvunget til å prioritere å betale fastsatt bidrag framfor å ha samvær, med de utgifter dette fører med seg. Hvis bidragspliktige har samvær, foreslås det at bidraget reduseres med de antatte utgiftene til dette. Fradraget er ment å dekke løpende utgifter under samværet, utgifter som bidragsmottaker antas å spare. Dette vil også understreke bidragspliktige som fortsatt omsorgsperson for barnet. I tilfeller hvor det ikke er samvær mellom bidragspliktige og barnet, vil hele den delen av underholdskostnaden bidragspliktige skal dekke, utbetales som bidrag til mottaker. Samværsfradraget tar utgangspunkt i et fast sjablonmessig kronebeløp etter omfanget av avtalt/fastsatt samvær. I stedet for å gi fradrag per samværsdag slik som foreslått i høringsnotatet, foreslår departementet en inndeling i fire samværsklasser. Det gir enklere fastsettelse og færre endringssaker.

Departementet vil foreslå at det innføres en gebyrordning for offentlig fastsettelse av bidrag. Gebyrordningen tenkes innført uavhengig av de foreslåtte endringene i bidragsregelverket. Nærmere regler om gebyret vil bli fastsatt i forskrift. Ved å innføre et gebyr, vil antall saker med offentlig fastsettelse kunne bli redusert samtidig som det offentlige vil få en viss inndekning av utgiftene i de tilfellene bidraget blir fastsatt eller endret av det offentlige.

Det foreslås at reiseutgifter i forbindelse med samvær ikke trekkes inn ved bidragsfastsettelsen. Barnebidraget er ment å dekke barnets grunnleggende forsørgelsesbehov, og det er ikke naturlig å se eventuelle høye reiseutgifter mellom to hjem som en nødvendig del av dette. Departementet vil i stedet foreslå en endring av barneloven § 44 b slik at utgangspunktet blir at reisekostnadene skal fordeles forholdsmessig mellom foreldrene etter deres inntekter. Det foreslås også en unntaksregel slik at reisekostnadene kan fordeles på en annen måte der særlige grunner tilsier det. I dag skal samværsforelderen som hovedregel dekke disse alene.

I enkelte tilfeller vil den foreslåtte modellen eller enkelte komponenter i den være lite egnet til å fastsette et rettferdig bidrag. Det er derfor foreslått å videreføre noen av dagens unntaksregler tilpasset det nye regelverket, blant annet der en av partene bor i utlandet. Det foreslås også å gi en adgang til å fastsette tilleggsbidrag der bidragspliktiges inntekt er over ca. kr 600 000,- per år. Det er ved dette søkt å ivareta hensynet til at også barn som ikke bor sammen med begge foreldre, skal sikres en bedre levestandard enn vanlig der en av foreldrene har råd til dette.

Endringene i barneloven følges opp av forslag om å oppheve de særskilte skattereglene for bidrag og folketrygdens rett til refusjon i barnebidrag for utbetalt overgangsstønad (den såkalte 30/70-regelen). Dette vil føre til at mange bidragsmottakere på overgangsstønad får forbedret sin økonomi. Samtidig gir det et enklere regelverk.

Regelverket om forskottering foreslås tilpasset ny modell for bidragsfastsettelse. Forslaget gir bidragsmottakere som etter en sjablonmessig vurdering ikke har full forsørgelsesevne, rett til uavkortet bidragsforskott med om lag samme beløp som i dag (etter skatt). Dersom bidragsmottaker har full forsørgelsesevne, reduseres forskottet, og der bidragsmottaker har inntekt over en gitt grense opphører rett til forskott helt. Forslaget til forskotteringsmodell vil i hovedsak gi krav på stønad i tilfeller hvor dette er begrunnet i barnets behov for tilskudd til underholdet. Nåværende forslag er en grovforenkling av det opprinnelige forslaget i høringsnotatet og innebærer at den aktuelle forskottssats kan utbetales raskt og samtidig til alle.

Forslagene gir til sammen både en god prinsipiell helhet og en bedre fordelingsprofil enn dagens regelverk. I kapittel 19 gjøres nærmere rede for konsekvensene av forslagene for bidragsmottakers og bidragspliktiges økonomi basert på beregninger utført av Statistisk sentralbyrå (SSB) våren 2000. Det blir også gjort rede for økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige.