19 Økonomiske og administrative konsekvenser av endringsforslagene

19.1 Økonomiske konsekvenser for bidragspliktige og bidragsmottakere

19.1.1 Generelt

Bidragsfastsettelsen etter kostnadsmodellen avhenger av flere komponenter. Både barnets underholdskostnader, begge foreldrenes inntekt og omfanget av bidragspliktiges samvær med barnet, har betydning for fastsettelsen.

At underholdskostnaden varierer med barnets alder, medfører at bidraget vanligvis vil øke når barnet blir eldre. Den laveste underholdskostnaden er satt for barn under ett år; den høyeste for barn fra 11-18 år. Omfanget av utgifter til barnetilsyn kan imidlertid justere dette bildet. Der barnet går i barnehage uten at bidragsmottaker mottar stønad til barnetilsyn, vil underholdskostnaden også være høy.

Bidragsfastsettelsen har sammenheng med forholdet mellom foreldrenes inntekter. I motsetning til etter gjeldende regler er det ikke inntektsnivået, men hvor høy inntekt bidragspliktige har sammenlignet med bidragsmottakers, som er avgjørende for bidragets størrelse. En hovedtendens er at bidragene blir størst der bidragsmottakers inntekt er lav, og bidragspliktiges inntekt er høy. De laveste bidragene framkommer ved et omvendt inntektsforhold.

Bidragspliktiges inntektsnivå har direkte betydning i forhold til de foreslåtte regler om bidragsevne. Bidragsevnevurderingen medfører at bidraget reduseres eller bortfaller helt hvis bidragspliktige har svært lav inntekt. Reglene om forskottering sikrer barnet underholdsmidler i slike tilfeller, i tillegg til det bidragsmottaker kan yte.

Bidragspliktige vil få fradrag i bidraget ved samvær. Der bidragspliktige har mye samvær, vil bidraget være lavere enn det som kan pålegges en bidragspliktig uten eller med lite samvær med barna.

Bidraget fastsettes for hvert barn uavhengig av hvor mange andre barn det skal betales bidrag til. Dette er en forskjell fra prosentreglene der prosentsatsen per barn, og dermed bidraget, synker når bidragspliktiges forsørgelsesbyrde øker. Dette kan gi høyere samlet bidrag til søskenflokken enn etter prosentreglene. De foreslåtte bidragsevnevurderinger vil samtidig få betydning ved høyere inntektsnivå der bidragspliktige har barn i egen husstand eller betaler bidrag til flere barn. Maksimumsgrensen for hvor stor del av bidragspliktiges inntektsgrunnlag som skal kunne betales i bidrag, kan redusere bidraget noe der bidrag skal betales til flere barn.

Bidragsutmålingen må ses i sammenheng med de foreslåtte endringer i skatteloven, folketrygdloven og forskotteringsloven.

De foreslåtte endringene i skatteloven medfører at bidragsmottaker ikke lenger skal skatte av mottatt bidrag, samtidig som betalt bidrag ikke lenger kan trekkes fra i bidragspliktiges inntekt. For bidragsmottakere tilsvarer dette en fordel tilsvarende tidligere skattesats. Det er bidragsmottakere som skatter etter skattebegrensningsregelen som oppnår den største fordelen (marginal skattesats 44 %). For bidragspliktige medfører bortfallet av fradragsretten en økonomisk skjerpelse. Konsekvensene for hver av partene må imidlertid ses i sammenheng med hvordan bidraget utmåles etter de nye reglene.

I dag reduseres bidrag utover satsen for bidragsforskott med 70 % dersom bidragsmottaker har overgangsstønad fra folketrygden. Forslaget om opphevelse av refusjonsregelen ved mottatt overgangsstønad, medfører at bidragsmottaker vil motta hele det fastsatte bidraget.

Både opphevelsen av skatteplikten og av refusjonsregelen vil føre til økt disponibelt bidrag for bidragsmottaker med overgangsstønad. Selv om et prosentutregnet bidrag for en bidragspliktig med inntekt på kr 250 000,- per år utgjør ca. kr 2 300,- per måned i dag, utgjør det disponible bidraget for bidragsmottaker på overgangsstønad i underkant av kr 800,- per måned som følge av beskatning og refusjon.

Etter forslaget til nye forskotteringsregler sikres bidragsmottakere med lavest inntekt (under kr 110 000,-), forskott med samme sats som før. For bidragsmottakere i denne inntektsgruppen og som er i skatteposisjon, vil skattefordelen gi en økning i disponibelt forskott. For bidragsmottakere med noe høyere inntekt, vil forskotteringssatsen bli noe redusert slik at den omtrent tilsvarer det tidligere nettoforskottet (etter skatt). For bidragsmottakere som har så høy inntekt at vedkommende anses å ha evne til å forsørge barnet, vil nettoforskottet kunne bli noe redusert i forhold til i dag. For bidragsmottakere med inntekt over 320 ganger fullt forskottsbeløp faller retten til forskott bort.

19.1.2 Endringer i bidrag

Statistisk sentralbyrå har våren 2000 utarbeidet tabeller som kan illustrere endringer i bidragsnivået som følge av endringsforslagene. Resultatene som vises i dette kapittelet er hentet fra denne undersøkelsen. Tabellene bygger på datamateriale fra RTVs administrative registre (1997) og omfatter alle barnebidragssaker hos RTV for året 1997. Dataene er koblet opp mot SSBs inntekts- og skattestatistikk (1997). Alle beløp er justert opp til 1998-nivå ved hjelp av lønns- og prisindekser. Beregningene bygger for øvrig konsekvent på satser, sjabloner og beløpsgrenser for dette året. Dette gjelder blant annet både underholdskostnadene, størrelsen på samværsfradraget, satsene for tillegg til bidragsmottakers inntekt (utvidet barnetrygd, fordel av skatteklasse 2), inntektsgrensene for bidragsevne og størrelsen på bidragsforskottet.

For å gi en fullstendig framstilling av fordelingsvirkningene av forslaget til endringer i bidragsregelverket, måtte vi kjenne til omfanget av samvær i familiene. Men det finnes ikke registeropplysninger om dette. I følge en spørreundersøkelse om samværsrett blant et utvalg personer som er foreldre til barn i alderen 0 - 17 år som bare bor sammen med den ene forelderen (SSB, 1996) hadde tre av fire barn i delte familier jevnlig kontakt med begge foreldre, mens ca. ett av fire barn ikke hadde kontakt eller bare svært sporadisk. Ca. 50 % av bidragsforeldrene praktiserte en såkalt «vanlig» samværsordning. Den videre framstillingen bygger derfor enten på forutsetningen om åtte dagers samvær per måned eller at det ikke er samvær.

Tabellene over endringer for bidragspliktige, bygger på en populasjon på 108 892. Bidragspliktige uten inntektsopplysninger er unntatt. Det samme er bidragspliktige med inntekt over kr 116 727,- og som har registrert bidrag med kr 0,-. For bidragsmottakere omfatter populasjonen bidragsmottakere med én bidragspliktig. Både bidragsmottakere uten bidragspliktige og med flere bidragspliktige er unntatt. I tillegg må den bidragspliktige ikke ha kr 0,- i bidrag og samtidig inntekt over kr 116 727,-. Dette gir 103 542 bidragsmottakere som grunnlag for resultatene.

Tabellene 19.1 og 19.2 viser endringer for bidragspliktige og bidragsmottakere uansett inntektsnivå. Resultater for bidragspliktige og bidragsmottakere i ulike inntektskategorier, vises i etterfølgende avsnitt. Tabellene refererer til samlet bidragsplikt, det vil si bidrag til alle barna bidragsplikten omfatter. Tallene bygger videre på de samlede endringsforslagene. Det er viktig å være oppmerksom på at endringene i skatteloven slår ulikt ut for bidragspliktige og bidragsmottakere, og at endringene i forskotteringsloven og folketrygdloven bare gjelder bidragsmottaker. Dette gir ulike resultater for bidragspliktige og bidragsmottaker.

Det er valgt å definere gruppen med bidrag på «sammenlignbart nivå» som foreldre som vil få helt uforandret bidrag eller en endring fra kr 1,- opp til +/- kr 2 500,- per år eller kr 208,- per måned. Dette har blant annet sammenheng med at endringene i denne gruppen ofte ikke vil oppfylle kravet om 10 %- avvik mellom nytt og løpende bidrag (se nærmere kapittel 13). Det vil i så fall ikke bli foretatt noen endringer i bidraget. Gruppen med bidrag på «sammenlignbart nivå» vil uansett motta, respektive betale, et bidrag som ikke er svært ulikt dagens, selv om det er utmålt etter andre - og etter departementets mening - mer rettferdige prinsipper.

Tabellene viser for øvrig endringer i bidragsnivået i følgende intervaller: fra kr 2 500,- til kr 10 000,- per år (kr 208,- til kr 833,- per måned), fra kr 10 000,- til kr 20 000,- per år (kr 833,- til 1 667,- per måned), fra kr 20 000,- til kr 35 000,- per år (kr 1 667,- til 2 917,- per måned) og mer enn kr 35 000,- per år eller kr 2 917,- per måned.

Der det er åtte dager samvær per måned, vil bidragsnivået ligge på et sammenlignbart nivå i forhold til i dag for ca. 30 % av foreldrene. Andelen bidragspliktige med henholdsvis høyere/lavere bidrag er ca. 37 % med økning og ca. 32 % med reduksjon. For bidragsmottakerne er det noen færre som får en reduksjon, noe som også må ses i sammenheng med de endringene som samtidig er foreslått i skatteloven, folketrygdloven og forskotteringsloven.

Hvis det er mer enn åtte dager samvær per måned slik at samværsfradraget øker, vil bidragene i større grad bli redusert sammenlignet med i dag. Motsatt vil gjelde ved mindre samvær.

Der det ikke er samvær, er det en klar tendens til økning i samlet bidragsplikt. Selv om andelen bidragspliktige med bidrag på sammenlignbart nivå også her er stor, er andelen bidragspliktige med bidragsøkning klart størst, og andelen som får reduserte bidrag minst. Det samme gjelder bidragsmottakerne.

Bidragsøkningen har sammenheng med inntektsfordelingen mellom foreldrene. I følge tallmaterialet fra SSB har bidragspliktige høyere inntektsgrunnlag enn bidragsmottaker i ca. 50 % av tilfellene, mens bidragsmottaker har kvalifisert høyere inntektsgrunnlag i bare ca. 22 % av tilfellene. Med høyere inntektsgrunnlag menes her inntektsforskjeller som er tilstrekkelige til at bidraget skal fastsettes ut fra andre andeler enn 50 % (1/2) av underholdskostnaden.

19.1.3 Konsekvenser for bidragsmottakere i ulike inntektsgrupper

Bidragsutmålingen er viktigst for de av foreldrene som har lav inntekt, enten dette er bidragspliktige eller bidragsmottaker.

19.1.3.1 Bidragsmottakere med overgangsstønad

Forslagene til endringer i bidragsregelverket og tilhørende regelverk vil gi økt disponibelt bidrag for bidragsmottakere med bare overgangsstønad. Både opphevelsen av refusjonsregelen og av skatteplikten på bidrag vil gi en klar økonomisk fordel. At bidragsmottakers inntekt er så vidt lav, medfører at en stor del av barnets underholdskostnad ofte vil belastes bidragspliktige. Andelen vil øke med bidragspliktiges stigende inntekt. I tilfeller der stønadsmottaker bare har krav på forskott, vil disponibelt bidrag uansett øke ved at forskottet ikke lenger beskattes.

Bidragsmottakere med arbeidsinntekt og redusert overgangsstønad vil også ha fordel av at beskatningen av bidrag opphører samt at refusjonsregelen i overgangsstønaden bortfaller. Bidragsmottakers inntektsgrunnlag er her samtidig høyere, noe som medfører at bidragsmottaker ofte skal dekke en større del av underholdskostnadene.

Bidragsmottaker:

a) Full overgangsstønad

b) Arbeidsinntekt kr 100 000,-, redusert overgangsstønad

c) Arbeidsinntekt kr 100 000,-, ingen overgangsstønad

d) Arbeidsinntekt kr 250 000,-

Figur 19.1 søyle a viser mottatt bidrag for ett barn 3-5 år med «vanlig» samvær der bidragsmottaker har full overgangsstønad, og bidragspliktige har inntektsgrunnlag på kr 200 000,- per år. Disponibelt bidrag vil i dette tilfellet bli klart høyere enn etter prosentreglene. Bortfallet av refusjonsregelen ved mottatt overgangsstønad har stor innvirkning på dette.

Figur 19.1 søyle b viser mottatt bidrag der bidragsmottaker har arbeidsinntekt og redusert overgangsstønad. Bidragsmottaker har her et inntektsgrunnlag på til sammen ca. kr 170 000,- (arbeidsinntekt, overgangsstønad, utvidet barnetrygd, fordel av skatteklasse 2. Se punkt 4.4.1 om beregningsgrunnlaget). Bidragspliktige har et inntektsgrunnlag på kr 200 000,-. Fordi foreldrenes inntektsgrunnlag er relativt sammenlignbart, vil bidraget fastsettes med utgangspunkt i en likedeling av underholdskostnadene. Underholdskostnadene utgjør i dette tilfellet ca. kr 2 800,- per måned. Bidraget etter kostnadsmodellen vil altså bli satt til kr 1 400,- per måned redusert for samværsfradrag med kr 455,-.

19.1.3.2 Andre bidragsmottakere med lav/midlere inntekt

De fleste bidragsmottakere vil ikke ha rett til overgangsstønad. Noen av disse har likevel svært lav inntekt. Deltidsarbeidende med 60 % stilling vil ha en arbeidsinntekt på ca. kr 100 000,- i en rekke av de lavest betalte yrker.

For de fleste bidragsmottakere med lav inntekt vil utmålingen etter kostnadsmodellen gi et relativt høyt bidragsnivå som følge av bidragsmottakers begrensede evne til selv å dekke barnets forsørgelsesutgifter. Bidragsnivået vil ofte være sammenlignbart med eller høyere enn etter prosentreglene der bidragspliktige samtidig har full bidragsevne. Mye samvær kan imidlertid gi et noe lavere bidrag som følge av samværsfradraget. Dette må ses i sammenheng med at bidragsmottaker sparer utgifter under samvær.

Figur 19.1 søyle c viser bidragsutmålingen for et barn på 3-5 år der samværet er åtte dager per måned og bidragsmottakers inntektsgrunnlag er ca. kr 120 000,-. Bidragspliktiges inntektsgrunnlag på kr 200 000,- er i dette tilfellet kvalifisert høyere enn bidragsmottakers, og bidragspliktige skal betale med utgangspunkt i 2/3 eller 67 % av underholdskostnadene. Etter reduksjon for samværsfradrag, er bidraget på et sammenlignbart nivå som etter prosentreglene. Hvis det ikke er samvær, vil bidraget bli tilsvarende høyere.

Bidragsmottakere med inntekt under kr 150 000,- vil være sikret forskott med tilsvarende eller høyere beløp som tidligere.

Tabell 19.3 illustrerer endringene for bidragsmottakere med inntektsgrunnlag under kr 150 000,-. 1) Bidragsmottakere med overgangsstønad vil være inkludert her. Ca. 44 % av bidragsmottakerne har et inntektsgrunnlag under kr 150 000,- per år. Det er viktig å være oppmerksom på at det ved beregningene av endringene i bidragsnivået er tatt hensyn også til de foreslåtte endringer i forskotteringsloven, skatteloven (bortfall av skatteplikt på mottatt bidrag) og folketrygdloven (30/70-regelen).

Tabellen viser at av bidragsmottakerne i denne inntektsgruppen vil ca. 70 % med åtte dager samvær og ca. 80 % uten samvær få minst kr 208,- per måned i høyere nettobidrag enn i dag. De fleste vil få en økning med mellom kr 208,- og kr 833,- per mnd eller kr 2 500,- og kr 10 000,- per år. Hvis det ikke er samvær kan økningen bli noe større. Bare ca. 5 % med åtte dagers samvær og 2 % uten samvær vil få redusert bidraget med kr 208,- eller mer per måned. Ca. 69 % av bidragsmottakerne i denne inntektsgruppen vil ha en bidragspliktig med inntektsgrunnlag over kr 150 000,- (SSB, 2000) 35 % har en inntekt som overstiger kr 250 000,-.

Figur 19.2 viser to eksempler på endring i disponibelt bidrag til ett barn på 11-18 år som ikke har samvær med bidragspliktige når bidragsmottaker har inntektsgrunnlag på kr 100 000,- per år. Det fremgår at bidraget vil bli høyere etter kostnadsmodellen når bidragsmottakers inntektsgrunnlag er kr 100 000,-, både når bidragspliktiges inntektsgrunnlag er kr 200 000,- og kr 300 000,-.

For bidragsmottakere med inntekt mellom kr 150 000,- og kr 250 000,-, vil det gradvis bli færre som får økt bidrag. SSBs tallmateriale viser videre at for bidragsmottaker med inntektsgrunnlag på kr 150 - 175 000,-, vil ca. 41 % få en bidragsøkning der det er samvær åtte dager i måneden. Ca. 15 % vil få en reduksjon i bidraget. For bidragsmottakere med et inntektsgrunnlag på kr 200 - 225 000,-, er tilsvarende tall ca. 20 % med bidragsøkning og ca. 45 % med reduksjon. For bidragsmottaker med inntekt opp mot kr 250 000,-, vil ca. 14 % få mer i bidrag og 53 % mindre. Det er gjennomgående mottakerne med de største forsørgelsesutgiftene og der det er lite eller ikke noe samvær, som vil få økningene. Ca. 38 % av bidragsmottakerne med inntekt mellom kr 150 000,- og kr 250 000,- vil få bidrag på et sammenlignbart nivå der det er samvær åtte dager per måned. Ca. 39 % av bidragsmottakerne har inntekt på dette nivået (SSB 2000).

19.1.3.3 Bidragsmottakere med inntekt over kr 250 000

Tabell 19.4 viser at bidragsmottakere med inntekt over ca. kr 250 000,- ofte vil kunne få en reduksjon i bidraget i forhold til i dag. Ca. 71 % med åtte dagers samvær vil få redusert bidraget med minst kr 208,- per måned. De fleste (56 %) får en reduksjon på kr 208,- til 833,- per måned. 7 % av bidragsmottakerne med inntektsgrunnlag over kr 250 000,- vil få høyere bidrag enn før. Beregningene inkluderer forslagene om bortfall av skatteplikt på mottatt bidrag og opphevelse av refusjonsregelen ved overgangsstønad (30/70-regelen).

Det vises for øvrig til figur 19.1 søyle d som viser mottatt bidrag til ett barn 3-5 år med samvær åtte dager per måned der bidragsmottakers arbeidsinntekt er kr 250 000,- per år og bidragspliktiges er kr 200 000,- per år. Bidraget etter kostnadsmodellen vil her bli klart redusert sammenlignet med i dag.

Der det er lite eller ikke samvær, vil imidlertid bidraget kunne bli høyt også der bidragsmottakers inntekt er høy. Ca. 42 % av bidragsmottakere med inntekt over kr 250 000,- vil få en økning i bidraget der det ikke er samvær mellom barnet og bidragspliktige. Ca. 33 % vil få en reduksjon under de samme forutsetningene (SSB 2000). Det vises for øvrig til figur 19.2 som viser eksempler på endringer i bidragsnivået der bidragsmottakers inntektsgrunnlag er kr 250 000,- og det ikke er samvær.

For ca. 21 % av bidragsmottakerne med inntektsgrunnlag over kr 250 000,- vil bidraget være på et sammenlignbart nivå der det er samvær åtte dager per måned. Tilsvarende andel uten samvær er 24 % (SSB 2000).

Ca. 17 % av bidragsmottakerne har et inntektsgrunnlag som er høyere enn kr 250 000,- per år. Av disse har ca. 60 % en bidragspliktig med inntektsgrunnlag under kr 250 000,- per år (SSB 2000).

19.1.4 Konsekvenser for bidragspliktige i ulike inntektsgrupper

19.1.4.1 Bidragspliktige med lav/midlere inntekt

Tabell 19.5 viser at for bidragspliktige med inntektsgrunnlag under kr 150 000,-, vil ca. 50 % med åtte dagers samvær per måned og ca. 39 % uten samvær, få en reduksjon i bidragsplikten. Dette har sammenheng med bidragsevnevurderingene som vil gi en bidragslette i forhold til i dag. Bidragspliktige som helt mangler bidragsevne, vil ikke bli pålagt løpende bidrag. Inntektsgrensen er ca. kr 120-130 000,- for enslig uten barn i egen husstand. Inntektsgrensene vil øke med økende forsørgelsesbyrde, men være noe lavere hvis bidragspliktige ikke er enslig. Beregnet bidrag vil videre bli redusert inntil bidragspliktige oppnår full bidragsevne. Der bidragspliktige bare har bidragsevne til å dekke deler av bidraget, innebærer forslagene at hele det beløp bidragspliktige har bidragsevne til å dekke, vil gå med til bidrag. Bidragsevnevurderingene vil komme til anvendelse for de fleste bidragspliktige med inntektsgrunnlag under kr 150 000,-. Dagens regel om skjønnsfastsettelse av bidrag for bidragspliktige med lav inntekt, kommer til anvendelse for bidragspliktige med inntekt under ca. kr 122 000,- (2000).

Tabell 19.5 viser videre at ca. 47 % av de bidragspliktige med inntektsgrunnlag under kr 150 000,- per år vil få en relativt sammenlignbar bidragsplikt som før. Av disse er det ca. 37 % som vil få bidrag fastsatt til kr 0,- etter begge regelsett.

Andelen bidragspliktige som vil få en økning i bidragsplikten er, som følge av bidragsevnevurderingene, liten i denne inntektsgruppen. For bidragspliktige med samvær åtte dager i måneden, er det ca. 3 % som vil få en økning. Der det ikke er samvær, er andelen ca. 13 %.

Resultatene som vist i tabell 19.5 inkluderer de foreslåtte endringer i skatteloven om at betalt bidrag gir rett til fradrag i inntekt.

Ca. 28 % bidragspliktige har et inntektsgrunnlag under kr 150 000,- (SSB 2000).

Bidragspliktige med inntekt fra kr 150 -200 000,-, vil i mindre grad komme inn under bidragsevnevurderingene. I tilfeller der bidragspliktige bor sammen med andre egne barn eller har mange bidragsbarn, vil likevel bidragsevnevurderingene kunne komme til anvendelse på inntekt helt opp til kr 250 - 300 000,-. Også maksimumsgrensen for bidrag - se punkt 8.1 - vil kunne få betydning i dette intervallet.

Av de bidragspliktige med inntekt på kr 150 - 200 000,-, vil bidraget øke for ca. 45 %, og synke for ca. 30 % der det er samvær åtte dager per måned. Ca. 25 % vil få en bidragsplikt på et sammenlignbart nivå. Der det ikke er samvær, vil bidraget øke for ca. 85,5 %, reduseres for ca. 4,5 % og være sammenlignbart for ca. 10 % (SSB 2000).

Ca. 12 % bidragspliktige har inntektsgrunnlag mellom kr 150 000,- og kr 200 000,- (SSB 2000).

I underkant av halvparten av bidragspliktige i dette inntektssjiktet vil betale til en bidragsmottaker med inntektsgrunnlag under kr 150 000,-(SSB 2000).

19.1.4.2 Bidragspliktige med inntekt mellom kr 200 000,- og kr 350 000,-

Bidragspliktige med inntekt over kr 200 000,- vil sjelden komme inn under bestemmelsen om bidragsevnevurdering. Maksimumsgrensen for bidrag vil imidlertid kunne slå inn. Der bidragsmottaker har lavere inntekt, vil bidragspliktige måtte betale en større andel av utgiftene til barnets forsørgelse. Bidraget vil i så fall ofte bli høyere enn før. Bidragspliktige med inntekt mellom kr 200 000,- og kr 300 000,- , vil ha høyere inntekt enn bidragsmottaker i ca. 88 % av tilfellene (SSB 2000).

Ca. 46 % av de bidragspliktige har inntektsgrunnlag mellom kr 200 000,- og kr 350 000,- (SSB 2000).

Tabell 19.6 viser at for bidragspliktige i dette inntektsintervallet med åtte dagers samvær per måned, vil betalt bidrag øke med minst kr 208,- per måned for ca. 54 % og minke tilsvarende for ca. 21 %. For ca. 25 % vil bidragsplikten være relativt uforandret. Det er viktig å være oppmerksom på at de foreslåtte endringer i skattereglene er inkludert i beregningene.

Omfanget av samvær mellom bidragspliktige og barnet vil også i dette inntektsintervallet ha stor betydning. Ca. 89 % av bidragspliktige uten samvær vil få en økning i samlet bidragsplikt med minst kr 208,- per måned. Bare ca. 2 % vil få en tilsvarende reduksjon. For ca. 9 % vil bidragsplikten være relativt uforandret. Ca. 25 % bidragspliktige er uten samvær med barna (SSB 1996).

Bidragene blir størst der bidragspliktige har kvalifisert høyere inntekt enn mottaker, underholdskostnaden er høy og det ikke er samvær. Når bidragsmottakers inntekt stiger, vil bidragsmottaker selv kunne dekke en større andel av forsørgelsesutgiftene. Ca. 5 % av bidragsmottakerne har inntektsgrunnlag over kr 300 000,- når bidragspliktige har inntekt mellom kr 200 000,- og kr 300 000,- (SSB 2000).

Figur 19.2 illustrerer mottatt bidrag der bidragspliktiges inntekt er mellom kr 200 000,- og kr 300 000,- og det ikke er samvær. Det er viktig å være oppmerksom på at figuren viser mottatt bidrag, dvs. at bidraget etter prosentreglene er nedjustert for bidragsmottakers skatt. Betalt nettobidrag vil være noe lavere enn mottatt nettobidrag.

En overgang til kostnadsmodellen vil kunne gi bidrag omtrent på samme nivå som etter dagens regler. Dette vil særlig gjelde hvis begge foreldre har inntekt mellom ca. kr 200 000,- og kr 250 000,-. Hvis begge foreldre har et årlig inntektsgrunnlag på kr 200 000,-, barnet er mellom 11 og 18 år og det er åtte dagers samvær per måned, vil bidragspliktige betale et sammenlignbart beløp etter kostnadsmodellen som i dag. Hvis bidragspliktige har inntektsgrunnlag på kr 300 000,-, vil bidraget under de samme forutsetninger som over være på et sammenlignbart nivå når bidragsmottakers inntektsgrunnlag er mellom ca. kr 100 000,- og ca. kr 215 000,-.

Bidragspliktige med inntekt over ca. kr 500 000,- vil oftere betale et lavere bidrag enn i dag som følge av at underholdskostnaden er fast. SSBs tallmateriale (2000) viser at betalt bidrag ved åtte dagers samvær vil øke med minst kr 208,- per måned for ca. 37 % bidragspliktige og reduseres med minst kr 208,- per måned for ca. 47 %. Ca. 17 % vil få en samlet bidragsplikt på tilsvarende nivå som før. I alt 64 % bidragspliktige uten samvær vil få bidragsøkning med minst kr 208,- per måned også i dette inntektssjiktet, og 22 % vil få redusert bidraget. Regelen om tilleggsbidrag for bidragspliktige med inntekt over ca. kr 600 000,- (550 ganger forskotteringssatsen), er ikke tatt med i disse beregningene.

19.2 Konsekvenser for det offentlige

19.2.1 Administrative konsekvenser

Under arbeidet med forslag til nytt regelverk har de administrative konsekvensene representert en stor utfordring. Som beskrevet innledningsvis er dagens hovedregel for selve fastsettelsen enkel, det brukes allikevel store ressurser i trygdeetaten på bidrag. 40 % av sakene fastsettes etter skjønn, det totale antall saker er økende og utbetaling av forskott og innkreving tar også betydelige administrative resurser. Ca. 10 % av trygdeetatens totale ressurser går med til dette arbeidet.

Det er i odelstingsproposisjonen redegjort på flere punkter for konkrete valg som er gjort av forenklingshensyn. I sluttfasen av arbeidet ble det satt ned en interdepartemental arbeidsgruppe, hvor også Rikstrygdeverket var representert, som gjennomdrøftet de administrative konsekvensene. Det som presenteres i dette avsnittet bygger på dette arbeidet.

19.2.1.1 Endringene i barneloven og forskotteringsloven

Det er i hovedsak forslaget om nye regler for beregning av bidrag som antas å få administrative konsekvenser av betydning.

Disse vil i hovedsak være knyttet til økt behov for innhenting og verifisering av flere opplysninger per sak og informasjon/orientering til partene. Dette har særlig sammenheng med at kostnadsmodellen har flere komponenter/variabler enn dagens prosentmodell. Videre kan det argumenteres for at de nye reglene vil føre til en betydelig økning i antall endringssøknader hvert år.

Departementet har i punkt 16.1 ovenfor foreslått en ny forskotteringsordning hvor forskottets størrelse differensieres i fire faste satser etter en behovsprøving. Bortsett fra en årlig justering av forskotteringssatsen, antas ikke ny forskotteringsmodell å gi merarbeid av stor betydning i forhold til i dag.

De varige løpende merutgiftene er samlet anslått til ca. 65 mill. kroner per år.

Når det gjelder utgifter ved selve omleggingen, foreslås det at løpende bidrag fastsatt etter gammelt regelverk kan kreves endret dersom bidrag utmålt etter nytt regelverk gir et avvik på +/- 10 % i forhold til dagens. Rikstrygdeverket legger til grunn at etter at en ny ordning er trådt i kraft, blir det en meget stor pågang på trygdeetaten ved at de fleste bidragspliktige og/eller bidragsmottakere vil kreve endring. Antall aktive saker med forskott og/eller bidrag er på ca. 140 000. Trygdeetatens samlede behov for administrative ressurser i en overgangsfase vil således bli stort. Det er av stor betydning for brukerne at ikke innføringen av nytt regelverk i seg selv fører til lengre saksbehandlingstid og dårligere service overfor brukerne. I tillegg kommer engangsutgifter til opplæring, informasjon, nye brosjyrer/blanketter/rundskriv, drifting av to systemer, bemanningskostnader mv. Til sammen gir dette engangsutgifter på i størrelsesorden ca. 160 mill. kroner ved selve omleggingen.

Det er videre en forutsetning for å gjennomføre de nye reglene at det utvikles et nytt edb-basert saksbehandlersystem for bidrag. Dette vil ha en utviklingskostnad på totalt om lag 90 mill. kroner. Av dette kan ca. 10 mill. kroner direkte tilbakeføres til det nye regelverket. Edb-kostnadene kommer i tillegg til ovennevnte engangsutgifter.

Det er vanskelig å oppnå nøyaktige ressursanslag per i dag. Det er ikke foretatt tidsstudier av bidragssaker. Anslagene vil til dels måtte bero på skjønn og dels på Rikstrygdeverkets erfaring fra liknende prosjekter. Det faktiske administrative ressursbehovet kan best fastslås når kostnadsmodellen har vært praktisert en tid. Innføringen av kostnadsmodellen antas imidlertid å medføre vesentlige administrative merkostnader.

Departementet har imidlertid tro på at de administrative utgiftene på sikt kan begrenses gjennom gode strategier i forhold til informasjon, som også kan bidra til at flere inngår private avtaler. Når det gjelder engangsutgiftene, vil en godt planlagt og gjennomtenkt innføring kunne spare unødige ekstrautgifter.

Arbeidet med gjennomføring av nye bidragsregler, herunder utvikling av nytt edb-system er av en slik størrelsesorden at det må prosjektorganiseres. Estimatene til edb-utgifter vil bli betydelig sikrere etter at kravspesifiseringsarbeidet er gjort. Departementet vil i samråd med Sosial- og helsedepartementet fremme forslag til dekning av utgifter til ny kostnadsmodell i de ordinære budsjettsammenhenger.

Dersom det innføres et gebyr for offentlig fastsettelse av bidrag, er det sannsynlig at de administrative kostnadene ved å innføre en ny bidragsmodell kan bli lavere enn det som her er lagt til grunn fordi det må antas at mange flere vil bli motivert til å inngå private avtaler. Se nærmere om gebyrordningen i punkt 19.2.2.

19.2.1.2 Endringene i skatteloven

Som beskrevet i punkt 16.3 ovenfor foreslås skatteloven endret slik at skatteplikten og ekstra minstefradrag i mottatt barnebidrag bortfaller for bidragsmottaker, mens bidragspliktige mister skattefradraget i inntekt for betalt bidrag.

For ligningsforvaltningen vil de foreslåtte endringene i skatteloven være en forenkling og dermed ressursbesparende. Det brukes i dag forholdsvis mye tid og ressurser på disse spørsmålene både på forskotts- og ligningsstadiet. Tilsvarende for klagebehandling av slike saker. Det foreligger imidlertid ikke beregninger knyttet til hvor mye tid som går med til behandlingen av disse sakene i dag, og det anses derfor vanskelig å anslå en innsparingseffekt.

19.2.1.3 Endringene i folketrygdloven

I punkt 16.2 ovenfor foreslås folketrygdlovens regler om refusjon i barnebidrag ved utbetalt overgangsstønad (30/70-regelen) opphevet.

Bortfall av 30/70-regelen medfører en lettelse i arbeidet med overgangsstønadssaker, og vil etter Rikstrygdeverkets vurdering føre til enklere saksbehandling ved nye krav om overgangsstønad. Ressursbesparelsen vil i hovedsak relatere seg til det nåværende arbeidet med informasjon, både skriftlig gjennom melding om vedtak m.m. og direkte informasjon om hvordan refusjonsbestemmelsen virker. Videre vil regelendringen i seg selv gi flere anledning til å avtale bidraget privat.

Med hjemmel i folketrygdloven følger trygdekontorene i dag opp de sakene hvor det ikke er full refusjon i bidrag for utlagt overgangsstønad. Dette arbeidet vil bortfalle. Denne effektiviseringen er tatt hensyn til i det tallet på merutgifter som er presentert i punkt 19.2.1.1.

Samlet sett anslås den årlige besparelsen til om lag 3 mill. kroner.

19.2.2 Gebyr på offentlig fastsettelse av bidrag

Departementet har vurdert det slik at det ikke er rimelig at det offentlige skal fortsette å administrere en kostbar og krevende bidragsordning gratis for forsørgere med rimelig god økonomi. Et av hovedprinsippene for en god bidragsordning, er at flest mulig av bidragene avtales og administreres av partene selv. Departementet antar at en gebyrordning vil føre til at langt flere enn i dag inngår privat avtale om bidrag.

Departementet ser for seg en ordning der begge foreldre pålegges et gebyr i en viss størrelsesorden ved førstegangsfastsettelse og endring av bidrag. Foreldre med dårlig økonomi bør etter tilsvarende prinsipp som ved bidragsevnevurderingen være fritatt for å betale gebyr.

En gebyrordning bør utformes enklest mulig administrativt og vil kunne gi løpende årlige gebyrinntekter på ca. 35 mill. kroner (beregnet på grunnlag av et gebyr på kr 600,- per person). I tillegg kan det oppstå en innsparingsgevinst ved at flere foreldre vil inngå privat avtale i stedet for å benytte offentlig fastsettelse. Gebyrordningen kan innføres før selve bidragsreformen for øvrig trer i kraft.

Departementet vil derfor foreslå å opprette en gebyrordning for offentlig fastsettelse av bidrag. Det foreslås at det i barneloven § 54 opprettes en hjemmel til å gi forskrift om gebyr ved offentlig fastsettelse av bidrag. Det finnes allerede en hjemmel for å gi forskrift om betaling for behandling av søknader i Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967 (forvaltningsloven). Av pedagogiske hensyn finner departementet likevel at hjemmel for å pålegge gebyr ved offentlig bidragsfastsettelse bør nedfelles i barneloven.

Forslag til forskrift om fastsetting av gebyr vil bli utarbeidet og sendt på høring og deretter fastsatt med hjemmel i barneloven § 54 andre ledd.

19.2.3 Fornyelse av offentlig sektor

Det foreslåtte regelverket for fastsetting av bidrag inneholder flere elementer enn dagens bidragsregler, og er derfor ikke i utgangspunktet en forenkling. Forslaget som helhet - i forhold til skatteloven, 30/70-regelen mv. - har imidlertid forenklingselementer i seg. I bruk av sjabloner mv. er det også hele tiden tenkt forenkling.

Departementet ser et klart behov for fornyelse på dette området, og ønsker derfor en gjennomgang av hele sakskomplekset i forbindelse med samlivsbrudd, herunder bidrag. Målet med en slik gjennomgang vil være å redusere antall offentlige instanser brukerne må forholde seg til. I tillegg vil det være viktig å informere og oppmuntre partene til å inngå private avtaler om bidrag.

Et veiledningstilbud sammen med en gebyrordning vil kunne føre til at trygdeetatens arbeid med bidragssakene kan rettes mot de brukerne som har størst behov for offentlig medvirkning. Dette vil også kunne føre til at de administrative kostnadene ved reformen på sikt blir lavere enn beregningene tilsier.

19.2.4 Skatter/overføringer

Samlede mindreutgifter i skatter/overføringer som følge av endringsforslagene vil anslagsvis bli i størrelsesorden 54 - 74 mill. kroner per år.

Det er anslått at en endring av skattereglene anvendt på gjeldende regler for bidragsfastsettelse, vil gi økte skatteinntekter på ca. 250 mill. kroner (2000).

Videre er det skjønnsmessig beregnet at statens tap av refusjonsinntekter ved å oppheve 30/70 regelen til ca. 100 - 120 mill. kroner per år (2000). Videre er det også anslått at forslaget til ny forskotteringsmodell vil gi hhv. brutto mindreutgifter til forskottering på ca. 343 mill. kroner i forhold til i dag og netto merutgifter på ca. 76 mill. kroner etter senere inndekning ved innkreving (2000). Nedenfor følger en tabell som gir en samlet oversikt over beregnede økonomiske konsekvenser, både de endringene i overføringer som reformen representerer og de administrative kostnadene på kort og lang sikt. Departementet vil igjen understreke at en del av tallene er beheftet med usikkerhet.

19.2.5 Tabeller over økonomiske konsekvenser av bidragsreformen

19.3 Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget om endring av § 44 b om reisekostnader ved samvær

19.3.1 Økonomiske konsekvenser for foreldrene

Statistisk sentralbyrå fører ikke statistikk over reisekostnader ved samvær, og det foreligger således ikke noen oversikt over hvilken størrelsesorden reisekostnadene vanligvis har. Det er derfor vanskelig å vurdere hvilke økonomiske konsekvenser lovendringen vil ha for bostedsforeldre som gruppe og for samværsforeldre som gruppe.

Etter gjeldende rett må samværsforelderen i utgangspunktet bære kostnadene ved samværet alene. Med de nye reglene skal reisekostnadene i langt større grad fordeles mellom foreldrene. Dette innebærer i mange tilfeller at bostedsforelderen må dekke mer av reiseutgiftene ved samvær enn i dag, samtidig som samværsforelderen dekker en mindre del av utgiftene. Det er imidlertid ikke grunn til å tro at regelendringen vil medføre en vesentlig forverring av bostedsforelderens økonomi. Der bostedsforelderen har svak økonomi samtidig som samværsforelderen har svært god økonomi, vil en forholdsmessig fordeling av reisekostnadene medføre at bostedsforelderens andel av reisekostnadene blir så liten at det sjelden vil ha avgjørende betydning for vedkommendes økonomi. Har begge foreldre dårlig økonomi samtidig som reisekostnadene er høye, vil bostedsforelderen få en strammere økonomi enn etter dagens regler mens samværsforelderen vil få bedret sin økonomiske situasjon. Departementet vil imidlertid understreke at unntaksregelen vil kunne brukes for å forhindre at reisekostnadene ved samvær går på bekostning av barnets behov for løpende underhold.

Departementet viser også til at foreldre har muligheten til å avtale en annen samværsordning, for eksempel slik at samværet i stedet for å utøves på enkeltdager utøves sammenhengende over flere døgn for på denne måten å avhjelpe de økonomiske konsekvensene av lovendringen.

19.3.2 Konsekvenser for det offentlige

Fylkesmannen eller domstolen behandler allerede slike saker i dag, selv om antallet er lavt når det gjelder sak om kun reiseutgifter. En årsak til dette kan være at loven har en klar hovedregel samtidig som unntaksregelen er relativt snever. Når begge foreldre i utgangspunktet skal være med å dekke reisekostnadene, kan det åpne for at flere vil ha saken avgjort etter unntaksregelen. Det er en viss mulighet for at flere nå vil ønske en offentlig avgjørelse av fordelingsspørsmålet. Det er imidlertid ikke foreslått noen endring i adgangen til administrativ avgjørelse, og departementetfinner det derfor ikke sannsynlig at saksmengden hos fylkesmennene vil øke på en slik måte at det vil være behov for økte offentlige overføringer. Antall saker for retten vil kunne øke noe som følge av regelendringen. Departementetfinner det likevel ikke sannsynlig at det vil skje en vesentlig økning av saksmengden. En hovedregel om likere fordeling av utgifter i disse sakene antas således ikke å få vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige, selv om det kan føre til at flere tvister bringes inn til domstol eller fylkesmann for avgjørelse.

Regelendringen vil medføre et behov for informasjonsmateriell som brosjyrer, rundskriv mv., men utgiftene til dette vil kunne begrenses til anslagsvis kr 500 000,-.

Forslaget til endring av regelen om deling av reisekostnader ved samvær vil etter departementetsvurdering ikke få administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning for det offentlige.