14 Forholdsmessig fordeling mellom flere barn der bidragspliktige ikke har full betalingsevne eller der maksimumsgrensen for samlet bidrag kommer til anvendelse
14.1 Gjeldende rett
Etter vanlige sivilprosessuelle og forvaltningsrettslige regler er avgjørelsesorganet bundet av de påstandsbeløp partene nedlegger. Det er tvilsomt i hvilken utstrekning dette gjelder for bidragssaker. Avgjørelsesorganet kan imidlertid ikke av eget tiltak ta opp andre bidragskrav enn partene har gjort, med mindre det foreligger særskilt hjemmel. Det vises til Backers kommentarutgave til barneloven (1988) s. 348 flg. og s. 364 flg. I barneloven § 58 er det uttrykkelig fastsatt regler om at avgjørelsesmyndigheten kan gå utenfor partenes påstander og endre andre bidrag etter barneloven i saker om endring av bidrag etter § 57 og i klagesaker. Adgangen til etter barneloven § 58 andre punktum å se saken i sammenheng med andre bidragskrav mellom de samme parter har som formål å få sett hele familiens situasjon under ett og gjelder alle slags bidrag til andre felles barn som partene har.
14.2 Fordelingen av bidragspliktiges midler til flere bidragsberettigede barn i samme eller flere husstander der bidragspliktige ikke har full bidragsevne
14.2.1 Høringsnotatet av 28. juni 1999. Høringsinstansenes syn
I høringsnotatet ble det ansett mest rettferdig og konsekvent å følge kostnadsmodellens logikk dersom bidragene ble krevet fastsatt/endret samtidig, dvs. at man først beregner bidragspliktiges andel av underholdsbeløpet for hvert barn, slik det ville vært dersom bidragspliktige hadde hatt full bidragsevne. Det bør deretter foretas en forholdsmessig reduksjon for å komme fram til underholdsbidragene som skal betales (fastsatte bidrag). Det ble foreslått at framgangsmåten ovenfor skulle følges ved samtidig bidragsfastsettelse, uavhengig av om bidragspliktige hadde barn med en eller flere bidragsmottakere.
Som det går fram under punkt 14.1 ovenfor, kan ikke trygdekontoret etter barneloven § 58 andre punktum endre andre bidrag dersom bidragspliktige har barn med forskjellige mødre/fedre. Dersom vedkommende i et slikt tilfelle blir bidragspliktig til et nytt barn og/eller ytterligere får redusert sin betalingsevne, mangler trygdekontoret adgang til å se alle de bidragsberettigede barna under ett, dersom bidragspliktige bare krever endring i forhold til ett av dem. I høringsnotatet ble situasjonen ansett lite praktisk fordi bidragspliktige selv har en sterk økonomisk oppfordring til å kreve endring av bidraget i forhold til alle barna. Det ble også vist til at trygdekontoret kan gjøre bidragspliktige oppmerksom på dette. På denne bakgrunn fant ikke departementet det nødvendig å regulere disse situasjonene nærmere.
Rikstrygdeverket (RTV)mente i høringsrunden at det var uløste problemer i forhold til departementets forslag. Vi siterer:
«...Rikstrygdeverket kan ikke se at det er tenkt på alle situasjoner som kan oppstå. Etter vår oppfatning vil det være et absolutt behov for at det offentlige kan gå inn å endre «andre bidrag» på eget initiativ. Alle situasjoner har tilknytning til den bidragspliktiges betalingsevne. Med mindre initiativet kommer fra den bidragspliktige, vil det veldig sjelden være slik at bidrag i flere partsforhold skal fastsettes/endres samtidig. Av høringsnotatet får man inntrykk av at det er den bidragspliktige som tar initiativ til de fleste søknadene...»
Videre påpeker RTVat det reiser seg spørsmål omkring partsforholdet, klageadgang, innsynsrett osv. når bidragspliktige har flere bidragsmottakere.
14.2.2 Departementets vurderinger og forslag
Vi vil i det følgende gå nærmere inn på de aktuelle problemstillinger og delvis illustrere disse ved et eksempel:
Bidragsmottaker 1 (BM1) og bidragsmottaker 2 (BM2) tjener begge kr 100 000, bidragspliktiges (BPs) inntekt: kr 150 000, BM1s barn, A, har en underholdskostnad på kr 2212, BM2s barn, B, har en underholdskostnad på kr 2852, BPs bidragsevne: kr 1070. BP har ikke samvær med barna.
Forholdsmessig bidrag til A: kr 2212 x (4/6) = kr 1470
Forholdsmessig bidrag til B: kr 2852 x (4/6) = kr 1900
Totalt: kr 3370
- Samlet fastsettelse med bidragsevnereduksjon:
Fastsatt bidrag (redusert for bidragsevne) til A: (kr 1470: (kr 1470 + kr 1900)) x kr 1070 = kr 470
Fastsatt bidrag (redusert for bidragsevne) til B: (kr 1900: kr 3370) x kr 1070 = kr 600
Totalt: kr 1070
- Ikke samlet fastsettelse:
Bidraget til A fastsettes til kr 1070. As bidrag ville blitt fastsatt til kr 1470 dersom BP hadde hatt full bidragsevne. Fordi BPs bidragsevne er redusert blir bidraget satt lik BPs bidragsevne, altså kr 1070.
Det skal førstegangsfastsettes bidrag til B. BPs bidragsevne er fremdeles på kr 1070 fordi det i bidragsevnevurderingen ikke tas hensyn til det allerede fastsatte bidraget på kr 1070 til A. Dersom sakene behandles uavhengig av hverandre, står mao bidraget til B i fare for å bli fastsatt til kr 1070 (redusert fra kr 1900 fordi betalingsevnen er kr 1070), slik at samlet bidrag for begge barna blir kr 2540 til tross for at alle BPs disponible midler går til bidrag til A.
Slik foreslått i høringsnotatet, er det en mulighet å gi bidragspliktige den nødvendige informasjon og la det være opp til vedkommende selv å kreve samlet fastsettelse i hvert fall i de tilfellene hvor bidragspliktige har barn med forskjellige bidragsmottakere. Det synes imidlertid ikke ønskelig at det offentlige, dersom bidragspliktige ikke selv ber om samlet fastsettelse (for eksempel fordi bidragspliktige ikke forstår reglene eller ved en forglemmelse), i ovennevnte tilfeller fastsetter et bidrag som bidragspliktige sannsynligvis ikke kan betale. At trygdekontoret foretar en automatisk samlet forholdsmessig fastsettelse vil også bidra til raskere saksbehandling, herunder førstegangsfastsettelse av bidrag til B. Departementetgår derfor inn for at det offentlige gis hjemmel til samlet forholdsmessig fastsettelse der bidragspliktige mangler full bidragsevne.
Det reiser seg enkelte spørsmål i forbindelse med den nærmere fastsettelsen. Skal det offentlige bare gjøre det som er nødvendig av hensyn til den forholdsmessige fordelingen? I så fall kan man legge til grunn den allerede fastsatte fordelingsbrøken før bidragsevne og samvær i forhold til A (kr 1480). Det foretas deretter en samlet forholdsmessig reduksjon slik vist, og bidraget til A reduseres eventuelt deretter i forhold til den allerede fastsatte samværsklassen. En slik løsning medfører at man ikke behøver å innhente nye opplysninger i forhold til bidragsmottaker 1 og barnet A (bare benytte eksisterende opplysninger) og synes å stemme best med at det offentlige i minst mulig grad bør gripe inn i bestående forhold.
Alternativet til ovennevnte løsning er å foreta en fullstendig ny fastsettelse av det allerede løpende bidraget til A og legge dette til grunn for den forholdsmessige fordelingen. Dette alternativet er i utgangspunktet noe mer arbeidskrevende. I en del tilfeller vil det imidlertid uansett bli en samtidig eller raskt etterfølgende endringssak på grunn av nye relevante opplysninger også for bidragsmottaker 1 og barnet A. Det kan også virke unaturlig ikke å oppdatere de øvrige opplysningene i forhold til bidragsmottaker 1 og A når bidragspliktiges bidragsevne fastsettes på nytt, samt alle opplysningene i forhold til bidragsmottaker 2 og barnet B.
Det avgjørende argumentet for å velge alternativet med fullstendig ny fastsettelse for alle parter er imidlertid at det kan føre til urimelig resultater å la et løpende bidrag som det er grunnlag for å endre være bestemmende for den forholdsmessige fordelingen. Å bygge på eksisterende bidrag for A kan for eksempel åpne for at bidragspliktige velger å favorisere dette barnet ved ikke å kreve endring av bidraget til tross for at for eksempel bidragspliktiges inntekt har sunket, bidragsmottaker 1s inntekt har steget eller As underholdskostnad har sunket. For bidragspliktige med delvis bidragsevne vil den samlede bidragsplikt til A og B uansett bli den samme. Bidragsmottaker 1 vil neppe selv kreve endring i egen disfavør. Adgangen til rettferdig forholdsmessig fordeling vil i et slikt tilfelle være blokkert dersom det bygges på eksisterende opplysninger i forhold til det løpende bidraget. Departementetgår derfor inn for at det foretas fullstendig ny fastsettelse dersom regelen får anvendelse.
I tilfeller der bidragspliktige går over til å få full bidragsevne til å betale de forholdsmessige bidragene fullt ut (basert på ny fastsettelse), bør ikke det offentlige gis noen særskilt adgang til samlet fastsettelse slik beskrevet ovenfor. Bidragene er i disse tilfellene ikke gjensidig avhengig av hverandre slik som der bidragspliktige har delvis bidragsevne, og det skal ikke foretas noen forholdsmessig reduksjon/oppjustering. I slike situasjoner må det bli opp til partene selv å velge om de vil kreve endring. Der bidragspliktige for eksempel går over til å få full bidragsevne til to barn han har løpende bidragsplikt for og bare bidragsmottaker 1 krever endring, bør bidragsmottaker 2 (med løpende bidrag som er forholdsmessig redusert) gis varsel av trygdekontoret i den grad dette følger av forvaltningslovens bestemmelser.
Samlet forholdsmessig fastsettelse bør være avhengig av at minst en part framsetter krav om førstegangsfastsettelse, endring eller klage. Dette bør imidlertid ikke gjelde der avgjørelsesorganet av eget tiltak kan fastsette/endre et bidrag, for eksempel der det utbetales stønad i form av forskott.
I endringssaker for øvrig skal et løpende bidrag bare endres dersom den nye utregningen medfører en endring på mer enn 10 %. Det samme gjelder når en bidragsavtale blir brakt inn for trygdekontoret. En skranke på 10 % også ved samlet fastsettelse slik beskrevet ovenfor vil resultere i at noen bidragspliktige blir pålagt å betale mer i bidrag enn de har bidragsevne til. I enkelte tilfeller kan den situasjonen oppstå at bidraget blir høyere enn det som kan inndrives etter dekningsloven § 2-7. I andre tilfeller kan resultatet bli at et redusert bidrag til et av barna ikke blir forhøyet etter den nye bidragsevnen fordi økningen blir mindre enn 10 %. Departementetfinner likevel at likebehandling i forhold til endringssaker for øvrig og rettstekniske hensyn tilsier at 10 % skranken opprettholdes også i disse tilfellene.
Oppsummeringsvis mener departementetat det offentlige, i alle saker der bidragspliktige mangler full bidragsevne, bør gis hjemmel til å foreta en samlet forholdsmessig fastsettelse. Dette gjelder uavhengig av om bidragspliktige har barn med samme eller forskjellige mottakere og uavhengig av om bidragspliktige/bidragsmottaker krever fastsettelse/endring i forhold til alle barna eller bare noen. Det foretas i så fall en fullstendig ny fastsettelse for alle barna. Videre bør den vanlige skranken på 10 % for endring av avtaler og offentlige fastsatte bidrag gjelde.
En grovsortering av de sakene der bidragspliktige ikke har full bidragsevne kan skje på følgende måte: Når kravet fra bidragsmottaker 2 kommer, sjekkes bidragspliktiges inntekt mot den faste inntektsgrensen for full bidragsevne for bidragspliktige med to bidragsbarn (leses ut av tabell). Dersom inntekten ligger under denne grensen, men over grensen for ingen bidragsevne (som også leses ut av tabell), trekkes også bidragsmottaker 1 og barn A inn til foreløpig vurdering. Hvis det viser seg at bidragspliktige etter en konkret vurdering ikke har full bidragsevne til å betale begge bidragene fullt ut (dvs. summen av de to forholdsmessige bidragene er større enn bidragsevnen), reduseres bidragene forholdsmessig slik beskrevet for samlet fastsettelse ovenfor. Hvis det viser seg at vedkommende etter en konkret vurdering har full bidragsevne til å betale begge bidragene etter ny fastsettelse, fastsettes bare bidrag til B på vanlig måte, dvs. uavhengig av As bidrag, som løper som før dersom ikke bidragsmottaker 1 eller bidragspliktige krever endring.
14.3 Maksimumsgrensen for samlet bidrag - bidragspliktige har flere barn med samme eller forskjellige bidragsmottakere
Avgjørelsesorganet bør gis hjemmel til å foreta en samlet forholdsmessig reduksjon i forhold til alle bidragspliktiges barn dersom regelen om maksimumsgrense for samlet bidrag får anvendelse, uavhengig av om det er krevd fastsettelse/endring i forhold til noen eller alle barna. Tilsvarende bør det offentlige gis hjemmel til å foreta en samlet forholdsmessig oppjustering i forhold til alle bidragspliktiges barn dersom regelen om maksimumsgrense for samlet bidrag gir grunnlag for det.
Som i tilfellene der bidragspliktige har flere barn og delvis bidragsevne, bør det også der det foretas samlet fastsettelse fordi regelen om maksimumsgrense for samlet bidrag får anvendelse, foretas en fullstendig ny fastsettelse. Videre bør 10 %-skranken gjelde i forhold til endring av offentlig fastsatte bidrag og ved førstegangsfastsettelse der det foreligger tidligere avtale. Regelen gis bare anvendelse der det er framsatt minst ett krav eller det offentlige av eget tiltak kan ta opp saken. Videre bør regelen ikke få anvendelse dersom for eksempel bidragspliktiges inntektsøkning er så stor at fulle bidrag vil bli lavere enn den nye maksimumsgrensen.
Lovforslaget om samlet forholdsmessig fastsettelse der bidragspliktige har delvis bidragsevne eller maksimumsgrensen for samlet bidrag får anvendelse, foreslås inntatt i barneloven § 58 nytt andre ledd. Forskrifter i medhold av bestemmelsen vil bli utarbeidet av departementet.
14.4 Forvaltningsrettslige spørsmål
En samlet fastsettelse av bidrag overfor barn av flere kull der det er behov for etterfølgende endring av bidrag, reiser en rekke forvaltningsrettslige spørsmål. Departementet har forelagt enkelte av disse for Justisdepartementets lovavdelingen og gjengir i det følgende fra deres svarbrev av 16.05.00:
«...Det springende punkt er hvem som vil være part i en slik sak om samlet fastsettelse. «Part» defineres i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e, som en «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder.» Avgjørelsen av hvem som er part i saken må avgjøres konkret på bakgrunn av hvordan den enkelte berøres av saken. Visse posisjoner vil imidlertid normalt gi partsrettigheter.
For det første vil fastsettelse av bidragsplikten utvilsomt rette seg mot den bidragspliktige (BP). BP blir gjennom vedtaket pålagt å yte bidrag. Det skulle derved være klart at BP er part i en slik sak. Dernest vil en bidragsmottaker bli begunstiget i og med det samme vedtaket og blir følgelig part. Ved en samlet fastsettelse vil vedtaket etter all sannsynlighet begunstige flere mottakere og disse blir alle parter. Også bidragsmottakere (BM) som etter et endringsvedtak ikke lengre får bidrag eller får et redusert bidrag, vil være parter i endringsvedtaket. Ved endring til skade vil behovet for partsrettigheter ofte være størst.
Den BM som gjennom en slik samlet fastsettelse ikke får sitt bidrag endret, kan fortsatt være part i saken. Det antas at det er tilstrekkelig at også dette bidraget har blitt tatt opp til vurdering i forbindelse med den samlede fastsettelsen. Dette kan også sees som et fornyet begunstigende vedtak.
Normalt kan man derfor gå ut i fra at den bidragspliktige og de bidragsmottakere som er en del av den samlede fastsettelse alle blir parter.
De lege ferenda kan det vurderes hvorvidt man anser det hensiktsmessig at en så vidt stor personkrets er parter med fulle partsrettigheter i en sak av denne art. I enkelte lover, slik som sosialtjenesteloven § 8-1 annet ledd, er partsbegrepet innsnevret slik at en sosialhjelpsmottaker ikke er part i saker der den annen blir tildelt goder det er knapphet på. Fulle partsrettigheter for de ulike bidragsmottakere kan utvilsomt føre til en forlenget saksbehandlingstid, men også til bedre saksopplysning. Dersom partsbegrepet skal innsnevres, for eksempel etter mønster av sosialtjenesteloven, forutsetter det etter vår mening en nærmere analyse og vurdering av fordeler og ulemper med en slik ordning.
Det er videre grunnleggende hva som i forvaltningslovens forstand er «samme sak». Lovens saksbegrep er ikke formelt, men reelt. Hva som i forvaltningsorganet til daglig behandles som en sak, legges i samme omslag, journalføres samlet osv., er ikke avgjørende for hva som i forvaltningsrettslig forstand utgjør en sak. I alminnelighet vil det som inngår i samme avgjørelsesprosess, være en sak.
Utgangspunktet er videre at der flere konkurrerer om et gode, er alle parter i en og samme sak. I et tilfelle der BPs betalingsevne ikke strekker til i forhold til alle bidragskravene, vil samtlige bidragsmottakere normalt komme i en slik konkurransesituasjon som gjør det naturlig å forstå hele avgjørelsesprosessen i forbindelse med den samlede fastsettelsen av bidrag som en sak. I slike tilfelle vil både den bidragspliktige og samtlige som mottar bidrag fra vedkommende være parter i samme sak. Dette har konsekvenser for reglene om innsyn, krav på varsel, habilitet, taushetsplikt og klageadgang.
Det antas ikke hensiktsmessig å gå i detalj mht. disse bestemmelsene utover å poengtere at de vanlige regler vil gjelde også for vedtaksprosessen i en bidragssak. Det kan imidlertid kommenteres kort siden det i brevet stilles konkrete spørsmål til dette.
Samtlige parter skal forhåndsvarsles i samsvar med reglen i forvaltningsloven § 16.
Samtlige parter har rett til innsyn i sakens dokumenter jf. forvaltningslovens § 18. Saksbegrepet er dermed sentralt siden parten kan kreve innsyn utelukkende i egen sak. Men forutsatt at det er i egen sak, gjelder innsynsretten også i andre parters forhold.
Spørsmålet blir så om reglene om taushetsplikt kan eller skal begrense innsynsretten. I en bidragssak vil man måtte håndtere en rekke opplysninger som tradisjonelt anses som «noens personlige forhold», jf. forvaltningslovens § 13 første ledd nr. 1. Det kan være relevant å innhente opplysninger om partenes inntektsforhold, kanskje utdanning, slektskap, omsorgsbyrde for øvrig osv. Ved å anvende forvaltningslovens regler vil partene ha innsynsrett i disse forholdene da taushetsplikten ikke gjelder for parter, jf. § 13 første ledd nr. 1. Bemerk imidlertid at det er en snever unntaksbestemmelse for innsynsretten i § 19 annet ledd bokstav b vedrørende «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre.» Normalt vil imidlertid partene ha uinnskrenket dokumentinnsyn i alle sakens dokumenter.
Til orientering kan det nevnes at man andre steder i lovgivningen, for eksempel i sosialtjenesteloven § 8-8 annet ledd finner spørsmålet om taushetsplikt løst på andre måter. I denne bestemmelsen er konkrete opplysningstyper taushetsbelagt utover det som følger av forvaltningsloven.»
Det går fram av lovavdelingens uttalelse ovenfor at den bidragspliktige og de bidragsmottakere som er en del av en samlet fastsettelse, normalt blir parter med fulle partsrettigheter etter forvaltningsloven. Dersom partsbegrepet vil vise seg å få svært negative konsekvenser for saksbehandlingen, vil departementet vurdere om partsbegrepet i denne sakstypen bør innsnevres noe. I den forbindelse anses det å være av betydning at det i stor grad dreier seg om standardavgjørelser med lite innslag av skjønn. I samme forbindelse vil vi også vurdere forholdet til forvaltningslovens regler om taushetsplikt.