2 Lovforslagenes bakgrunn

2.1 Hovedtrekkene i gjeldende rett

Hovedprinsippene for fastsettelse av barnebidrag finnes i barnelovens kapittel 7. Etter § 51 skal «foreldra bere utgiftene til forsyting og til utdanning av barnet etter evne og givnad og etter dei økonomiske kåra til foreldra, når barnet sjølv ikkje har midlar til det. Innbyrdes har begge foreldre skyldnad til å skyte til det som trengst etter evne.» Videre heter det i § 52 om fostringstilskot at «Der ein eller begge foreldra ikkje bur saman med barnet, skal vedkomande betale faste pengetilskot til forsyting og utdanning... Ingen kan gje avkall på den retten barnet har etter dette stykket.» Bidragsplikten varer til barnet er l8 år. Dersom barnet fortsetter med vanlig skolegang ut over fylte l8 år, kan bidragsplikten forlenges, jf. § 53. Disse hovedprinsippene danner utgangspunktet for regelverket for fastsettelse av barnebidrag.

Etter barneloven § 54 kan bidragets størrelse enten avtales mellom foreldrene, avgjøres av trygdekontorene som er bidragsfogd, eller i visse tilfeller av domstolene. Departementet kan ved forskrift gi utfyllende regler om utmålingen av barnebidrag. Slike utmålingsregler ble fastsatt ved forskrift første gang i 1989 i forbindelse med overgangen fra skjønnsfastsettelse til prosentmodell, og har senere bare vært gjenstand for mindre endringer.

Foreldrene står fritt til å avtale bidragets størrelse, med visse begrensninger. Som hovedregel skal det ikke avtales et lavere bidrag enn forskotteringsbeløpet etter lov av 17. februar 1989 om bidragsforskott (forskotteringsloven). Bidragsforskottet utgjør per 1. juni 2000 kr 1 120,- per måned per barn, og trygdekontoret tar refusjon i fastsatt bidrag. Dersom partene vil avtale et bidrag under forskottet, må de ikke avtale et lavere bidrag enn det som følger av prosentsatsene. Adgangen til å inngå avtale om bidragets størrelse er videre i praksis begrenset der bidragsmottaker mottar offentlige ytelser som bidragsforskott eller overgangsstønad. I slike tilfeller kan bidragsfogden fastsette eller endre bidrag etter barnelovens regler selv om foreldrene ikke har krevet offentlig bidragsfastsettelse. Bidraget skal i så fall ikke settes høyere enn nødvendig for at det offentlige får dekning for sitt refusjonskrav. Også der bidragspliktige mottar forsørgertillegg fra forsvaret eller har rett til andre ytelser der barnetillegg er en del av stønaden, kan bidragsfogden fastsette eller endre bidrag uten noe krav fra partene (barneloven §§ 54 sjette ledd og 57 siste ledd).

Hvis foreldrene ikke blir enige om bidragets størrelse, kan hver av dem kreve at bidraget blir fastsatt av bidragsfogden. Trygdekontorene er bidragsfogd. Trygdekontorets vedtak kan påklages til fylkestrygdekontoret. Bidraget kan også kreves fastsatt av domstol dersom dette blir tatt opp i forbindelse med ekteskapssak eller en sak om foreldreansvar og samværsrett, eller når bidragsfogden henviser partene til domstolen. Både et bidrag som er avtalt privat eller som er fastsatt av bidragsfogden eller domstolen, kan innkreves gjennom Trygdeetatens innkrevingssentral (TI).

Ved offentlig fastsettelse følger det av bidragsforskriften § 2 at bidraget som hovedregel utmåles i prosent av bidragspliktiges inntekt. Prosentsatsen er 11 der bidragspliktige har ett barn, 18 for to barn, 24 for tre barn og 28 for fire eller flere barn. Alle barn under 18 år som bidragspliktige forsørger teller med. En bidragspliktig som har tre barn og betaler bidrag til to av dem, skal altså betale 8 % av inntekten til hvert av de to bidragsbarna (24 % : 3 barn). Inntektsgrunnlaget består av bidragspliktiges personinntekt og netto kapitalinntekter over kr 10 000,- per år. For selvstendig næringsdrivende inkluderes kapitalinntektsdelen av næringsinntekten ved beregningen av netto kapitalinntekter. Beregningsgrunnlaget utgjør beregnet personinntekt med tillegg av næringsinntektens kapitalinntektsdel med tillegg/fradrag for reelle kapitalinntekter/kapitalutgifter.

Det er fastsatt en øvre grense for bidragets størrelse lik 5 ganger forskotteringsbeløpet (kr 5 600,- per 01.06.00) per barn ved offentlig fastsettelse.

Det er gitt unntaksregler for når bidraget likevel skal fastsettes ved skjønn. Viktige unntak er der bidragspliktige har en inntekt som er så lav at bruk av prosentsatsen for ett barn tilsier lavere bidrag enn bidragsforskottet (personinntekt mindre enn kr 122 182,- (2000)), eller der foreldrene deler den faktiske omsorgen for barnet. I de tilfellene der det ytes bidrag til barn som er over 18 år, skal bidraget også fastsettes ved skjønn.

Partene kan ved avtale endre tidligere avtalt eller fastsatt bidrag. Hver av partene kan dessuten kreve at trygdekontoret fastsetter bidrag dersom det ikke lenger er enighet om den inngåtte avtalen. Det forutsettes imidlertid at utmåling av bidraget etter prosentreglene medfører et avvik på +/- 10 prosent. Bidrag som tidligere er offentlig fastsatt, kan videre kreves endret dersom særlige grunner tilsier det. Særlige grunner er til stede dersom forholdene i saken har endret seg slik at en ny utmåling av bidraget gir en endring i bidraget på +/- 10 prosent. De vanligste grunnene til at bidraget endres er økt forsørgelsesbyrde eller inntektsendring. Bidragene indeksreguleres hvert år.

Figur 2.1 viser prosentberegnet bidrag etter bidragspliktiges inntekt. For bidragspliktige med lave inntekter, det vil si med inntekter så lave at prosentberegnet bidrag blir mindre enn bidragsforskottet, fastsettes bidraget etter skjønn.

Figuren viser beregnet bidrag før det er tatt hensyn til skatt. Mottatt bidrag skattlegges som alminnelig inntekt hos bidragsmottaker, mens bidragspliktige får fradrag i alminnelig inntekt for betalt bidrag. Netto bidrag for bidragspliktige blir derfor som regel 28 % lavere. Disponibelt bidrag for bidragsmottaker vil bli redusert med bidragsmottakers skattesats som avhenger av bidragsmottakers øvrige inntekter. Bidragsmottakere har for øvrig rett på eget minstefradrag for bidrag som er mottatt for hvert enkelt barn. Fradraget er 20 % av bidraget, men minst kr 4 000,- og maksimum kr 36 600,- (2000).

Den som har rett til barnebidrag, kan søke bidragsfogden om bidragsforskott, jf. lov av 17. februar 1989 nr. 2 om bidragsforskott (forskotteringsloven). Forskotteringsbeløpet er per 1. juni 2000 kr 1 120,- per måned per barn. Formålet med bidragsforskottet er å sikre at alle barn som ikke bor sammen med begge foreldrene får utbetalt et visst minste underholdsbidrag hver måned. Forutsetningen for å få utbetalt forskottet, er at avtalt eller fastsatt bidrag innkreves gjennom Trygdeetatens innkrevingssentral for bidrag. Forskott kan ytes selv om bidrag ikke blir fastsatt, når dette skyldes manglende økonomisk evne hos den bidragspliktige, eller hvis farskap ikke er fastsatt mv. Når forskott ytes, trer folketrygden inn i retten til underholdsbidrag for samme beløp som er utbetalt i forskott.

Etter folketrygdloven § 15-10 har det offentlige krav på refusjon i bidrag som overstiger forskotteringssatsen dersom bidragsmottaker mottar overgangsstønad. Refusjonskravet for utbetalt overgangsstønad dekkes ved at folketrygden overtar 70 % av bidraget ut over bidragsforskott til barna, begrenset til utbetalt overgangsstønad for samme periode.

2.2 Historikk

Etter lov om born i ekteskap fra 1956 (BIE) skulle domstolen som hovedregel foreta førstegangsfastsettelse av bidrag til barn født i ekteskap, mens endringssaker ble avgjort av fylkesmannen. Etter lov om born utanom ekteskap (BUE), også fra 1956, ble bidrag alltid fastsatt av fylkesmannen, og ikke av domstolene. For barn født i ekteskap kunne man alltid avtale bidrag, mens fylkesmannen måtte fastsette bidrag av eget tiltak til barn født utenfor ekteskap. BUE hadde regler om minstesatser for bidrag til barn utenfor ekteskap. Minstesatsene var veiledende også for bidrag til barn i ekteskap og ga barnet et rettskrav på et minimumsbidrag.

Barnelovutvalget (oppnevnt i 1975) la stor vekt på å få samme regler for barn født i og utenfor ekteskap. Det ble lagt til grunn at der foreldrene ikke kunne bli enige om bidragets størrelse, ville det som hovedregel være enklest å legge avgjørelsesmyndigheten til fylkesmannen, men med kompetanse for domstolene dersom sak om bidrag ble tatt opp i forbindelse med ekteskapssak eller sak om foreldreansvar og samværsrett. Utvalget drøftet om den nye barneloven burde gi veiledende regler for utmålingen av barnebidrag, noe man ikke hadde i den tidligere lovgivningen utover minstesatsene. Utvalget gikk ikke inn for å innføre veiledende regler, fordi de fryktet at veiledende regler ville bli for skjematiske. Bidragene burde utmåles individuelt og etter skjønn, men slik at de normalt ikke skulle settes lavere enn minstesatsen. Dette ble fulgt opp av Stortinget da barneloven av 1981 avløste lov om born i ekteskap og lov om born utenom ekteskap.

I 1980 ble det nedsatt et utvalg som skulle utrede spørsmålet om å effektivisere bidragsinnkrevingen (Fløisand-utvalget). Senere ble utvalget bedt om å vurdere reglene for fastsettelse av barnebidrag. Bakgrunnen var at manglende retningslinjer og skjønnsmessig fastsettelse førte til stor arbeidsbelastning for bidragsfogden. Saksbehandlingstiden var lang. Det tok ca. ett år fra kravet ble framsatt til en bidragssak ble endelig avgjort. Man mente også det var grunn til å anta at systemet innebar en viss grad av forskjellsbehandling, på den måten at bidragene ble utmålt forskjellig etter hvor i landet man bodde.

På bakgrunn av utvalgets innstilling (NOU 1982:14) fremmet Justisdepartementet forslag til endring av barneloven for å få til en prøveordning for bidragsfastsettelse, jf. Ot. prp. nr. 56 (1983-84). Prøveordningen gikk ut på at bidrag skulle fastsettes som en fast prosentsats av bidragspliktiges bruttoinntekt, varierende etter antall barn bidragspliktige forsørget. Satsene ble foreslått til 12 % av bruttoinntekt for ett barn, 20 % for to barn, 26 % for tre og 30 % for fire eller flere barn. Disse prosentsatsene ble valgt fordi man mente de tilsvarte bidragsnivået i praksis. I enkelte nærmere bestemte tilfeller skulle bidraget kunne fastsettes ved skjønn. Prøveordningen ble satt i verk i Vest-Agder og i Møre og Romsdal i 1984/85.

I 1989 ble prøveordningen gjort gjeldende som permanent ordning for hele landet, jf. Ot. prp. nr. 44 (1987-88) og Innst. O. nr. 23 (1988-89). Det ble gjort noen tilpasninger av prøveordningen. Prosentsatsene ble satt ned med 1% for ett barn, og med 2 % for to eller flere barn for å bringe de nye reglene mer i samsvar med eksisterende bidragsnivå. Skjønnsfastsettelse skulle etter forslaget være forbeholdt et fåtall av sakene der standardreglene ville gi urimelige resultater. Fordi flere enn antatt fikk bidraget utmålt etter skjønnsreglene under prøveordningen, og av forenklingshensyn, ble det foretatt enkelte justeringer og innskrenkninger i adgangen til skjønnsmessig fastsetting.

Siden 1989 har det bare vært foretatt mindre endringer i regelverket for fastsettelse av bidrag. Forskriftene ble revidert av Barne- og familiedepartementet 17. september 1992 i forbindelse med overføring av bidragsarbeidet til trygdeetaten og 24. desember 1993 i forbindelse med tilpasning av begrepene til ny skattelov. Forskriften § 2 andre ledd om beregningsgrunnlaget for fastsettelse av bidrag der den bidragspliktige er næringsdrivende og forskriften § 4 i om skjønnsfastsettelse av bidrag der en av partene har tilknytning til utlandet, ble videre endret ved forskrift av 21. oktober 1999.

Barne- og familiedepartementet sendte 5. september 1996 ut et høringsnotat om forslag til endringer i bidragsreglene med utgangspunkt i to alternative modeller. Alternativ 1 var en justering av dagens prosentmodell, og alternativ 2 var en modell for bidragsfastsettelse med utgangspunkt i kostnader for forsørgelse. 28. juni 1999 sendte departementet ut en nytt høringsnotat om forslag til endringer i bidragsregelverket, forskotteringsordningen mv. Forslaget bygget på modell 2 eller kostnadsmodellen slik den ble presentert i høringsnotatet av 1996.

Spørsmålet om nye bidragsregler har også vært tatt opp i Stortinget flere ganger, og det har også vært fremmet lovforslag fra stortingsrepresentantene Sandberg, Bredvold, Jensen og Hedstrøm om gjennomgang av barnebidragsordningen med sikte på å oppnå en rettferdig byrdefordeling mellom bidragsmottaker og bidragspliktig (Dokument nr. 8 : 46 (1998 - 1999)).

2.3 Dagens ordning i praksis

2.3.1 Offentlige bidragssaker

Forsørgelsesplikt for barn er i utgangspunktet et privat anliggende, og bidrag kan som hovedregel avtales og betales uten at det offentlige blir involvert. Svært mange (antagelig ca. 90 %) benytter imidlertid det offentlige tilbudet om fastsettelse og/eller innkreving av bidrag.

Dette utgjør omtrent 137 700 løpende barnebidragssaker som berører 127 000 bidragsmottakere, 121 000 bidragspliktige og 178 500 barn (Rikstrygdeverket (RTV), 1998)).

Det ble utbetalt forskott til ca. 121 000 barn i 1998 og 1999 (St. prp. nr. 1 Sosial- og helsedepartementet (2000-2001).

Dagens regler for fastsettelse av bidrag er i utgangspunktet enkle å administrere. Når en av partene ber om offentlig fastsettelse, må det innhentes opplysninger om bidragspliktiges inntekt og antall barn som vedkommende har forsørgelsesplikt for. Partene kommer imidlertid ofte med innsigelser til beregning av inntekt, eller påberoper seg en av unntaksreglene, og saksbehandlingen kan derfor ta tid. I følge opplysninger fra Trygdeetatens årsrapport for 1999 ble i underkant av 72 % av sakene behandlet innen 2 måneder. Saksbehandlingstiden varierer imidlertid en god del mellom ulike trygdekontorer. I alt fastsettes bidrag etter skjønnsreglene i underkant av 40 prosent av sakene, førstegangsvedtak, endringsvedtak og klagebehandling sett under ett. Den største delen av skjønnsfastsettelsene gjelder tilfeller der bidragspliktige har lav inntekt eller bidrag til barn som er over 18 år.

2.3.2 Hovedtall om bidragspliktige/bidragsmottakere

Foreldre som betaler/mottar bidrag for barn, er ingen enhetlig gruppe. De kan være skilte, separerte eller tidligere samboende som har brutt opp fra en felles husholdning med felles barn, eller de kan ha fått barn uten noen gang å ha levd sammen. Mange kan være gift på nytt eller være samboende, flere har også barn i tillegg til dem det betales/mottas bidrag for.

Dette betyr at noen bidragsforhold varer i 18 år, eventuelt noe lenger. Langt de fleste varer imidlertid kortere. Gjennomsnittslengden kjenner vi ikke nøyaktig. Det er tenåringsbarn som hyppigst har deler av sin forsørgelse gjennom bidrag, ca. en femtedel av 16-åringene bor ikke sammen med begge sine biologiske foreldre. Samtidig kan det hevdes at spesielt der foreldre skiller lag når barna er små, vil bidraget ha stor betydning for barnas levekår i oppveksten.

I følge opplysninger fra Statistisk sentralbyrå er ca. 91 % av de bidragspliktige menn, og ca. 93 % av bidragsmottakerne er kvinner (Statistisk sentralbyrå 1998, basert på selvangivelsesstatistikk for 1996). Bidragsmottakerne har ett bidragsbarn i ca. 50 % av tilfellene. Bidragspliktige betaler bidrag til i gjennomsnitt 1,43 bidragsbarn (RTV, 1998).

I figur 2.2 vises inntektsfordelingen for bidragspliktige og bidragsmottakere når inntektsbegrepet er beregningsgrunnlaget for bidragsfastsettelse etter kostnadsmodellen, det vil si for bidragsmottaker også inkludert utvidet barnetrygd, fordel av skatteklasse 2 mv. Inntektsopplysningene bygger på SSBs selvangivelsesregister for 1997, oppregulert til 1998-nivå, og er basert på SSBs kobling av foreldreparenes inntekter på basis av Rikstrygdeverkets administrative registre.

Figur 2.2 viser at av de bidragspliktige har ca. 28 % inntektsgrunnlag under kr 150 000,-, ca. 49 % har inntektsgrunnlag mellom kr 150 000,- og kr 300 000,- og ca. 23 % har høyere inntektsgrunnlag enn kr 300 000,-. Av bidragsmottakerne har ca. 44 % inntektsgrunnlag under kr 150 000,-, ca. 49 % har inntektsgrunnlag mellom kr 150 000,- og kr 300 000,- og ca. 7 % har et inntektsgrunnlag over kr 300 000,-.

Figuren viser at det er flere bidragsmottakere enn bidragspliktige som har inntektsgrunnlag under kr 150 000,-, og flere bidragspliktige enn bidragsmottakere som har inntektsgrunnlag over kr 300 000,-. Den største gruppen av både bidragsmottakere og bidragspliktige har imidlertid inntektsgrunnlag mellom kr 150 000,- og kr 300 000,-. Det er omtrent like stor del bidragspliktige som bidragsmottakere som har inntekt i dette intervallet.

Tabell 2.1 viser foreldreparenes inntektssammensetning.

Allikevel er det slik at mens ca. halvparten av både bidragspliktige og bidragsmottakere har inntekt mellom 150 - 300 000,- , har 44 % av bidragsmottakerne lavere inntekt enn 150 000,- mens det blant de bidragspliktige fordeler seg med 28,3 % med så lav inntekt og 22,5 % med høyere inntekt.

Tabellen viser at det er en viss samvariasjon mellom foreldrenes inntekter.

Blant foreldreparene har bidragspliktige høyest inntekt i ca. 60 % av tilfellene, mens bidragsmottaker har høyest inntekt i ca. 32 % av tilfellene (SSB 2000).

Det er i den senere tid utført et par analyser som søker å sammenligne økonomien til bidragsmottakere og bidragspliktige (SSB 1997, Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning, 1999). Her har man på ulike måter trukket inn offentlige overføringer og bidrag og sett på ulike mål for disponibel inntekt. I noen grad er også husholdningsstørrelse trukket inn. Analysene blir kompliserte og resultatene spriker, men viser at offentlige overføringer og bidrag bidrar sterkt til å forbedre økonomien for bidragsmottakerne, mens bidragene naturlig nok reduserer bidragspliktiges disponible inntekt. Analysene tyder på at det er en større andel av både bidragsmottakere og bidragspliktige som kan sies å tilhøre lavinntektshushold enn det som er tilfellet i befolkningen sett under ett.

2.3.3 Bidragenes størrelse

Figur 2.3 viser at 21 % av de bidragspliktige har en samlet bidragsplikt fra kr 0 - 1000,- per måned, 39 % har månedlig bidragsplikt med fra kr 1000- 2000,- per måned, 22 % fra kr 2000- 3000,- per måned og 18 % på mer enn kr 3000,- per måned.

Figur 2.4 illustrerer at for 28 % av barna er bidrag utmålt til kr 0-1000,- per måned, for 55 % til kr 1000-2000,- per måned, for 14 % til kr 2000-3000,- per måned og for 3 % til mer enn kr 3000,- per måned.

Gjennomsnittsbidraget i de offentlige fastsatte sakene er kr 1 508,- for barn under 18 år, når de tilfeller der bidraget er satt til kr 0,- ikke er medregnet (RTV, 1998). Gjennomsnittsbidraget for barn over 18 år er kr 1 511,- (RTV, 1998). Antall barn med løpende bidrag under forskotteringssatsen inkludert tilfellene der bidraget er satt til kr 0,-, er ca. 50 000. I tillegg er det ca. 10 000 barn med bidrag lik forskotteringssatsen ( RTV, 1998).

Opplysningene om bidragets størrelse refererer seg til fastsatt bidrag før skattefradrag for bidragspliktige og utbetalt bidrag til bidragsmottaker, det vil si at beskatning og virkningen av 30/70-regelen ikke er trukket inn.

2.3.4 Bidragsgjelden

Bidragsgjelden var ved utgangen av 1999 på totalt 3 063 mill. kroner (St.meld.nr. 3 (1999-2000)). På grunn av forskotteringsordningen er ca. 87 % av gjelden gjeld til staten, bare ca. 13 % er gjeld til bidragsmottaker.

I følge opplysninger fra RTV (2000) er ca. 69 % av de bidragspliktige uten bidragsgjeld eller har bidragsgjeld under kr 10 000,-, ca. 19 % har gjeld mellom 10 og 50 000,-, og ca. 13 % har mer enn kr 50 000,- i bidragsgjeld. Det er viktig å være oppmerksom på at nye saker ofte starter med gjeld, fordi det er gått noe tid fra søknad om fastsettelse er framsatt til vedtak er fattet.

De fleste bidragspliktige betaler likevel jevnlig. I følge Trygdeetatens innkrevingssentral er det ca. 85 % av de bidragspliktige som betaler regelmessig, enten ved trekk hos arbeidsgiver eller privat betalingsordning.

2.4 Behov for endring av dagens regelverk

Mange har gitt uttrykk for at dagens bidragsregelverk ikke tilfredsstiller de ulike hensyn bidragene er ment å ivareta. Dette gjelder både bidragsmottakere, bidragspliktige og de som forvalter regelverket - både i trygdeetaten og i rettsapparatet.

Det forslaget som legges fram her bygger på utredningsarbeid som har pågått kontinuerlig i departementet i de siste årene i tett samarbeid med andre berørte departementer og ytre etater. I denne prosessen er to høringsnotater sendt ut - det vises til punktene 2.5 og 2.6 for nærmere redegjørelse.

Dagens samlivsmønstre stiller andre krav til et godt bidragsregelverk enn de krav det var rimelig å stille et par tiår tilbake. Det har skjedd store endringer i samfunnet, som ikke minst har berørt samlivsmønstre, familieliv og omsorg for barn. Før var de fleste barn som hadde krav på bidrag, født av mødre som var alene med barnet fra fødselen av. Mens denne gruppen vokste sterkt i 60- og 70-årene, er det nå barn med foreldre som flytter fra hverandre/skiller seg etter en kortere eller lengre samlivsperiode, som står for økningen.

Følgende mål kan settes opp for et godt bidragsregelverk tilpasset de kravene dagens samfunn stiller:

• Barnets behov for midler til forsørgelse skal deles mellom foreldrene etter økonomisk evne og så rett og rimelig som mulig.

• Regelverket skal oppmuntre til fortsatt omsorg fra begge foreldre.

• Det skal legges til rette for private avtaler om bidraget.

Bidragsregelverket skal sikre barnet rimelige forsørgelsesmidler fra den av foreldrene som ikke inngår i samme husholdning. Bidragets størrelse bør stå i forhold til barnets underholdsbehov som normalt blir større når barnet blir eldre. Barnets behov for bidrag vil være større der bidragsmottaker har lav inntekt enn der bidragsmottaker har høy inntekt. Den av foreldrene med best økonomi vil være i stand til å bidra mest, enten dette er bidragsmottaker eller bidragspliktige.

I den typiske barnefamilie i dag bidrar både mor og far til familiens forsørgelse gjennom yrkesarbeid, og deler i større grad enn tidligere på omsorgsarbeidet. Vi har et velferdssamfunn som legger forholdene til rette for dette bl. a. gjennom barnetilsynsordninger og foreldrerettigheter i arbeidslivet. Bidragsmottaker er likevel fremdeles oftest mor, og bidragspliktige far. Mor har samtidig, generelt sett, men også som aleneforelder, bedre muligheter til å forsørge seg selv og bidra til barnas forsørgelse enn for bare et par tiår tilbake. Far har på sin side deltatt i barnas oppvekst i en mer direkte og sammensatt rolle enn det som var vanlig tidligere.

En videreføring av en mer likestilt arbeidsdeling mellom foreldre i kjernefamilien betyr ved samlivsbrudd mer vekt på samvær/deling av omsorg og mer vekt på fortsatt felles forsørgelse av barna. Den gjennomsnittlige bidragspliktige er en far eller mor som skal fortsette å være forelder for barnet - under nye og ofte vanskelige omstendigheter. Også når foreldrene aldri har bodd sammen, legges det i dag en stadig økende vekt på betydningen av foreldreskapet, i første rekke med henvisning til barnets beste. I dette lyset må bidragsregelverket vurderes som en del av et helhetlig regelverk, som samlet skal bidra til så gode løsninger for foreldre/barn-forholdet som mulig, når barn og foreldre ikke inngår i samme husholdning.

Samvær mellom bidragspliktige og barnet representerer videre et reelt tilskudd til barnets forsørgelse. Mat, klær og fritidssysler koster penger, samtidig som bidragsmottaker sparer noen av disse utgiftene. Bidragsutmålingen bør gjenspeile disse forholdene, noe som også markerer bidragspliktiges ansvar for omsorgen for barna.

Barnebidrag fastsettes i dag som hovedregel som en prosentandel av bidragspliktiges inntekt, og bidragene varierer betydelig etter bidragspliktiges inntekt og totale forsørgelsesbyrde. En bidragspliktig med god inntekt vil betale et høyere bidrag enn en bidragspliktig med dårlig inntekt. Barnet derimot, vil stort sett ha et større behov for bidrag dess eldre det blir, dess dårligere bidragsmottakers økonomi er og dess mindre bidragspliktige yter gjennom samvær. I den grad det er samvarians mellom bidragspliktiges og bidragsmottakers økonomi, viser denne at der bidragspliktige har dårlig økonomi vil også ofte bidragsmottaker ha dårlig økonomi.

Prosentreglene innebærer at vurderingen av foreldrenes evne til å bidra til barnets underhold konsentreres til bidragspliktige. Bare i unntakstilfeller trekkes bidragsmottakers evne til å bidra til forsørgelsen inn. Etter gjeldende regler må bidragsmottakers inntekt overstige ca. kr 400 000,-, samtidig som bidragspliktige må tjene under ca. kr 200 000,- for at bidraget settes lavere enn det ville blitt ut fra hovedregelen. Det kreves i tillegg at en av partene krever nedsettelse på dette grunnlaget. Nedsettelse etter denne regelen skjer bare i 20-30 tilfeller i året.

Etter departementets vurdering markerer en bidragsfastsettelse der det som hovedregel bare tas hensyn til bidragspliktiges inntekt, i for liten grad at begge foreldrene har et felles ansvar for barnets forsørgelse. Ved at det verken tas utgangspunkt i en vurdering av barnets underholdsbehov eller tas hensyn til bidragsmottakers evne til å dekke sin del av dette, blir grunnlaget for bidragsutmålingen ufullstendig i forhold til den faktiske situasjon.

Gjeldende regelverk inneholder videre enkelte elementer av at bidragsfastsettelsen skal gi bidragsmottaker en viss økonomisk kompensasjon for omsorgsarbeidet, men bare i de tilfellene bidragspliktige har råd til dette. Et slikt synspunkt er lite i samsvar med den utviklingen som har funnet sted, både med hensyn til deltakelse i arbeidslivet og ved at begge foreldre i større grad deler på omsorgsoppgaver. Situasjonen vil også ofte være slik at begge foreldre ønsker å bo sammen med barnet etter et samlivsbrudd. Omsorgen for småbarn gjør det riktignok ofte vanskeligere å arbeide full tid, men dette gjelder i en begrenset periode og kan ivaretas ved å trekke begge foreldres inntekt inn ved bidragsfastsettelsen. Der bidragsmottaker har spesielt vanskelig for å forsørge seg selv, for eksempel på grunn av tidlige barnefødsler og mangelfull utdanning, bidrar overgangsstønaden med en inntektssikring i en overgangsperiode. Etter departementets oppfatning er det viktig at også bidragsreglene kan medvirke til å understreke begge parters likeverd i foreldrerollen ved å tydeliggjøre at foreldrene har et felles likestilt ansvar både for barnets forsørgelse og omsorg.

I dag vurderes ikke bidragspliktiges betalingsevne direkte ved bidragsfastsettelsen ut over den forutsetning som ligger i adgangen til skjønnsfastsettelse ved lav inntekt (kr 122 182,- (2000)). Først på innkrevingsstadiet er det adgang til i særlige tilfeller å sette ned bidragstrekket etter reglene i dekningsloven § 2-7. I følge denne bestemmelsen har skyldnere krav på midler til nødvendig livsopphold til seg og sin husstand. Bidragspliktige med inntekt like over grensen for skjønnsfastsettelse av bidrag, vil ofte ikke ha midler til å betale bidrag etter hovedregelen uten at det går utover det som trengs til eget livsopphold. Dette gjelder også bidragspliktige med atskillig høyere inntekt, hvis vedkommende har stor forsørgelsesbyrde. Dersom det beløp som innkreves er lavere enn det beløp bidraget er fastsatt til, vil bidragsgjeld oppstå. Mye av bidragsgjelden har klar sammenheng med svært lave inntekter. Et viktig spørsmål blir derfor om man er tjent med et regelverk som i realiteten betyr at bidragsforpliktelsen setter en ganske stor gruppe bidragspliktige i en meget vanskelig økonomisk situasjon. Den negative innvirkningen på foreldresamarbeidet som ubetalt bidrag representerer, kan antas å være større enn gevinstene ved å presse bidragspliktiges økonomi.

Samvær har som hovedregel ingen betydning for bidragets størrelse etter dagens regelverk. Dette samsvarer verken med den økonomiske virkelighet eller ønsket om å markere samvær som viktig for barnet. I realiteten betyr samvær at bidragspliktige betaler - i tillegg til bidraget - for en del av barnets løpende underhold. Dagens regelverk tar først hensyn til slike forhold når foreldrene nesten likedeler ansvaret. Dette kan gi en gal signaleffekt. For bidragspliktige med dårlig økonomi kan det også føre til at det å klare bidraget, går på bekostning av det å ha økonomisk mulighet til så mye samvær som ønsket. Sett fra barnets side kan det være sterke grunner til å prioritere samværet. Når en vet at økonomien ofte er vanskeligst i en overgangsfase rundt familieoppløsningen, samtidig som de rutiner og avtaler som gjennomføres da har stor betydning for den kontakten som kommer til å utvikle seg i årene framover, er dette en svakhet ved dagens regelverk.

Det er viktig at et bidragsregelverk er egnet som veiledning for parter som ønsker å avtale bidrag privat. Samtidig må regelverket egne seg for bruk ved offentlig fastsettelse.

Andelen bidragssaker som går gjennom det offentlige er heller stigende enn synkende. Dette er et forhold som sannsynligvis har mer å gjøre med den delen av regelverket som går på prosedyrer for fastsettelse, forskottering, statens refusjonskrav i overgangsstønad mv., enn selve reglene som bestemmer størrelsen på bidraget. Selv om dagens hovedregel om en fast prosent av bidragspliktiges inntekt er enkel, kreves det likevel offentlig fastsettelse og/eller innkreving i ca. 90 % av tilfellene. I ca. 40% av sakene nyttes regelverket for skjønnsfastsettelse. Totalt brukes det i dag store administrative ressurser på bidragsfastsettelse, endringskrav og innkreving.

De forslagene som ligger i denne proposisjonen gjør i liten grad den enkelte bidragsfastsettelse mindre krevende. Det trengs økte administrative ressurser til bidragsarbeidet også utover overgangsfasen. Men etter departementets vurdering burde det ikke være nødvendig å trekke offentlige myndigheter inn i så mange av bidragssakene. Det er heller ikke rimelig at det offentlige skal fortsette å administrere en kostbar og krevende bidragsordning gratis for forsørgere uten spesielle problemer og med rimelig god økonomi. Det blir derfor foreslått en gebyrordning for offentlig fastsettelse av bidrag, det vises til kapittel 19.

Et nytt og gjennomtenkt regelverk som også skal være en veiledning for partene til private avtaler, sammen med en større satsing på informasjon, veiledning og utvikling av verktøy til bruk for partene i utarbeiding av private avtaler vil på sikt kunne få ned antallet krav om offentlig fastsettelse. Gebyrordningen vil sannsynligvis ha samme effekt. Det arbeides videre med spørsmålet om hvilke andre instanser i tillegg til trygdeetaten som kan yte foreldrene service når det gjelder barnebidrag. På sikt håper departementet at dette vil snu tendensen fra økende offentlig innblanding til økende antall familier som inngår private avtaler bedre tilpasset den enkelte families situasjon enn det et offentlig regelverk har mulighet til å klare.

2.5 Høringsnotatet av 5. september 1996

Barne- og familiedepartementet utarbeidet i 1996 et høringsnotat med forslag til endringer i bidragsreglene. For å understreke at begge foreldre har ansvaret for forsørgelsen av barna, ble det foreslått at bidragsmottakers inntekt i større grad enn i dag trekkes inn i vurderingen av størrelsen på bidraget. Det ble videre foreslått innført regler om vurdering av bidragspliktiges betalingsevne i forbindelse med bidragsfastsettelsen. Innføring av samværsfradrag i bidraget ble foreslått som en prinsipiell nyordning som markerer bidragspliktige som omsorgsperson og barns krav på omsorg fra begge foreldre.

I høringsnotatet ble disse momentene tatt med i to alternative modeller for utregning av bidragets størrelse.

I modell 1 er bidragsmottakers inntekt, samvær og prøving mot bidragspliktiges betalingsevne søkt tilpasset dagens prosentregler. Det ble foreslått at adgangen til å redusere bidraget som følge av bidragsmottakers inntekt ble utvidet til tilfellene der bidragsmottakers inntekt er over 5 G (kr 245 450,- per 01.05.2000) og bidragspliktiges inntekt minst 30 % lavere enn bidragsmottakers. For å ta hensyn til utgifter under samvær, ble prosentsatsene foreslått senket ved samvær utover 70 dager per år. Det ble videre foreslått at utmålt bidrag prøves mot bidragspliktiges betalingsevne før endelig bidrag fastsettes, nedad begrenset av en minstesats.

De spesielle beskatningsreglene for bidrag ble videre foreslått opphevet. Som følge av dette, ble prosentsatsene foreslått nedjustert med 28 prosent for å gi det samme nominelle nivå som i dag for bidragspliktige. Statens refusjonskrav i bidraget når det utbetales overgangsstønad, ble foreslått redusert fra 70 prosent av bidrag over forskottssatsen til 40 prosent.

Modell 2 tok mer bokstavelig utgangspunkt i at det er forsørgelsen av barna som skal deles, ved å sette opp antatte kostnader, for så å fordele disse forholdsmessig mellom foreldrene etter inntekt. Utmålt bidrag er deretter prøvet mot bidragspliktiges betalingsevne, begrenset av en minstesats. Samværsfradraget ble foreslått fra første samværsdag og utregnet ut fra en konkret kostnadsvurdering. Også til modell 2 ble de særlige beskatningsregler for bidrag foreslått opphevet. Refusjonsregelen i bidrag ved utbetalt overgangsstønad ble foreslått å bortfalle helt.

For enkelhets skyld omtales modell 1 som prosentmodellen og modell 2 som kostnadsmodellen.

Det kom inn ca. 140 høringsuttalelser, som var omtrent likt fordelt mellom uttalelser fra ordinære høringsinstanser og fra enkeltpersoner.

Høringsinstansene var overveiende positive til de prinsipper for en god bidragsordning som ble presentert. Et flertall støttet forslaget om at bidragsmottakers inntekt måtte trekkes inn i bidragsutmålingen i flere saker enn ved dagens regelverk. Et stort flertall var videre opptatt av begge foreldres omsorg som et viktig mål, og ca. halvparten av disse støttet også forslaget om at samvær skulle trekkes inn ved bidragsfastsettelsen. Forslaget om prøving av bidraget mot bidragspliktiges betalingsevne ble støttet av så nær som alle høringsinstanser som nevner dette særskilt.

Forslaget om å oppheve de særskilte beskatningsregler for bidrag fikk tilslutning fra de fleste. Enkelte høringsinstanser var imidlertid bekymret for konsekvensene av dette forslaget for bidragsmottakere som ikke er i skatteposisjon der forslaget samtidig gikk ut på å nedjustere bidragene med 28 % (prosentmodellen). Alle de ordinære høringsinstansene som uttalte seg til forslaget om endringer i reglene om samordning barnebidrag/overgangsstønad, støttet forslaget om å oppheve samordningen fullt ut, som foreslått i kostnadsmodellen.

Det må også framheves at mange av høringsinstansene var opptatt av reiseutgifter ved samvær. De fleste mente at utgiftene måtte kunne deles mellom foreldrene i flere tilfeller enn i dag.

Når det gjelder hvilken modell som ble oppfattet som mest egnet, fikk ingen av modellene klart mer støtte enn den andre.

Det ble ikke fremmet forslag til nytt regelverk under den daværende regjeringen.

2.6 Høringsnotatet av 28. juni 1999

Prinsippene og målene for en god bidragsordning kan konkretiseres på ulike måter og med ulike resultater. Regjeringen Bondevik valgte å gå videre med kostnadsmodellen (modell 2) ut fra en vurdering av at denne modellen best ivaretar de krav dagens samfunn stiller til en god bidragsordning, og departementet la fram et høringsnotat av 28. juni 1999. Nedenfor gjengis begrunnelsen for valget av kostnadsmodellen, sitert fra høringsnotatet s 23-25:

«Unntaksbestemmelsene etter prosentreglene benyttes allerede i dag i ca. 40 % av bidragssakene. En tilpasning av prosentreglene som foreslått i modell 1, ville ført til at flere ville få bidraget fastsatt etter unntaksbestemmelser. Hovedregelens anvendelsesområde ville derved få enda mindre betydning enn i dag, noe som vil være uheldig. I forbindelse med en grunnleggende gjennomgang av regelverket, vil det være mer hensiktsmessig å utforme en ny ordning med utgangspunkt i de prinsipper en moderne bidragsordning bør basere seg på.

Etter departementets oppfatning vil en bidragsordning som tar utgangspunkt i barnets behov for forsørgelsesmidler, sette fokus på det som er bidragspliktens formål. En slik fokusering er vesentlig; ikke bare for at barnet skal sikres forsvarlige underholdsmidler, men også for å begrunne bidragets størrelse for foreldrene. Ved prosentreglene som tar utgangspunkt i bidragspliktiges inntekt alene, foretas ingen selvstendig vurdering av hvilket behov for underholdsmidler barnet har. Prosentreglene kan derfor vanskelig bare suppleres med en kostnadsvurdering.

Bidragsutmålingen etter prosentreglene bygger på en vurdering av hva bidragspliktige har råd til å betale. Kostnadsmodellen tar utgangspunkt i at utgiftene til barnets underhold fordeles forholdsmessig mellom foreldrene etter deres inntekt. En tilpasning av prosentreglene med formål å trekke inn bidragsmottakers inntekt slik foreslått i modell 1, innebærer en utvidelse av dagens skjønnsregel. Forslaget medfører at bidragsmottakers inntekt får betydning i et større inntektsintervall enn i dag. Det vil likevel være et fåtall tilfeller med den aktuelle inntektssammensetning. I høringsnotatet fra 1996 er dette anslått til 7-8 % av sakene.

Etter departementets vurdering er den omstendighet at begge foreldres inntekt skal ha lik vekt ved bidragsfastsettelsen av viktig prinsipiell betydning. Bidragsmottakers inntektsnivå vil angi vedkommendes evne til selv å bidra til forsørgelsen uavhengig av om inntekten er høy eller lav, og en bidragsmottaker med lav inntekt vil ha behov for et høyere bidrag til barnet enn en bidragsmottaker med høy inntekt. At begge foreldres økonomi vektlegges, markerer videre at foreldrene har et felles ansvar for både barnets forsørgelse og omsorg. Det gjør det mulig å se begge parters økonomi i sammenheng og kan medvirke til å understreke begge foreldres likeverd i foreldrerollen. Begge foreldres inntekt bør derfor ha betydning i samtlige saker, noe som ikke lar seg forene med prosentreglene.

Det er videre et poeng at offentlige overføringer til barnet som utbetales til bidragsmottaker trekkes direkte inn ved utmålingen. Et samlivsbrudd medfører i enkelte tilfeller uenighet om hvem barnet skal bo hos. Det er ikke uvanlig at partene i slike saker hevder at den andre har økonomiske motiver. En bidragsordning som tar utgangspunkt i kostnader og fordeling av disse vil forhindre en større inntektsforskyvning mellom foreldrene enn det som har sin bakgrunn i å sikre barnet/barna økonomisk.

Kostnadsmodellen gir også en logisk begrunnelse for at utgifter i forbindelse med samvær trekkes inn ved bidragsfastsettelsen. Ved å fastsatte bidraget med utgangspunkt i forsørgelsesutgifter, vil også samværsutgifter lett kunne kobles til og gi et konkret utgangspunkt for beregningen av samværsfradraget. Dette vil ikke være tilfellet i forhold til prosentmodellen.

I motsetning til dagens prosentmodell, viser kostnadsmodellen hvilke komponenter som skal vektlegges når bidraget skal fastsettes. Etter departementets oppfatning egner kostnadsmodellen seg godt som veiledning/mal også for private avtaler. En forholdsmessig fordeling av utgiftene gir en konkret og praktisk rettesnor for et rimelig bidrag. Det naturlige er at partene selv avtaler bidraget med utgangspunkt i faktiske utgifter og inntekter slik at bidraget blir individuelt tilpasset deres families situasjon. Offentlig fastsettelse er bare ment som hjelp dersom partene ikke blir enige. Etter departementets oppfatning kan gode strategier i forhold til informasjon bidra til at flere inngår private avtaler. Informasjonsbrosjyrer kan f.eks. utformes som ferdig oppsatte regnestykker, hvor foreldrene kan fylle ut tall fra sitt husholdningsbudsjett, ev. benytte sjablonene dersom de ønsker det. En slik konkret gjennomgang av økonomien ved et samlivsbrudd vil sannsynligvis øke både kunnskaper om og forståelsen for den andres situasjon, noe som kan bidra positivt både til betalingsvilje og det å akseptere et gitt bidrag for begge parter.

For å styrke bidragsavtalenes rettsvern, foreslås det videre at disse i utgangspunktet likestilles med offentlig fastsatt bidrag. Dette innebærer at det kreves «særlige grunner» i tillegg til 10 % avvik fra eksisterende bidrag for å få medhold i et endringskrav der det kreves offentlig fastsettelse. I tillegg blir adgangen til å endre bidrag med tilbakevirkende kraft innskrenket.

Departementet går ikke inn for at det stilles noe krav om minstesats, og håper at dette kan bidra til å øke fleksibiliteten og avtalefrekvensen.

Forskotteringsordningen vil som i dag, virke begrensende på omfanget av private avtaler. Hvis det offentlige yter stønad gjennom forskotteringsordningen, må trygdekontoret, for å ivareta et ev. refusjonskrav, ha hjemmel til selv å fastsette/endre både avtalte og fastsatte bidrag. Bidragsmottaker kan imidlertid etter forslaget til ny forskotteringsmodell alltid velge å kreve privat avtalt bidrag forskottert oppad begrenset til forskotteringssatsen.

Forslaget om opphevelse av refusjonsregelen i barnebidrag ved utbetalt overgangsstønad (30/70-regelen), vil også utvide muligheten til privat avtaleinngåelse i forhold til i dag. Etter gjeldende regler skal bidragsfogden fastsette bidrag av eget tiltak i slike tilfeller. Denne adgang vil bli uaktuell dersom refusjonsregelen oppheves. Departementet antar at dette vil øke antallet private avtaler.

Som følge av at kostnadsmodellen består av flere komponenter og er mer sammensatt enn prosentreglene, forventes en økning i administrative kostnader per sak. Rikstrygdeverket har lagt til grunn at det administrative merarbeidet i hovedsak vil være knyttet til innhenting og verifisering av opplysninger, informasjon/orientering til partene og flere endringssøknader. Departementet har imidlertid ved utformingen av kostnadsmodellen i størst mulig grad søkt å legge vekt på hensynet til enkelhet. Komponentene i forslaget til kostnadsmodell er basert på sjablonmessige gjennomsnittsbeløp, og antallet sjabloner er holdt så lavt som mulig. Det er også tatt hensyn til at opplysningene skal være lett tilgjengelige i entydig form. Disse hensyn er veiet opp mot rimelighets- og rettferdighetsbetraktninger og hensynet til at kostnadsmodellen skal «treffe» noenlunde i normaltilfellene.

Som en konsekvens av kostnadsmodellen, foreslås det videre en forskotteringsordning som er differensiert i forhold til barnets underholdsbehov. Dette vil ikke innebære administrativt merarbeid av stor betydning.

Opphevelsen av 30/70-regelen og av de særlige beskatningsregler for bidrag er videre regelforenklinger som vil følges av administrative besparelser.»

2.6.1 Høringsinstansenes syn

48 ordinære høringsinstanser ga uttalelse. I tillegg har en rekke enkeltpersoner gitt uttrykk for sine meninger.

Samtlige av høringsinstansene som uttalte seg, mente det var behov for en revidering av bidragsregelverket. De fleste høringsinstansene ga videre støtte til eller hadde ikke noe imot en kostnadsbasert bidragsfastsettelse. De av høringsinstansene som klart foretrakk en justering av gjeldende prosentregler, er Rikstrygdeverket, Redd Barna, Offentlige familievernkontorers organisasjon (OFO), Likestillingsombudet og Barneombudet.

19 høringsinstanser avga ikke realitetsuttalelse eller hadde ikke vesentlige bemerkninger: Norges Bonde- og småbrukarlag, Høyesterett, Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Oppland, Fylkesmannen i Vestfold, Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Brønnøysundregistra, Nærings- og handelsdepartementet, Statistisk sentralbyrå, Borgarting lagmannsrett, Skattedirektoratet, Kommunal- og regionaldepartementet, Datatilsynet, Den norske revisorforening, Skattebetalerforeningen.

De øvrige instanser uttalte støtte eller hadde ikke noe imot en kostnadsmodell. Flere instanser hadde imidlertid innvendinger til den konkrete utformingen av kostnadsmodellen. For en del instanser synes støtten til en kostnadsbasert bidragsfastsettelse å være forutsatt av at disse innvendingene avhjelpes.

De mest positive instansene til en kostnadsmodell er: Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Hedmark, LO, Høgskolen i Stavanger, Norges Bondekvinnelag, Kirkens Familievern, Bjørgvin bispedømmeråd, Kommunenes sentralforbund, Aleneforeldreforeningen, Norges bondelag, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO), JURK, Kompetansesenteret for likestilling (Likestillingssenteret), Foreningen 2 Foreldre (F2F), Juss-Buss, Det norske Arbeiderparti - Kvinnebevegelsen og Trondheim byrett.

De fleste høringsinstansene som avga en realitetsuttalelse, er enig i de grunnprinsipper som er satt opp for en god bidragsordning. Det er imidlertid delte meninger om forslaget ivaretar disse. Barneombudet mener likevel at grunnprinsippene ikke er tilstrekkelig fokusert på barnets beste.

Likestillingsombudet mener forslaget er et steg i riktig retning med hensyn til likestilling. Likestillingssenteret mener forslaget først og fremst ser framover og forsterker bildet av hva man ønsker, og understreker behovet for andre nødvendige likestillingstiltak for å oppnå disse målene. NOVA mener at likestilling forutsettes i for stor grad og reiser spørsmål ved om det er klokt å «la skilte/ugifte foreldre være pionerer for en ønsket likestillingsutvikling».

Mange instanser mener at høringsnotatet undervurderer det konfliktpotensialet som ligger i bidragsfastsettelse. Dette gjelder bl.a. Advokatforeningen, NOVA, Barneombudet, Juss- Buss, FO, OFO, JURK, Redd Barna, Fylkesmannen i Hedmark, Rikstrygdeverket, Sosial- og helsedepartementet og Justisdepartementet. Flere av disse framhever spesielt at utformingen av samværsfradraget vil bli en kilde til konflikt.

Mange høringsinstanser mener at kostnadsmodellen er for komplisert.

Argumentene knyttet til kompleksitet og konflikt henger til dels nært sammen. Kritikken mot et komplekst regelverk går i hovedsak på at dette kan skape flere konfliktpunkter, som igjen kan gå ut over samarbeidet om barna. Videre at for mange økonomiske detaljer kan være med på å skyve fokus bort fra barnets beste. At mange ulike komponenter har betydning for fastsettelsen, kan også føre til at det ofte søkes om endring. Mangel på stabilitet kan også ha negativ innvirkning på samarbeidsklimaet. Videre vil det bli vanskeligere for partene å forutberegne rettsstillingen sin. Partene kan i større grad bli avhengig av bistand for å få fastsatt bidrag, noe som kan være hemmende i forhold til å inngå private avtaler.

Flere framhever at kostnadsmodellen vil være administrativt krevende fordi den er såpass kompleks, bl.a. Sosial- og helsedepartementet, Finansdepartementet, Rikstrygdeverket, Advokatforeningen og OFO. Rikstrygdeverket mener det er all grunn til å anta at antall offentlige fastsettelser vil øke. Det vises til at innsyn i inntekt og behov for en uhildet instans ligger bak at mange i dag søker det offentlige om hjelp. Innsynsbehovet vil nå gjelde begge parter. Etter Rikstrygdeverkets oppfatning vil det i tillegg - som følge av kompleksiteten - være vanskelig å gi god informasjon til partene.

Sosial- og helsedepartementet, Justisdepartementet og Rikstrygdeverket påpeker det store antallet komponenter som begrunnelse for at den nye kostnadsmodellen anses kompleks. Advokatforeningen nevner at kostnadsgrunnlaget i modellen er for spesifikt og for uoversiktlig å forstå. OFO, FO, Redd Barna og Fylkesmannen i Hedmark synes å mene at særlig det detaljerte samværsfradraget kompliserer utregningen. Barneombudet påpeker alle ovennevnte forhold.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, F2F, Juss-Buss, JURK og Likestillingssenteret mener modellen er komplisert uten å i særlig grad å begrunne dette nærmere.

Sosial- og helsedepartementet og Rikstrygdeverket har i tillegg innvendinger til forskotteringsordningens kompleksitet. NOVAsinnvending mht. kompleksitet relaterer seg bare til forskotteringsordningen, som de mener vil komplisere saksgangen noe.

LO og NOVA anbefaler prøveordninger. Likestillingssenteret mener at en eventuell endring må følges av umiddelbare evalueringer.

Departementet viser til de etterfølgende kapitler for en mer utførlig gjengivelse av høringsuttalelsene.

2.7 Departementets vurderinger og forslag

Departementet har funnet tilstrekkelig støtte fra høringsinstansene til å gå videre med et forslag om endringer i bidragsregelverket ut fra en kostnadsbasert bidragsfastsettelse. Departementetmener fortsatt at en kostnadsbasert bidragsfastsettelse er det mest egnede for å oppnå målene for en god bidragsordning. Det er relativt få høringsinstanser som positivt foretrekker en justering av gjeldende prosentregler. Departementethar samtidig merket seg at flere høringsinstanser kommer med viktige innvendinger til den konkrete utformingen av kostnadsmodellen. Departementet har særlig merket seg at mange høringsinstanser har kommentert forslagets kompleksitet med de ulemper dette kan medføre bl.a. med hensyn til konflikter for private parter og administrative kostnader for det offentlige.

For å oppnå et mer robust regelverk, særlig med hensyn til antall endringssaker, har departementet utarbeidet forslag til forenklinger i den kostnadsmodellen som ble fremlagt i høringsnotatet av 28. juni 1999. En arbeidsgruppe med deltakere fra ulike nivåer i trygdeetaten (trygdekontor, fylkestrygdekontor og Rikstrygdeverket) og fra departementet, har gått igjennom forslaget, noe som har resultert i en rekke forenklinger i forhold til høringsnotatet.

Forenklinger vil gå på bekostning av differensierte og «millimeterrettferdige» løsninger for parter i ulike situasjoner. Mange høringsinstanser foreslo, på tross av ønske om forenklinger, ytterligere differensieringer og nye komponenter i forhold til det som lå i høringsforslaget. Departementet har likevel i liten grad gått videre med forslag som innebærer at det innføres nye komponenter eller ledd i bidragsmodellen. Det er lagt større vekt på å lage et funksjonelt system, noe som i noen tilfeller går på bekostning av individuell rettferdighet. Kostnadsmodellens grunnleggende prinsipper er imidlertid bevart.

De viktigste forenklingsforslagene som framsettes i de etterfølgende kapitler, er knyttet til prinsippet om forholdsmessig fordeling av underholdskostnadene, inntektsgrenser for bidragsevnevurderinger og utformingen av samværsfradrag. Også forslaget om ny forskotteringsordning, er foreslått forenklet.

Dagens regelverk følger dels av lov og dels av forskrift. Regler om hvordan bidraget skal utmåles (prosentmodellen og unntak fra prosentvis fastsettelse samt beregningsgrunnlaget) fremgår av forskrift. I forslaget til nytt regelverk foreslår departementet at detaljreguleringer fastsettes i forskrift.

Da barneloven kapittel 7 ble endret 3. mars 1989 i forbindelse med at bidragsfastsettelse hos bidragsfogden ble generell og landsomfattende, og departementet ble gitt fullmakt til å gi forskrifter om utmåling av bidrag, ble forskriftene i utkasts form presentert for Stortinget (Ot.prp. 44 (1987-88)). Også ved senere lovendringer er utkast til vesentlige endringer i forskriftene lagt fram for Stortinget i vedlegg (Ot.prp. nr 36 (1991-92)). Departementethar også ved denne proposisjonen valgt å legge fram for Stortinget til orientering utkast til forskrift om nærmere utmåling av barnebidrag, selv om Stortinget delegerer detaljreguleringen til Kongen. Bakgrunnen for at utkast til forskrift legges ved lovforslaget, er at dette vil gi Stortinget en mer helhetlig bakgrunn for lovforslaget om nye bidragsregler.

2.8 Konsekvenser for likestilling

Likestilling mellom kjønnene er et viktig mål som reformforslag skal vurderes i forhold til jf. utredningsinstruksen punkt 2.3.2.

Forslaget om endringer i bidragsregelverket tar som utgangspunkt at foreldrene er likestilte både hva angår omsorg for og forsørgelse av barna. Å trekke inn begge foreldrenes inntekt er et konkret uttrykk for dette.

Samværsfradraget er først og fremst begrunnet utfra rettferdig kostnadsdeling mellom foreldrene. Samtidig er det en understreking av betydningen av samvær med den forelderen som ikke lenger inngår i samme husstand som barnet. I over 90 % av de faktiske tilfellene er dette far. Det kan derfor argumenteres med at dette bidrar til å styrke fars omsorgsrolle.

Videre gir forslagene bedret økonomi i mange av de eneforsørgerfamiliene som har den trangeste økonomien. Dette vil også være positivt vurdert i en likestillingspolitisk sammenheng.