11 Minstesats for avtalte og fastsatte bidrag ?

11.1 Historikk. Gjeldende rett

Etter reglene som gjaldt før 1989 var avtalefriheten begrenset slik at partene ikke kunne avtale et bidrag som lå under minstesummen etter forskotteringsloven. Også ved offentlig fastsettelse var det forutsetningen at bidraget bare unntaksvis skulle fastsettes lavere enn bidragsforskottet.

I forbindelse med at Justisdepartementet sluttet seg til Barnelovutvalgets forslag om minstesats, siterte departementet i Ot. prp. nr. 62 (1979-80) Om lov om barn og foreldre (barnelova) s. 54 bl.a. følgende fra utvalgets innstilling:

«Minstesummene har nok en praktisk funksjon ved bidrag til barn av unge ugifte foreldre. Er faren under utdanning, kunne man ellers risikere at bidraget ble satt vesentlig lavere - ut fra hans manglende inntekter. Som følge av endringer i ekteskapsalderen og ekteskapenes varighet, kan denne situasjonen nå lett oppstå også for barn i ekteskap. På den annen side er det en viss fare for at minstesummer i praksis blir normalsatser, eller at de i hvert fall trykker normalnivået nedover. Minstesummene gir barnet et rettskrav på et visst bidrag, uansett den bidragspliktiges økonomi. Er den bidragspliktige særlig dårlig stilt, kan dette ramme vedkommende hardt - for eksempel tvinge ham til å oppgi en utdanning. Man kan derfor spørre om det ikke er riktigere at det offentlige trer støttende til i et slikt tilfelle. På den annen side kan bidragsplikten lettes - iallfall midlertidig - dersom innkrevingen skjer lempelig. Dette trenger ikke gå utover barnet og den av foreldrene som det lever sammen med, fordi bidragsforskuddene etter lov 26. april 1957 nr. 4 svarer til minstesatsene. Bruk av minstesatser kan også innebære en viss administrativ forenkling. Men forenklingen blir størst dersom satsene langt på vei fungerer som normalsatser, noe som vil være uheldig. Utvalget ser derfor ikke dette som noe viktig argument. Utvalget mener alt i alt at de beste hensyn taler for å opprettholde ordningen med minstesatser. Det bør være avgjørende at det i enkelte tilfelle kan sikre barnet bidrag som det ellers ikke ville fått, og det understreker dessuten at underholdsplikten påhviler den bidragspliktige uansett hans eller hennes økonomi.»

Dagens prosentmodell gir en begrenset adgang til å avtale bidrag under forskotteringssatsen. Etter barneloven § 54 andre punktum kan ikke partene avtale et lavere bidrag enn etter de prosentsatser som følger av forskriften. Dersom partene ønsker et lavere bidrag under henvisning til unntakene i forskriften § 4, må de få bidraget administrativt fastsatt. Ved offentlig fastsettelse er det i dag ingen minstesats for bidrag.

I Ot. prp. nr. 44 (1987-88) s. 67 Om lov om endringer i barneloven (underholdsbidrag, samværsrett mv.) er det bl.a. uttalt følgende i forbindelse med oppmykingen av avtalefriheten:

«...Etter någjeldende praksis har utgangspunktet vært at bidraget som hovedregel bør settes høyere enn minstebidraget. Med prosentberegnet bidrag vil man, hvor bidragspliktige har lav inntekt, imidlertid få flere tilfeller hvor bidraget ligger under det til enhver tid gjeldende minstebidrag.

Det er lite praktisk at ikke også parter med lave inntekter selv skal kunne inngå avtaler om prosentberegnet bidrag, men må tvinges til å få bidraget fastsatt av bidragsfogden. Administrativt ville det være en fordel om partene her kunne inngå private avtaler uten å måtte bry det offentlige.

Det er grunn til å tro at det er relativt få saker hvor privat avtale er aktuelt og hvor det offentlige ikke av andre grunner kommer inn i bidragssaken. Ligger et prosentberegnet bidrag under minstebidraget, vil bidragsberettigede ofte søke om forskuttering av bidraget, og derigjennom være sikret en minstesum.»

I forhold til offentlig fastsettelse der bidragspliktige har svært lav inntekt er det i samme Ot. prp. bl.a. uttalt følgende:

«... Etter prøveordningen vil bidraget måtte fastsettes i prosent av bidragspliktiges inntekt, og adgangen til å fastsette et svært lavt bidrag eller å fastsette bidraget til kr 0,- er ikke til stede. Bidraget utregnet i prosent av bidragspliktiges lave bruttoinntekt vil i alle tilfelle bli lavt, men selv et lavt bidrag vil ramme bidragspliktige hardt i disse tilfellene.

Departementet vil på denne bakgrunn foreslå en ny unntaksbestemmelse, der bidraget skal fastsettes skjønnsmessig dersom bidragspliktiges bruttoinntekt er under et visst minimum.

... Når bidraget i disse tilfellene skal fastsettes skjønnsmessig, vil man kunne variere bidraget fra prosentsatsenes «normalbidrag» og nedover til kr 0,- alt etter omstendighetene i den enkelte sak.»

11.2 Høringsnotatet av 28. juni 1999. Høringsinstansenes syn

I høringsnotatet foreslo departementet at det, som i dag, ikke skal være noen minstesats for bidrag ved offentlig fastsettelse, og at dagens begrensning i avtalefriheten oppheves. Det var bare 3 høringsinstanser som spesifikt uttalte seg om dette. Advokatforeningen og Redd Barnastøtter forslaget om at det ikke skal være noen minstesats. Sosialdepartementet (SHD)reiser spørsmålet om det er rimelig at noen bidragspliktige helt skal fritas fra sin forsørgingsplikt.

11.3 Departementets vurderinger og forslag

11.3.1 Minstebidrag

Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet om at det ikke bør fastsettes et minstebidrag.

I følge Rikstrygdeverkets tall (september 1998), har ca. 50 000 barn av totalt ca. 179 000 i dag løpende bidrag under forskotteringssatsen. Tallet inkluderer ca. 16 000 barn der bidraget er satt til kr 0,-. Gjennomsnittsbidraget per barn der bidraget løper under forskotteringssatsen (ikke medregnet bidrag satt til kr 0,-), er kr 715,-. Det er ca. 10 000 barn med bidragssats lik forskotteringsbeløpet. Årsaken til at bidragene fastsettes til et beløp under forskotteringssatsen i så mange tilfeller vil i hovedsak være lav inntekt hos bidragspliktige, men kan også skyldes at foreldrene har delt den faktiske omsorgen for barna, at en av foreldrene er bosatt i utlandet, bidrag til barn over 18 år mv.

Etter forslaget til nye regler vil mange av de samme årsakene som i dag gjøre at bidraget settes til kr 0,- eller et forholdsvis lavt beløp. Det at flere forhold enn i dag vil ha direkte betydning for bidragsfastsettelsen under kostnadsmodellen, vil også medføre at fastsatt bidrag vil komme under forskotteringssatsen i flere tilfeller og også av andre årsaker enn i dag.

Det viktigste argumentet mot et minstebidrag er etter departementets oppfatning at dette undergraver bidragsevneprinsippet som foreslås innført ved kostnadsmodellen jf. kapittel 6 ovenfor. Minstebidraget vil føre til at det i mange tilfeller vil oppstå uinndrivelig gjeld for de bidragspliktige som varig er uten bidragsevne.

Et fast minstebidrag medfører at bidragspliktige, som etter kostnadsmodellens bidragsevnevurdering ikke har tilstrekkelig midler til underhold, og derfor helt eller delvis ikke skulle fått fastsatt løpende bidrag, uansett må betale/oppsamler gjeld på grunn av et minstebidrag.

I følge tall fra Statistisk sentralbyrå (1998) har ca. 14 400 bidragspliktige inntekt mellom kr 0,- og kr 100 000,-, og disse (og en del flere) vil i dag få fastsatt bidraget per barn fra kr 0,- og opp til forskotteringssatsen etter skjønnsfastsettelsesregelen for lav inntekt. For bidragspliktige med dårligst råd i denne lavinntektsgruppen, som i dag får fastsatt bidraget fra kr 0,- og noe høyere, vil innføring av en minstesats innebære en skjerpelse av bidragsplikten.

Om lag 17 000 bidragspliktige har inntekt mellom kr 100 000,- (noe i underkant av dagens skjønnsfastsettelsesregel for lav inntekt) og kr 150 000,- (Statistisk sentralbyrå 1998). Bidragsevnevurderingen medfører i utgangspunktet betydelig og nødvendig bidragslette for denne gruppen. En eventuell minstesats vil redusere denne effekten.

Barnet vil uansett sjelden få glede av et minstebidrag fordi bidraget ikke kan innkreves jf. dekningsloven § 2-7 (bidragspliktiges rett til å beholde midler til eget livsopphold). Bidragsmottaker vil dessuten ha mulighet til å be om endring av bidraget dersom bidragspliktiges bidragsevne bedres. Bidragspliktige som etter hvert får bidragsevne kan begynne å betale bidrag uten å slite med gammel gjeld.

Barnet er sikret et minimumsbidrag gjennom forskotteringsordningen. Ved forslaget til ny forskotteringsordning vil barnet være sikret et forskott etter en behovsprøving, oppad begrenset til kr 1120,- jf. punkt 16.1. Bidragsmottakere som etter en sjablonmessig forsørgelsesevnevurdering ikke kan betale eget underhold og barnets underholdskostnad, har krav på forskott med om lag samme beløp som i dag (etter skatt). Der bidragsmottaker har full forsørgelsesevne, utbetales ½ forskott.

Departementet kan heller ikke se at hensynet til å begrense statens utgifter kan være et tungtveiende argument for et minstebidrag. Hensynet til inndekning av det offentliges refusjonskrav, der det ytes stønad til barnet gjennom forskottsutbetaling, ivaretas ved at det offentlige, som i dag, vil ha adgang til å oppjustere bidraget når bidragspliktiges bidragsevne bedres.

11.3.2 Spesielt om forholdet til private avtaler

Et av målene som settes for en god bidragsordning er at flest mulig av bidragene avtales og administreres av partene selv. En minstesats vil i seg selv kunne virke negativt på fleksibiliteten og dermed andelen private avtaler. Sammenligningsvis vises det også til at partene under samlivet står fritt til å praktisere den fordeling av utgifter og forsørgelse de ønsker.

Et minstebeløp i loven har begrenset betydning som et vern for bidragsmottaker på vegne av barnet, for eksempel i forhold til å bli presset/utnyttet av bidragspliktige ved privat avtale. Det vises til at det i praksis ikke føres noen kontroll med private avtaler som ikke går gjennom det offentlige. Det kan for øvrig like gjerne være en fare for at en lovbestemt minstesats i en del tilfeller utvikler seg til en normalsats, noe som ikke er ønskelig av hensyn til barnet.

Etter departementets oppfatning er det et tilstrekkelig vern at bidragsmottaker på vegne av barnet kan velge å be om offentlig fastsettelse dersom den annen part tilbyr et urimelig lavt bidrag, eller be om endring av tidligere avtalt bidrag dersom offentlig fastsatt bidrag avviker med 10 % fra dette, jf. kapittel 13. Videre gir forskotteringsordningen en viss minstegaranti for barnets underhold jf. punkt 16.1.

Departementets foreslår på bakgrunn av drøftelsen under punkt 11.3.1 og 11.3.2 at det ikke innføres noen minstesats for bidrag ved offentlig fastsettelse, og at dagens begrensning i avtalefriheten opphører ved at barneloven § 54 første ledd andre punktum oppheves. Ovennevnte får ingen innvirkning på trygdekontorenes adgang til å fastsette/endre barnebidraget av eget tiltak etter forskotteringsloven § 3 mv.