18 Reisekostnader ved samvær

18.1 Historikk. Gjeldende rett

Reglene om reiseutgifter ved samvær ble lovfestet i barneloven § 44 b ved lovendring i 1997, i kraft 1. januar 1998. Dette innebar en lovfesting av gjeldende rett, og innebar ingen realitetsending.

Barne- og familiedepartementet skrev i Ot. prp. nr. 56 (1996-97):

«For foreldre som ønsker veiledning om utgiftsfordelingen, er det imidlertid lite å hente ved å lese lovteksten. Hvordan utgiftene som oppstår i forbindelse med samvær skal fordeles, er et sentralt og aktuelt tema. Dette er også et tema som kan skape konflikter. Det må derfor anses som fordelaktig at foreldrene lett kan få kunnskap om hovedregelen som i dag bare følger av forarbeidene (NOU 1977:35 side 77 og Ot prp nr 44 (1987-88) side 65-66). Når foreldrene kjenner reglenes innhold, vil de også ha et bedre utgangspunkt hvis de selv skal inngå avtaler. Reglene om reiseutgifter er så sentrale i spørsmålet om samværsrett at departementet mener de bør gå tydelig fram av lovteksten.»

Lovens utgangspunkt er at den av foreldrene som skal ha samvær skal betale reiseutgifter som påløper i forbindelse med samvær. Foreldrene kan inngå avtale om at de skal dele på disse utgiftene. Dersom foreldrene ikke er enige, kan retten eller fylkesmannen fastsette en annen fordeling av utgiftene, dersom særlige grunner gjør det rimelig. Dette kan for eksempel være i tilfeller hvor det er store ulikheter i partenes økonomi som gjør det urimelig at parten med svakest økonomi alene skal dekke reiseutgiftene. Retten eller fylkesmannen kan også fastsette at den av foreldrene som barnet bor fast sammen med skal dekke alle reiseutgiftene.

Begge parter må gi samtykke til administrativ behandling for at fylkesmannen skal kunne behandle saken. Når barnet er over 15 år, er det imidlertid tilstrekkelig at en av partene ønsker administrativ behandling.

I Innst. O. nr. 100 (1996-97) støttet komiteens flertall forslaget om lovfesting av prinsippet om at samværsberettigede skal bære reiseutgiftene, men ba samtidig regjeringen om å vurdere spørsmålet om reiseutgifter ved samvær nærmere i forbindelse med revidering av bidragsreglene.

18.2 Høringsnotatet av 28. juni 1999. Høringsinstansenes syn

I høringsnotatet foreslås at det skal gis fradrag for utgifter til løpende underhold i forbindelse med samvær. Høye reiseutgifter ved samvær skal imidlertid ikke få innvirkning på barnebidraget etter forslaget, da det ikke er naturlig å se disse som en del av barnets grunnleggende forsørgelsesbehov. I høringsnotatet ble det anbefalt at man ser virkningen av ovennevnte lovendring i barneloven § 44 b av 1997.

17 ordinære høringsinstanser uttalte seg om reiseutgifter, og alle disse påpekte at reiseutgiftene må deles i større grad enn i dag. Hovedbegrunnelsen er at utgiftene kan være en stor belastning for samværsforelderen og avgjørende for muligheten til å ha samvær. Dette kan særlig oppleves urimelig der det er bostedsforelderen som flytter med barnet. Høringsinstansene er delte i synet på om utgiftene bør trekkes inn i bidragsberegningen, om det bør skje en oppmyking av dagens regel eller gis skattefradrag. Det synes imidlertid ikke avgjørende for høringsinstansene hvilken av disse løsningene som eventuelt velges, og mange nevner flere av alternativene.

Den norske Advokatforening mener at det er uheldig at reiseutgiftene er holdt utenfor. Det vises til at det ofte blir et være eller ikke være for en mulig utøvelse av samvær og for å skape en balanse mellom partenes økonomi.

Fylkesmannen i Nordland skriver følgende i sin høringsuttalelse:

«Høye reiseutgifter ved samvær er ikke trukket inn ved beregningen av bidrag. Fylkesmannen har forståelse for argumentasjonen i forhold til å ikke trekke disse utgiftene inn i underholdskostnaden, men vil allikevel påpeke at dette er en aktuell problemstilling for en gruppe foreldre. Vi ser det som ønskelig at departementet utreder mulighetene for å kunne få en likere fordeling av reiseutgiftene mellom foreldrene, evt. at det kan gis skattefradrag for reiseutgifter ved samvær.»

I Barneombudetsuttalelse heter det blant annet:

«Barneombudet støtter departementets vurdering av at reiseutgiftene bør holdes utenfor ved bidragsfastsettelse. Disse utgiftene bør være en del av det generelle beregningsgrunnlaget.

Spørsmålet om reiseutgifter i forbindelse med samvær er sammensatt og komplisert. Dette bl.a. fordi det er stor variasjon i størrelsen på reiseutgifter og mange ulike grunner til at enkelte har store utgifter. I dag skal reiseutgifter dekkes av samværsforeldren med mindre «særlige grunner» tilsier noe annet. Begrepsbruken tilsier at det skal være en snever unntaksbestemmelse, men ved forrige høringsrunde ga et flertall av høringsinstansene uttrykk for at utgiftene burde kunne deles i flere tilfeller enn i dag. Ombudet ber departementet vurdere om unntaksbestemmelsen er for snever, og om det bør åpnes for at flere deler på utgiftene der dette er rimelig.»

På bakgrunn av de entydige signalene fra de høringsinstansene som har uttalt seg, finner departementetat det likevel bør foretas endringer når det gjelder reiseutgifter, og at endringene bør skje i sammenheng med endringen av bidragsregelverket.

18.3 Departementets vurderinger og forslag

Clausen og Jensens undersøkelse om samvær og fravær fra 1997 (Samvær og fravær, NIBR 1997:103) viser at av alle delte familier, har over 50 % reisetid mellom boligene på en halv time eller mindre.

I samme undersøkelse ble de av foreldrene - ca. 45 % - som svarte at samværet fungerte «middels» eller «dårlig» bedt om å presisere typer av problemer. Økonomiske problemer, som for eksempel høye reiseutgifter, var ett av svaralternativene. Ca. 16 % mente at dette var det viktigste problemet, dvs. rundt 7 % av hele utvalget. Blant disse vil vi sannsynligvis finne de med problematisk høye reiseutgifter, men også bidragspliktige som mener de økonomiske utgiftene ved selve samværet er et problem.

Departementetantar at høye reiseutgifter i forbindelse med samvær er et stort problem for en forholdsvis liten gruppe. Spørsmålet er likevel viktig for dem det gjelder, fordi konsekvensen kan bli at samvær ikke finner sted så ofte som ønskelig og/eller at samværsordningen av samme grunn ikke først og fremst tilpasses barnets beste.

På bakgrunn av ovennevnte og sett i lys av høringsinstansenes syn referert ovenfor, har departementetvurdert spørsmålet om deling av reiseutgifter mellom foreldrene på nytt. Departementetfinner det rimelig at også bostedsforelderen er med på å dekke reisekostnader ved samvær fordi begge foreldre bør medvirke til at barnet får størst mulig samlet foreldrekontakt. Bakgrunnen for lang reiseavstand kan variere. I noen tilfeller er det samværsforelderen som har valgt å flytte, mens det i andre tilfeller er bostedsforelderen som har flyttet med barnet. Videre kan grunnen til flyttingen være mer eller mindre «tvungen», for eksempel i forhold til jobb. Et sted mellom 5 og 10 % av foreldrene har aldri bodd sammen og har altså heller ikke i utgangspunktet felles bosted. Spørsmålet må også sees i sammenheng med det forhold at bostedsforelderen i dag har beslutningsmyndighet i forhold til flytting innenlands.

Departementethar vurdert ulike prinsipielle måter å løse saken på der foreldrene ikke blir enige. En mulighet er offentlig subsidiering av høye reiseutgifter ved at det gjøres endringer i skatteloven slik at det gis fradrag for reiseutgifter. Et annet alternativ er lovregulering som innebærer likere fordeling av utgiftene mellom foreldrene. Dette kan enten skje ved at reiseutgiftene trekkes inn ved bidragsfastsettingen eller ved at spørsmålet reguleres i en egen bestemmelse i barneloven, slik som i dag.

Alternativet med skattefradrag for reiseutgifter hviler på den betraktning at det offentlige bør tre inn med støtte i disse tilfellene. Det er ikke ønskelig å endre skattesystemet i en slik retning. Skattefradrag for reiseutgifter vil bryte med skattelovens grunnleggende prinsipp om at bare utgifter tilknyttet skattepliktig inntekt skal være fradragsberettiget. Skattesystemet er videre et lite egnet middel for overføringer og offentlig støtte. Å knytte støtteordninger til skattesystemet innebærer for eksempel at det bare er personer i skatteposisjon som vil nyte godt av ordningen. Det vil også kreve betydelige ressurser å håndheve slike ordninger. Departementetvil derfor ikke gå inn for en ordning med skattefradrag for reiseutgifter. Et forslag om skattefradrag antas for øvrig å få forholdsvis betydelige økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige.

En likere fordeling av reiseutgifter mellom foreldrene synes mer nærliggende.

Å trekke reisekostnader ved samvær inn ved bidragsfastsettelsen er etter departementets syn lite heldig. Det ikke er naturlig å se reiseutgifter som en del av barnets grunnleggende forsørgerbehov og det vil tillegg være vanskelig å foreta en enkel og sjablonmessig fastsetting av reisekostnader. Det vises til punkt 7.4.4 for en nærmere redegjørelse for dette.

Ved å la spørsmålet om dekning av reiseutgifter reguleres i en særskilt bestemmelse i barneloven, slik som i dag, sikrer man seg muligheten til en mer helhetlig prøving av et spørsmål som kan ha sammenheng med en pågående barnefordelingssak, og for øvrig være sammensatt. En særskilt regulering innebærer at det kan tas hensyn til begge foreldrenes økonomiske forhold, samtidig som reisekostnadene skilles ut fra spørsmålet om barnets grunnleggende forsørgelsesbehov.

På bakgrunn av ovennevnte, vil departementetforeslå at barneloven § 44 b endres slik at utgangspunktet i større grad blir deling av reiseutgiftene.

Departementethar vurdert ulike måter å regulere delingen av reiseutgiftene på. En mulighet vil være å gjøre en likedeling av reisekostnadene ved samvær til lovens hovedregel. Dette ville imidlertid innebære at også bostedsforeldre med vanskelig økonomi ble forpliktet til å betale halvparten av til dels høye utgifter, selv der samværsforelderen har svært god økonomi. Slike situasjoner ville kunne avhjelpes ved å utforme en unntaksregel for tilfeller der likedeling ville virke urimelig. Departementetfinner det imidlertid lite heldig å ha en hovedregel som ikke tar hensyn til det økonomiske forholdet mellom foreldrene. I delte familier finnes det utallige variasjoner mht. samværsordninger, reiseavstander, reisemåter og foreldrenes økonomi. Regelverket som utformes bør etter departementets mening i noe større grad ta hensyn til disse faktorene.

Departementetforeslår derfor at reiseutgiftene ved samvær fordeles forholdsmessig mellom foreldrene etter størrelsen på deres inntekter. Dette innebærer at den av foreldrene som har det høyeste inntektsgrunnlaget skal dekke den største delen av reiseutgiftene. Der den ene forelderen ikke har inntekt, må den andre forelderen dekke hele kostnaden. Har foreldrene like stor inntekt, skal reiseutgiftene deles likt.

Med en slik regel sikrer man en likere fordeling av utgiftene enn i dag, samtidig som det tas hensyn til foreldrenes økonomi.

Ved beregningen av foreldrenes inntekter, mener departementet at det bør benyttes det samme inntektsbegrepet som ved fastsetting av barnebidrag, jf. § 4 i departementets utkast til forskrifter. Inntekten bør derfor settes til personinntekt medregnet positive netto kapitalinntekter over kr 10 000,- per år. Der bostedsforelderen mottar utvidet barnetrygd, ekstra småbarnstillegg eller kontantstøtte, legges dette til vedkommendes inntekt.

Departementetvil understreke at deling av reisekostnader ved samvær er et privatrettslig forhold med avtalefrihet mellom foreldrene. Foreldrene kan avtale en ordning som tar hensyn til deres spesielle situasjon. De kan også velge å avtale en samværsordning som innebærer sammenhengende samvær over flere dager, i stedet for mer oppdelt samvær slik at antall reisedager for barnet reduseres samtidig som reisekostnadene blir lavere.

Departementet mener at det på samme måte som etter dagens regel er behov for en unntaksregel. Departementetforeslår derfor at retten, eller i enkelte tilfeller fylkesmannen, kan fastsette en annen fordeling av reisekostnadene der særlige grunner gjør det rimelig. I noen situasjoner vil en forholdsmessig fordeling av reisekostnadene slå svært urimelig ut, for eksempel der det er store inntektsforskjeller mellom foreldrene samtidig som reisekostnadene er høye. Det vil derfor være behov for en unntaksregel for å unngå særlig urimelige resultater. Ved rimelighetsvurderingen skal det legges vekt på hva som fremstår som den beste løsningen for barnet. Det må foretas en helhetlig vurdering av hver av foreldrenes totale situasjon. Ved vurderingen kan det blant annet legges vekt på foreldrenes økonomi, reisevei og reisemåte. Etter departementets syn vil det at en av foreldrene flytter som regel ikke alene utgjøre en særlig grunn til å fravike hovedregelen om forholdsmessig fordeling av reisekostnadene. De fleste foreldre som flytter har gode grunner for det. Flytting kan for eksempel være nødvendig i forbindelse med jobb eller på grunn av familiemessige forhold. I de fleste tilfeller vil det derfor være naturlig at kostnadene fordeles etter foreldrenes inntekt i tråd med hovedregelen.

Dersom barnet har delt bosted, bor barnet skiftevis fast hos hver av foreldrene. Ingen av foreldrene anses da for å ha samvær med barnet, og barneloven § 44 b om reisekostnader ved samvær kommer ikke til anvendelse.

Barneloven har flere steder bestemmelser om fylkesmannsbehandling. Både når det gjelder avgjørelser om foreldreansvar, samvær og hvor barnet skal bo fast, er det slik at fylkesmannen bare kan behandle saken der foreldrene er enige om det, eller dersom barnet er over 15 år.

Foreningen 2 Foreldre, Kirkens Familievernog Bjørgvin bispedømmehar gitt uttrykk for at det bør bli enklere å få fastsatt fordelingen av reisekostnadene administrativt. Etter dagens regler kreves det at foreldrene er enige om å reise sak for fylkesmannen dersom barnet er under 15 år. Departementethar vurdert om adgangen til å reise sak for fylkesmannen bør utvides i forhold til gjeldende rett. Det finnes svært lite praksis på området, både fra fylkesmennene og fra domstolene. En årsak til dette kan være at dagens hovedregel er enkel og klar, samtidig som bostedsforelderen har lite å tjene på å samtykke til at fylkesmannen behandler saken, og de fleste har en høy terskel for å bringe saker inn for retten. Ved å endre loven slik at lovens utgangspunkt blir en forholdsmessig fordeling av reisekostnadene, er det grunn til å anta at vi får en lov som mange oppfatter som mer rettferdig, og at behovet for å få en offentlig avgjørelse av spørsmålet derfor blir mindre. Det er også viktig at prosessreglene ikke virker saksfremmende i seg selv. Dersom konflikten mellom foreldrene er så dyptgripende at de ikke klarer å enes om at fylkesmannen skal avgjøre saken, bør saken går for domstolen.

Det harmonerer derfor best med barnelovens system å opprettholde gjeldende rett på dette området. Departementetfinner ikke grunn til å endre kompetanseregelen med hensyn til reiseutgifter.

Det økonomiske forholdet mellom foreldrene er et privatrettslig forhold. Virkningen er at foreldrene har full avtalefrihet og kan avtale den fordelingen de mener er best egnet i deres konkrete situasjon.

Departementetfinner det ikke naturlig at det offentlige skal forestå innkrevingen i privatrettslige forhold. Foreldrene må selv finne fram til en ordning for hvordan betalingen av reisekostnader skal skje mellom dem. Der en av foreldrene ikke betaler sin del av reisekostnadene, kan det skyldige beløpet ikke motregnes i barnebidrag som innkreves av det offentlige. I tilfeller der bidraget ikke innkreves av det offentlige, gjelder de alminnelige, ulovfestede reglene om motregning. Dersom de ikke blir enige, kan saken bringes inn for domstolene på samme måte som ved andre tvister om pengekrav.

18.4 Ikrafttreden

I forbindelse med endringen av barneloven § 44 b, må det tas stilling til når de nye reglene skal tre i kraft. I motsetning til omleggingen av bidragsregelverket, er endringen av reglene for fordeling av reisekostnader ved samvær en relativt lite omfattende reform. Det vil ikke være behov for store administrative omlegginger og reformen vil heller ikke kreve spesielle økonomiske ressurser. Det vises til punkt 19.2.6 om økonomiske og administrative konsekvenser.

Endringene i reglene om reisekostnader ved samvær er ikke knyttet til reglene for bidragsfastsettelse og kan derfor tre i kraft uavhengig av ikrafttredelsestidspunktet for bidragsregelverket. Det er heller ikke behov for å se endringen i barneloven § 44 b i sammenheng med de foreslåtte endringene i folketrygdloven, forskotteringsloven og skatteloven. Departementeter derfor av den oppfatning at lovendringen bør tre i kraft så snart som mulig etter vedtakelsen.

Departementetforeslår at lovendringen trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer, jf. lovutkastet post I.