6 Prøving av bidrag mot bidragspliktiges bidragsevne

6.1 Historikk. Gjeldende rett

I NOU 1977: 35 (Lov om barn og foreldre) var det utvalgets standpunkt at underholdsbidragene fortsatt skulle utmåles etter skjønn i hvert enkelt tilfelle, og utvalget pekte i den forbindelse på en del momenter som burde ha betydning for bidragets størrelse. I forhold til bidragsevnevurderingen siteres følgende (s. 93 og 94):

«Særlige problemer ved fastsettingen oppstår når den bidragspliktige får lavere inntekter eller større forpliktelser på sin side. Stifter den bidragspliktige ny familie, kan det ikke uten videre godtas at underholdsplikt overfor den nye ektefelle skal gå ut over de barn som har krav på bidrag. Her må den nye ektefelle fortrinnsvis forsørge seg selv, jf. prinsippet i ektefellelovens § 2...Ved utmålingen må man ikke sette bidragene så høyt at den bidragspliktige selv ikke får tilstrekkelig å leve av, med den følge at vedkommende tvinges til å søke sosialstønad e.l. Særlig kan det være grunn til en viss varsomhet den aller første tiden etter et samlivsbrudd, hvor bidragspliktige ofte trenger midler selv for å skape seg en ny tilværelse (bolig, innbo mv.)»

Dagens prosentregel tar hensyn til bidragspliktiges bidragsevne og totale forsørgelsesbyrde ved at standardsatsene er ment å gi uttrykk for hva man med rimelighet kan pålegge bidragspliktige å betale, og at prosentsatsene per barn synker med antall barn bidragspliktige har å forsørge. Videre har forskriften § 4 b en unntaksregel om skjønnsfastsettelse ved lav inntekt. Vilkåret for å anvende sistnevnte bestemmelse er at beregningsgrunnlaget er så lavt at bruk av prosentsats for bidrag til ett barn (11 %) ville gitt et bidrag under bidragsforskottet, som for tiden utgjør kr 1120,- per måned. Fastsatt bidrag kan i disse skjønnsfastsettelsestilfellene variere fra kr 0 til nesten fullt forskott. Dersom bidragspliktige får pensjon, forsørgertillegg fra forsvaret eller annen ytelse fra det offentlige der barnetillegg kan være en del av stønaden, skal imidlertid bidraget aldri settes til en lavere sum enn fullt slikt barnetillegg, jf. samme bestemmelses andre punktum. Dersom samlet barnebidrag, i kombinasjon med bidrag til ektefelle og/eller bidrag til barn over 18 år utgjør mer enn 30 % av beregningsgrunnlaget, skal også bidraget fastsettes skjønnsmessig jf. unntaksbestemmelsen i forskriften § 4 e.

I forbindelse med den landsomfattende innføringen av prosentfastsettelse ved bidragsberegning, var det i prinsippet enighet om behovet for en regel som ivaretar bidragspliktiges behov for midler til eget underhold. Det ble imidlertid samtidig gitt uttrykk for at bidraget i utgangspunktet er en utgift som bidragspliktige skal prioritere meget høyt (Ot. prp. nr. 44 (1987-88) Om lov om endringer i barneloven (underholdsbidrag, samværsrett m v) s. 55). I forhold til drøftelsen av nye unntaksregler siteres følgende fra samme Ot. prp s. 64 første spalte andre avsnitt:

«Etter departementets oppfatning bør utgangspunktet være at bidragspliktige når han/hun påtar seg boutgifter, det være seg i form av lån til ny bolig eller rene leieutgifter, avpasser disse slik at de ikke i urimelig grad går utover hans/hennes evne til å betale bidrag. Bare ved de lavere inntektene vil de nødvendige utgifter, herunder også utgifter til bolig, utgjøre en så stor andel av bruttoinntekten at bidraget, fastsatt etter prosentberegningen, kan gå på bekostning av det bidragspliktige med rimelighet kan sies å trenge til eget underhold. Man må her også ta i betraktning at en bidragspliktig med lav inntekt ofte vil være berettiget til husleiestønad eller andre offentlige ytelser til delvis dekning av boutgiftene.»

Departementet nøyde seg derfor med å foreslå en unntaksregel for særlig lave inntekter (nåværende forskrift § 4 b). Bakgrunnen for bestemmelsen om skjønnsfastsettelse ved stort samlet bidrag (nåværende forskrift § 4 e), var videre at det ikke tas hensyn til eventuelt ektefellebidrag eller bidrag til barn over 18 år ved prosentberegningen. For å forhindre at den samlede bidragsbyrde blir for stor, var det derfor nødvendig å gi regler for de tilfellene der disse bidragsformene, sammen eller hver for seg, opptrer i kombinasjon med ordinært barnebidrag.

Ved stortingsbehandlingen delte justiskomiteen i hovedsak departementets syn på hvilke forhold som burde føre til skjønnsmessig fastsettelse. I forhold til utgifter til bolig, renter og avdrag på studielån uttalte imidlertid komiteen bl.a. følgende i Innst. O. nr. 23 (1988-89) s. 16 og 17:

«Komiteen vil imidlertid ikke se bort fra at boutgiftene, selv med en nøktern bostandard, i enkelte situasjoner kan være så tyngende at det ville virke urimelig helt å se bort fra dem ved bidragsfastsettelsen... Komiteen viser til at mange bidragspliktige kan ha betydelige utgifter til renter og avdrag på studielån, og ber departementet vurdere om slike utgifter - når de kommer over et visst nivå - bør gi grunnlag for å fastsette bidrag ved skjønn.»

I forbindelse med den senere overføringen av bidragssakene til trygdeetaten, var imidlertid behovet for klare standardregler i så mange tilfeller som mulig i fokus. Dette fikk sin tilslutning av justiskomiteen (Innst. O. nr. 63 (1991-92) s. 3).

I Rikstrygdeverkets rundskriv av 13. august 1997 nr. 2 - 5100 er det gitt nærmere retningslinjer for dagens skjønnsutøvelse ved svært lav inntekt. Ved fastsettelsen av bidraget må det i følge disse retningslinjene tas hensyn til at den bidragspliktige må ha midler til eget underhold. Det skal foretas en konkret vurdering av den bidragspliktiges betalingsevne på bakgrunn av vedkommendes utgifter til livsopphold så som mat og bolig. Bidragsfogden kan ta utgangspunkt i livsoppholdsstandarden som er utarbeidet av SIFO. Den bidragspliktige kan ikke kreve at det tas hensyn til utgifter som ikke er strengt nødvendige. Ved utmålingen av bidraget kan det tas hensyn til utgifter som den bidragspliktige har når han har barnet hos seg i forbindelse med utøvelse av samvær. Til en viss grad kan det også tas hensyn til bidragsmottakers økonomi, dersom denne er betydelig bedre enn bidragspliktiges. Vanligvis vil imidlertid bidraget bli fastsatt på grunnlag av den bidragspliktiges økonomiske situasjon alene. Hvis den bidragspliktige ikke har inntekt, men bare lever på livsoppholdsstønad fra sosialkontoret, bør bidraget normalt fastsettes til kr 0,-. Det er også gitt særlige retningslinjer for det tilfellet at bidragspliktige sitter i fengsel.

I forhold til unntaksbestemmelsen om stort samlet bidrag (forskriften § 4 e), står det følgende om skjønnsutøvelsen i Rikstrygdeverkets rundskriv :

«Det er i utgangspunktet intet i veien for at den samlede bidragsbyrden overstiger 30 % av den bidragspliktiges inntekt. Avgjørende for vurderingen av dette vil være hva han har igjen til livsopphold for seg og sin familie. Dette vil igjen innebære at dersom den bidragspliktige har høy inntekt, vil det være mindre betenkelig å la den samlede bidragsbyrden overstige 30 %.»

6.2 Høringsnotatet av 28. juni 1999

I høringsnotatet ble det foreslått at bidragspliktiges forholdsmessige andel av underholdskostnaden (før samværsfradrag) skulle prøves mot betalingsevnen. Betalingsevneprinsippet innebærer at bidragspliktige av sin inntekt skal få beholde sjablonmessige beløp til underhold, og til betaling av skatt, før bidrag må betales. Bidragspliktige skal betale sin forholdsmessig andel av underholdskostnaden så langt han har betalingsevne til det.

I dag vurderes ikke bidragspliktiges betalingsevne ved fastsettelsen av bidraget. Etter en unntaksregel i forskriften skjønnsfastsettes imidlertid bidraget dersom bidragspliktige har særlig lav inntekt (ca. kr 122 182,- per år). Bidragspliktige med inntekt noe over denne grensen vil imidlertid ofte ikke ha midler til å betale bidrag etter hovedregelen uten at dette går ut over det som trengs til eget livsopphold.

6.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å foreta en betalingsevnevurdering av bidragspliktige får stor og entydig støtte av høringsinstansene. I tillegg til at 10 høringsinstanser på generelt grunnlag gir sin støtte til hovedkomponentene i høringsnotatet som helhet, uttaler 15 høringsinstanser seg spesifikt om denne komponenten, og alle er positive.

Rikstrygdeverket (RTV)uttaler: «...Det bør innføres en form for betalingsevnevurdering, enten direkte eller som et bunnfradrag. Det er en svakhet ved dagens system at det fastsettes for mange bidrag som åpenbart ikke lar seg kreve inn...»

Fra Aleneforeldreforeningens (AFFO)suttalelse siteres:

«...AFFO støtter videre forslaget om at bidragspliktige uten betalingsevne eller med svært lav inntekt får betalingslette i forhold til dagens ordning. Dette vil kunne bidra til å mer dempe konfliktnivået mellom foreldrene. Derved vil dette være et konfliktdempende tiltak som kommer barnet til gode. Det vil også kunne gjøre det mer praktisk mulig for de økonomisk svakest stilte bidragspliktige å se sine barn mer regelmessig og ha et kvalitativt bedre innhold i samværet...»

Departementet vil i det følgende gjengi problemstillinger som tas opp av høringsinstansene, ut over at de støtter forslaget.

Fylkesmannen i Hedmarkmener at det på lik linje som for bidragspliktige bør foretas en betalingsevnevurdering av bidragsmottaker. Likestillingssenteretønsker vurdert om dette kan gjøres uten at det går ut over bidragspliktige med lav inntekt (som har betalingsevne). JURK mener at forskottet/tilskuddet bør være høyere i disse tilfellene.

Likestillingsombudethar følgende kommentar:

«...Jeg er også enig i at det bør foretas en vurdering av den bidragspliktiges betalingsevne ved fastsettelsen av bidragets størrelse. Slik vil man forhåpentligvis lette byrdene for de bidragspliktige med dårligst økonomi, og unngå at det påløper bidragsgjeld som ofte ikke vil kunne inndrives.

Man kunne tenke seg at en tilsvarende vurdering burde foretas av bidragsmottakerens evne til å dekke sin del av underholdskostnadene, slik at bidragspliktige måtte betale en større del av de totale underholdskostnadene dersom mottaker ikke hadde full betalingsevne for sin del. Jeg slutter meg imidlertid til drøftelsen av denne problemstillingen på s. 62 i høringsnotatet, der departementet konkluderer med at en slik ordning ville slå særlig hardt ut for bidragspliktige med lave inntekter, men full betalingsevne, og derfor ikke kan anbefales.

Departementet ser for øvrig ut til å ha tatt hensyn til bidragsmottakere med svak økonomi i omtalen av forskotteringsloven på side 108 flg. Jeg er enig i at bidragsmottakere uten full betalingsevne bør gis uavkortet forskott...»

Sosialdepartementet (SHD)påpeker det forhold at bidragspliktige i et inntektsintervall fra ingen til full betalingsevne etter forslaget vil oppleve at praktisk talt hver krone inntektsøkning går til bidrag og skatt. Dette gir også sterke terskelvirkninger, i det man over et forholdsvis kort inntektsintervall kan få en overgang fra fullt fritak for bidragsplikt til et høyere bidrag enn i dag. Det at det legges til grunn en gjennomsnittlig underholdskostnad, gir økte bidrag i forhold til dagens regelverk på lave inntektsnivåer, men kan gi reduserte bidrag på de høyere nivåene. SHDmener derfor at det også bør foretas tilpasninger for å lempe bidragene for bidragspliktige med inntekt like over grensen for fritak etter betalingsevnevurderingen.

6.4 Departementets vurderinger og forslag

6.4.1 Bidragsevnebegrepet - «ingen», «delvis» eller «full» betalingsevne

Det kan være uheldig å benytte begrepet betalingsevne slik foreslått i høringsnotatet ved bidragsfastsettelsen da dette lett kan blandes sammen med den betalingsevnevurdering som eventuelt skjer etter dekningsloven § 2-7 på innkrevingsstadiet. Vi foreslår på denne bakgrunn å benytte ordet bidragsevne.

Som departementetkommer tilbake til nedenfor, foreslås bidragspliktiges bidragsevne, på tilsvarende måte som i høringsnotatet, beregnet ved at sjabloner for hhv. skatt, midler til eget underhold, boutgifter og eventuelt midler til egne barn i eget hushold trekkes fra i hans inntekt. Dersom dette regnestykket gir et beløp lik kr 0 eller utgiftspostene til sammen er større enn inntekten, har bidragspliktige ingen bidragsevne. Dette innebærer at bidragspliktige for tiden ikke kan pålegges å betale noe løpende bidrag. Hvis inntekt minus sjablonmessige utgiftsfradrag gir en sum større enn kr 0, men mindre enn bidragspliktiges forholdsmessig andel av underholdskostnaden, har bidragspliktige bidragsevne til å betale den delen av bidraget som tilsvarer denne summen (delvis bidragsevne). Bidragsevnevurderingen i dette sistnevnte intervallet kan med andre ord innebære alt fra at bidragspliktige så vidt kan dekke en liten del av det forholdsmessig beregnede bidraget til at vedkommende nesten kan dekke alt. Dersom bidragsevneregnestykket gir et beløp som er lik eller større enn det beregnede bidraget, har bidragspliktige bidragsevne til å betale hele sin forholdsmessige andel av bidraget til barnet (full bidragsevne).

6.4.2 Vurdering av om bidragsevne bør få betydning ved fastsettelsen av bidraget

Departementetopprettholder forslaget om at bidraget bør prøves mot bidragspliktiges bidragsevne. Forslaget får støtte av alle høringsinstansene som uttaler seg om dette.

Etter barneloven § 51 skal foreldrene forsørge barnet «etter evne». Det følger av forarbeidene at bidraget også må sees i forhold til hva bidragspliktige med rimelighet kan klare å betale.

Hvis bidragspliktige skal gis mulighet til fortsatt foreldreomsorg for barnet etter samlivsbruddet, vil det også være en forutsetning at bidraget ikke fastsettes så høyt at bidragspliktige får problemer med å forsørge seg selv. I motsatt fall kan det bli økonomisk vanskelig å ha så mye samvær som ønskelig. Situasjonen kan være spesielt vanskelig like etter en familieoppløsning når en husholdning skal etableres som to. Samtidig skal det i denne fasen også etableres nye rutiner og samarbeidsformer, som vil danne grunnlaget for samarbeidet mellom foreldrene i mange år framover.

Den samlede utestående bidragsgjelden utgjorde 3 063 mill. kroner ved utgangen av 1999 (St.meld. nr. 3 1999-2000). Prosentdelen av bidragspliktige som er à jour eller har gjeld under 10 000 kroner er i 1999 ca. 69 % (86 700).

Dagens regelverk fungerer etter departementets oppfatning ikke godt nok i forhold til å ivareta bidragspliktiges behov for å beholde midler til nødvendig underhold av seg selv mv. Bidragsgjeldens fordeling på de ulike inntektsgruppene er etter departementetsmening en sterk indikator på at særlig bidragspliktige med lav inntekt (under kr 150 000,-) har betalingsproblemer under dagens bidragsordning.

Tabell 6.1 omfatter alle bidragspliktige som er registrert hos Trygdeetatens innkrevingssentral som skal betale bidrag eller har restgjeld. Bidragspliktige som ikke hadde lønnsinntekt i 1998 er med i kolonnen «Ingen inntekt». Dette omfatter i hovedsak bidragspliktige i utlandet, selvstendige næringsdrivende og saker som er opprettet etter at inntektsopplysningene ble lagt inn i innkrevingssystemet.

Tabellen viser at 30 % av gjelden er fordelt på bidragspliktige med lav inntekt (under kr 150 000,-. Bidragspliktige som er registrert med «ingen inntekt» inngår ikke i prosentandelen). Bidragspliktige med lav inntekt utgjør 20 % av de bidragspliktige. 40,1 % av de bidragspliktige har middels inntekt (kr 150 000,- - 300 000,-) og 17 % har høy inntekt (over kr 300 000,-). Hhv. 24 % og 6 % av gjelden er fordelt på disse to inntektsgruppene.

Tabellen viser også at bidragspliktige med lav inntekt har over 2,5 ganger så stor prosentandel såkalt høy bidragsgjeld (over kr 50 000,-) som inntektsgruppen med middels inntekt og ca. 4,5 ganger så høy som inntektsgruppen med høy inntekt.

12,9 % av de bidragspliktige har i følge Rikstrygdeverkets tall høy gjeld (over kr 50 000,-), og dette utgjør 75,3 % av den totale bidragsgjelden (disse tallene inkl. gruppen som er registrert med «ingen inntekt»).

Etter dagens regler skal bidrag fastsettes skjønnsmessig når prosentberegnet bidrag for ett barn (11 %) utgjør et beløp som er lavere enn forskotteringssatsen (pt. kr 1 120,-). Dette tilsvarer et inntektsnivå på kr 122 182,- per år. Særlig bidragspliktige med inntekt like over denne grensen for skjønnsfastsettelse ved lav inntekt, vil ha økonomiske vanskeligheter med å betale det fastsatte løpende bidraget. Dette gjelder også bidragspliktige med høyere inntekt dersom vedkommende for eksempel har stor forsørgelsesbyrde. Disse får i dag fastsatt bidraget etter hovedregelen for prosentfastsettelse, uten at man vurderer bidragsevnen nærmere.

Det skal etter gjeldende rett foretas en vurdering av bidragspliktiges betalingsevne på innkrevingsstadiet ved at det i særlige tilfeller er adgang til å sette ned bidragstrekket etter reglene i dekningsloven § 2-7, som gir skyldneren krav på midler til nødvendig livsopphold til seg og sin husstand. At betalingsevnevurderingen først kommer på et etterfølgende stadium i forhold til bidragsfastsettelsen, har etter departementetsoppfatning uheldig konsekvenser. Nedsatt trekk etter denne bestemmelsen fører til at det opparbeides bidragsgjeld som for en stor del ikke kan kreves inn jf. ovenfor.

Etter departementetsoppfatning løser man ikke problemene forbundet med dagens regelverk ved å heve inntektsgrensen for skjønnsfastsettelse ved lav inntekt. Bidragspliktiges bidragsevne er avhengig av flere forhold enn inntektens størrelse, for eksempel boutgifter og barn i egen husstand. Etter vår mening bør man derfor innføre en foreløpig bidragsevnevurdering ved bidragsfastsettelsen. Dette vil også gjøre at reglene for fastsettelse og innkreving blir bedre harmonisert. Det synes rimelig og nødvendig at de klare tilfellene av manglende betalingsevne unntas allerede ved bidragsfastsettelsen.

6.4.2.1 Forholdet til bidragsmottakers eventuelt manglende bidragsevne

Etter kostnadsmodellen forutsettes det at bidragsmottaker dekker den delen av barnets underholdskostnad som ikke betales gjennom samvær eller fastsatt bidrag. På samme måte som for bidragspliktige, kan dette beløpet være høyere enn det bidragsmottaker faktisk kan bidra med.

En endring i bidragsordningen må i størst mulig grad legges om slik at de barn som har det vanskeligst ikke økonomisk kommer dårligere ut enn tidligere. Hensynet til de barna som bor sammen med en forelder med lav inntekt søkes derfor, som i høringsnotatet, ivaretatt gjennom forslaget til ny forskotteringsordning jf. kapittel 16. Departementetforeslår at alle forskottsmottakere som etter en sjablonmessig forsørgelsesevnevurdering ikke kan dekke eget underhold mv. og hele forskottsbarnets underholdskostnad, gis rett til forskott med om lag samme beløp som i dag (etter skatt). Terskelen for forsørgelsesevne settes med andre ord maksimalt høyt for å unngå at enkelte barn faller utenfor.

I de tilfellene hvor også bidragspliktige har svært lav inntekt, vil det imidlertid bli flere bidragsmottakere enn i dag som bare har krav på forskottet fordi bidragsevneterskelen hos bidragspliktige foreslås å ligge noe høyere. Tilsvarende kan fradrag for samvær gjøre at flere bidragsmottakere bare har krav på forskottet. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at det i denne gruppen bidragsmottakere også i dag er mange som i praksis bare får utbetalt forskottet fordi bidraget for tiden ikke kan inndrives, jf. dekningsloven § 2-7.

Departementet har vurdert om bidragspliktige, så langt vedkommende har bidragsevne til det, bør dekke bidragsmottakers forholdsmessige andel av bidraget i det omfang bidragsmottaker selv ikke har økonomisk mulighet til det. En slik løsning stemmer best overens med tanken om at det er foreldrene selv som skal forsørge sine barn. Videre taler hensynet til barnet isolert sett for denne løsningen. På samme måte som i høringsnotatet, har imidlertid departementetkommet til at en slik regel ikke bør innføres. En slik løsning vil klart være kompliserende. Viktigst er imidlertid at en ordning av denne type vil slå særlig hardt ut for bidragspliktige med lav inntekt som likevel har full bidragsevne. Dette er ikke ønskelig, særlig fordi mange bidragspliktige i denne gruppen vil få en noe skjerpet bidragsplikt etter de nye reglene. Ytterlige bidragsforhøyelser kan i verste fall føre til at det opparbeides bidragsgjeld og for øvrig virke negativt inn på samarbeidsklimaet og familierelasjonene.

Forslaget om å oppheve skatteplikten for mottatt bidrag jf. kapittel 16 vil også spille inn på fordelingsvirkningene. Bidragsmottakere som er i skatteposisjon vil disponere bidraget/forskottet til barnet uavkortet av skatt. Videre vil forslaget om å oppheve refusjonsordningen for overgangsstønad isolert sett gi bidragsmottakere som lever på overgangsstønad bedre økonomi dersom bidragspliktige har inntekt som tilsier bidrag over forskottssatsen jf. punkt 16.2.

I den grad midlene ikke strekker til i eneforsørgerhusholdninger med svært lav inntekt, må det offentlige eventuelt påta seg ansvaret gjennom sosialhjelp mv. Situasjonen atskiller seg for så vidt ikke fra situasjonen for de fattigste av de bidragspliktige.

For så vidt gjelder totalvirkningene av forslagene i dette notatet, vises det til kapittel 19. Det nevnes at bidragene ofte blir høyere etter kostnadsmodellen enn etter dagens modell hvis bidragsmottakers inntekt er lav og bidragspliktiges inntekt er lav/midlere. Denne tendensen forsterkes med flere barn og der det ikke er samvær.

Som i høringsnotatet kan ikke departementetse at fordelingsvirkningene av forslagene, sett i sammenheng, tilsier at man ikke bør innføre en bidragsevnevurdering av bidragspliktige.

Forslaget til bidragsevnevurdering av bidragspliktige er nedfelt i utkastet til ny § 54 a i barneloven og det tilhørende forskriftsutkastet § 6 med vedlegg. Nåværende unntaksregel om skjønnsfastsettelse ved lav inntekt (forskriften § 4 b) foreslås opphevet fordi bidragsevnevurderingen er ment å ivareta de samme hensynene.

6.4.3 Utformingen av bidragsevnevurderingen

Tilsvarende hensyn som ved fastsettelsen av barnets underholdskostnad jf. punkt 3.4 ovenfor, tilsier bruk av mest mulig enkle og faste kriterier, herunder bruk av sjablonbeløp. Bidragsevnevurderingen på trygdekontorene er bare ment å skje på et forenklet nivå for å unnta de klare tilfellene av manglende betalingsevne. Grensetilfellene vil uansett bli behandlet mer grundig av Trygdeetatens innkrevingssentral (TI) etter tvangsfullbyrdelseslovens regler, herunder med klagemulighet til namsretten osv.

For å avgjøre normen for hva bidragspliktige skal kunne beholde til underhold, må hensynet til en realistisk vurdering av vedkommendes behov veies mot hensynet til at underholdsplikt til barn skal prioriteres meget høyt. Videre bør de normerte beløpene bygge på faste og praktiserbare kriterier. Det er naturlig at normen som velges i størst mulig grad harmoniseres med reglene som følges ved innkreving (dekningsloven § 2-7).

Som det går fram av drøftelsen under de enkelte punkter nedenfor, mener departementet,som i høringsnotatet, at bidragspliktige av inntekten sin bør gis rett til å beholde sjablonmessige beløp til skatt, eget underhold, boutgifter og egne barn i egen husstand, før bidrag fastsettes jf. forskriftsutkastet § 6 første ledd.

6.4.3.1 Skatteforpliktelsen

For å komme fram til et beløp som gir uttrykk for hvilken bidragsevne bidragspliktige har, må det for det første tas hensyn til at bidragspliktige betaler skatt. For enkelhets skyld bør dette skje i form av at det fastsettes en skattesjablon. I skattesjablonen skal det tas hensyn til skatt på alminnelig inntekt (28 %) før fradrag for gjeldsrenter mv. og trygdeavgift. Det forhold at toppskatt sjelden vil være aktuelt for bidragspliktige som omfattes av bidragsevnevurderingen og forenklingshensyn, gjør at departementetfinner det forsvarlig å se bort fra toppskatt. Fradragene som skal inngå i skattesjablonen er minstefradrag og klassefradrag.

For 1998 utgjør minstefradraget 20 % av alminnelig inntekt, oppad begrenset til kr 32 600,- per år. Klassefradraget utgjør i 1998 kr 25 000,- i klasse 1 og kr 50 000,- i klasse 2. Tilsvarende satser og beløpsgrenser for 2000 er 22 % og 36 600,- per år for så vidt gjelder minstefradraget. Klassefradraget utgjør kr 27 700,- i klasse 1 og kr 55 400,- i klasse 2 (2000).

Det skal betales trygdeavgift etter forskjellige satser avhengig av inntektsmottakerens alder og inntektens art, hhv. 3, 0 %, 7,8 % og 10,7 %. Forenklingshensyn tilsier at det ikke tas høyde for ulikheter i prosentsats avhengig av inntektsgrunnlag. Det vil uansett være for komplisert å ta høyde for bidragspliktige med blandet inntektsgrunnlag. Vanlige lønnsmottakere er den klart største gruppen. Departementetforeslår at det benyttes en fast standardsjablon på 7,8 % for alle.

Skattesjablonen foreslås etter dette å omfatte skatt på alminnelig inntekt (28 %) før fradrag for gjeldsrenter og trygdeavgift (7,8 %). Minstefradrag og klassefradrag regnes inn.

Skatteforpliktelsen i bidragsevnevurderingen framgår av forskriftsutkastet § 6 andre ledd.

6.4.3.2 Midler til eget underhold

Etter dekningsloven § 2-7 kan skyldneren beholde det «som med rimelighet trengs til underhold av skyldneren og skyldnerens husstand». Kravet til rimelig standard avgjøres skjønnsmessig. Satsene for sosialhjelp kan i følge rettspraksis gi en viss veiledning om nivået, men er ikke avgjørende. Etter departementetsoppfatning er det ikke ønskelig å bruke sosialhjelp som sammenligningsgrunnlag ved fastsettelsen av hvilket beløp som skal kunne avsettes til eget underhold etter kostnadsmodellen. Sosialhjelpen varierer fra kommune til kommune. Både hensynet til at ulik sosialhjelpstønad ikke bør få innvirkning på bidragets størrelse og enkelhet ved fastsettelsen, gjør denne stønadsordningen lite anvendelig.

Bestemmelsen i gjeldsordningsloven § 4-3, hvor det går fram at skyldneren har rett til å beholde så meget av sin inntekt at det dekker det som med rimelighet trengs til underhold av skyldneren og dennes husstand, er formulert med utgangspunkt i dekningsloven § 2-7. Ved behandlingen av gjeldsordningsloven normerte imidlertid Stortinget skjønnsutøvelsen. Det minimum skyldneren under en gjeldsordning skal ha igjen til nødvendig livsopphold ble knyttet til en viss andel av satsen for folketrygdens minstepensjon (85 %). Normene etter gjeldsordningsloven er ment å ligge noe over eksistensminimum og sikrer et husholdningsbudsjett som det er mulig å leve med over en lengre tidsperiode. På bakgrunn av den ekstraordinære økningen av minstepensjonen med virkning fra 1. mai 1998, mente departementetat satsene etter gjeldsordningsloven bør følge den alminnelige lønns- og prisutvikling i samfunnet. Departementet fant det derfor mer hensiktsmessig å ta utgangspunkt i de satser for minstepensjon som gjaldt før 1. mai 1998, og oppregulere disse i forhold til økningen i Folketrygdens grunnbeløp. Retningslinjer for fastsettelse av livsoppholdssatser etter gjeldsordningsloven er per i dag gitt i departementets rundskriv datert 19.06.00 (-8/00).

Et alternativ til å benytte gjeldsordningsnormen kan være å anvende SIFOs standardbudsjett for forbruksutgifter for å fastsette hva bidragspliktige skal kunne avsette av midler til eget underhold. Trygdeetatens innkrevingssentral tar utgangspunkt i SIFO satsene (moderert utgave) ved en eventuell inndriving av bidraget. Som i høringsnotatet vurderer imidlertid departementetdet slik at gjeldsordningsnormen for livsopphold er mer egnet. Normen omfatter hva skyldneren skal kunne avsette av midler til eget livsopphold ut over nødvendig husleie. Legges alle poster i SIFOs budsjett til grunn, vil livsoppholdsbeløpet være mer omfattende. I tillegg er utgiftsposter som strøm og lignende ikke inkludert i SIFOs budsjett. Gjeldsordningsnormen er derfor samlet sett mer nøktern og gir også en klarere avgrensning av hvilke utgiftsposter som kan ansees som midler til eget underhold.

Gjeldsordningslovens satser (1998) for midler til eget underhold er kr 5 243,- per måned for enslige og kr 8 881,- per måned for samboende/gifte (kr 4 441,- per person). Tilsvarende tall for 2000 er kr 5 675,- for enslige og kr 9 609,- for samboende/gifte (kr 4 805,- per person).

Gjeldsordningslovens satser foreslås lagt til grunn også etter kostnadsmodellen jf. forskriftsutkastet § 6 tredje ledd og vedlegg til forskriften.

6.4.3.3 Boutgifter

Etter dekningsloven § 2-7 og gjeldsordningsloven fastsettes boutgiftene skjønnsmessig. Hvis utgiftene ansees å være for høye, må den som søker hjelp flytte eller eventuelt selge boligen.

I forhold til den sjablonmessige bidragsevnevurderingen, bør det utarbeides et fast beløp som kan holdes tilbake til boutgifter. Det vises også til beregningen av boutgifter i forhold til barnets underholdskostnad i punkt 4.4.1.2 ovenfor.

Departementetforeslår, som i høringsnotatet, at sjablonen for boutgifter fastsettes på grunnlag av SSBs forbruksundersøkelser. Dette representerer et gjennomsnitt for alle husholdninger i hele landet og dekker renter, men ikke avdrag på lån. SSBs tall over boutgifter er spesifisert for ulike typer husstander, og er oppdelt i underpostene bolig- og vedlikeholdsutgifter og lys og brensel. I gjeldsordningsnormen for livsopphold inngår imidlertid utgifter til bl.a. strøm og brensel. For å unngå dobbel innberegning av utgiftsposter, foreslår derfor departementet at sjablonbeløpet fastsettes med utgangspunkt i SSBs tall over bolig- og vedlikeholdsutgifter. I henhold til SSBs forbruksundersøkelse fra 96-98, utgjør denne utgiftspost kr 30 753,- per år for enslige (en-personshusholdninger) og kr 37 458,- for par uten barn. Departementet foreslår at disse tall benyttes for bidragspliktige som er hhv. enslige og gifte/samboende. Fordelt på månedsbeløp per person utgjør da tallene kr 2 563,- per måned for enslig og kr 1 561,- per måned for gift/samboende.

Departementetsforslag til sjabloner for boutgifter er nedfelt i forskriftsutkastet § 6 fjerde ledd og vedlegg til forskriften.

6.4.3.3.1 Bostøtte

I høringsnotatet ble det foreslått at sjablonen for boutgifter skulle reduseres for mottatt bostøtte. Dette har blitt vurdert nærmere, både av forenklings- og rimelighetshensyn.

Bostøtte kan gis til barnefamilier og trygdede. Retten til bostøtte henger sammen med inntekt og boutgifter. For at bostøtte skal være aktuelt, må bidragspliktiges inntekt være under gitte grenser som varierer med sivil status og antall barn i husstanden. Boutgiftene må i tillegg være over et gitt nivå. Selv om bostøtte gis, må bidragspliktige selv dekke en andel av boutgiftene.

I mange tilfeller vil inntektsgrensene for når bostøtte kan innvilges, være lavere enn inntektsgrensene for å ha bidragsevne. Hvis bidragspliktige er gift/samboende med egne barn i husstanden, kan bidragspliktige ha krav på bostøtte samtidig som vedkommende har en viss bidragsevne.

Etter departementetsvurdering er det uansett ikke rimelig å ta hensyn til denne støtten ved bidragsfastsettelsen. Bostøtten vil være begrunnet i boforholdene/økonomien til bidragspliktiges nye familie. Dersom sjablonen for boutgifter skal reduseres med mottatt bostøtte, vil bidraget betales med midler gitt til bidragspliktiges nye familie/barn som følge av deres dårlige økonomi. Dette er i strid med de prinsipper som for øvrig er lagt til grunn om at det bare er offentlige overføringer som følge av bidragsbarnet som skal inn i bidragsregnskapet. Bidragspliktiges boutgifter vil heller ikke bortfalle ved mottak av bostøtte. Departementet forslår å se bort fra bostøtten ved beregningen av bidragspliktiges bidragsevne.

6.4.3.4 Egne barn i egen husstand

Som i høringsnotatet foreslås det at bidragspliktige i forbindelse med bidragsevnevurderingen får rett til å sette av et beløp til egne barn i egen husstand før bidrag fastsettes. Forslaget er trolig i samsvar med hvordan familiene innretter seg i praksis. Dette er også i samsvar med gjeldende regler i innkrevingsloven. Det vises også til at forskottsberettigede barn garanteres en viss minimumsforsørging gjennom forskotteringsordningen.

Etter dekningsloven og gjeldsordningsloven er det ingen fast norm for beregning av utgifter til barn. Det må i følge forarbeidene foretas en konkret vurdering av utgiftene.

Departementetforeslår at utgiftene som kan reserveres til underhold av barn i egen husstand fastsettes med utgangspunkt i de samme sjabloner som for bidragsfastsettelsen jf. punkt 4.4.1.

I høringsnotatet foreslås utgiftsposten satt til halvparten av den samlede underholdskostnaden for det aktuelle barnet. Underholdskostnaden er halvert fordi barnet i utgangspunktet har en annen forelder som skal dekke sin andel av underholdet. For enkelhets skyld forutsettes det at foreldrene i disse tilfellene deler utgiftene til barnet likt. Etter samme tankegang gis bidragspliktige rett til å sette av en fjerdedel av underholdskostnaden for barn i egen husstand som det er avtalt delt bosted for. Av forenklingshensyn vil det være en stor fordel å benytte ett fast standardbeløp som kan settes av til eget barn i egen husstand. Man blir ellers nødt til å trekke inn opplysninger om en tredje person som ikke har betydning i forhold til bidragssaken for øvrig. Dette er administrativt krevende, både i forhold til førstegangsfastsettelsen og flere endringssaker. Det beste alternativet synes å være å benytte en halvpart av barnets underholdskostnad jf. punkt 4.4.1 basert på et uvektet gjennomsnitt av aldersgruppene. Satsen foreslås etter dette satt til kr 1500,- (1998) (kr 750,- der foreldrene har avtalt delt bosted for barnet).

Forslaget framgår av forskriftsutkastet § 6 femte ledd og vedlegg til forskriften.

6.4.4 Faste inntektsgrenser for bidragsevne

Dersom ovennevnte forenklinger i bidragsevnekomponentene gjennomføres, kan det lages faste inntektsgrenser for når bidragspliktige overhodet ikke har bidragsevne (og bidraget skal fastsettes til kr 0). Det kan også settes faste inntektsgrenser for når det er nødvendig å prøve om bidragspliktige har delvis bidragsevne. Inntektsgrensene vil være avhengig av sivilstatus og antall barn. Disse kan for eksempel framstilles i tabellform.

6.4.5 Praktiske konsekvenser av bidragsevnevurderingen

Forutsatt enslig bidragspliktig med ett bidragsbarn og ingen barn i egen husstand, kan bidragsevnevurderingen foreslått ovenfor omfatte bidragspliktige med inntekter på opp til ca. kr 150- 200 000,-. Bidragspliktige med inntekt opp til ca. kr 124 000,- vil, under samme forutsetninger, overhodet ikke ha bidragsevne. Hvis bidragspliktige har nye barn i egen husstand, blir inntektsgrensen for når vedkommende har bidragsevne høyere. Det vises til tabellen under punkt 6.4.4 ovenfor.

Bidragsevnevurderingen vil komme til anvendelse for de fleste bidragspliktige med inntektsgrunnlag under kr 150 000. Ca. 28 % av bidragspliktige har et inntektsgrunnlag under kr 150 000,- (SSB 2000). Av totalt 115 602 bidragspliktige har ca. 17 % ingen bidragsevne (SSB 2000). Disse vil i dag få fastsatt bidraget fra kr 0,- og opp til forskotteringssatsen etter skjønnsfastsettelsesregelen for lav inntekt eller etter hovedregelen for prosentfastsettelse. Etter nytt regelverk vil alle disse få fastsatt bidraget til kr 0,-. Ca. 11,5 % av de bidragspliktige har delvis bidragsevne. En stor del av disse vil også få bidragslette i forhold til i dag.

Ovennevnte bidragsevnevurdering vil på denne bakgrunn innebære nødvendig bidragslette i forhold til i dag for bidragspliktige med lav inntekt jf. punkt 6.4.2 ovenfor. Flere vil få fastsatt et bidrag som står i forhold til deres økonomiske evne og som senere kan inndrives. For så vidt gjelder forholdet til en eventuell minstesats for bidrag, vises det til punkt 11.3 nedenfor.

For en nærmere beskrivelse av fordelingsvirkningene for bidragspliktige med inntektsgrunnlag under kr 150 000,- vises det til punkt 19.1.

Det vil for øvrig fortsatt kunne være aktuelt med en vurdering av bidragspliktiges bidragsevne på innkrevingsstadiet (dekningsloven § 2-7) dersom vedkommendes økonomiske situasjon er slik at pålagt bidrag ikke kan innkreves etter dekningsloven.

Ved innføring av bidragsevneprinsippet fanger man opp de fleste tilfellene der det av hensyn til bidragspliktiges økonomiske situasjon skulle være behov for unntaksregler. For øvrig vil bidraget i utgangspunktet være upåvirket av ny forsørgelsesbyrde. I de tilfellene hvor bidragspliktige har flere bidragsbarn og lav/midlere inntekt (men full bidragsevne), vil han ofte få et høyere bidrag enn i dag. Dette gjelder særlig der bidragsmottaker også har lav inntekt, og det ikke utøves samvær. Denne effekten skyldes at forslaget til ny bidragsordning bygger på en kostnadsfordeling hvor begge foreldrene må bidra med en forholdsvis stor del av sin samlede inntekt til barna, dersom de har det forholdsvis knapt. Når det er satt av et noenlunde anstendig beløp til eget underhold, er det etter departementetsoppfatning en rimelig konsekvens at det å forsørge barn er den utgiftsposten som deretter bør ha høyest prioritet ved inntektsøkning.

Departementetforeslår imidlertid at det settes en maksimumsgrense for samlet bidrag før samværsfradrag på 25 % av bidragspliktiges inntekt jf. punkt 8.1. Forslaget er begrunnet i at de beregnede underholdskostnadene kan ligge over det faktiske nivået for forsørgelsesutgifter for lavinntektsgruppene, og særlig der det er flere barn. Vi foreslår også at det utformes overgangsregler som vil gjelde i en begrenset tidsperiode i tilfeller hvor bidragets størrelse endres vesentlig i forhold til løpende bidrag etter dagens regler, jf. punkt 17.2.

6.4.6 Oppsummering

Beregning av bidragspliktiges bidragsevne. Ved bidragsfastsettelsen må både underholdskostnadene, tilleggene i mottakers inntekt, bidragspliktiges betalingsevne og samværsfradraget regnes ut fra satser for samme år. Alle satser skal ajourføres årlig. Her vises satser for 1998.

Bidragspliktiges inntekt 1) per måned med fradrag av (1998):

• Skatt; skattesjablon som omfatter skatt på alminnelig inntekt (28 %) før fradrag for gjeldsrenter mv. og trygdeavgift (7,8 %). Minstefradrag (20 %, maks kr 32 600,-) og klassefradrag (klasse 1 kr 25 000,- eller klasse 2 kr 50 000,-) regnes inn.

• Midler til eget underhold; kr 5 243,- per måned for enslig/kr 4 441,- per måned for bidragspliktig med ektefelle/samboer.

• Boutgifter; kr 2 563,- per måned for enslig/ kr 1 561,- per måned for bidragspliktig med ektefelle/samboer.

• Midler til egne barn i egen husstand; kr 1500,-

Restbeløpet utgjør bidragspliktiges månedlige bidragsevne.