4 Kostnader som grunnlag for bidrag

4.1 Historikk. Gjeldende rett

Etter barneloven § 51 skal hver av foreldrene dekke utgiftene til barnets underhold etter sin evne og etter de økonomiske forholdene til foreldrene. Der en eller begge foreldrene ikke bor sammen med barnet, skal vedkommende betale faste pengetilskudd til barnets forsørgelse og utdanning, jf. barneloven § 52.

Før forskriften om prosentfastsettelse ble innført i 1989, ble bidraget fastsatt etter en skjønnsmessig helhetsvurdering etter barneloven § 51. Barnelovutvalget drøftet om det burde utformes veiledende satser for bidragsutmålingen på basis av en kostnadsberegning. På s. 93 i NOU 1977:35 heter det: «Satsene måtte bygge på levekostnadene for et vanlig barn i ulike aldersgrupper, og man måtte ta standpunkt til hvor stor del av utgiftene som den bidragspliktige burde stå for.» Utvalget foreslo imidlertid ikke veiledende regler da dette ble ansett som for skjematisk. Hensynet til barnets tilvante levestandard ble videre understreket i relasjon til forsørgelsesutgiftene. I NOU 1977:35 s. 93 uttales at utgiftene forbundet med barn i noen grad vil variere med familiens økonomiske situasjon, og det tilvante nivå bør være relevant når bidragene utmåles.

Etter gjeldende forskrift skal bidraget som hovedregel fastsettes i prosent av den bidragspliktiges brutto inntekt, jf. forskriften § 2 første og tredje ledd. Prosentsatsene er fastsatt med utgangspunkt i et gjennomsnitt av det tidligere bidragsnivå, jf. Ot. prp. nr. 44 (1987-88) s. 33. Hensikten var altså ikke å endre det da eksisterende bidragsnivå, men å forenkle bidragsfastsettelsen. I proposisjonen s. 52 flg. drøftes imidlertid det bidragsnivå som framkommer ved prosentfastsettelse sett i sammenheng med utgiftene til underhold. På bakgrunn av Statens institutt for forbruksforsknings (SIFO) standardbudsjett for forbruksutgifter, ble det vurdert å sette graderte prosentsatser avhengig av barnets alder. En slik differensiering ble imidlertid ikke foreslått av forenklingshensyn. Det ble også lagt vekt på det syn at kostnadsdekningen ville utjevnes over hele bidragsperioden.

Det ble videre drøftet alternative framgangsmåter for å hindre at bidragspliktige etter prosentreglene betaler mer enn hva man kan si er rimelig i forhold til hva underholdet av et barn koster. Det ble her reist spørsmål ved om det skulle settes en redusert prosentskala i de tilfellene hvor bidragspliktiges inntekt oversteg en viss grense, eller om bidragene i disse tilfeller skulle settes skjønnsmessig. Slike tilpasninger ble imidlertid ikke foreslått under henvisning til forenklingshensyn og til at barnet bør nyte godt av foreldrenes eventuelle høye levestandard. Det ble i denne sammenheng også lagt vekt på det omsorgsarbeid som den av foreldrene barnet bor sammen med utfører. Det ble drøftet om prosentsatsene burde settes opp der det utmålte bidrag ble satt lavt i forhold til de reelle kostnadene ved å ha barn. Dette ble imidlertid avvist under henvisning til bidragspliktiges betalingsevne.

Hensynet til at bidraget skulle stå i et visst forhold til kostnadene ved forsørgelse, var imidlertid begrunnelsen for at det ble satt en maksimalgrense for bidragets størrelse. Etter forskriften § 2 skal bidraget ikke overstige 5 ganger forskotteringssatsen (makssats per 01.06.00 kr 5 600,- per måned).

4.2 Høringsnotatet av 28. juni 1999

Departementet foreslo i høringsnotatet at bidraget fastsettes med utgangspunkt i barnets underholdskostnader. Der foreldrene avtaler bidraget, kan de komme fram til et utgiftsnivå som tar utgangspunkt i familiens konkrete situasjon. For offentlig bidragsfastsettelse ble det av forenklingshensyn foreslått å bruke kostnadssjabloner. Utgiftsnivået ble foreslått satt slik at det i størst mulig grad ga uttrykk for et normalt forsvarlig forsørgelsesnivå.

Forsørgelsesutgiftene ble inndelt i forbruksutgifter, boutgifter og utgifter til barnetilsyn. Forbruksutgiftene ble beregnet med utgangspunkt i Statens institutt for forbruksforsknings (SIFOs) standardbudsjett for forbruksutgifter. Forbruksutgiftene omfatter individspesifikke utgifter (mat, klær, sko, helse, hygiene, lek, fritid, transport og spedbarnsutstyr) og husholdningsspesifikke utgifter (andre dagligvarer, husholdsartikler, møbler, telefon og bilutgifter). Utgiftene ble satt for tre aldersgrupper; 0-5 år, 6-10 år og 11-18 år. Det ble lagt vekt på at forbruksutgiftene stiger med barnas alder. Aldersgruppene ble for øvrig tilpasset varierende behov for utgifter til barnetilsyn.

Det ble foreslått å bygge på at barnet har ett bosted, og at den av foreldrene barnet bor fast sammen med har høyere boutgifter som følge av dette. For barnets andel av boutgiftene ble det fastsatt en sjablon basert på faktiske utgifter i henhold til SSBs forbruksundersøkelse. Boutgiftene ble ikke differensiert for geografisk beliggenhet eller andre faktorer som bestemmer utgiftsnivået. Barnets andel av boutgiftene ble satt som differansen mellom boutgiftene til enslige forsørgere og enslige.

Utgifter til barnetilsyn ble satt som to alternative sjablonbeløp. Sjablonen ble fastsatt på bakgrunn av SSBs foreldrebetalingsundersøkelse under hensyn til grad av stønad til barnetilsyn og fordelen av foreldrefradrag i inntekt. Der bidragsmottaker ikke har krav på stønad til barnetilsyn, ble det foreslått ikke å bruke sjablon. I stedet benyttes faktiske utgifter med fradrag for fordel av foreldrefradrag samt eventuelle andre stønader.

Kostnadene ble foreslått satt likt per barn uavhengig av antall barn bidragspliktige forsørger. Forsørgelsesutgiftene ved delt bosted ble videre foreslått fastsatt på samme måte som der barnet bor fast hos en av foreldrene.

Utgiftene per barn ble foreslått redusert for ordinær barnetrygd med eventuelt småbarnstillegg og forsørgerfradrag i skatt. Den samlede underholdskostnaden utgjorde dermed summen av kostnader redusert for fradragspostene.

4.3 Høringsinstansenes syn

Et flertall av høringsinstansene støttet prinsippet om å la underholdskostnader danne grunnlag for bidragsfastsettelsen. Dette gjaldt Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Hedmark, Norges Bondelag, LO, Høgskolen i Stavanger, Foreningen 2 Foreldre (F2F), Kirkens familievern, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger (FO), sosionomer og vernepleiere, Bjørgvin bispedømme, JURK, Det norske Arbeiderparti - Kvinnebevegelsen, Kommunenes sentralforbund, Aleneforeldreforeningen, Likestillingssenteret, Finansdepartementet og Sosialdepartementet. Advokatforeningen uttalte at den ikke hadde prinsipielle innvendinger mot at kostnadssiden lå til grunn for bidragsfastsettelsen.

Rikstrygdeverket, Offentlige familievernkontorers organisasjon(OFO), Redd Barna, Barneombudet og Likestillingsombudet var i mot å bruke kostnader som utgangspunkt for bidragsfastsettelsen. Disse instansene mente at bidrag fortsatt bør fastsettes i prosent av bidragspliktiges inntekt. Det ble fremhevet at forsørgelsesutgifter vil variere med foreldrenes inntekter og behovet for å sikre barn del i bidragspliktiges levestandard, ble understreket. OFO uttalte at «det er uheldig å fravike prinsippet om at bidraget øker med økende inntekt hos bidragspliktige. Barnets interesser blir ikke ivaretatt ved en slik ordning der det ikke vil få del i bidragspliktiges levestandard». Barneombudet mente i tillegg at det å ta utgangspunkt i kostnader medfører at barnet fremstilles som «en vare med fastsatt pris». Likestillingsombudet så likevel det positive i at sammenhengen mellom barns behov og bidrag ble klargjort i større grad enn i dag.

Andre instanser som støttet prinsippet om en bidragsfastsettelse med utgangspunkt i kostnader, hadde innvendinger mot bruk av et felles kostnadsnivå. Innvendingene gikk i hovedsak på at fastsatte sjabloner til bruk for alle, ikke vil samsvare med den økonomiske virkeligheten for foreldre fordi «barn koster det foreldrene har råd til å la dem koste» (NOVA). Dette innebar bl.a. forslag om graderte underholdskostnader etter inntekt eller minimumskostnader.

NOVA fremhevet at det ligger et stort konfliktpotensiale i det at barnet bare skal få del i bidragspliktiges levestandard direkte under samvær og ikke i form av en overføring ved bidrag. NOVA foreslo at underholdskostnaden defineres som en prosentsats av foreldrenes samlede inntekt med SIFO som minimum. Redd Barna mente også at sjablonene bør benyttes som minimumssatser hvis sjabloner skal benyttes.

LO mente at det burde legges inn tilleggssatser i forhold til bidragspliktige med høyere eller midlere inntekter.

Likestillingssenteret fremhevet at det burde komme klarere frem at sjablonene er ment for offentlig fastsettelse, og at foreldrene kan avtale bidrag som både er lavere enn forskotteringsordningen og høyere enn underholdskostnadene. «..det bør fortsatt være et selvstendig poeng for foreldrene at barnets tilvante levestandard opprettholdes så langt det er mulig». Likestillingssenteret henviste videre til at ikke alle familier bruker like mye som utregningsmodellen ender opp i. Også Rikstrygdeverket og Likestillingsombudet var opptatt av at kostnadene kan være for høye for enkelte familier. Sosial- og helsedepartementet tok opp muligheten av om kostnadssjablonene bør graderes etter foreldrenes samlede inntekt, eventuelt at det legges inn begrensninger i bidragsnivået for bidragspliktige med lavere inntekter. JURK mente underholdskostnadene burde skjønnsfastsettes i spesielle tilfeller.

Når det gjelder den konkrete fastsettelsen av sjablonene, mente (F2F) at samværsforeldrenes utgifter systematisk underslås, og kritiserte at det ikke ble tatt hensyn til at barna har to hjem med tilhørende økte samlede utgifter. Barneombudet kritiserte at noen sjabloner er for differensierte, andre for standardiserte.

De fleste instansene støttet bruk av SIFOs standardbudsjett for å beregne forbruksutgiftene, når sjabloner først skal benyttes. Advokatforeningen mente imidlertid at budsjettet er for nøkternt og usikkert. Likestillingssenteret påpekte at enkelte poster i SIFOs budsjett helt klart er for lave i forhold til faktisk forbruk. F2Fvar enig i bruk av SIFO, men mente at husholdsspesifikke utgifter hos boforelderen ikke skal inn i regnestykket da begge foreldre har slike utgifter. Hvis ikke, bør også samværsforelderens utgifter inn. Det må også tas hensyn til at samværsforelderen har utgifter til klær og sko mv. til barnet. F2F mente videre at utgiftene til transport var beregnet for høyt og at disse bør utgå med mindre disse dokumenteres. Redd Barna påpekte at ulike geografiske forskjeller mht. til fritidsaktiviteter ikke fanges opp, og at det bør legges inn ekstrautgifter i forbindelse med skolegang i underholdskostnaden.

Enkelte høringsinstanser kritiserte beregningen av boutgifter: Høgskolen i Stavanger og Likestillingsombudet mente at også samværsforeldrenes boutgifter må legges inn. F2F mente at boutgiftene bør holdes helt utenfor da begge foreldre har slike utgifter. Hvis ikke, måtte også samværsforelderens boutgifter regnes med. F2Fmente videre at størrelsen på bosjablonen ikke var regnet riktig, og satt for høyt. Juss-Buss, Advokatforeningen og Redd Barna mente boutgiftene bør differensieres geografisk. Redd Barna mente også at boutgiftene burde øke med alder. Barneombudet syntes å foretrekke at boutgiftene differensieres etter alder og etter geografi/kostnadsnivå. Aleneforeldreforeningen ville at faktiske boutgifter legges til grunn. Rikstrygdeverket var uenig i utregningen av boutgiftene.

Fylkesmannen i Nordland mente at det bør kunne gjøres avvik fra barnetilsynssjablonen.

Likestillingsombudet og F2F mente at hensynet til stordriftsfordeler ikke er tilstrekkelig ivaretatt.

Ingen instanser hadde innvendinger til at forsørgelsesutgiftene ble redusert for offentlige ytelser. F2F mente imidlertid at flere offentlige ytelser som bl.a. utvidet barnetrygd og fordel av skatteklasse 2, skal gå til fradrag i underholdskostnaden. Barneombudet etterlyste en større konsekvens når det gjelder hvilke økonomiske ytelser som skal trekkes fra i underholdskostnaden og hvilke som skal legges til i bidragsmottakers inntekt.

4.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet fastholder forslaget om en bidragsfastsettelse som tar utgangspunkt i hva forsørgelsen koster. Prinsippet fikk støtte fra et flertall av høringsinstansene, selv om meningene var mer delte om den nærmere beregningen av forsørgelsesutgiftene.

Etter gjeldende forskrift fastsettes barnebidraget som hovedregel uten at det tas spesielt stilling til hva underholdet koster. Utgiftene til barnets forsørgelse forutsettes dermed å følge den fastsatte prosentandel av bidragspliktiges inntekt. Ut over kostnadsvurderingene som ligger implisitt i reglene om minstebidrag og maksimumsgrense, er det i dag tilfeldig i hvilken grad barnebidraget sikrer barnet et tilstrekkelig underhold. Bidraget kan også medføre en overdekning i forhold til hvilke kostnader som følger barnet.

Etter barneloven § 51 jf. § 52, er det utgiftene til barnets forsørgelse og utdanning, den av foreldrene barnet ikke bor sammen med, skal betale sin del av som bidrag. Etter departementets oppfatning vil en kostnadsbasert bidragsfastsettelse understreke bidragspliktens formål på en bedre måte. Ved å komme fram til et bidrag som varierer etter barnets behov i ulike aldersgrupper, vil bidragsfastsettelsen være mer presis i forhold til å sikre barnet en rimelig forsørgelse. At bidragsutmålingen blir bedre begrunnet og konkretisert, kan også styrke bidragspliktiges betalingsvilje. I tillegg vil dette utgangspunktet være en konkret og praktisk rettesnor for fastsettelse av et rimelig bidrag både der bidraget fastsettes ved privat avtale og av det offentlige.

Når det gjelder kostnadsnivået, vil departementet presisere at utgangspunktet er at foreldrene avtaler bidraget privat på bakgrunn av et kostnadsnivå som passer for deres barn. Å sørge for underhold til barnet er en plikt foreldrene har, og først og fremst et privat anliggende. Foreldrene står i utgangspunktet fritt til å avtale bidragets størrelse ut fra de hensyn de finner rimelige, og uavhengig av de normer som foreslås for offentlig fastsettelse. Hensynet til tilvant levestandard vil her bli ivaretatt.

Offentlig bidragsfastsettelse er en hjelp der foreldrene ikke blir enige. Departementet fastholder forslaget om at det ved offentlig fastsettelse benyttes faste kostnadsnormer. Det er lagt avgjørende vekt på at det ved offentlig fastsettelse, av praktiske og tidsmessige hensyn, ikke kan foretas individuelle beregninger av underholdskostnader. Bruk av faste underholdskostnader sikrer i tillegg hensynet til likhet og forutberegnelighet. Konflikter mellom partene om hvilke utgiftsnivå som skal legges til grunn, kan videre unngås.

Etter departementets oppfatning vil det mest egnede utgangspunktet for en rimelig bidragsutmåling, være fastsatte underholdskostnader som i størst mulig grad gir uttrykk for et normalt forsvarlig forsørgelsesnivå. Hovedformålet for den offentlige bidragsfastsettelse bør være at barnets rett til underholdsmidler ivaretas på en god måte uansett foreldrenes inntektsnivå.

Flere høringsinstanser, bl.a. NOVA,har tatt opp at underholdskostnadene bør differensieres etter foreldrenes samlede inntekt for å fange opp ulikheter i levestandard. Etter departementets oppfatning vil underholdskostnader som varierer med foreldrenes samlede inntekt, være lite hensiktsmessig som utgangspunkt når foreldrene lever i atskilte husholdninger. Foreldrenes inntekt vil i så fall bli ytterligere sammenvevd enn hva som følger av at begge foreldrenes inntekter har betydning for fordelingen av utgiftsdekningen. En kostnadsfastsettelse med utgangspunkt i samlet inntekt vil videre være lite treffsikkert hvis hensikten er å gi høyere/lavere bidrag der bidragspliktiges inntekt er høy/lav. Inntektsgraderte underholdskostnader vil for øvrig gi en uheldig signaleffekt. Bruk av differensierte underholdskostnader vil være kompliserende, og stride mot det behovet for ytterligere forenkling av kostnadsmodellen som mange instanser påpekte i høringsrunden. Departementet vil derfor ikke foreslå inntektsdifferensierte kostnadssjabloner.

Etter departementets oppfatning er videre hensynet til at barnets tilvante levestandard skal ivaretas, lite veiledende i forhold til å sikre barnet et forsvarlig underhold. En tilvant levestandard kan ligge under det som her er betegnet som et forsvarlig underhold, og vil derfor ikke nødvendigvis sikre et forsvarlig bidrag til barnet. Forestillingen om en tilvant levestandard forutsetter videre at barnet har bodd sammen med begge foreldrene. Bidrag skal også fastsettes til barn som aldri har bodd sammen med begge foreldre, og regelverket må være egnet for alle. Det er også vanlig at alle parter må redusere forbruket i forbindelse med et samlivsbrudd. Mange bidragsfastsettelser skjer nettopp i denne perioden.

Bidragsregelverket må utformes ut fra en avveining av hva som er praktisk og samtidig rettferdig i de aller fleste tilfeller ved offentlig fastsettelse. Departementet vil i denne avveiningen fastholde at barnets behov for forsørgelsesmidler ivaretas på en god måte ved å ta utgangspunkt i felles fastsatte underholdskostnader som skal gi uttrykk for et normalt forsvarlig forsørgelsesnivå.

Departementet foreslår imidlertid enkelte tilpasninger. Departementet foreslår å sette en maksimumsgrense for hvor stor del av bidragspliktiges inntekt som skal kunne betales i bidrag. Det er her lagt vekt på at faste underholdskostnader kan bli for høye for lavinntektsgrupper, særlig der det er flere barn. I tillegg fastholdes forslaget om å gi adgang til å fastsette et tilleggsbidrag der bidragspliktige har spesielt høy inntekt. Tilleggsbidrag foreslås ut fra hensynet til at også barn som ikke bor sammen med begge foreldre bør sikres en rommelig levestandard der en av foreldrene har råd til dette. Det vises til en nærmere drøfting i kapittel 7.

Departementet henviser for øvrig til den samlede framstillingen av fordelingsvirkningene i punkt 18.1. Beregninger som er foretatt (SSB 2000) viser at hvis det forutsettes samvær mellom bidragspliktige og barn i 8 dager per måned («vanlig samvær»), vil bidragsplikten i forhold til i dag være på et sammenlignbart nivå for omtrent 30 %, det vil si at bidragsnivået endres med mindre enn kr 2 500,-per år eller kr 208,- per måned. Ca. 37 % bidragspliktige og ca. 41 % bidragsmottakere vil få en økning i bidraget med mer enn kr 2 500,- per år eller kr 208,- per måned, mens ca. 32 % bidragspliktige og ca. 30 % bidragsmottakere vil få en tilsvarende reduksjon. Hvis det ikke er samvær, vil andelen der bidraget øker, være større.

Underholdskostnader som grunnlag for fastsettelse av bidrag er foreslått lovfestet i forslag til ny § 54 a i barneloven, og er nærmere utformet i forskriftsutkastet § 3 og vedlegget til forskriften.

4.4.1 Nærmere om beregningen av underholdskostnaden ved offentlig fastsettelse

Forsørgelsesutgiftene som benyttes ved offentlig fastsettelse, bør av forenklingshensyn i størst mulig grad komme til uttrykk i sjabloner. Det kan oppstilles ulike sjabloner for forskjellige typetilfeller for å skape et differensiert system. For mange alternativer vil samtidig kunne skape et komplisert regelverk. Ved fastsettelsen av sjablonene må det derfor foretas en avveining mellom hensynet til detaljert rettferdighet og hensynet til enkelhet. På bakgrunn av reaksjonene fra høringsinstanser om høringsforslagets kompleksitet, er hensynet til forenkling ytterligere forsterket. Forutsetningen må imidlertid fortsatt være at de fastsatte utgiftene per barn skal være tilstrekkelig til å dekke et rimelig godt underhold i normaltilfellene.

Hvilke beregninger som legges til grunn ved fastsettelsen av sjablonene vil måtte bero på skjønnsmessige vurderinger. For å finne mest mulig hensiktsmessige sjabloner, kan det tas utgangspunkt i statistikk over faktiske utgifter eller i standardbudsjett over kostnader ved rimelig forbruk. Departementet foreslår å kombinere disse metoder.

Samtlige sjabloner er beregnet ut fra statistikk, beløpsgrenser og satser for 1998. Det er viktig å være oppmerksom på at sjablonene ved bidragsfastsettelsen skal være gjenstand for årlig regulering slik beskrevet i kapittel 12.

Forsørgelsesutgiftene omfatter forbruksutgifter, boutgifter og utgifter til barnetilsyn. Utgiftene reduseres for barnetrygd med eventuelt småbarnstillegg. I høringsnotatet ble det foreslått også å redusere for forsørgerfradraget. På bakgrunn av at dette er slått sammen med barnetrygden fra 1. januar 2001, er det bare barnetrygden som skal trekkes fra. Siden det er benyttet statistikk, satser og beløpsgrenser fra 1998, henvises imidlertid også til forsørgerfradraget.

Underholdskostnaden utgjør summen av forsørgelsesutgiftene redusert for fradragspostene.

4.4.1.1 Forbruksutgifter

Departementet fastholder forslaget om å bruke SIFOs standardbudsjett som utgangspunkt ved fastsettelsen av forbrukskostnadene. Det har vært vurdert å fastsette kostnadene utfra SSBs forbruksundersøkelser som kartlegger et utvalg husholdningers faktiske forbruk. Dette er vurdert som lite hensiktsmessig da både totalforbruket og hvilke typer utgifter den enkelte husholdning har, varierer mye med husholdningens sammensetning, alder, inntektsnivå og ulikheter i preferanser. Forbruk er her dessuten ikke spesifisert for ulike husholdningsmedlemmer.

SIFOs standardbudsjett er utarbeidet som et budsjettforslag som skal dekke kostnadene ved et rimelig forbruk. Budsjettet omfatter de viktigste forbruksområdene, og er ment å gi uttrykk for et nøkternt og rimelig forbruksnivå. Det er dessuten et langtidsbudsjett slik at det er lagt inn noe ekstra hver måned for å dekke mer sjeldne og større utgifter.

Departementet er klar over at standardbudsjettets egnethet har begrensninger. SIFO presiserer at standardbudsjettet er et familiebudsjett, og ikke primært utarbeidet med sikte på å beregne spesifikke kostnader ved å ha barn i husstanden. Det samme gjelder de begrensninger som følger av hvilke kostnader som medregnes i budsjettet. Budsjettet tar heller ikke hensyn til den livsfase de voksne befinner seg i, noe som også kan ha følger for hva det koster å ha barn. Departementet vurderer likevel SIFOs standardbudsjett som mest egnet til å beregne utgiftene til underhold. Selv om noen høringsinstanser mente at SIFOs budsjett var for nøkternt, var det likevel få høringsinstanser som frarådet bruk av dette budsjettet for beregning av forbruksutgiftene.

SIFOs standardbudsjett er delt i individspesifikke og husholdningsspesifikke utgifter. Individspesifikke utgifter omfatter mat, drikke, klær, sko, helse, hygiene, lek, fritid, reisekostnader og spedbarnsutstyr. De individspesifikke utgiftene varierer etter alder og etter kjønn. De husholdningsspesifikke utgiftene omfatter andre dagligvarer, husholdsartikler, møbler, telefon mv. og bilutgifter. Utgiftene er beregnet ut fra antall personer i husstanden med utgangspunkt i utgiftene til en husstand bestående av en person.

Departementet fastholder forslaget om å inndele forbruksutgiftene i tre aldersgrupper, 0-5 år, 6-10 år og 11-18 år. I tillegg til å ta hensyn til at forbruksutgiftene øker med barnas alder, er inndelingen valgt på grunn av varierende utgifter til barnetilsyn. Departementet foreslår at overgangen mellom de ulike aldersgruppene settes til 1. august i det år barnet fyller henholdsvis 6 og 11 år, for å samkjøre endringer i forbruksutgifter og utgifter til barnetilsyn.

Sjablonene for forbruksutgifter innenfor hver aldersgruppe er beregnet på basis av tallene i budsjettet. Det er foretatt enkelte tilpasninger for de individspesifikke utgiftene for de eldste aldersgruppene. Sjablonen for aldersgruppen 6-10 år bygger på utgiftsnivået for aldersgruppen 7-10 år. For aldersgruppen 11-18 år bygger sjablonen på utgiftsnivået for aldersgruppen 15-18 år. De husholdningsspesifikke utgiftene er regnet ut på basis av merkostnadsberegninger slik at det er forutsatt en voksen i husstanden.

For så vidt gjelder utgifter til transport, vil departementet presisere at SIFOs standardbudsjett både inneholder utgifter til månedskort for offentlig kommunikasjon og bilutgifter. Departementet har valgt å beregne alminnelige transportutgifter med utgangspunkt i utgifter til bilhold. Utgiftene er medregnet for alle aldersgrupper etter en felles sjablon. Sjablonen bygger, som i SIFOs budsjett, på Opplysningsrådet for veitrafikks årlige kalkyler for bilkostnader. Beregnet beløp utgjør kr 463,- per måned (1998). I tillegg er det beregnet utgifter til offentlig transport for de eldste barna. For aldersgruppen 11-18 år er det tatt utgangspunkt i utgiftene til månedskort i Oslo. For aldersgruppen 6-10 år er utgiftene skjønnsmessig satt til kr 100,-.

SIFOs standardbudsjett omfatter ikke boutgifter, utgifter til barnetilsyn, utgifter til videregående skolegang, spesialisert fritidsbruk, feriereiser, feiring av fødselsdager og andre begivenheter, gaver eller lommepenger. Boutgifter og utgifter til barnetilsyn tas inn i underholdskostnaden som drøftet i 4.4.1.2 og 4.4.1.3. Adgangen til å få fastsatt bidrag til dekning av andre utgifter til forsørgelsen, er regulert av reglene om særtilskudd som foreslås opprettholdt, jf. kapittel 9.

4.4.1.2 Boutgifter

Departementet foreslår at det beregnes en egen utgiftspost til dekning av barnets boutgifter. I høringsrunden mente Foreningen 2 Foreldre F2F at boutgiftene bør holdes helt utenfor da begge foreldre har slike utgifter; eventuelt at også samværsforelderens boutgifter burde regnes med. Høgskolen i Stavanger og Likestillingsombudet mente også at samværsforeldrenes boutgifter måtte legges inn. Etter departementets oppfatning er boutgifter en naturlig del av forsørgelsesutgiftene til barnet. Barnets behov for bosted kan sikres best ved å samle utgiftene til ett sted. En bidragsfastsettelse basert på at barnet har to bosteder, vil gi svært høye boutgifter med tilhørende konsekvenser for bidragsnivået. Departementet forutsetter altså at den av partene barnet bor fast hos har behov for en større bolig enn om vedkommende var alene. Det vises til kapittel 7om samværsfradrag for så vidt gjelder en nærmere drøftelse av forholdet til samværsforeldrenes boutgifter, og til kapittel 5 for så vidt gjelder utgiftsfordelingen ved delt bosted.

Departementet foreslår at boutgiftene til barnet settes til bidragsmottakers merkostnader i boutgiftene som følge av at barnet bor der. Det må tas stilling til hvilket utgiftsnivå som skal legges til grunn, og hvordan denne merkostnaden skal beregnes. Begge disse forhold vil være beheftet med stor usikkerhet. For så vidt gjelder husholdningens boutgifter, er det særlig to forhold som påvirker dette; rentenivået og prisutviklingen. Videre vil faktiske boutgifter variere bl.a. med boligens geografiske beliggenhet både mht. landsdeler, spredtbygd/tettbygd strøk, beliggenhet innenfor disse områder og med boligstandard. Det finnes ikke spesielle statistikker over barns boutgifter, og ulike beregningsmetoder for barnets andel av boutgiftene kan benyttes. Beregningen av barnas boutgifter vil derfor måtte være skjønnsmessig.

Flere høringsinstanser kritiserte den måten boutgiftene var beregnet i høringsnotatet. F2F mente at størrelsen på bosjablonen ikke var regnet riktig, og satt for høyt. Rikstrygdeverket var uenig i utregningen av boutgiftene. Juss-Buss, Advokatforeningen og Redd Barna mente boutgiftene burde differensieres geografisk. Redd Barna mente også at boutgiftene burde øke med alder. Barneombudet syntes å foretrekke at boutgiftene differensieres etter alder og etter geografi/kostnadsnivå. Aleneforeldreforeningen (AFFO) ville at faktiske boutgifter legges til grunn.

Departementet anbefaler å ikke legge bidragsmottakerens faktiske utgifter til grunn for kostnadsberegningen. Dette vil være komplisert. I tillegg vil faktiske boutgifter til en viss grad være avhengig av den enkeltes preferanser. Beregningen av den merkostnaden som følger barnet, vil uansett være basert på et skjønn. Hvilket faktisk beløp som skal legges til grunn, vil derfor lett kunne bli et konfliktområde. For ikke å gjøre kostnadsnormen for komplisert, fastholder departementet at boutgiftene fastsettes som sjablonbeløp med utgangspunkt i gjennomsnittlig faktisk forbruk jf. SSBs forbruksundersøkelser. SSBs undersøkelse omfatter utgifter som renter av lån, husleie, forsikring, avgifter, vedlikehold, lys og brensel, men ikke avdrag på lån.

Departementet foreslår at det ikke differensieres for geografisk beliggenhet eller beliggenhet i tettbygd/spredtbygd område. Basert på SSB s forbruksundersøkelse (1996-98), varierer utgiftene etter landsdeler fra Nord-Norge med kr 45 577,- per år til Oslo og Akershus med kr 55 558,- per år. Etter bostedsstrøk varierer utgiftene fra spredtbygd strøk med kr 44 997,- per år til tettbygde strøk unntatt Oslo, Bergen og Trondheim med kr 52 066,- per år. Selv om SSBs statistikker viser forskjeller, er ikke forskjellene vesentlige. Det finnes ikke alminnelige oversikter over hvilke områder som kan regnes som tettbygde eller spredtbygde, og det kan være tettbygde og spredtbygde strøk i hver kommune. Etter departementets oppfatning bør derfor forenklingshensyn tillegges avgjørende vekt.

Departementet har vurdert ulike metoder for å beregne barnas andel av boutgiftene. Departementet har vurdert fortsatt bruk av differansen mellom boutgiftene for enslige forsørgere og enslige i henhold til SSBs forbruksundersøkelser, og har vurdert å justere tallmaterialet fra SSBs forbruksundersøkelser for de eldste årsgruppene, og for det gjennomsnittlige antallet barn i eneforsørgerfamilien. Departementet har også vurdert om barnas boutgifter bør beregnes som en gitt andel av boutgiftene til enslige forsørgere. Alle disse modellene har sterkere og svakere sider. Bokostnadenes størrelse varierer videre relativt mye avhengig av hvilken modell som benyttes.

De ovennevnte ulike forutsetninger har vært konkretisert i 6 alternative sjabloner som i gjennomsnitt utgjør kr 1 120,- per måned. Differansen mellom boutgiftene for enslige og enslige forsørgere slik beregnet i høringsnotatet, utgjør kr 1 140,- per måned ut fra SSBs forbruksundersøkelser for 1996-98. Departementet har funnet støtte i gjennomsnittstallet til fortsatt å anse differansen mellom boutgiftene for enslige og enslige forsørgere som et rimelig forsvarlig utgangspunkt. Departementet foreslår etter en samlet vurdering å beholde denne beregningsmetoden. Sjablonen for boutgifter settes altså til kr 1 140,- per barn (1998). Det er lagt stor vekt på at beregningen av en sjablon for boutgifter vil være skjønnsmessig.

Det har vært vurdert om bostøtte fra det offentlige bør tas med ved beregningen av barns underholdskostnad. Bostøtte er en overføring til dem som ikke selv har økonomi til å dekke sine boutgifter. Selv om støtte gis, må mottakeren selv dekke det som anses som en rimelig boutgift. Å ta bostøtte med ved beregningen av bidrag, vil stride mot de prinsipper som er lagt til grunn om at det bare er offentlige overføringer knyttet til bidragsbarnet som skal tas med i underholdskostnaden. Departementet finner på denne bakgrunn at det ikke vil være rimelig å la bostøtten få betydning i forhold til underholdskostnaden.

4.4.1.3 Utgifter til barnetilsyn

Tilsynsutgifter omfatter utgifter til offentlig eller privat barnehage, familiebarnehage, dagmamma eller skolefritidsordning.

Barnehageutgiftene varierer betydelig både fra kommune til kommune, etter husholdningens inntekt og etter om tilbudet er privat eller kommunalt. Utgiftene til barnetilsyn, må også ses i sammenheng med folketrygdens stønad til barnetilsyn for enslige forsørgere og skattereglene om foreldrefradrag i inntekt.

Departementet foreslo i høringsnotatet at det skulle beregnes sjabloner for tilsynsutgiftene der bidragsmottaker hadde krav på stønad til barnetilsyn som enslig forsørger. Der bidragsmottaker ikke hadde krav på stønad til barnetilsyn enten på grunn av sivilstatus eller som følge av høy inntekt, ble det foreslått å bruke faktiske nettoutgifter. Få høringsinstanser uttalte seg spesielt om dette, men Fylkesmannen i Nordland mente at det burde være mulig å avvike fra sjablonene for utgifter til barnetilsyn.

Etter departementets oppfatning taler forenklingshensyn sterkt for at underholdskostnadene i størst mulig grad bør være basert på sjabloner. Bruk av sjabloner vil forenkle den administrative behandlingen ved at utgiftsnivået ikke må beregnes konkret, og at det heller ikke kan være gjenstand for diskusjon mellom partene. Hvis faktiske utgifter benyttes, må underholdskostnaden beregnes for hver enkelt sak der barnetilsyn inngår som utgiftspost.

Sjabloner må samtidig være rimelig representative for utgiftsnivået. Utgiftene til barnetilsyn er en spesifikk utgift til barnet, og forskjellen mellom sjablon og nettoutgift vil være enkel å identifisere. Valget av barnehage vil i stor grad være styrt av det aktuelle tilbud i kommunen slik at konfliktpotensialet om utgiftsnivået av den grunn kan være mindre. Bruk av sjabloner kan heller ikke gjennomføres for bidragsmottakere som ikke har krav på stønad til barnetilsyn. Det vil altså uansett være en gruppe saker der faktiske nettoutgifter benyttes, noe som kan skape en forskjellsbehandling mellom tilfellene som omfattes av sjablonen eller ikke.

Etter departementets syn bør sjabloner benyttes i størst mulig utstrekning. Selv om bruk av sjabloner ikke kan gjennomføres konsekvent, bør det fastsettes slike i den grad det er mulig. Departementet fastholder etter en samlet vurdering at det fastsettes sjabloner for tilfellene der bidragsmottaker har krav på stønad til barnetilsyn. Det er lagt vekt på at nettoutgiftene til barnetilsyn for enslige forsørger fordeler seg på ulike nivå som først og fremst henger sammen med omfanget av mottatt stønad til barnetilsyn (70 % eller 35 %). Det er på den bakgrunn funnet forsvarlig å legge avgjørende vekt på forenklingshensyn for denne gruppen.

Sjablonen for tilsynsutgiftene er beregnet ut fra gjennomsnittlige årsbetalinger i kommunale og private barnehager med fradrag for stønad til barnetilsyn og fordel av foreldrefradrag i inntekt. Det er tatt hensyn til at kostnadsnivåene er ulike hvis familien har ett eller to barn i barnehagen, og til at foreldrebetalingen i barnehagene ofte er inntektsavhengig. Sjablonene for barnetilsyn er satt som et uvektet gjennomsnitt av de beregnede alternative tallene.

For enslige forsørgere som mottar stønad til barnetilsyn med dekning av 70 % av utgiftene, er sjablonen beregnet til kr 580,-, og til kr 1140,- hvor halv stønad (35 %) mottas. Der barnet benytter deltidstilbud som skolefritidsordning og park settes kostnaden til 40 % av sjablonen der stønad til barnetilsyn mottas, det vil si henholdsvis kr 230,- og kr 460,-. Sjablonene skal anvendes uansett om barnet går i kommunal eller privat barnehage, og inkluderer fradrag for stønad til barnetilsyn samt fordel av foreldrefradrag i inntekt. Sjablonene bygger på statistikk og beløpsgrenser for 1998.

Der bidragsmottaker ikke har barnehageutgifter som følge av friplass mv., skal tilsynsutgifter ikke regnes med i underholdskostnaden.

Der bidragsmottaker ikke har krav på stønad til barnetilsyn fordi vedkommende ikke er enslig forsørger, er variasjonene store, jf. SSBs foreldrebetalingsundersøkelser. Etter departementets oppfatning er det derfor ikke forsvarlig å fastsette sjabloner. Departementet finner det videre hensiktsmessig å se bidragsmottakerne som ikke har krav på stønad fordi inntekten overstiger 8G, i sammenheng med bidragsmottakerne som ikke er enslige. Det er lagt vekt på at gruppen bidragsmottakere med inntekt over 8G er liten. Også i slike tilfeller skal faktiske utgifter benyttes.

Ved beregningen av faktiske nettoutgifter må det gjøres fradrag for fordel av foreldrefradrag i inntekt og for den andel av utgiftene som utgjør kostpenger. Det må videre settes et maksimumsbeløp. Departementet foreslår at dette følger beregningsgrunnlaget for maksimumssatsen for 70 % stønad til barnetilsyn etter folketrygdloven. For 1998 er maksimumssatsen kr 27 600,- for ett barn og kr 36 000,- for to barn. Beregningsgrunnlaget er tilsynsutgiftene som maksimalt kommer i betraktning ved beregning av 70 % stønad til barnetilsyn. Dette utgjør maksimalt kr 3 290,- per måned for ett barn (kr 39 430,- per år) og kr 2 140,- per barn der husstanden har barn i barnehage (for begge barna: kr 4 290,- per måned eller kr 51 430,- per år). Maksimalt beregningsgrunnlag i år 2000 ved dekning av 70 % av utgiftene er tilsvarende opp til kr 3 460,- per måned for ett barn og ca. kr 2 260,- per måned per barn ved 2 barn.

4.4.1.4 Fradrag for offentlige ytelser til underholdet

Departementet fastholder forslaget om at offentlige ytelser som gis per barn og som skal gå til barnets forsørgelse, trekkes inn ved fastsettelsen av underholdskostnaden. Familiebaserte ytelser legges imidlertid inn i bidragsmottakers inntekt.

Mottatt barnetrygd inkludert småbarnstillegg gis per barn og bør trekkes fra forsørgelsesutgiftene ved fastsettelsen av underholdskostnaden. Utvidet barnetrygd og ekstra småbarnstillegg ytes imidlertid per husholdning og bortfaller når forsørgeren ikke lenger er enslig. Det er derfor naturlig å betrakte dette som familieytelser som legges til i mottakers inntekt. At disse ikke beregnes per barn, ville også komplisere fastsettelsen av fradragsposten da det uansett ikke vil være rimelig å trekke fra mer enn en forholdsmessig andel av tilleggene.

Forsørgerfradraget i skatt utgjorde kr 152,- per måned per barn under 18 år (kr 1 820,- per år). Fradraget var begrunnet i forsørgelsesutgifter og ytes per barn. Forsørgerfradraget oppebæres uavhengig av om bidragsmottaker er i skatteposisjon. Det ble derfor foreslått at forsørgerfradraget trekkes fra i underholdskostnaden. Forsørgerfradraget er imidlertid slått sammen med barnetrygden fra 1. januar 2001, og vil derfor komme til fradrag i kostnadene som del av barnetrygden.

Fordel av foreldrefradrag i inntekt og stønad til barnetilsyn inngår i de beregnede sjablonene for utgifter til barnetilsyn. Der barnetilsynsutgifter skal beregnes konkret, må utgiftene reduseres for eventuelle mottatte offentlige ytelser inkludert fordel av foreldrefradrag i inntekt.

Underholdskostnaden (U) utgjør altså summen av forsørgelsesutgifter minus fradrag.

4.4.2 Kostnadsberegningen ved delt bosted/utvidet samvær

I punkt 5.4.1.1 nedenfor går det fram at departementet har funnet kostnadsmodellen anvendelig ved delt bosted og utvidet samvær. I samme punkt og i punkt 5.4.2.3 er det også gjort nærmere rede for hhv. den forholdsmessige fordelingen av underholdskostnaden og beregningsgrunnlaget i disse sakene.

Særlig der foreldrene har avtalt delt bosted vil det kunne hevdes at den samlede underholdskostnaden til barnet er høyere som følge av at det i større grad må antas å være to husholdninger tilpasset barnet. Departementet vil imidlertid ikke gå inn for å heve underholdskostnaden i disse tilfellene. Prosentandelen foreldre som har avtalt delt bosted er i utgangspunktet lav, og departementet antar at bare et fåtall av disse igjen vil be om offentlig bidragsfastsettelse. Det vises for øvrig også til deler av drøftelsen om eventuelt økt samværsfradrag ved utvidet samvær under punkt 7.4.2.3.

Ved eventuell offentlig fastsettelse av bidrag i tilfeller med delt bosted eller utvidet samvær, benyttes de samme sjabloner som beskrevet i punkt 4.4.1 ovenfor. Videre gjøres det tilsvarende fradrag i denne som omtalt i samme punkt. Det forutsettes at foreldrene bidrar til direkte dekning av barnets forsørgelsesutgifter i samsvar med hva hver av dem mottar i barnetrygd (med eventuelt småbarnstillegg) og forsørgerfradrag i skatt. Foreldrene må selv tilpasse seg disse forutsetningene.

4.4.3 Kostnadsberegning til flere barn

Ved beregningen av kostnadssjablonene er det tatt et visst hensyn til at utgiftsnivået per person kan være påvirket av antall personer i husholdningen. Komponenten for husholdningsspesifikke forbruksutgifter er beregnet ut fra den merkostnad som følger av at husholdningen øker med en person; fra en til seks personer. Sjablonen for barnetilsyn er fastsatt under hensyn til hva barnehageutgiftene per barn er for foreldre med henholdsvis ett eller to barn i barnehage. Det er bare ved de individspesifikke forbruksutgiftene at konsekvensene for utgifter per person av antall personer i husholdningen, ikke er vurdert.

Departementet fastholder etter en samlet vurdering at det ikke tas ytterligere hensyn til eventuelle stordriftsfordeler. Etter dagens regler blir bidraget mindre per barn, dess flere barn bidragspliktige forsørger, selv når barna lever i ulike husholdninger. Dette gjenspeiler etter departementets vurdering ikke noen reell reduksjon i barnets behov for midler til underhold. I tillegg vil det forvanske bidragsfastsettelsen om det skal legges ulike underholdskostnader til grunn avhengig av hvor mange barn det er i søskenflokken. Underholdskostnaden beregnes altså for hvert barn uavhengig av hvor mange barn bidragspliktige skal betale bidrag til/forsørger. Ved stor bidragsplikt/samlede forsørgelsesforpliktelser, vil imidlertid bidragene eventuellt kunne reduseres etter bidragsevnevurderinger jf. kapittel 6. Departementet viser videre til forslaget om en maksimumsgrense for samlet bidragsplikt i kapittel 8.

4.4.4 Oppsummering og eksempler

Tallene som gjengis er satser for 1998. Det er viktig å være oppmerksom på at underholdskostnadene skal være gjenstand for årlig regulering i forbindelse med bidragsfastsettelsen slik beskrevet i kapittel 12.

Figur 4.1 viser sjablonene som er lagt inn for kostnadene ved å ha barn. Sammensetning og beløp varierer med barnets alder slik det framgår i tabellene nedenfor. Figuren viser tilsynsutgifter for barn fra 1-10 år for bidragsmottaker som har rett til stønad til barnetilsyn med dekning av 70 % av utgiftene. Underholdskostnadene slik vist i tabell 4.3 består av disse utgiftspostene minus barnetrygd og forsørgerfradrag (som er innlemmet i barnetrygden fra 1. januar 2001). Fradragene er størst i aldersgruppen 1-2 år der barnetrygden også omfatter småbarnstillegg.

Tabell 4.2 viser underholdskostnadene for ulike aldersgrupper. For gruppen 0 år og 11-18 år vil det i praksis sjelden være utgifter til barnetilsyn. Det vil derfor vanligvis være underholdskostnadene i rubrikken «ikke barnetilsyn» som benyttes.

Barnetrygden som kommer til fradrag utgjør ordinær barnetrygd inkludert ev. ordinært småbarnstillegg.

Departementet har ved fastsettelsen av de ulike sjablonene lagt vekt på at kostnadsnivået i ulike grupper bør være mest mulig konkret begrunnet. Underholdskostnaden er ulikt sammensatt i forskjellige aldersgrupper. På fastsettelsestidspunktet vil bidraget dermed være basert på en underholdskostnad som tilsvarer barnets situasjon og behov. Underholdskostnaden varierer mest med størrelsen på barnetrygden og med omfanget av bidragsmottakers rett til stønad til barnetilsyn. Dersom bidragsmottaker mister rett til full stønad til barnetilsyn, vil dette forårsake en økning i underholdskostnaden, enten vedkommende fortsatt får redusert stønad eller mister retten til barnetilsyn helt. Underholdskostnaden vil altså ofte endres som følge av endringer i retten til offentlig støtte fordi dette innvirker på de faktiske underholdskostnader gjennom fradragene.

Hvorvidt en endret underholdskostnad kan begrunne en endring i løpende bidrag beror på om det utmålte bidrag endres med mer enn 10 % jf. punkt 13.3.3. En forhøyet eller redusert underholdskostnad vil derfor bare være ett av flere momenter i en endringssak.