1 Proposisjonens hovedinnhold

Arbeids- og administrasjonsdepartementet legger med dette frem forslag til ny lov om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger, med korttittel konkurranseloven, og ny lov om gjennomføring og kontroll av EØS-avtalens konkurranseregler mv., med korttittel EØS-konkurranseloven.

Lovene erstatter henholdsvis lov 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet og lov 27. november 1992 nr. 110 om konkurranseregler i EØS-avtalen mv.

Proposisjonen bygger på utredningen fra Konkurranselovutvalget i NOU 2003: 12 Ny konkurranselov og tilhørende høringsuttalelser, samt St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn og Stortingets behandling av denne.

Forslaget til ny EØS-konkurranselov i Odelstingsproposisjonen bygger på at Stortinget samtykker i de endringer i EØS-avtalen og Avtale om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol som blant annet følger av at rådsforordning (EF) nr. 1/2003 blir innlemmet i EØS-avtalen. Se nærmere omtale i punkt 14.1.5.

Nedenfor følger en gjennomgang av hovedtrekkene i de enkelte kapitlene i lovproposisjonen.

Kapittel 2 redegjør for bakgrunnen for proposisjonen, herunder en gjennomgang av Konkurranselovutvalgets mandat og St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn.

Kapittel 3 inneholder en beskrivelse av konkurransepolitikkens innhold, oppgaver og målsettinger.

Utgangspunktet for konkurransepolitikken er at konkurranse er det beste virkemiddelet for å sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser, et konkurransedyktig næringsliv og en styrking av forbrukernes stilling. Det er imidlertid en rekke forhold som begrenser konkurransen i de ulike markeder. Dette kan skyldes egenskaper ved markedet selv, bedriftenes egen atferd eller offentlige reguleringer som skal tjene andre samfunnsmessige målsettinger.

Konkurransepolitikkens viktigste utfordring er således å fremme tiltak som bidrar til økt konkurranse. I første rekke krever dette et regelverk som sikrer at konkurranseskadelig atferd er forbudt. Samtidig er det behov for hensiktsmessige kontroll- og sanksjonsmidler som sikrer at konkurransereglene faktisk etterleves. I utvidet forstand omfatter konkurransepolitikken alle forhold som påvirker konkurransen. Dette innebærer at konkurransehensynet må tillegges vekt innenfor alle politikkområder, og at konkurranse skal være et selvstendig mål på lik linje med andre samfunnshensyn.

Kapittel 4 omhandler formålet med konkurranseloven og dens virkeområde.

Departementet foreslår at realitetsinnholdet i konkurranselovens formålsbestemmelse videreføres ved at loven fortsatt skal bidra til å fremme effektiv ressursbruk. Departementet ønsker videre å tydeliggjøre at konkurranse er virkemiddelet for å oppnå målsettingen om effektiv ressursbruk. På denne bakgrunn foreslås følgende formålsbestemmelse i § 1:

«Lovens formål er å fremme konkurranse for derigjennom å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser.»

Lovutkastets § 3 viderefører unntaket fra gjeldende konkurranselov for lønns- og arbeidsvilkår. I overensstemmelse med terminologien benyttet under EØS-konkurransereglene, velger departementet å endre ordlyden til «arbeids- og ansettelsesvilkår».

Unntak fra forbudene i konkurranseloven for markeder eller grupper av næringsdrivende vil bli utformet gjennom forskrifter. Kongen skal fastsette forskrifter om de unntak fra forbudene som er nødvendig for å gjennomføre landbruks- og fiskeripolitikken.

I kapittel 5 gis en gjennomgang av konkurransemyndighetenes oppgaver etter konkurranseloven, samt hvilke oppgaver som skal videreføres i ny lov.

Det forutsettes at konkurransemyndighetenes hovedoppgaver fortsatt skal være knyttet til håndheving av konkurranseloven, herunder kontroll med foretakssammenslutninger.

Når det gjelder tiltak for å øke markedets gjennomsiktighet, foreslår departementet at reglene om prisopplysning overføres til markedsføringsloven. Departementet mener imidlertid at konkurransemyndighetene fortsatt bør ha en hjemmel til å pålegge prisopplysninger mv. når det har en konkurransefremmende virkning å øke markedenes gjennomsiktighet.

Departementet ønsker å videreføre Konkurransetilsynets oppgave med å påpeke konkurranseregulerende virkninger av offentlige tiltak og forsterke den gjennom å innføre hjemmel for tilsynet til å fastsette svarfrister for henvendelser fra Konkurransetilsynet om offentlige reguleringer.

Kapittel 6 behandler lovutkastets forbudsbestemmelser, herunder forbud mot konkurransebegrensende samarbeid og utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling.

Departementet foreslår at den norske konkurranselovgivningen harmoniseres med EØS-avtalens konkurranseregler for foretak. Med utgangspunkt i EØS-avtalen artikkel 53 og 54 foreslås § 10 om forbud mot konkurransebegrensende avtaler mellom foretak og § 11 om forbud mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling som bestemmelser i den nye konkurranseloven. Forslagene innebærer en overgang fra en lov som bygger på en kombinasjon av forbud mot bestemte former for konkurransebegrensende samarbeid og en adgang for konkurransemyndighetene til å gripe inn mot konkurransebegrensende atferd, til en lov som inneholder forholdsvis omfattende forbud mot konkurransebegrensende samarbeid og utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling.

Departementet foreslår i § 10 tredje ledd et system med lovbaserte unntak ved at forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid på visse vilkår ikke får anvendelse. I § 10 fjerde ledd gis Kongen myndighet til å gi nærmere forskrifter om generelle regler (gruppefritak) for hva som skal omfattes av § 10 tredje ledd. Dette gir hjemmel både til å gi fritak i norsk rett tilsvarende det som er gitt etter EØS-reglene, og til å gi egne fritak i forhold til de norske forbudene.

Departementet foreslår i lovutkastets § 12 at Konkurransetilsynet skal kunne pålegge foretak eller sammenslutninger av foretak som overtrer forbudene i §§ 10 og 11 å bringe overtredelsen til opphør. I den forbindelse kan tilsynet pålegge enhver forpliktelse som er nødvendig for at overtredelsen skal opphøre, herunder både atferdsregulerende og strukturelle tiltak.

I § 13 foreslår departementet en adgang for Kongen i statsråd til å tillate atferd som er i strid med forbudene i utkastets §§ 10 og 11 og omgjøre Konkurransetilsynets vedtak om påbud om opphør etter forslagets § 12, i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Forslaget er nærmere behandlet i kapittel 10 om organisasjonsspørsmål.

Proposisjonens kapittel 7 redegjør for reglene om kontroll med foretakssammenslutninger.

Lovutkastet bygger i hovedsak på en videreføring av gjeldende materielle regler for inngrep mot foretakssammenslutninger. Departementet foreslår imidlertid å endre regelen slik at konkurransemyndighetene «skal» gripe inn dersom vilkårene for inngrep er til stede, jf. lovutkastets § 16. I saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning foreslås i lovutkastets § 21 at Kongen i statsråd kan tillate en foretakssammenslutning som konkurransemyndighetene har grepet inn mot. Forslaget er nærmere behandlet i kapittel 10 om organisasjonsspørsmål.

De prosessuelle reglene om kontroll med foretakssammenslutninger tar utgangspunkt i tilsvarende bestemmelser i EØS-avtalen, men det foreslås enkelte nasjonale tilpasninger. Departementet legger opp til at reglene skal kunne anvendes på ethvert erverv dersom inngrepsvilkårene er oppfylt, herunder erverv av minoritetsandeler som ikke medfører kontroll.

Departementet foreslår i § 18 at det innføres en alminnelig meldeplikt som i utgangspunktet gjelder alle foretakssammenslutninger. Melding skal sendes til Konkurransetilsynet senest når endelig avtale er inngått. Konkurransetilsynet kan be om ytterligere opplysninger ved å pålegge partene fullstendig melding innen en frist på 15 virkedager. Pålegges ikke partene å sende slik fullstendig melding innen ovennevnte frist, så løper Konkurransetilsynets inngrepskompetanse ut. Dersom partene velger å melde foretakssammenslutningen frivillig, må meldingen tilfredsstille kravene til fullstendig melding.

I de tilfeller der Konkurransetilsynet pålegger fullstendig melding eller partene melder frivillig, utløses et automatisk gjennomføringsforbud i saksbehandlingens første fase. Konkurransetilsynet gis adgang til å fatte vedtak om gjennomføringsforbud i saksbehandlingens andre fase dersom det anses nødvendig.

Fra det tidspunkt fullstendig melding er mottatt, gis Konkurransetilsynet en frist på 25 virkedager til å varsle om at inngrep kan være aktuelt. Dersom et slikt varsel er gitt, har tilsynet en frist på 100 virkedager fra fullstendig melding er mottatt til inngrepsvedtak kan bli fattet. Dersom partene fremmer forslag om avhjelpende tiltak, kan fristen utsettes med 25 virkedager.

Kapittel 8 omhandler sanksjoner for overtredelser av konkurranseloven.

Departementet foreslår å supplere eksisterende system med strafferettslige sanksjoner overfor foretak med et sivilt sanksjonsmiddel. På denne bakgrunn gis Konkurransetilsynet i § 29 adgang til å ilegge foretak overtredelsesgebyr ved brudd på konkurranseloven. For fysiske personer gis det kun adgang til å ilegge straff. Overtredelser som kvalifiserer til straff er regulert i lovutkastets § 30.

Med utgangspunkt i EUs erfaringer med sanksjonslempning og det faktum at stadig flere europeiske land innfører lempningsprogrammer for kartellsaker, foreslås tilsvarende regler i § 31 i utkast til ny konkurranselov. Reglene om sanksjonslempning kommer til anvendelse ved utmåling av overtredelsesgebyr etter § 29 og straff etter § 30.

Departementet foreslår å videreføre regelen om tvangsmulkt for å sikre etterlevelse av enkeltvedtak i den nye konkurranseloven.

Kapittel 9 redegjør for saksbehandlingsregler knyttet til håndheving av ny konkurranselov.

Lovutkastets § 24 inneholder en videreføring av dagens ordning hvor enhver plikter å gi opplysninger som er nødvendige for at konkurransemyndighetene skal kunne utføre sine oppgaver etter loven.

I lovutkastets § 25 viderefører departementet kravet om «rimelig grunn» til å anta at konkurranseloven eller vedtak i medhold av konkurranseloven er overtrådt, for å iverksette bevissikring.

Ettersom bevissikring i bolig normalt vil oppleves som et større inngrep enn bevissikring hos et foretak, foreslår departementet en lovfesting av at det i tillegg til å foreligge rimelig grunn til å anta at loven eller vedtak i medhold av den er overtrådt, må være særlig grunn til å anta at bevis oppbevares i boligen for at det skal kunne gjennomføres bevissikring der.

I forbindelse med gjennomføring av bevissikring, foreslår departementet å videreføre gjeldende ordning med at Konkurransetilsynet gis adgang til å ta med originaldokumenter.

På grunn av et stadig økende behov for internasjonalt samarbeid, innføres en hjemmel for Konkurransetilsynet til å gjennomføre bevissikring på vegne av fremmede stater eller internasjonale organisasjoner der det foreligger en folkerettslig avtale som regulerer bistanden.

Departementet foreslår endringer i reglene om innsyn for personer eller foretak som er under etterforskning av Konkurransetilsynet. På begjæring skal det gis innsyn så fremt dette kan skje uten skade eller fare for saksbehandlingens øyemed eller tredjemann. Andre med rettslig interesse gis en utvidet innsynsrett, men først etter at saken er avsluttet.

Kapittel 10 behandler spørsmål knyttet til organisering av konkurransemyndighetene.

I forbindelse med Stortingets behandling av St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om stalige tilsyn, jf. Innst.S. nr. 222 (2002-2003), har Stortinget besluttet at det ikke skal foretas endringer i klagebehandlingen i inneværende stortingsperiode. Dette innebærer at gjeldende klageregler fortsatt må ligge til grunn for departementets forslag til organisering av og beslutningsprosess for konkurransemyndighetene i den nye loven. Av departementets utkast til § 8 første ledd fremkommer derfor i likhet med gjeldende konkurranselov § 2-1, at konkurransemyndighetene er Kongen, departementet og Konkurransetilsynet.

I tråd med gjeldende praksis, foreslår departementet å innføre en lovfestet begrensning i hovedregelen om departementets styrings- og kontrollmyndighet overfor Konkurransetilsynet. Utkast til § 8 annet ledd innebærer at departementet ikke kan instruere tilsynet med hensyn til resultatet av deres saksbehandling. Departementets omgjøringsadgang er begrenset i forhold til forvaltningsloven § 35, i det kun ugyldige vedtak kan omgjøres.

Departementet foreslår at det innføres en hjemmel i henholdsvis §§ 13 og 21 for Kongen i statsråd til å omgjøre Konkurransetilsynets eller departementets vedtak i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Det foreslås at Kongen i statsråd både skal kunne omgjøre Konkurransetilsynets vedtak ut fra andre hensyn enn konkurransehensyn, og overprøve det konkurransemessige skjønn som tilsynet har utøvd i den konkrete saken. Kongen i statsråd kan også på samme betingelser treffe tilsvarende vedtak som Konkurransetilsynet.

Kapittel 11 redegjør for forskjellige sider ved privat håndheving ved overtredelser av konkurranseloven.

Departementet foreslår ingen særskilte regler knyttet til erstatning og midlertidig sikring i konkurranseloven. I § 10 annet ledd er det foreslått at avtaler som er forbudt etter § 10, ikke skal ha noen rettsvirkninger.

Departementet har vurdert Konkurransetilsynets rolle ved private søksmål, herunder private parters rett til innsyn i Konkurransetilsynets dokumenter. Lovutkastet inneholder bestemmelser som gir enhver med rettslig interesse en utvidet rett til innsyn i dokumentene i en overtredelsessak når den er avsluttet.

Kapittel 12 omhandler regler om verneting i saker etter konkurranseloven.

Departementet finner det ikke nødvendig å innføre særlige regler om verneting i konkurranseloven. Departementet antar også at reglene i tvistemålsloven er tilstrekkelige til å ivareta behovet for forening av saker om overtredelsesgebyr som springer ut av samme forhold.

Kapittel 13 redegjør for norske konkurransemyndigheters håndheving av EØS-avtalen artikkel 53 og 54.

Departementet foreslår i § 6 i EØS-konkurranseloven at norske konkurransemyndigheter gis kompetanse til å håndheve EØS-avtalen artikkel 53 og 54. Departementet legger i denne forbindelse blant annet vekt på at dette vil kunne bidra til en mer effektiv håndheving av nevnte bestemmelser, samt forenkle samarbeidet med EFTAs overvåkningsorgan (ESA). Videre vil håndheving av EØS-avtalen artikkel 53 og 54 etter departementets oppfatning føre til at reglene i større grad blir anvendt, samt bidra til en mer enhetlig anvendelse av regelverket.

Kapittel 14 omhandler endringer i EØS-konkurranseloven, herunder ulike bestemmelser i rådsforordning (EF) 1/2003 og bestemmelser som regulerer konkurransemyndighetenes håndheving av EØS-avtalen artikkel 53 og 54.

Rådsforordning 1/2003 artikkel 20 og 21 regulerer domstolenes prøvelsesrett av Kommisjonens beslutninger om bevissikring, og vil bli inkorporert i EØS-avtalen og deretter ODA. Departementet foreslår derfor at ovennevnte bestemmelser i tilpasset form i sin helhet tas inn i EØS-konkurranseloven § 3 tredje og fjerde ledd.

Rådsforordning 1/2003 artikkel 15 regulerer samarbeidet mellom Kommisjonen og nasjonale konkurransemyndigheter på den ene side, og nasjonale domstoler på den annen, når sistnevnte behandler spørsmål under EF-traktaten artikkel 81 og 82. Artikkel 15 nr. 3 vil i sin EØS-tilpassede form gi ESA innleggsrett overfor norske domstoler i saker som gjelder anvendelsen av EØS-avtalen artikkel 53 og 54. Videre kan ESA kreve innsyn i saksdokumenter som er nødvendige for å utarbeide innlegg. Departementet legger til grunn at regulering av disse rettigheter krever lovendring, og bestemmelsen foreslås tatt inn i EØS-konkurranseloven § 9.

Rådsforordning 1/2003 artikkel 16 nr. 1 regulerer rettsanvendelsen til nasjonale domstoler. Siden ovennevnte gjennomfører en forpliktelse etter EØS-avtalen og regulerer norske domstolers anvendelse av EØS-retten, foreslår departementet at bestemmelsen tas inn i EØS-konkurranseloven § 8.

Departementet legger til grunn at norske myndigheters håndheving av EØS-avtalen artikkel 53 og 54 bør reguleres på tilsvarende måte som forordning 1/2003 regulerer nasjonale konkurransemyndigheter i EU.

På denne bakgrunn foreslår departementet at forordningens bestemmelser om når og hvordan nasjonale konkurransemyndigheter skal anvende EF-traktaten artikkel 81 og 82 (tilsvarende EØS-avtalen artikkel 53 og 54) og bestemmelser om nasjonale konkurransemyndigheters innleggsrett for nasjonale domstoler, skal inntas i EØS-konkurranseloven. Vedrørende regler om saksbehandling og sanksjoner, legger departementet opp til at bestemmelsene i konkurranseloven gjelder tilsvarende i EØS-konkurranseloven.

Etter departementets syn er det hensiktsmessig at man velger tilsvarende avgrensningskriterier for anvendelsen av norsk konkurranselovgivning og EØS-avtalen artikkel 53 og 54, som EU har for forholdet mellom nasjonal konkurranselovgivning i EU og EF-traktaten artikkel 81 og 82. Departementet foreslår derfor bestemmelser i EØS-konkurranseloven som ivaretar dette, jf. lovutkastets § 7 annet og tredje ledd.

Kapittel 15 omhandler ordningen for gjennomføring av konkurransereglene i EØS-avtalen.

Gjeldende konkurranseregelverk i Norge består av henholdsvis konkurranseloven og EØS-avtalens konkurranseregler for foretak. Mens konkurranseloven inneholder et fullstendig norsk konkurranserettslig regelverk med både materielle og prosessuelle regler, gjennomfører EØS-konkurranseloven våre forpliktelser etter EØS-avtalen. På denne bakgrunn mener departementet at reglene fortsatt bør organiseres i to separate lover.

Som det fremgår av kapittel 13 og 14, foreslår departementet en rekke endringer i EØS-konkurranseloven. Etter departementets oppfatning tilsier endringene at det er mest hensiktsmessig å vedta en ny lov om gjennomføring og kontroll av EØS-avtalens konkurranseregler (EØS-konkurranseloven). Den gjeldende lov om konkurranseregler i EØS-avtalen mv. foreslås dermed opphevet.

I kapittel 16 vurderes lovforslagets administrative og økonomiske konsekvenser for henholdsvis næringslivet og forvaltningen.

Departementet legger til grunn at utkastet til ny konkurranselov og EØS-konkurranselov vil ha positive administrative og økonomiske konsekvenser for næringslivet. Det henvises i den forbindelse til harmonisering av regelverket med konkurransereglene i EØS, samt at norske konkurransemyndigheter gis kompetanse til å håndheve EØS-avtalen artikkel 53 og 54. Innføring av alminnelig meldeplikt vil kunne medføre visse merkostnader for næringslivet, men ikke av et slikt omfang at ordningen oppfattes som unødig tyngende.

Departementet antar at overgangen til forbudsbasert lovgivning vil føre til en økning i antall klagesaker, og dermed økt ressursbehov for departementet som klageinstans.

Innføring av bestemmelser om sanksjonslempning antas å øke arbeidsmengden i Konkurransetilsynet tilsvarende 8-10 årsverk. Videre vil Konkurransetilsynets arbeid med å påpeke konkurranseregulerende virkninger av offentlige reguleringer kreve økt ressursbruk.

Som følge av at vanlige regler for domstolskontroll også gjelder i saker etter konkurranseloven, antar departementet at ressursbehovet i domstolene vil øke med cirka ett årsverk.

Kapittel 17 inneholder merknader til de enkelte paragrafene i den nye konkurranseloven.

Kapittel 18 inneholder tilsvarende merknader til bestemmelsene i EØS-konkurranseloven.