16 Lovforslagets administrative og økonomiske konsekvenser
16.1 Utvalgets forslag
16.1.1 Generelt
Harmonisering av konkurranselovgivningen i Norge med konkurransereglene i EØS innebærer en overgang fra et kombinert forbuds- og inngrepsprinsipp til en ren forbudsbasert lovgivning. Harmoniseringen innebærer at næringslivet, myndigheter og domstoler vil få et mer enhetlig regelverk å forholde seg til sammenlignet med i dag. Utvalget antar at dette vil forenkle rettstilstanden både for næringslivet og myndighetene. På kort sikt vil harmoniseringen føre med seg et behov for informasjon og opplæring om de nye reglene. Utvalget nevner kostnader som særtrykk av lovgivningen, produksjon av generelle informasjonsbrosjyrer, utforming av nettbasert informasjon, annonsering og artikkelutgivelser. I tillegg kan det være aktuelt å arrangere seminarer, foredrag og presentasjoner. Utvalget viser til Konkurransetilsynets kostnadsanslag på om lag en million kroner til dekning av denne type kortsiktig informasjonsarbeid. Utvalget antyder at det etter en tid kan være hensiktsmessig å undersøke kunnskapen om lovendringen blant brukerne. Dersom slike undersøkelser avdekker vesentlige mangler på kunnskap, vil mer omfattende informasjonskampanjer kunne medføre betydelige kostnader.
Utvalget presiserer at det i innstillingen ikke er tatt hensyn til kostnader forbundet med flytting av Konkurransetilsynet til Bergen.
16.1.2 Konsekvenser for næringslivet
Innføringen av forbudsbestemmelser basert på EØS-avtalens konkurranseregler krever at næringsdrivende selv tar stilling til om egen virksomhet rammes av forbudene eller ikke. Utvalget uttaler at dette kan være krevende for dem det gjelder, men at de samlede virkninger av lovforslaget dempes ved at store deler av næringslivet allerede i dag må forholde seg til konkurransereglene i EØS-avtalen. Utvalget påpeker at innføringen av et harmonisert regelverk først og fremst vil være en byrde for dem som i dag ikke omfattes av konkurransereglene i EØS. Dette gjelder særlig små og mellomstore bedrifter som opererer på det norske markedet, samt landbrukssektoren som er unntatt fra EØS-avtalens regler.
Utvalget påpeker videre at foretakene ikke lenger vil ha kostnader knyttet til dispensasjonssøknader ved overgangen til en forbudslov. I stedet må foretakene selv vurdere sin stilling i forhold til spørsmålet om unntaksbestemmelsene i regelverket kommer til anvendelse.
Utvalget antar at innføring av meldeplikt for foretakssammenslutninger i liten grad vil øke næringslivets kostnader, ettersom mange foretak i dag benytter seg av frivillig melding om foretakssammenslutninger. Eventuelle kostnader vil imidlertid avhenge av innhold og omfang av meldepliktsforskriften som iverksettes.
Saksbehandlingsreglene vil ifølge utvalget kun medføre relativt små endringer i forhold til dagens regler. Videre antas ikke innføringen av et system med både sivilrettslige og strafferettslige bøter å innebære vesentlige merkostnader for foretakene.
Utvalget mener innføringen av hjemmel for Konkurransetilsynet til å håndheve EØS-avtalen artikkel 53 og 54 vil gi en mer effektiv håndheving av nevnte bestemmelser. Utvalget legger til grunn at Konkurransetilsynet vil ha bedre muligheter til å sette inn flere ressurser i den enkelte sak enn det overvåkningsorganene har hatt. Konkurransetilsynet vil derfor kunne ta hurtigere avgjørelser enn overvåkningsorganene, noe som vil være positivt for de involverte bedrifter. For en del bedrifter vil en nasjonal håndheving av EØS-reglene også kunne gi kostnadsbesparelser, siden disse i en del tilfeller bare trenger å forholde seg til én konkurransemyndighet i saker med EØS-dimensjon.
Utvalgets øvrige vurderinger av lovforslagets administrative og økonomiske konsekvenser for næringslivet er knyttet til opprettelse av en konkurransenemnd. Ettersom opprettelsen av en konkurransenemnd ikke er aktuelt i inneværende stortingsperiode, utdypes ikke dette nærmere i proposisjonen. Det henvises i den forbindelse til omtale av Stortingets behandling av St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn i kapittel 10.
16.1.3 Konsekvenser for forvaltningen
Innføringen av forbudsbasert lovgivning innebærer at konkurransemyndighetene ikke lenger skal behandle dispensasjonssøknader eller gripe inn mot lovlig, men konkurranseskadelig atferd. Konkurransemyndighetene må imidlertid som følge av lovforslaget i større grad vurdere mulige lovovertredelser, og hvorvidt disse fordrer pålegg om bestemte forpliktelser e.l. Utvalget legger til grunn at den samlede ressursbruken for konkurransemyndighetene knyttet til ovennevnte ikke vil endre seg vesentlig.
Utvalget antar imidlertid at bestemmelsene om sanksjonslempning vil føre til at Konkurransetilsynet får flere saker til behandling, samtidig som hver sak krever mer ressurser. Det siste skyldes at Konkurransetilsynet i tillegg til å utstede forelegg om sivilrettslig bot, også vil ha en mer aktiv deltakelse i domstolsbehandlingen enn de har når påtalemyndigheten fører saken for retten. Konkurransetilsynet har opplyst at dette krever om lag åtte til ti ekstra årsverk.
Utvalget antar at Regjeringsadvokaten vil prosedere saker om sivilrettslige foretaksbøter i retten på samme måte som andre saker for staten. Dette vil derfor føre til noe økt ressursbruk hos Regjeringsadvokaten. På den annen side vil påtalemyndighetens ressursbruk reduseres siden det antakelig vil bli anmeldt noe færre saker.
Domstolene antas av utvalget å måtte øke ressursbruken med ett dommerårsverk som følge av at de vanlige regler for domstollskontroll med forvaltningsvedtak også vil gjelde saker etter konkurranseloven.
Utvalget mener at forslaget knyttet til meldeplikt for foretakssammenslutninger samlet sett ikke vil kreve økt ressursbruk i Konkurransetilsynet. Ressursbruken vil imidlertid kunne avhenge av meldepliktforskriftens endelige utforming.
Utvalgets forslag til saksbehandlingsregler innebærer at Konkurransetilsynet kan samle inn informasjon på vegne av annen konkurransemyndighet eller fremmed stat. En slik adgang vil kreve økte ressurser i Konkurransetilsynet i tråd med forventet økning i denne type saker.
Konkurransetilsynets nåværende lovfestede adgang til å påpeke konkurransebegrensede virkninger av offentlige reguleringer er ikke foreslått videreført av lovutvalget. Utvalget antar imidlertid at Konkurransetilsynet også i fremtiden vil få tilført slike oppdrag selv om dette ikke er hjemlet i lov. Ressursbruken antas derfor å forbli konstant.
Lovforslaget innebærer at bestemmelsene om prismerking overføres til markedsføringsloven. Det vil medføre en overføring av oppgaver fra Konkurransetilsynet til forbrukermyndighetene. Utvalget gir ikke noe konkret anslag på omfanget av ressurser som bør overføres mellom nevnte myndigheter. Utvalget viser til tabell 3.7 i innstillingen der Konkurransetilsynets ressursbruk de seneste årene fremgår.
Desentralisert håndheving av EØS-avtalen artikkel 53 og 54 vil medføre en økning i sakstilfanget for Konkurransetilsynet. Utvalget legger til grunn at en økning på om lag fem saker synes rimelig. Utvalget mener at denne økningen ikke medfører behov for økte ressurser for Konkurransetilsynet, men utelukker ikke at sakene av EØS-dimensjon kan være mer kompliserte og kreve flere ressurser enn tilsvarende nasjonale saker. Utvalget har videre lagt til grunn at innføring av desentralisert håndheving vil kunne få konsekvenser for virksomheten i departementet, men antar at dette ikke fordrer endringer i gjeldende administrative og økonomiske rammer.
Utvalgets øvrige vurderinger av lovforslagets administrative og økonomiske konsekvenser for forvaltningen er knyttet til opprettelse av en konkurransenemnd. Det vises i den forbindelse til omtale av tilsynsmeldingen i kapittel 10.
16.2 Høringsinstansenes merknader
Et fåtall av høringsinstansene har kommentert de administrative og økonomiske konsekvenser av lovforslaget.
Konkurransetilsynet fremhever at utvalget har vurdert administrative og økonomiske konsekvenser ut fra en fortsatt lokalisering av Konkurransetilsynet i Oslo. Tilsynet har intet å bemerke til denne vurderingen utover at utvalget synes å ta rimelige hensyn til usikkerheten knyttet til fremtidig sakstilfang under det endrede systemet i forslaget til ny konkurranselov.
Konkurransetilsynet påpeker at beslutningen om at tilsynet skal lokaliseres i Bergen vil medføre konsekvenser ut over det som er utredet av utvalget. Konkurransetilsynet refererer i den forbindelse til varige konsekvenser som ikke er direkte knyttet til selve flyttingen og omstillingen av ansatte. Varig økte kostnader som følge av lokalisering i Bergen vil være en følge av økt geografisk avstand til tilsynsobjekter, saksparter, internasjonale fora, samt departementene og andre statsetater m.m.
Økokrim har uttalt seg om økonomiske konsekvenser for forvaltningen av utvalgets forslag. Økokrim bemerker at innføring av et betydelig høyere bøtenivå vil kreve mer ressurser både til etterforskning og domstolsbehandling. Et høyere bøtenivå vil føre til større motstand fra de som settes under etterforskning, samtidig som at forelegg erfaringsmessig bare godtas dersom bøtenivået legges på et begrenset nivå. Økokrim legger til grunn at en realistisk vurdering av lovforslaget tilsier at de må bruke flere årsverk enn i dag på slike saker.
Nærings- og handelsdepartementet (NHD) har uttalt seg om lovforslagets konsekvenser for næringslivet. NHD peker på at innstillingen omtaler hvordan lovforslaget antas å påvirke oppgaveløsningen i Konkurransetilsynet, og at slike forventninger om forandringer også bør relateres til forholdene i næringslivet. NHD uttaler videre at erfaringer med praktiseringen av tidligere regelsett kan gi bedre forståelse og tydeliggjøre konsekvensene av forslagene.
Barne- og familiedepartementet, Forbrukerombudet og Forbrukerrådet kommenterer behovet for økte ressurser som følge av at prismerkingsbestemmelsene foreslås overført til forbrukermyndighetene. Ovennevnte høringsinstanser påpeker at konkurransemyndighetene over tid har nedprioritert oppgaver knyttet til ovennevnte bestemmelser, og at gjeldende ressursbruk i tilsynet ikke kan legges til grunn for forbrukermyndighetenes ressursbehov.
16.3 Departementets vurderinger
16.3.1 Generelt
Kunngjøringen av og generell informasjon om en ny forbudsbasert konkurranselovgivning og innføring av hjemmel om desentralisert håndheving av EØS- avtalen artikkel 53 og 54, vil slik departementet ser det, gi økonomiske utgifter i den størrelsesorden som lovutvalget og Konkurransetilsynet har skissert. Selv om det viser seg å være behov for mer omfattende informasjonskampanjer og opplæringsprogrammer, mener departementet at de økonomiske konsekvensene fremdeles vil måtte betraktes som beskjedne.
Administrative og økonomiske konsekvenser som følger av å flytte Konkurransetilsynet til Bergen er drøftet i tilsynsmeldingen. Departementet viser til denne drøftingen. Slik departementet ser det, vil ikke lokalisering av Konkurransetilsynet i Bergen endre de administrative og økonomiske konsekvenser av å innføre en ny konkurranselov i nevneverdig grad.
16.3.2 Konsekvenser for næringslivet
Departementet mener den nye konkurranseloven vil ha positive administrative og økonomiske virkninger for næringslivet. Departementet antar at harmoniseringen av lovverket med konkurransereglene i EØS vil gjøre det lettere for næringsdrivende å vurdere hvilke handlinger som er i strid med forbudsbestemmelsene.
Departementet anser ikke byrden som følger av næringslivets behov for å sette seg inn i nytt lovverk for å være omfattende. Næringsdrivende med internasjonalt engasjement og forretningsadvokater som har konkurransesaker som arbeidsområde, vil allerede ha kjennskap til lovverket. Næringsdrivende vil alltid måtte påregne visse administrative kostnader knyttet til det å sette seg inn i gjeldende regelverk, enten ved interne opplæringskostnader eller gjennom kjøp av eksempelvis advokattjenester. Forslaget til ny konkurranselov har enklere oppbygging enn gjeldende regelverk, og slik sett bør opplæringskostnadene for næringsdrivende være lavere med ny konkurranselov. Departementet mener eventuelle merkostnader knyttet til vurdering av egen lovlighet vil oppveies av bortfallet av kostnader knyttet til dispensasjonssøknader under gjeldende lovgivning.
Departementet følger ikke opp utvalgets forslag om å innføre en hjemmel for Kongen til å fastsette meldeplikt for foretakssammenslutninger av en viss størrelse. I stedet foreslår departementet at det innføres alminnelig meldeplikt for foretakssammenslutninger. Som utgangspunkt vil forslaget innebære en belastning for næringslivet, særlig for mindre foretakssammenslutninger som i liten grad ville valgt frivillig melding etter gjeldende regler. På den annen side vil ordningen føre til raskere avklaring av eventuelle konkurranserettslige problemstillinger. Videre vil informasjonen som tilsynet krever tilgang til normalt være lett tilgjengelig for partene, slik at arbeidet knyttet til meldingen ikke antas å være spesielt ressurskrevende. Samtidig gir lovbestemmelsen Kongen adgang til å innskrenke meldepliktens virkeområde og meldingens krav til innhold. Samlet antas innføringen av alminnelig meldeplikt å medføre visse merkostnader for næringslivet, dog ikke slik at ordningen oppfattes som unødig tyngende.
Desentralisert håndheving av EØS-avtalen artikkel 53 og 54 vil også ha positive administrative og økonomiske konsekvenser for næringsdrivende ved at det muliggjør saksbehandling overfor en og samme myndighet. En mer effektiv saksbehandling hos konkurransemyndighetene vil også komme næringsdrivende til gode gjennom blant annet redusert saksbehandlingstid.
Ny konkurranselov medfører ikke endringer i saksbehandlingsregler, strukturelle endringer i organiseringen av konkurransemyndighetene eller endringer i klagesaksbehandlingen som etter departementets vurdering vil gi nevneverdig økte kostnader for næringslivet.
16.3.3 Konsekvenser for forvaltningen
Departementet er av den oppfatning at konkurransemyndighetenes økte ressursbehov knyttet til vurdering av mulige lovovertredelser vil oppveies av redusert ressursbruk til blant annet vurdering av dispensasjonssøknader. De administrative og økonomiske konsekvenser vil derfor samlet sett være beskjedne.
Overgangen til forbudsbasert lovgivning vil etter departementets oppfatning kunne føre til en økning i antall klagesaker. Det er grunn til å anta at andelen av klager på Konkurransetilsynets vedtak er høyere for vedtak som konstaterer lovovertredelse enn vedtak om inngrep mot ordninger som i utgangspunktet er lovlige, men er funnet konkurransebegrensende. Departementet venter derfor en økning i antall saker der selve lovovertredelsen bestrides. Disse klagesakene har også en annen karakter enn klage på inngrep etter gjeldende lovgivning. Dette vil kreve økt kompetanse og ressursbruk for departementet i rollen som klageinstans. Videre vil det bli innført en klageadgang på tilsynets beslutning om å ta opp en sak til behandling. Også dette vil føre til flere klagesaker for departementet, men sistnevnte antas ikke å være spesielt ressurskrevende.
Innføringen av bestemmelser om sanksjonslempning vil etter departementets oppfatning medføre et vesentlig økt ressursbehov hos konkurransemyndighetene. Økningen i ressursbruken som følge av flere saker til behandling antas å tilsvare åtte til ti årsverk. Departementet viser til utvalgets redegjørelse for behovet for saksbehandling knyttet til utstedelse av overtredelsesgebyr, deltagelse i domstolsbehandling med videre.
Departementet antar i likhet med utvalget at regjeringsadvokaten vil prosedere saker om overtredelsesgebyr i retten, noe som fører til økt ressursbruk hos Regjeringsadvokaten.
Innføringen av overtredelsesgebyr antas å føre til færre anmeldelser. Økokrim fremhever at et vesentlig høyere bøtenivå vil kreve mer ressurser både til etterforskning og domstolsbehandling, slik at påtalemyndighetens ressursbruk vil øke. Departementet ser at høyere bøtenivå vil kunne føre til større motstand fra de involverte parter, men antar at dette vil oppveies av færre anmeldelser. Departementet mener derfor at påtalemyndighetens samlede ressursbruk vil være uforandret.
Som følge av at vanlige regler for domstolskontroll også gjelder i saker etter konkurranseloven, vil ressursbruken i domstolene øke. Departementet antar i likhet med utvalget at økningen vil tilsvare ca. ett årsverk.
Som nevnt ønsker departementet å innføre alminnelig meldeplikt for foretakssammenslutninger. Sammenlignet med utvalgets forslag, vil ordningen kreve mer ressurser som følge av at Konkurransetilsynet må behandle flere meldinger. På den annen side innebærer kravene til meldingens innhold at hver enkelt melding fordrer liten innsats. Videre forutsetter departementet at Kongen skal innskrenke virkeområdet for den alminnelige meldeplikten samt fastsette nærmere krav til meldingens innhold ved forskrift som skal tre i kraft samtidig med loven. På denne bakgrunn antar departementet at Konkurransetilsynets økte ressursbehov vil være moderat.
Konkurransetilsynets adgang til å innhente informasjon på vegne av konkurransemyndighet i fremmed stat eller internasjonal organisasjon, vil kunne kreve økt ressursbruk. Departementet mener likevel at økningen ikke vil være av vesentlig betydning.
Departementet vil videreføre Konkurransetilsynets oppgave med å påpeke konkurranseregulerende virkninger av offentlige tiltak og forsterke den gjennom å innføre hjemmel for tilsynet til å fastsette svarfrister for henvendelser fra Konkurransetilsynet om offentlige reguleringer. Departementet antar derfor at arbeidet med offentlige reguleringer vil kreve økt ressursbruk i Konkurransetilsynet.
Overføringen av oppfølgingen av prismerkingsbestemmelsene til forbrukermyndighetene gjør det nødvendig å vurdere ressursbruken knyttet til denne oppgaven. Høringsinstansene som representerer forbrukermyndighetene fremhever at deres ressursbehov vil være større enn gjeldende ressursbruk i Konkurransetilsynet, fordi sistnevnte over tid har nedprioritert denne type oppgaver. Departementet legger derfor til grunn at forbrukermyndighetenes ressursbehov må vurderes nærmere når forbrukermyndighetene overtar denne oppgaven.
Departementet mener økningen i saksmengde som følger av desentralisert håndheving av EØS-avtalen artikkel 53 og 54, ikke fordrer behov for vesentlige ressursøkninger i Konkurransetilsynet. Økningen i sakstilfanget ventes å være beskjedent. Sakene kan få en større og mer komplisert karakter og således skape økt behov for EØS-kompetanse i Konkurransetilsynet og departementet. Dette behov anses imidlertid ikke så stort at det krever vesentlige endringer i de administrative rammer for driften av konkurransemyndighetene.
Lovutvalget utreder en rekke administrative og økonomiske konsekvenser for forvaltningen knyttet til sitt forslag om opprettelse av en klagenemnd for konkurransesaker. Departementet vil ta stilling til denne konsekvensvurderingen dersom det på et senere tidspunkt besluttes å etablere en klagenemnd i tråd med lovutvalgets forslag eller etter en annen modell.