11 Undersøkelsesmyndighetens taushetsplikt

11.1 Gjeldende rett

Sjøforklaring holdes i rettsmøte og hovedregelen etter domstolloven § 124 er at rettsmøtene er offentlige og at opplysninger som kommer frem i et rettsmøte, fritt kan gjengis. Adgangen til å holde rettsmøte for lukkede dører og påby hemmelighold (taushetsplikt), jf. særlig domstolloven §§ 125 og 128, har neppe noen praktisk betydning ved sjøforklaring. Men reglene om vitner (tvistemålsloven §§ 204 flg.) kan i sjeldne tilfelle medføre rettsmøte for lukkede dører og taushetsplikt for de tilstedeværende om det som vitnet forklarer. Holdes gransking som ledd i sjøforklaringen, jf. sjøloven § 481 tredje ledd, kan granskingen etter domstolloven § 126 annet ledd holdes for lukkede dører, og retten kan pålegge taushetplikt etter domstolloven § 128 så langt særlige grunner tilsier det. Det gjelder ingen særskilte regler om taushetsplikt ved sjøforklaring.

Forskriften 28. november 1980 nr. 7 som regulerer undersøkelseskommisjoner etter sjøloven § 485, pålegger i § 17 kommisjonen taushetsplikt om «noens personlige forhold eller om drifts- eller forretningsforhold som det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde». For øvrig er kommisjonen etter forskriften underlagt taushetsplikt for slike forhold som omfattes av tvistemålsloven § 204 siste ledd siste punktum, § 205 siste ledd og § 209 annet ledd.

11.2 Sjølovkomiteens forslag

Sjølovkomiteen foreslår at kommisjonens medlemmer, i tillegg til den alminnelige taushetsplikten som følger av forvaltningsloven, også skal ha taushetsplikt med hensyn til forhold som et vitne har rett til å nekte å forklare seg om etter reglene i tvistemålsloven §§ 206 a til 209 a. En slik taushetsplikt vil omfatte noe som er blitt betrodd vitnet under sjelesorg, sosial hjelpearbeid, retthjelp eller liknende virksomhet, jf. tvml § 206 a, forklaring om noe som er blitt betrodd vitnet av ektefelle, slektning i rett opp- eller nedstigende linje samt søsken, jf. tvml. § 207, forhold som vil kunne utsette vitnet eller dettes ektefelle mv. for straff eller tap av borgerlig aktelse og i noen tilfelle vesentlig velferdstap, jf. tvml. § 208, forklaring om forhold som utgjør en forretnings- eller driftshemmelighet, jf. tvml. § 209, samt forhold knyttet til hvem som er hjemmelsmann eller forfatter til opplysninger i trykt skrift eller andre opplysninger meddelt redaktøren, jf. tvml. § 209 a.

Den samme taushetsplikten skal etter Sjølovkomiteens forslag gjelde der et vitne har gitt opplysninger til kommisjonen som faller utenfor vitneplikten etter tvistemålsloven §§ 204 til 206, jf. Sjølovkomiteens utkast til § 476 annet ledd. (Om tvml. §§ 204 - 206, se punkt 10.2. foran.)

11.3 Høringsinstansenes syn

Nordisk institutt for sjørett reiser spørsmål om det bør gjelde en tilsvarende streng taushetsplikt for kommisjonen, der denne mottar opplysninger som er undergitt en taushetsplikt som er strengere enn forvaltningslovens regler om taushetsplikt, for eksempel legers strenge taushetsplikt.

Norges Rederiforbund drøfter dette i sammenheng med opplysningsplikten, jf. uttalelsen som er sitert over i punkt 10.3.

11.4 Departementets vurderinger

En fast havarikommisjon vil være omfattet av forvaltningsloven, jf. fvl § 1. De alminnelige reglene om taushetsplikt i §§ 13 flg. der vil derfor gjelde, med mindre det gjøres særskilte unntak i sjølovens regler. Taushetsplikten innebærer at opplysninger om «noens personlige forhold» samt opplysninger som det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde, ikke kan inntas i den offentlige rapporten fra undersøkelsesmyndigheten, eller på annen måte gjøres offentlig kjent. Reglene i forvaltningsloven § 13 b sikrer imidlertid at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene kan brukes for å oppnå det formål de er innhentet for, i dette tilfellet å tilflyte sjøfartsmyndighetene i forbindelse med det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet.

Et særlig spørsmål er om det i tillegg til den alminnelige taushetsplikten etter forvaltningsloven bør gjelde taushetsplikt for forklaringer som en domstol etter reglene i tvistemålsloven §§ 204 til 206 ikke har adgang til å ta imot forklaring om, eller som et vitne har rett til å nekte å forklare seg om etter reglene i tvistemålsloven §§ 206 a til 209 a, slik Sjølovkomiteen foreslår.

Når det har skjedd en alvorlig sjøulykke vil det på grunn av offentlighetens sterke krav om åpenhet, og eventuelle pårørendes behov for å vite hva som har skjedd, etter departementets syn normalt være uheldig å måtte hemmeligholde årsaksforholdene helt eller delvis for offentligheten. På den annen side er det viktig at vitner føler seg beskyttet, fordi de ellers kan være engstelige for å gi undersøkelsesmyndigheten alle relevante opplysninger. Disse hensyn må balanseres mot hverandre. På grunn av hensynet til offentlighetens interesse i årsaksforholdene er det imidlertid departementets utgangspunkt for vurderingene her at det bør kreves meget tungtveiende grunner for å innføre strengere regler om taushetsplikt for undersøkelsesmyndigheten enn det som ellers følger av forvaltningslovens alminnelige regler. Beskyttelse av vitner bør etter departementets syn primært skje i form av regler som sikrer at man unngår at forklaringen kan bli brukt mot vitnet i en senere straffesak mot vedkommende, jf. utkastet § 477 siste ledd, og ikke gjennom særskilte regler om taushetsplikt som er til hinder for offentlighetens innsyn i årsaksforholdene.

Departementet finner likevel grunn til å vurdere nærmere om det på enkelte punkter kan være grunn til å innføre en slik strengere taushetsplikt, slik Sjølovkomiteen foreslår.

Forhold som holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet, jf. tvml. § 204 nr. 1, vil typisk være forhold av den art som er beskyttet i medhold av lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste. Undersøkelsesmyndigheten vil i egenskap av å være forvaltningsorgan, jf. sikkerhetsloven § 2, være omfattet av reglene i sikkerhetslovens kapittel 4 om informasjonssikkerhet. Etter departementets syn er det da ikke hensiktsmessig i tillegg å innføre en særskilt bestemmelse om taushetsplikt om denne type forhold i sjølovens regler om undersøkelsene.

Når det gjelder forhold som vitnet ikke kan gi opplysninger om uten å krenke lovbestemt taushetsplikt vedkommende har som følge av tjeneste eller arbeid for stat og kommune, jf. tvml. § 204 nr. 2, vil dette i hovedsak gjelde forhold som undersøkelsesmyndigheten uansett vil være pliktig til å bevare taushet om etter forvaltningslovens § 13. Heller ikke her ser departementet derfor behov for en særskilt regel om taushetsplikt i sjøloven.

Tvml. § 205 omfatter alt som er betrodd prester ol., advokater ol., samt leger og annet helsepersonell. Taushetsplikten etter forvaltningsloven §§ 13 flg. vil dekke mye av dette. Advokaters taushetsplikt etter domstolloven § 218 tredje ledd omfatter, på samme måte som forvaltningsloven § 13, bare «personlige forhold» og «forretningshemmeligheter», samt «hemmeligheter» betrodd dem i embeds medfør, jf. straffeloven § 144. For prester er det ikke gitt særregler om taushetsplikt, slik at det er forvaltningsloven som gjelder, i tillegg til det generelle forbudet i straffeloven § 144. For helsepersonell gjelder det etter § 21 i lov 2. juli 1999 nr. 64, i tillegg til straffeloven § 144, en generell taushetsplikt for opplysninger om «folks legems- eller sykdomsforhold eller andre personlige forhold som de får vite om i egenskap av å være helsepersonell». Dette er etter departementets syn også forhold som det normalt vil gjelde taushetsplikt for etter forvaltningslovens alminnelige regler, men i visse tilfelle kan nok taushetsplikten etter helsepersonelloven være noe strengere. Et særlig praktisk tema her er bruk av rusmidler. Ved anvendelsen av forvaltningsloven § 13 vil det normalt ikke anses som et «personlig forhold» at en person har vært beruset under utøvelsen av sitt arbeid og derved har forårsaket en ulykke. Dette kan muligens stille seg annerledes etter helsepersonelloven § 21. Etter helsepersonelloven § 23 nr. 4, er imidlertid taushetsplikten i § 21 ikke til hinder for at taushetsbelagte opplysninger gis videre når tungtveiende private eller offentlige interesser gjør dette rettmessig. Behovet for å klarlegge årsaksforholdene ved sjøulykker, samt behovet for at offentligheten gis informasjon om ulykkesårsaken ved alvorlige sjøulykker, må etter departementets syn anses som en slik tungtveiende offentlig interesse. Dette unntaket innebærer derfor at leger og annet helsepersonell kan gi opplysninger til undersøkelsesmyndigheten som kan være relevante i forbindelse med årsaksforholdene til en skipsulykke, uten at dette er i strid med helsepersonellets taushetsplikt etter § 21.

Nordisk institutt for sjøretthar i sin høringsuttalelse anbefalt at når en person som avgir forklaring for undersøkelsesmyndigheten er undergitt en streng taushetsplikt, for eksempel en lege som uttaler seg om medikamentbruk eller psykiske eller fysiske lidelser, bør den samme strenge taushetsplikten også gjelde for undersøkelsesmyndigheten. Departementet ser gode grunner til å innføre en regel som, på den samme måten som i helsepersonelloven, beskytter opplysninger som er underlagt en særlig streng taushetsplikt, med mindre tungtveiende offentlige interesser tilsier at opplysningene bør kunne gis videre. En slik regel innebærer at opplysningene generelt vil kunne gis videre fra undersøkelsesmyndigheten til sjøfartsmyndighetene til bruk i det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet, da dette er en tungtveiende offentlig interesse. For så vidt gjelder adgangen til å innta de aktuelle opplysningene i den offentlige rapporten, eller på annen måte å gjøre opplysningene offentlig tilgjengelig, bør det etter departementets syn være adgang til dette bare dersom den aktuelle opplysningen er nødvendig for å forklare ulykkesårsaken. Ofte vil denne type opplysninger vise seg å ikke være direkte relevante som årsaksfaktor. Det kan for eksempel tenkes at en av mannskapet har hatt rusmiddelproblemer, men at dette viser seg å være uten betydning for hendelsesforløpet. I slike tilfelle er det ingen grunn til at denne opplysningen skal inntas i den offentlige rapporten. Dersom den aktuelle opplysningen om den fysiske eller psykiske helsen til en av mannskapet (herunder rusmiddelbruk) er en sentral årsaksfaktor til ulykken, bør imidlertid etter departementets syn dette kunne opplyses også offentlig. Forutsetningen for at opplysningene bør kunne gis ut i slike tilfelle må imidlertid være at forholdet faller utenfor det som ellers er beskyttet under forvaltningslovens alminnelige regler om taushetsplikt. Forvaltningsloven er et absolutt hinder for å gi ut opplysninger om personlige forhold eller forretningshemmeligheter, jf. §§ 13 flg.. Personlige helsemessige forhold vil derfor normalt være beskyttet mot å komme offentligheten for øret, selv om dette skulle være en hovedårsak til ulykken. Se nærmere om dette i spesialmerknadene til utkastet § 480 annet punktum.

Tvml. §§ 206 - 207 omhandler forhold som enten normalt ikke er relevante i forhold til undersøkelser av sjøulykker, eller hvor det uansett ellers langt på vei vil gjelde taushetsplikt etter forvaltningslovens regler. Departementet ser ikke grunn til å innføre en særskilt taushetsplikt for undersøkelsesmyndigheten i sjøloven for denne type forhold.

Tvml. § 208 derimot, som gjelder forhold som kan utsette vitnet eller nærstående til vitnet for straff mv., omhandler forhold som er praktisk viktig i forbindelse med sjøulykker. Det vil ikke sjelden forholde seg slik at en skipsulykke er forårsaket av brudd på sjøveisregler eller andre liknende straffbare forhold, herunder promille. Om undersøkelsesmyndigheten skulle være forhindret fra å offentliggjøre denne type opplysninger, ville det innebære at myndigheten for en vesentlig andel av sjøulykkene ikke vil kunne offentliggjøre selve hovedårsaken til ulykken. Denne type forhold faller normalt utenfor det som er beskyttet under taushetsplikten i forvaltningsloven. Å innføre en særskilt taushetsplikt for undersøkelsesmyndigheten for slike forhold vil etter departementets syn være å gå alt for langt i å begrense innsyn og offentlighet i forbindelse med undersøkelsesmyndighetens arbeid. Også her bør forvaltningslovens regler om taushetsplikt være tilstrekkelige, kombinert med regler som beskytter vitnet mot at forklaringen kan brukes mot vedkommende som bevis i en senere straffesak, jf. utkastet § 477 siste ledd.

Tvml. § 209 om forretningshemmeligheter gjelder forhold der undersøkelsesmyndigheten uansett har taushetsplikt etter forvaltningslovens regler. Tvml. § 209 a om hva redaktøren av et trykt skrift kan nekte å svare på spørsmål om er lite relevant i forhold til sjøulykker. Departementet ser ikke grunn til å innføre noen særskilt taushetsplikt for undersøkelsesmyndigheten om den type forhold som omfattes av disse bestemmelsene.

På denne bakgrunn foreslås ikke en slik generell regel om at det skal gjelde en særskilt taushetsplikt for undersøkelsesmyndigheten for forhold som nevnt i tvml. §§ 204 - 209 a, som Sjølovkomiteen foreslår. Det foreslås imidlertid i utkastet § 480 annet punktum regler som med enkelte unntak gir en tilsvarende streng taushetsplikt for opplysninger som er undergitt en strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven.