18 Endringer i ordningen med sjøfartsinspektører - overføring av deres oppgaver til politiet

18.1 Gjeldende rett

Sjøfartsinspektørene er en del av Sjøfartsdirektoratets tilsyn etter sjødyktighetsloven. Deres oppgaver knytter seg særlig til etterforskning av sjøulykker, jf. sjødyktighetsloven § 5. Sjøfartsinspektørene deltar i sjøforklaringer som representant for påtalemyndigheten, jf. sjøloven § 481 og sjødyktighetsloven kapittel 3. De har politimyndighet i anliggender under sjødyktighetsloven, jf. sjødyktighetsloven § 17 og påtaleinstruksen kapittel 32 om sjøfartsforhold, og foretar etterforskning av ulike typer lovbrudd, som brudd på sjøveisregler og sertifikatregler, fartsoverskridelser mv. De foretar også den straffeprosessuelle oppfølgningen av ulovlige utslipp fra norske skip i utlandet, etterforsker ulovlige utslipp fra skip i Norge, og etterforsker arbeidsulykker om bord. Sjøfartsinspektørene har videre til oppgave å rapportere til Sjøfartsdirektoratet om årsaksforhold til sjøulykker og eventuelt strafferettslig reaksjon, og fortløpende registrere informasjon i Sjøfartsdirektoratets ulykkesdatabase til bruk i direktoratets arbeid for sjøsikkerheten og ivaretakelse av det marine miljø.

Det er i dag seks sjøfartsinspektører lokalisert rundt i landet i seks regioner. De etterforsker samlet ca. 1000 saker i året, inkludert de sakene der det holdes sjøforklaring.

I Sjølovkomiteens utredning beskrives sjøfartsinspektørenes rolle slik (NOU 1999:30 side 24 - 26):

«Sjøfartsinspektørene foretar undersøkelser av forlis, havarier og andre rapporteringspliktige sjøulykker og av arbeids- og personulykker om bord. Dessuten undersøkes avvik fra lover og forskrifter som har betydning for sikkerhet og beskyttelse av miljø, samt avvik fra lover og regler med hensyn til nedlasting, vakthold, navigasjon, bemanning m.v.. De fleste av sjøfartsinspektørenes undersøkelser av sjøulykker finner sted uten at sjøforklaring avholdes.

.....

Sjøfartsinspektørene har i utgangspunktet samme politi- og påtalemyndighet som politimestrene i saker som gjelder skips sjødyktighet, se sjødyktighetsloven § 17 jf lov 4 august 1995 nr 53 om politiet (politiloven) kapittel II, og påtaleinstruksen § 32-1. Under utøvelse av denne myndigheten er sjøfartsinspektørene underlagt Riksadvokaten. Administrativt hører de imidlertid fortsatt under Sjøfartsdirektoratet. Det innebærer at de skal iverksette etterforskning etter samme regler som gjelder for politiet. Med politimyndigheten følger kompetanse til blant annet å pålegge enhver å følge ordre gitt i medhold av politiloven kapittel II, og å anvende makt under utførelsen av tjenesten i den grad den er naturlig og forsvarlig.

Påtalemyndigheten er likevel underlagt enkelte begrensninger, se påtaleinstruksen § 32-1 tredje ledd. Det innebærer at sjøfartsinspektørene leder og har ansvar for etterforskningen i slike saker. Avgjørelse av spørsmål som knytter seg til den videre oppfølgningen av saken, f eks om det skal tas ut tiltale eller utferdiges forelegg, avgjøres av politimestrene. Som regel skal imidlertid ikke slike spørsmål avgjøres før sjøfartsinspektørene har fått anledning til å uttale seg.

Etterforskningen innledes normalt med at sjøfartsinspektørene avhører personer som antas å sitte inne med informasjon om saken, se påtaleinstruksen § 32-4. Dersom det vurderes som nødvendig kan han begjære rettslige avhør. Sjøfartsinspektøren skal møte personlig ved rettsmøter under etterforskningen og ved sjøforklaringer, se påtaleinstruksen § 32-5. Når han har avsluttet sin etterforskning, skal han utarbeide en redegjørelse for årsaksforholdene og uttale seg om hvorvidt det er grunnlag for straffeansvar og hvilken reaksjon som eventuelt bør være aktuell, se påtaleinstruksen § 32-6.»

18.2 Sjølovkomiteens forslag

Sjølovkomiteen legger til grunn at sjøfartsinspektørenes oppgaver vil bli overflødige som en følge av de foreslåtte endringene i reglene om sjøforklaring, og foreslår derfor at ordningen med sjøfartsinspektører opphører og at sjødyktighetsloven kapittel 3 oppheves, se NOU 1999:30 side 63 og side 81.

uttaler på side 81:

«Lovens kapittel 3 gir regler om sjøfartsinspektørenes undersøkelse av sjøulykker, som i henhold til loven § 5 er deres hovedgjøremål. Sjølovkomiteen foreslår at slike undersøkelser heretter skal gjennomføres av Havarikommisjonen. Følgelig kan ordningen med sjøfartsinspektører og sjødyktighetsloven kapittel 3 oppheves som overflødig.»

På side 63 i utredningen utdyper Sjølovkomiteen dette slik:

«I dag gjennomfører Sjøfartsdirektoratet ved sjøfartsinspektørene undersøkelser etter ulykker til sjøs. Dette er deres hovedgjøremål, jf sjødyktighetsloven § 5 første ledd. Ettersom Havarikommisjonen opprettes for å være et særskilt undersøkelsesorgan for sjøulykker vil det være en lite rasjonell utnyttelse av det offentliges ressurser om sjøfartsinspektørene fortsatt skulle ha dette som sin primærfunksjon, særlig med tanke på den mulighet det åpner for konflikter som ovenfor skissert der flere organ er involvert i undersøkelsesarbeidet samtidig. Sjølovkomiteens flertall går inn for at Sjøfartsdirektoratets virksomhet avgrenses mot de oppgaver som legges til Havarikommisjonen. Direktoratets rolle i forbindelse med sjøulykker dreies derved mot regelutforming og -forvaltning. Som en konsekvens av dette bør ordningen med sjøfartsinspektører avskaffes som overflødig. Såfremt Havarikommisjonens virksomhet ikke forstyrres, bør imidlertid Sjøfartsdirektoratet fortsatt ha adgang til å iverksette undersøkelser etter sjøulykker, f eks ut fra andre formål eller av ulykker kommisjonen velger å avstå fra å undersøke.»

18.3 Høringsinstansenes syn

Det er åtte høringsinstanser som berører spørsmålet. Hovedinntrykket er at høringsinstansene i prinsippet ikke har motforestillinger mot at ordningen med sjøfartsinspektører opphører. Høringsinstansene presiserer imidlertid at man likevel ikke uten videre kan nedlegge ordningen med sjøfartsinspektører slik Sjølovkomiteen foreslår, fordi de oppgavene som sjøfartsinspektørene utfører for påtalemyndigheten i sjøfartssaker ikke vil bli overflødige selv om de forebyggende ulykkesundersøkelsene legges inn i en havarikommisjon.

Syv av høringsinstansene ( Sjøfartsdirektoratet, Nordisk institutt for sjørett, Troms politidistrikt, Oslo politidistrikt, Riksadvokaten, Sjøfartsinspektøren i Osloog Statens Forurensningstilsyn) reiser på denne bakgrunn spørsmål om hvem som skal ta seg av den fremtidige behandlingen av alle de sakene som i dag ligger under sjøfartsinspektørene, og som ikke vil falle inn under den nye havarikommisjonens arbeidsområde.

Nordisk institutt for sjørett uttaler:

«Når det gjelder sjøfartsinspektørenes rolle, synes det riktig å oppheve sjødl. kap. 3, som foreslått. Hvis det ikke bare skyldes en forglemmelse at samme lovs § 4 første ledd a) ikke oppheves, bør imidlertid sjøfartsinspektørenes nye rolle klarlegges. Det kan også være grunn til å drøfte om politiet uten sjøfartsinspektøren er i stand til å ivareta etterforskning og påtale på en forsvarlig måte i disse sakene.»

Oslo politidistrikt uttaler:

«I forslaget som nå presenteres anbefales det at ordningen med sjøfartsinspektører oppheves og at det opprettes en Havarikommisjon som kun skal avdekke ulykkesårsaker; ikke klarlegge strafferettslig ansvar.

I dag har sjøfartsinspektørene samme politi- og påtalemyndighet som politimesteren i saker som gjelder skip og sjødyktighet, jf sjødyktighetsloven § 17 jf. politiloven kap II og påtaleinstruksen § 32-1, og er i sin utøvende myndighet underlagt Riksadvokaten. I praksis har sjøfartsinspektøren gjennomført etterforskning og forberedt saken for påtalemyndigheten som har fattet endelig påtalevedtak.

Denne endringen vil medføre for politi/påtalemyndighet at man må opparbeide en langt bedre kompetanse på disse spørsmål enn det tilfellet er pr. i dag. Særlig vil det være aktuelt når det gjelder etterforskning, da denne i praksis har blitt ivaretatt av sjøfartsinspektøren. Fagkunnskap av denne art, kan man ikke forvente å finne inne etaten, slik at det må påregnes at politiet må ansette/knytte til seg fagkunnskap med annen bakgrunn enn politihøgskolen.»

Riksadvokaten er den eneste høringsinstansen som uttrykkelig går imot forslaget om å oppheve sjødyktighetsloven kapittel 3 og uttaler:

«Etterforskningen av sjøulykker og -hendelser skal - og blir også - i stor grad etterforsket av sjøfartsinspektørene med hjemmel i sjødyktighetsloven kap. 3 og påtaleinstruksen kap. 32. Det fremgår av sjødyktighetsloven at slik etterforskning er inspektørenes hovedoppgave. Sjølovkomiteen synes ikke å ha tatt inn over seg at en undersøkelse som beskrives i sjødyktighetsloven kap. 3 i det alt vesentlige er en straffeprosessuell etterforskning, til tross for at dette fremgår uttrykkelig i lovens § 18 og til overmål av påtaleinstruksen kap. 32. Når det nå foreslås oppnevnt en havarikommisjon som nettopp ikke skal utrede mulig strafferettslig ansvar, blir det galt når komiteen anfører at:

«slike undersøkelser heretter skal gjennomføres av Havarikommisjonen. Følgelig kan ordningen med sjøfartsinspektører og sjødyktighetsloven kapittel 3 oppheves som overflødig».

Selv med komiteens eget standpunkt om at etterforskning skal være subsidiær i forhold til kommisjonsundersøkelsene, blir ovenstående mindre treffende. I de tilfeller hvor Havarikommisjonen ikke skal eller velger ikke å iverksette undersøkelser er det jo forutsetningen at det skal foretas en vanlig ulykkesetterforskning, noe som i dag utføres av sjøfartsinspektørene. Dette vil jo for eksempel gjelde ved mindre alvorlige grunnstøtinger eller sammenstøt med faste installasjoner (brygge).

Legger en til grunn at retten og plikten til å etterforske sjøulykker opprettholdes uendret, og følgelig i stor grad vil foregå parallelt med kommisjonsundersøkelsen, vil det også i fremtiden være behov for sjøfartsinspektørenes særlige etterforskningsmessige kompetanse. Riksadvokaten foreslår på denne bakgrunn at ordningen med sjøfartsinspektører opprettholdes, og at sjødyktighetsloven kap. 3 ikke oppheves, men tilpasses det nye undersøkelses- og etterforskningskonsept.»

Sjøfartsdirektoratet uttaler:

«For så vidt gjelder flertallets syn om at sjøfartsinspektørene er overflødige, kan vi ikke støtte dette. Etter direktoratets syn ville det være naturlig å opprettholde sjøfartsinspektørene til å granske de hendelser som faller utenfor virksomheten til en eventuell kommisjon. Hvorvidt sjøfartsinspektørene fortsatt skal ha påtalemyndighet kan vurderes nærmere. Alternativt må det opprettes en egen granskningsenhet for slike saker i Sjøfartsdirektoratet.»

Sjøfartsdirektoratet i Oslo uttaler:

«Sjøfartsinspektørene behandler hvert år ca. 1000 saker. Når ordningen med sjøfartsinspektører oppheves, må de gjøremål som nå er pålagt sjøfartsinspektørene, i sin helhet utføres av politiet/Sjøfartsdirektoratet, jf. bl.a. sjødyktighetsloven §§ 17-19, påtaleinstruksen kapittel 32 og sjøfartsinspektørenes stillingsinstruks av 19.08.98.»

Statens forurensningstilsyn uttaler:

«Flertallet i Sjølovkomiteen går inn for å oppheve ordningen med sjøfartsinspektører. Sjøfartsinspektøren er den som forestår etterforskning i saker med ulovlige utslipp fra skip og er i så måte en viktig aktør for miljøvernmyndighetene. Oppheves ordningen med sjøfartsinspektører, anbefaler SFT at arbeidet med etterforskning av ulovlige utslipp fra skip videreføres i Sjøfartsdirektoratet av jurister og maritimt kyndig personell eller at Økokrim, tilført maritimt kyndig personell, utfører etterforskningsarbeidet.»

Troms politidistrikt uttaler:

«Politiet mottar i dag en rekke saker fra Sjøfartsdirektøren etter at saken er ferdig etterforsket. Dette kan dreie seg om brudd på sjødyktigheten, uaktsom navigering, sjøveisregler, sertfikathold for mannskap og fartøy, forurensning fra skip, samt spørsmål om lov og forskriftsforståelse - eller faglig forståelse, i sjøfartsforhold. Etter påtaleinstruksen § 32-6 skal sjøfartsinspektøren i slike saker gi en begrunnet uttalelse om det er grunnlag for straffansvar og hvilken strafferettslig reaksjon som i tilfelle bør komme på tale. Denne bestemmelsen letter politiets arbeid i vesentlig grad når påtalespørsmålet skal avgjøres.

Dersom politiet skal overta all bedømmelsen i denne type saker - er det lite tvilsomt at det må medføre spesialopplæring av så vel jurister som etterforskere.»

18.4 Departementets vurderinger

Under dagens system undersøker sjøfartsinspektørene årsaksforholdene med tanke på det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet, samtidig som de også foretar politietterforskning av lovbrudd. Disse oppgavene løses ikke hver for seg, men under ett. Denne formen for sammenblanding strider mot prinsippet i IMO-koden artikkel 1 nr. 4 om at disse to ulike typene undersøkelser/etterforskning skal skje separat og uavhengig fra hverandre, jf. kapittel 8 foran. Dagens system med sjøfartsinspektører kan derfor ikke beholdes. Dertil kommer at ordningen med sjøfartsinspektører er «skreddersydd» til et system som det vi har i dag, basert på sjøforklaringer. Når sjøforklaringsinstituttet erstattes med en fast havarikommisjon, vil sjøfartsinspektørene ikke lenger ha sin tidligere rolle.

Som blant annet Riksadvokaten og Oslo politidistrikt fremhever, er det imidlertid ikke slik at alle de oppgavene som i dag ligger til sjøfartsinspektørene bortfaller eller tas hånd om av undersøkelseskommisjonen. Selv om årsaksundersøkelsene etter sjøulykker legges inn i en fast havarikommisjon, vil ikke det påvirke behovet for politimessig etterforskning av lovbrudd innenfor sjøfarten, verken når det gjelder straffbare forhold ved sjøulykker, eller når det gjelder andre straffbare forhold til sjøs som sjøfartsinspektørene i dag etterforsker. Departementet er derfor enig med høringsinstansene i at sjøfartsinspektørenes oppgaver av politimessig art i hovedsak bør videreføres.

Spørsmålet er hvordan sjøfartsinspektørenes politimessige oppgaver bør organiseres for fremtiden, når ulykkesundersøkelser legges til havarikommisjonen. Dagens ordning, der det er Sjøfartsdirektoratet som er administrativt overordnet sjøfartsinspektørene, bør opphøre. Det vil ikke lenger fremstå som hensiktsmessig at tilsynsorganet innenfor sjøfarten skal være administrativt overordnet den politimessige etterforskningen av lovbrudd i sjøfartsforhold. De funksjonene som sjøfartsinspektørene i dag ivaretar i kraft av sin politi- og påtalemyndighet, bør derfor flyttes fra å ligge under Sjøfartsdirektoratets administrasjon til et annet organ. Det mest nærliggende alternativet her er etter departementets syn at den politimessige etterforskningen av sjøfartshendelser, jf. sjødyktighetsloven kapittel 3 og påtaleinstruksen kapittel 32, legges administrativt under politiet, samtidig som dagens regler i sjødyktighetsloven om sjøfartsinspektørene oppheves. En slik omorganisering vil, i tillegg til å opprettholde den politimessige etterforskningen i sjøfartsforhold, også være egnet til styrkedenne siden. Det vil bli lettere å styrke den etterforskningsmessige kompetansen på området, og det vil også bli bedre muligheter for å etablere et bredere fagmiljø enn i dag når det gjelder den politimessige etterforskningen av sjøfartsforhold.

På denne bakgrunn foreslår departementet at sjødyktighetslovens regler om sjøfartsinspektørene oppheves, og at sjøfartsinspektørenes oppgaver videreføres og legges administrativt inn i politiet. Samtidig foreslås straffeprosessloven § 55 første ledd nr. 4 endret, slik at sjøfartsinspektørene kommer inn i straffeprosessloven som en del av påtalemyndigheten. Lovendringene må følges opp med korresponderende tilpasninger i påtaleinstruksen og forskriftene til politiloven.

18.5 Arbeidsgruppen som har vurdert organiseringen av politiets etterforskning av sjøfartsforhold når sjøfartsinspektørene overføres dit

Etter anmodning fra Justisdepartementet nedsatte Politidirektoratet 28. februar 2002 en arbeidsgruppe med representanter fra Justisdepartementet, Riksadvokaten, Politidirektoratet og Sjøfartsdirektoratet og sjøfartsinspektørene, med mandat å vurdere hvordan den straffeprosessuelle etterforskningen av sjøulykker og andre saker under sjøfartslovgivningen bør organiseres innenfor politiet når dagens ordning med sjøfartsinspektører opphører.

I mandatet ble det gitt føringer om at følgende grunnleggende hensyn må ivaretas i forbindelse med en slik omorganisering:

• Den kompetansen som er bygget opp hos dagens sjøfartsinspektører må ivaretas og videreføres.

• Etterforskningen av sjøulykker må organiseres slik at den etterforskningsmessige kompetansen kan være raskt på plass etter en ulykke,

• Rapporteringen om etterforskningen av sjøulykker og andre saker under sjøfartslovgivningen til Sjøfartsdirektoratet til bruk i direktoratets arbeid med regelutvikling mv. bør fortsette i en form som er hensiktsmessig innenfor den nye organiseringen.

• Sjøfartsdirektoratets anmeldelser av mulige lovbrudd i sjøfartsforhold må fortsatt føre til nærmere etterforskning i samme grad som under dagens system.

Arbeidsgruppens rapport følger som uttrykt vedlegg til proposisjonen. Her skal gjengis enkelte hovedpunkter fra rapporten.

Arbeidsgruppen vurderer ulike modeller for organiseringen av sjøfartsinspektørenes virksomhet innenfor politiet. Den anbefaler at sjøfartsinspektørene samles i to enheter, en med ansvar for Sør-Norge, og en med ansvar for Nord-Norge, med beliggenhet i den respektive landsdel, og tilknyttet et politidistrikt der. Det forutsettes seks stillingshjemler, som i dag.

Arbeidsgruppen ser det som hensiktsmessig at sjøfartsinspektørene fortsatt skal ha begrenset påtalemyndighet og politimyndighet, på samme måte som i dag, og at de fortsatt skal forestå rapporteringen om ulykker og hendelser til Sjøfartsdirektoratets statistikk. Man tenker seg videre at det innføres en plikt for det enkelte politidistrikt som mottar melding om sjøulykker og andre relevante hendelser, til å varsle sjøfartsinspektørene som distriktet hører under.

Arbeidsgruppen foreslår i tråd med det ovennevnte en rekke tilpasninger i påtaleinstruksen §§ 2-2, § 2-7 og kapittel 32. Den foreslår også at det med hjemmel i politiloven gis nærmere forskrifter som regulerer kompetansekrav for sjøfartsinspektørene, stillingstittel, distriktsinndeling, tildeling av politimyndighet ol.

Departementet mener at arbeidsgruppens forslag viser at det er mulig å gjennomføre på en egnet måte en omlegging av sjøfartsinspektørenes rolle med innpassing i politi og påtalemyndighet. Gruppens forslag må vurderes nærmere før ikraftsetting av de lovendringer som foreslås i proposisjonen her, etter at forslagene til forskriftsendringer har vært på høring.