2 Bakgrunnen
2.1 Innst. S nr. 223 (1996-97)
Ved Stortingets vedtak 12. juni 1997 ble Regjeringen bedt om å vurdere behovet for endringer i sjøforklaringsinstituttet. Vedtaket ble truffet etter innstilling fra Næringskomiteen (Innst. S. nr. 223 (1996-97)). Flertallet i komiteen uttalte på side 4 i innstillingen:
«Flertallet mener at med bakgrunn i den spesielle karakter og kompetansebehov sjømannsyrket har, er det viktig at sjøkyndige personer deltar i første instans i klarleggingen av årsaker til ulykker til sjøs. En ser imidlertid ikke bort fra at sjøforklaringene i dag ikke er utviklet i takt med de utfordringer utviklingen i næringen og ulykkesfrekvensen for skip, stiller myndighetene overfor. Flertallet vil på denne bakgrunn be Regjeringen vurdere behovet for endringer i sjøforklaringsinstituttet».
2.2 Sjølovkomiteens sammensetning og mandat
På bakgrunn av Stortingets vedtak ga Justisdepartementet i brev 13. mars 1998 Sjølovkomiteen i oppdrag å vurdere og revidere ordningen med sjøforklaring. Sjølovkomiteen fikk for dette oppdraget følgende sammensetning:
Professor dr. juris Erling Selvig
Fungerende lovrådgiver Rolf Chr. Trolle Andersen
Avdelingssjef Viggo Bondi
Avdelingsdirektør Kari Elisabeth Breirem
Høyesterettsdommer Karin M. Bruzelius
Politiinspektør Elisabeth Kaas
Generalkonsul Kaare A. Kopperud
Høyesterettsadvokat Haakon Stang Lund
Advokat Jan-Fredrik Rafen
Sorenskriver Kirsti Ramberg
Førstekonsulent Ingeborg B. Holtskog Olebakken har fungert som sekretær i utvalget. Avdelingsdirektør Kari Elisabeth Breirem trådte senere ut av komiteen, og rådgiver Kristin A. Kleven ble oppnevnt som medlem i hennes sted.
Sjølovkomiteen ble gitt følgende mandat:
«1. Flertallet i Stortingets næringskomité uttalte i Innst S nr 223 (1996-97) s 4 at «... med bakgrunn i den spesielle karakter og kompetansebehov sjømannsyrket har, er det viktig at sjøkyndige personer deltar i første instans i klarleggingen av årsaken til ulykker til sjøs. En ser imidlertid ikke bort fra at sjøforklaringene i dag ikke er utviklet i takt med de utfordringer utviklingen i næringen og ulykkesfrekvensen for skip, stiller myndighetene overfor. Flertallet vil på denne bakgrunn be Regjeringen vurdere behovet for endringer i Sjøforklaringsinstituttet.»
Debatten om innstillingen er gjengitt i Forh S (1996-97) s 4077 til 4100, og førte til at Stortinget i vedtak 12 juni 1997 ba Regjeringen om å vurdere behovet for endringer i reglene om sjøforklaring.
2. Sjøforklaringsordningen ble utredet av Sjølovkomiteen på begynnelsen av 1960-tallet, jf Innstilling IV fra Sjølovkomiteen (1963). Flertallet gikk den gang inn for å beholde ordningen, og uttalte i den forbindelse: «Skjønt flertallet er klar over at systemet med sjøforklaring byr på iøynefallende svakheter, og at man selv etter de foreslåtte reformer ikke kan regne med bare ideelle sjøforklaringer, mener flertallet likevel at fordelene ved sjøforklaringer oppveier de uheldige sider» (innstillingen side 42). Komiteens mindretall gikk prinsipalt inn for opphevelse av hele ordningen, jf innstillingen side 47.
3. Dagens regler om sjøforklaring bygger på de reformene som Sjølovkomiteen foreslo i 1963. De ble opprinnelig innført ved lov 17 juni 1966 nr 8, og finnes i dag som §§ 472 til 486 i sjøloven 24 juni 1994 nr 39 kapittel 18.
Sjøloven skiller mellom obligatorisk og fakultativ sjøforklaring, jf §§ 472 og 473. Her i riket holdes sjøforklaring for vedkommende herreds- eller byrett, jf § 476 første ledd. For norske skip holdes sjøforklaring i Danmark, Finland og Sverige for den domstol som er kompetent etter vedkommende lands lovgivning, jf § 476 annet ledd. Utenfor Norden holdes sjøforklaring for vedkommende norske konsulrett, jf § 476 tredje ledd.
I enkelte tilfeller kan det oppnevnes særskilte undersøkelseskommisjoner, jf sjøloven § 485 første ledd. Det er opprettet en fast undersøkelseskommisjon for tilfeller hvor et merkepliktig fiskefartøy forliser, eller hvor det forlates i sjøen og det er grunn til å frykte for at hele mannskapet er omkommet, jf § 485 annet ledd.
4. I løpet av de senere årene er det fra flere hold blitt hevdet at sjøulykker kan oppklares mer effektivt eller iallfall tilstrekkelig effektivt uten bruk av sjøforklaring. Det er bl.a blitt hevdet at en utbygging av ordningen med sjøfartsinspektører bedre vil kunne ivareta sjøfartsmyndighetenes behov for innsamling av materiale til bedømmelse av skips sjødyktighet og vurdering av reglene om sjødyktighet, jf sjøloven § 474 første ledd. Det er også blitt hevdet at vanlig politietterforskning må antas å kunne gi påtalemyndigheten tilstrekkelig materiale til å avgjøre om det foreligger straffbare forhold, slik at domstolene på etterforskningsstadiet bare behøver å trekkes inn dersom det er behov for å motta forklaringer fra vitner som nekter å uttale seg til politiet. Det er videre blitt reist spørsmål om eventuelle skadelidendes behov for å kunne fremskaffe materiale til bruk i sivile søksmål, i tilstrekkelig grad vil kunne ivaretas gjennom reglene om bevisopptak i tvistemålsloven kapittel 20 eller gjennom en utbygging av reglene om sjørettsskjønn i sjøloven §§ 487 til 492.
Videre er det fra enkelte hold blitt tatt til orde for opprettelse av en fast havarikommisjon til å granske sjøulykker langs kysten av Norge. Det er også blitt argumentert for bruk av en ambulerende konsulrett ved gransking av sjøulykker i utlandet der norske skip er innblandet.
5. Justisdepartementet gir på denne bakgrunn Sjølovkomiteen i oppdrag å vurdere og revidere ordningen med sjøforklaring.
Sjølovkomiteen skal ta stilling til om det er grunn til å opprettholde ordningen med sjøforklaring for herreds- og byretten, jf sjøloven § 476 første ledd. Sjølovkomiteen skal i denne forbindelse gjøre rede for eventuelle alternative ordninger til sjøforklaringsordningen. Komiteen skal bl.a vurdere i hvilken utstrekning de formålene som sjøforklaringsordningen skal tjene, jf sjøloven § 474 første ledd, minst like godt kan ivaretas gjennom slike andre ordninger.
Dersom Sjølovkomiteen mener at reglene om sjøforklaring for herreds- og byretten bør oppheves, skal komiteen foreslå de lovendringene som komiteen mener er nødvendige for en effektiv ivaretakelse av hensynene bak ordningen med sjøforklaring. Sjølovkomiteen skal i så fall også vurdere hvilke regler som bør gjelde for sikring av bevis m m utenfor riket. I denne forbindelse skal komiteen foreslå regler som gjør det mulig å videreføre det nordiske samarbeidet på dette området.
Dersom Sjølovkomiteen går inn for å opprettholde ordningen med sjøforklaring for herreds- og byretten, skal komiteen foreslå de endringene i dagens regler som den mener er nødvendige. Komiteen skal da dessuten vurdere behovet for en ambulerende konsulrett til sikring av bevis mm utenfor Norden.
Sjølovkomiteen skal i alle tilfeller vurdere behovet for å nedsette en fast undersøkelseskommisjon for andre tilfeller enn nevnt i sjøloven § 485 annet ledd. Komiteen skal eventuelt foreslå nærmere bestemmelser om dette.
Det skal utredes økonomiske og administrative konsekvenser av eventuelle forslag. Minst ett forslag skal bygge på uendret ressursbruk.
6. Komiteen skal avgi sin utredning så snart som mulig, og senest innen utgangen av 1998.»
2.3 NOU 1999:30 Undersøkelse av Sjøulykker
Sjølovkomiteen avga sin utredning NOU 1999:30 Undersøkelse av sjøulykker 10. november 1999.
I utredningen foreslår Sjølovkomiteen at det opprettes en fast ulykkeskommisjon for undersøkelse av sjøulykker, «Havarikommisjonen for sjøulykker». Bakgrunnen for forslaget er at Sjølovkomiteens undersøkelser viste at sjøforklaringsinstituttet ikke lenger fungerer hensiktsmessig i praksis. Komiteen antar at den kombinasjon av ulykkesundersøkelse og plassering av sivilrettslig og strafferettslig ansvar som de någjeldende reglene legger opp til, prinsipielt er uheldig og lite formålstjenlig. Komiteen mener spørsmål om sivil- og strafferettslig ansvar bør behandles som på andre livsområder, slik at ulykkesundersøkelsene utformes med hovedvekt på at det viktigste formålet med ulykkesundersøkelsen er å få så mye som mulig informasjon om årsakene til ulykken, slik at denne kunnskapen kan komme det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet til gode. Sjølovkomitens vurderinger av utformingen av forslaget om en Havarikommisjon for sjøulykker er på denne bakgrunn utformet med sikte på å legge til rette for at kommisjonen skal være et mest mulig effektivt redskap i arbeidet med å styrke sjøsikkerheten. Komiteen peker også på at utviklingen internasjonalt vitner om at det er behov for en slik revisjon av ordningen som foreslås.
Når det gjelder saksbehandlingen, legger Sjølovkomiteen til grunn at forvaltningsloven og offentlighetsloven generelt vil gjelde for kommisjonens virksomhet, men at det er behov for noen tilpasninger av hensyn til kommisjonens karakter og arbeidsoppgaver. Det foreslås særlige regler om opplysningsplikt for kommisjonen, men det er dissens i komiteen med hensyn til hvor langt den skal gå.
Sjølovkomiteen foreslår at havarikommisjonen selv skal ta stilling til ved hvilke ulykker den skal iverksette undersøkelser, men slik at den forutsettes å prioritere ulykker der det er grunn til å regne med at en undersøkelse vil kunne bidra til å styrke sjøsikkerheten.
Opprettelse av et nytt undersøkelsesorgan reiser spørsmål vedrørende forholdet til andre organer som også er involvert. Sjølovkomiteen drøfter forholdet til politiets undersøkelser, herunder sjøfartsinspektørene. Komiteens flertallforeslår at sjøfartsinspektørene avvikles, og begrunner dette med at deres hovedoppgave etter lov 9. juni 1903 nr. 7 om Statskontrol med Skibes Sjødygtighed mv. (sjødyktighetsloven) er knyttet til deltagelse i sjøforklaringer.
Når det gjelder forholdet til politiet, foreslår Sjølovkomiteen en begrensning i politiets adgang til å foreta undersøkelser parallelt med havarikommisjonen i saker hvor det ikke foreligger mistanke om straffbart forhold.
Undersøkelse av sjøulykker reiser særlige spørsmål knyttet til undersøkelser av norske skip etter ulykker i utlandet. Sjølovkomiteen foreslår at havarikommisjonen bør kunne iverksette undersøkelser etter ulykker med alle norskregistrerte skip. Når en slik ulykke er inntrådt i fremmed stats farvann, antar komiteen at forholdet til utenlandske myndigheter bør kunne legges til rette innenfor de folkerettslige rammer som gjelder for dagens ordning med opptak av sjøforklaring.
Selv om sjøforklaringsinstituttet anses generelt lite hensiktsmessig, går et flertallav Sjølovkomiteens medlemmer inn for å beholde en adgang til å foreta sjøforklaring som en særskilt form for bevisopptak utenfor rettssak etter særskilt beslutning av retten. Et mindretall går inn for å oppheve sjøforklaringsinstituttet helt.
2.4 Høringen
Justisdepartementet sendte NOU 1999:30 Undersøkelse av sjøulykker på høring 4. mai 1999, til følgende institusjoner og organisasjoner:
Departementene
Kystdirektoratet
Sjøfartsdirektoratet
Luftfartsverket
Luftfartstilsynet
Havarikommisjonen for sivil luftfart
Statens jernbanetilsyn
Riksadvokaten
Regjeringsadvokaten
Høyesterett
Lagmannsrettene
Oslo byrett
Bergen byrett
Trondheim byrett
Stavanger byrett
Kristiansand byrett
Drammen byrett
Fredrikstad byrett
Nord-Troms herredsrett
Salten sorenskriverembete
Kriminalpolitisentralen
Politimesteren i Oslo
Politimesteren i Bergen
Politimesteren i Kristiansand
Politimesteren i Trondheim
Politimesteren i Troms
ØKOKRIM
Grenland Havnevesen
Hammerfest Havnevesen
Tromsø Havnevesen
Bodø Havnevesen
Måløy Havnevesen
Bergen Havnevesen
Oslo Havnevesen
Trondheim Havnevesen
Stavanger Havnevesen
Rådet for arbeidstilsyn på skip
Støttegruppen for pårørende og overlevende etter Scandinavian Star v/Jan Harsem
Norsk Sjøoffisersforbund
Norsk Sjømannsforbund
Losforbundet
Norsk Havneforbund
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dommerforening
Akademikerne
Akademikernes Fellesorganisasjon
Assuranseforeningen Skuld
Assuranseforeningen Gard
Det Norske Veritas
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)
Flyselskapenes landsforening
Fraktefartøyenes Rederiforening
Gjensidige skibsassuranseforeningers Komite
Greenpeace Norge
Intertanko
Kommunenes Sentralforbund
Landsforeningen for trafikkskaddde
Landsorganisasjonen i Norge
Miljøstiftelsen Bellona
Nordisk Skibsrederforening
Norges fiskarlag
Norges Miljøvernforbund
Norges Naturvernforbund
Norges Rederiforbund
Norsk Flygerforbund
Norsk flyoperatørforbund
Norsk Jernbaneforbund
Norsk jernbaneklubb
Norsk Lastebileierforening
Norsk Lokomotivmannsforbund
Norske Maritime Leverandører
Norsk Petroleumsinstitutt
Norsk Sjøoffisersforbund
NSB BA
NSB Gardermoen AS
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oljeindustriens Landsforening
Rederienes Landsforening
Sjøassurandørenes Centralforening
Sjøtrygdgruppen
Transportbrukernes fellesorganisasjon
Transportbedriftenes Landsforening
Trafikksikkerhetsrådet
Trygg Trafikk
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)
Nordisk institutt for sjørett
Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet
Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet
Universitetet i Tromsø, Det juridiske fakultet
I tillegg til å be om høringsinstansenes kommentarer til Sjølovkomiteens forslag i NOU 1999:30, ba Justisdepartementet i høringsbrevet også om høringsinstansenes synspunkter på spørsmålet om en felles havarikommisjon. Justisdepartementet uttalte følgende om dette i høringsbrevet:
«Sjølovkomiteen peker i NOU 1999:30 side 53-54 på den mulighet å slå sammen de ulike ordninger og organer for undersøkelse av ulykker innenfor transportsektoren til ett organ. Sjølovkomiteen utdyper imidlertid ikke denne problemstillingen nærmere, i det den lå utenfor mandatet. Justisdepartementet ber de av høringsinstansene som har synspunkter på dette, om å uttale seg om det er grunnlag for å utrede spørsmålet om å opprette en slik felles havarikommisjon.
Både i Finland og Sverige har man ordninger med en fast enhet som har kompetanse til å etterforske alvorlige ulykker innenfor alle transportsektorer, jf. om dette på side 30-31 i utredningen. I Finland har man «Centralen för undersökning av olyckor», som er en administrativ enhet innenfor Justitieministeriet, og som har kompetanse til å etterforske alle storulykker samt ulykker innen luftfarten, sjøfarten og jernbanetrafikken. I tillegg er det anledning til å oppnevne særskilte undersøkelseskommisjoner ved enkelte ulykker ved behov. I Sverige er det etablert et eget forvaltningsorgan, «Statens haverikommisjon», til å foreta undersøkelser etter alle alvorlige luftfartsulykker, jernbaneulykker eller sjøfartsulykker. Se nærmere om dette i NOU 1999:30 side 30-31.»
Følgende instanser har gitt realitetsuttalelse:
Fiskeridepartementet
Forsvarsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Sosial- og helsedepartementet
Utenriksdepartementet
Kystdirektoratet
Sjøfartsdirektoratet
Sjøfartsinspektøren i Oslo
Luftfartsverket
Luftfartstilsynet
Havarikommisjonen for sivil luftfart
Statens jernbanetilsyn
Statens forurensningstilsyn
Riksadvokaten
Regjeringsadvokaten
Kriminalpolitisentralen
Oslo politidistrikt
Troms politidistrikt
Oslo Kommune Havnevesenet
Norsk Sjøoffisersforbund
Norsk Sjømannsforbund
Sjømannsforeningenes Landsforbund
Norsk Losforbund
De sjøkyndiges forbund
Det norske maskinistforbund
Den Norske Advokatforening
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)
Gjensidige Skipsassurandørers Komite
Landsorganisasjonen i Norge
Nordisk Skibsrederforening
Norges Fiskarlag
Fiskebåtredernes Forbund
Nordland Fylkes Fiskarlag
Norges Fiskarkvinnelag
Norges Rederiforbund
Rederienes Landsforening
Sjøassurandørenes Centralforening
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)
Nordisk institutt for sjørett
Norsk Presseforbund
2.5 Vurderinger av en felles fast havarikommisjon for flere transportsektorer
Stortinget behandlet spørsmålet om å opprette en felles ulykkeskommisjon for alle større ulykker innen transportsektoren etter forslag fremmet i Dok 8:59 (1999-2000), jf. Innst. S. nr. 122 (2000-2001). Stortinget viste til at dette spørsmålet ville bli behandlet i forbindelse med regjeringens forslag om opprettelse av en felles havarikommisjon for luftfart og jernbane, jf. St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011. I Nasjonal Transportplan 2002-2011 ble det tatt sikte på å opprette en felles havarikommisjon til å undersøke ulykker og hendelser innen luftfart og jernbane. I denne sammenheng ble det vurdert om en bør opprette en felles ulykkeskommisjon for alle større ulykker og hendelser innen sjø-, luft-, bane- og vegtransport. Stortinget merket seg forslaget, jf. Innst. S. nr. 119 (2000-2001), og sluttet seg til dette. Stortinget bemerket at man vil vurdere erfaringene fra en slik felles kommisjon for to transportformer, luftfart og jernbane, med tanke på eventuell senere innføring av en felles ulykkeskommisjon for alle transportformer.
På bakgrunn av dette foreslo regjeringen i Ot.prp. nr. 73 (2000-2001) Om endringer i jernbaneloven å utvide mandatet for Havarikommisjonen for sivil luftfart til også å omfatte undersøkelser av ulykker og hendelser i jernbanesektoren. Forslaget ble fremmet uten å avvente en utredning om en generell undersøkelseskommisjon for hele transportsektoren, da en utvidelse av virkeområdet til Havarikommisjonen for sivil luftfart ikke ble ansett å være til hinder for en slik utredning. Stortinget sluttet seg til forslaget om at det etableres en fast kommisjon for jernbaneulykker og at dette skulle gjøres ved en utvidelse av Havarikommisjonen for sivil luftfart, jf. Innst.O. nr. 107 (2000-2001).
En arbeidsgruppe sammensatt av representanter for berørte departementer og Havarikommisjonen for sivil luftfart har i 2001-2002 vurdert opprettelse av en havarikommisjon for sivil luftfart, jernbane og sjøfart, eventuelt også veitrafikk, med utgangspunkt i den nåværende Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane. Arbeidsgruppen avga sin rapport til Samferdselsdepartementet i februar 2002. Arbeidsgruppen tilrår i sin konklusjon (jf. kapittel 7 i rapporten) å opprette en slik felles havarikommisjon for sivil luftfart, jernbane, sjø og veg med utgangspunkt i den nåværende Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane, og at kommisjonen får ansvar for undersøkelse av sjøulykker på bakgrunn av Sjølovkomiteens forslag i NOU 1999:30. Arbeidsgruppen uttaler:
«Det legges til grunn at kommisjonens ansvar og mandat avgrenses til å finne årsaksfaktorene til en ulykke eller hendelse med tanke på å forebygge fremtidige ulykker, og ikke utrede straff eller erstatningsansvar.»
I samråd med de berørte departementer mener Justisdepartementet at undersøkelsen av sjøulykker bør legges inn i en slik felles havarikommisjon, slik arbeidsgruppen tilrådde i sin rapport.