16 Sjøfartsdirektoratets rolle ved undersøkelse av sjøulykker

16.1 Gjeldende rett

Sjøfartsdirektoratet har tilsynet med skip etter reglene i lov 9. juni 1903 nr. 7 om Statskontrol med Skibes Sjødygtighed mv. (sjødyktighetsloven). Undersøkelser av sjøulykker i den forbindelse utføres ikke av Sjøfartsdirektoratet selv, men av sjøfartsinspektørene, jf. sjødyktighetsloven § 5 og lovens tredje kapittel. (Sjøfartsinspektørene omhandles nærmere nedenfor i kapittel 18).

Etter sjødyktighetsloven § 15 skal «tilsynet», som etter § 10 jf. § 4 omfatter sjøfartsinspektørene, sende innberetning til Sjøfartsdirektoratet om hendelser og forhold innen sitt distrikt som kan antas å være av interesse og betydning for sikkerheten for menneskeliv til sjøs. Sjøfartsdirektoratet skal utarbeide en årlig statistisk oversikt over forlis og havarier som norske fartøyer har vært utsatt for. Denne oversikten skal også etter loven inneholde «opplysninger om de nærmere omstendigheter hvorunder sjøulykkene har funnet sted, og om ulykkenes sannsynlige årsaker og omfang». Dette statistikkgrunnlaget, Sjøfartsdirektoratets ulykkesdatabase, er viktig for direktoratets forebyggende sjøsikkerhetsarbeid.

I særskilte undersøkelseskommisjoner under sjøloven § 485 første ledd oppnevnes kommisjonens medlemmer etter samråd med Sjøfartsdirektoratet, jf. forskrift 28. november 1980 nr. 7.

Sjøfartsdirektoratet er altså ikke selv direkte involvert i undersøkelsen av sjøulykker. Sjøfartsdirektoratet mottar resultatene fra sjøfartsinspektørenes undersøkelser, fra sjøforklaringer og fra særskilte undersøkelseskommisjoner som nedsettes, foretar statistikker og analyser, og iverksetter slike sjøsikkerhetstiltak i form av regelarbeid mv. som resultatene tilsier.

16.2 Sjølovkomiteens forslag

Sjølovkomiteen drøfter forholdet til Sjøfartsdirektoratet nærmere på side 63 i NOU 1999:30. Sjølovkomiteens syn er at Sjøfartsdirektoratets virksomhet bør avgrenses mot de oppgavene som legges til havarikommisjonen. Sjølovkomiteen mener imidlertid at Sjøfartsdirektoratet fortsatt bør ha adgang til å iverksette undersøkelser etter sjøulykker, for eksempel ut fra andre formål eller av ulykker som havarikommisjonen velger å avstå fra å undersøke, såfremt havarikommisjonens virksomhet ikke forstyrres. Det foreslås imidlertid ingen nærmere regler om dette i NOU 1999:30.

Utover dette, sier Sjølovkomiteen på side 63 om Sjøfartsdirektoratets fremtidige rolle at:

«Dets rolle i sjøsikkerhetsarbeidet i forbindelse med kommisjonens undersøkelser av ulykker og nestenulykker, vil derfor først og fremst være som mottaker og oppfølger av kommisjonens ulykkesrapporter. Sjølovkomiteens flertall vil understreke at dette er et nødvendig og viktig ledd i arbeidet med å styrke sikkerheten til sjøs og at en derfor forutsetter at denne delen av virksomheten prioriteres. Omdefineringen av Sjøfartsdirektoratets rolle i sjøsikkerhetsarbeidet må komme til uttrykk i sjødyktighetsloven med tilhørende forskrifter ved at de nødvendige endringer foretas.»

Sjølovkomiteen drøfter videre spørsmålet om forholdet mellom Sjøfartsdirektoratet og havarikommisjonen, og uttaler (side 63):

«Spesielt tilgangen til informasjon om sjøfartsforhold vil være av stor betydning for kommisjonens arbeid. Den bør derfor ha rett til fullt innsyn i direktoratets dokumenter.

....

Av hensyn til betydningen av at kommisjonen fremstår som et selvstendig og faglig uavhengig organ, bør imidlertid ikke direktoratet ha rett til innsyn i Havarikommisjonens dokumenter i større grad enn allmennheten for øvrig.»

16.3 Høringsinstansenes syn

Nærings- og handelsdepartementet, Det norske Maskinistforbund, Norges Rederiforbund og Rederienes Landsforening, uttaler i høringen at det er viktig at Sjøfartsdirektoratets rolle i det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet ikke svekkes.

Fiskebåtredernes forbund uttaler:

«Det er vesentlig at det ikke foreligger en identifikasjon mellom Sjøfartsdirektoratet og Havarikommisjonen. Skulle situasjonen oppstå at det blir stilt spørsmål ved Sjøfartsdirektoratets utøvelse av sin funksjon, er det av stor verdi at Havarikommisjonen kan fremstå som et uavhengig organ som på en objektiv måte kan vurdere direktoratets handlinger eller unnlatelser.»

Sjøfartsdirektoratet tar i sin høringsuttalelse til orde for at bare de mest alvorlige ulykkene skal legges til havarikommisjonen, og at de mindre alvorlige ulykkene bør fortsette å ligge hos sjøfartsinspektørene eller en granskningsenhet i Sjøfartsdirektoratet, og at direktoratet må kunne gjennomføre etterforskning parallelt med havarikommisjonen. Sjøfartsdirektoratet uttaler i den forbindelse:

«Innstillingen har ikke drøftet hvordan de sakene undersøkelsesenheten ikke behandler, skal tas hånd om. Sjølovkomiteen har kun laget en svært grov skisse av hva en undersøkelsesenhet bør arbeide med. Det er de store ulykkene det arbeides med i innstillingen. Samtidig utgjør store ulykker en liten del av den undersøkelsesvirksomhet sjøfartsinspektørene bedriver. ......

Det er viktig å få klarlagt hvem som skal ivareta de nasjonale og internasjonale forpliktelsene som Norge som sjøfartsnasjon har til å undersøke og rapportere også saker hvor det ikke er - eller foreligger fare for - betydelig skade.

Rent sjøsikkerhetsmessig vil det av den grunn være hensiktsmessig å organisere arbeidet for mindre alvorlige ulykker og nestenulykker innenfor Sjøfartsdirektoratets apparat, bl.a. fordi direktoratet allerede har kompetanse og et apparat til å håndtere dette.

En av årsakene til at Sjøfartsdirektoratet ikke kan gi sin tilslutning til flertallsinnstillingen i nåværende form, er bl.a. at Sjøfartsdirektoratet skal arbeide overordnet og være en pådriver i sjøsikkerhetsarbeidet. Direktoratets grunnlag for forbedringer av regler og prosedyrer er bl.a. erfaringer fra ulykker og nestenulykker, i tillegg til erfaringer fra egen tilsynsaktivitet. For at Sjøfartsdirektoratet skal kunne være en pådriver i sikkerhetsarbeidet og arbeide proaktivt, må direktoratet ha et aktivt engasjement rettet mot å finne årsaken til at det skjer ulykker. Uten at man har dette engasjementet, vil man vanskelig kunne bidra til å forhindre ulykker. For at Sjøfartsdirektoratets regelarbeid ikke skal bli svekket, må Sjøfartsdirektoratet, slik forslaget nå foreligger, parallelt med kommisjonens arbeid, gjennomføre egen erfaringsinnhenting. Sjøfartsdirektoratet må kunne treffe umiddelbare tiltak etter ulykker og kan ikke vente til konklusjonene fra kommisjonen foreligger.»

Når det gjelder spørsmålet om direktoratets innsynsrett, uttaler Sjøfartsdirektoratet:

«Sjøulykker angår Sjøfartsdirektoratet og dets virksomhet, og direktoratet er av den oppfatning at «Sjøfartsdirektoratet» således bør være eksplisitt nevnt i lovutkastets § 478.

Flertallet i Sjølovkomiteen legger opp til at Sjøfartsdirektoratet ikke skal ha mer innsynsrett i kommisjonens rapporter enn allmennheten for øvrig (innstillingen s. 63). Sjøfartsdirektoratet må gis anledning til å uttale seg om kommisjonens rapporter før de ferdigstilles og offentliggjøres.

...

Også rapportene som Havarikommisjonen for sivil luftfart (HSL) utarbeider, sendes berørte parter, inklusive luftfartsverket, til høring før de gjøres ferdige. Hensikten er bl.a. at Luftfartsverket kan komme med nyttige innspill og faglige vurderinger til rapporten. Luftfartsverket holdes også orientert om HSLs arbeid underveis.

Det er ingen grunn til at Sjøfartsdirektoratet skal behandles annerledes på sjøsikkerhetsområdet. Uten en slik form for høringsmulighet på et foreløpig stadium i prosessen, vil Sjøfartsdirektoratet bli avskåret fra muligheten for å videreutvikle sin kompetanse innen forebygging av ulykker. En uttalelses- og høringsmulighet, som nevnt ovenfor, vil ikke etter Sjøfartsdirektoratets vurdering, svekke undersøkelsesenhetens autoritet og uavhengighet. Den vil uansett stå helt fritt til å konkludere uavhengig av innspill.»

Nærings- og handelsdepartementet uttaler:

«Utvalgets flertall går ikke inn for at Sjøfartsdirektoratet skal få innsynsrett i havarikommisjonens arbeid, noe Nærings- og handelsdepartementet er enig i. Vi er allikevel av den oppfatning at det vil være nyttig for både kommisjonen og ikke minst Sjøfartsdirektoratet at rapporten sendes dit på en kommentarrunde før den offentliggjøres. På den måten sikrer man en best mulig oppfølgning av kommisjonens foreslåtte tiltak.

Videre er det etter vårt skjønn hensiktsmessig at kommisjonen meddeler direktoratet fakta og foreløpige konklusjoner underveis. Når havarikommisjonens rapport foreligger er det Sjøfartsdirektoratet som vil få arbeidet med gjennomføringen av de ulike tiltakene. For at gjennomføringen av tiltakene skal skje så raskt og effektivt som mulig er det derfor fornuftig at direktoratet holdes orientert underveis og kan gi tilbakemeldinger.»

Rederienes Landsforening uttaler:

«Dersom det etter høringsrunden blir besluttet at det skal etableres en særskilt havarikommisjon for sjøulykker forutsetter vi at Sjøfartsdirektoratet får den samme innsyn- og uttalerett i forhold til kommisjonens arbeid som Luftfartsverket har overfor Havarikommisjonen for sivil luftfart.»

16.4 Departementets vurderinger

Et grunnleggende hensyn ved utformingen av forholdet mellom undersøkelsesmyndigheten og Sjøfartsdirektoratet er å ivareta undersøkelsesmyndighetens frittstående og uavhengige stilling. Dette er nødvendig for at kommisjonen skal oppnå den tillit og respekt som er nødvendig for at den skal kunne fungere etter hensikten. Forholdet til Sjøfartsdirektoratet må derfor forstås og vurderes i lys av denne selvstendigheten, og det gjelder ikke minst i saker der undersøkelsene direkte omfatter momenter med tilknytning til Sjøfartsdirektoratets egen rolle, som for eksempel tilfellet var i Sleipner-saken.

Sjøfartsdirektoratet vil, som alle andre, få tilgang til resultatet av undersøkelsene gjennom havarikommisjonens offisielle rapport. I hvilken grad havarikommisjonen ellers vil finne det naturlig å kontakte Sjøfartsdirektoratet i forbindelse med sine undersøkelser, vil det være opp til kommisjonen selv å vurdere, innenfor prinsippet om undersøkelsesmyndighetens selvstendighet. Departementet finner ikke grunn til å lovregulere dette nærmere.

Ofte vil situasjonen være den at Sjøfartsdirektoratet kan sitte inne med relevant informasjon. Opplysningsplikten som foreslås i utkastet § 477 vil gjelde for alle, herunder alle offentlige myndigheter. Undersøkelsesmyndigheten vil derfor etter utkastet ha rett til fullt innsyn i all relevant informasjon og dokumentasjon som Sjøfartsdirektoratet sitter med.

Et særlig spørsmål er om Sjøfartsdirektoratet bør ha rett til å få utkastet til rapport forelagt seg for uttalelse. Utkastet inneholder forslag til generelle regler om hvem som gis rett til å få utkastet til rapport forelagt seg, jf. nærmere om dette i punkt 12.4 over. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å foreta en nærmere og mer individuell regulering av hvem som skal anses å være blant de «som saken angår», og som derfor skal ha rett til å få utkastet til rapport til gjennomsyn. Departementet foreslår derfor ingen særlig regel om dette spesielt i forhold til Sjøfartsdirektoratet.

Departementet vil for øvrig bemerke at det ikke er naturlig å anse Sjøfartsdirektoratet i kraft av sitt generelle ansvar for sjøsikkerhetsarbeidet som en som «saken angår», i den forstand at direktoratet skal ha rett til å være tilstede ved undersøkelsene osv. etter utkastet § 484. Å gi Sjøfartsdirektoratet en slik posisjon ville være problematisk i forhold til undersøkelsesmyndighetens selvstendighet. I saker der Sjøfartsdirektoratets forhold er direkte gjenstand for gransking i undersøkelsesmyndigheten, slik tilfellet var ved undersøkelsene av Sleipnerulykken, må derimot Sjøfartsdirektoratet regnes som en «som saken angår» på linje med andre som får sitt forhold undersøkt. Det bør imidlertid utvises betydelig forsiktighet også i en slik situasjon, for å unngå at det reises tvil om undersøkelsesmyndighetens selvstendige rolle. Det bør imidlertid ikke være noe i veien for at undersøkelsesmyndigheten uansett innfører en praksis - om den ønsker det - hvoretter Sjøfartsdirektoratet mottar utkastet til rapport for merknader, selv om direktoratet ikke anses å være blant de «som saken angår». Her vil det i den felles havarikommisjonen antagelig være naturlig å følge den samme praksis som den som har etablert seg i forholdet mellom Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane, og henholdsvis luftfartsmyndighetene og jernbanemyndighetene.

Departementet legger samtidig vekt på at Sjøfartsdirektoratets rolle i det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet ikke må svekkes når undersøkelsen av sjøulykker legges inn i en fast havarikommisjon. At det vil være en fast havarikommisjon, og ikke sjøfartsinspektørene, som foretar etterforskningen av sjøulykker, vil etter departementets syn ikke medføre noen nevneverdig endring i eller svekkelse av Sjøfartsdirektoratets rolle i det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet. På samme måte som i dag vil ikke Sjøfartsdirektoratets rolle være avhengig av at det er Sjøfartsdirektoratet selvsom foretar undersøkelsene. Sjøfartsdirektoratets rolle når det gjelder å føre ulykkesstatistikk og å iverksette tiltak som følger opp resultatene fra undersøkelsene vil være den samme som i dag. En viktig forutsetning for at Sjøfartsdirektoratets rolle i det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet ikke skal svekkes, er imidlertid at direktoratet på samme måte som i dag mottar informasjon om alle sjøulykkene og andre uhell. Departementet foreslår på denne bakgrunn regler for å sikre at Sjøfartsdirektoratet får den nødvendige informasjonen om sjøulykker og andre hendelser til sjøs, se utkastet § 486 fjerde ledd om at undersøkelsesmyndigheten skal gi Sjøfartsdirektoratet melding om alle sjøulykker som inntreffer. Fordi Sjøfartsdirektoratets forebyggende sjøsikkerhetsarbeid, herunder statistikken, ikke er begrenset til det som etter utkastet anses som sjøulykker, men også omfatter mindre alvorlige grunnstøtinger og sammenstøt, foreslås en tilstrekkelig vid meldeplikt for dette formål. Det vises nærmere til kapittel 13, særlig punkt 13.4.

Departementet anser en slik meldeplikt til Sjøfartsdirektoratet uproblematisk for undersøkelsesmyndighetens selvstendighet. Det vises til at det er tale om ren informasjon fra undersøkelsesmyndigheten til Sjøfartsdirektoratet, som er viktig for at Sjøfartsdirektoratet skal kunne utføre sitt sjøsikkerhetsarbeid.

Et særlig spørsmål er i hvilken utstrekning Sjøfartsdirektoratet skal ha anledning til selv å foreta ulykkesundersøkelser. Departementet ser det som lite hensiktsmessig at også Sjøfartsdirektoratet skal foreta undersøkelser i saker der undersøkelsesmyndigheten og eventuelt også politiet gjør det. Undersøkelsesmyndigheten vil normalt ha anledning uten særskilt hjemmel til å utlevere resultatene av tekniske undersøkelser ol. til Sjøfartsdirektoratet underveis. Vanligvis vil det være nok til å oppfylle Sjøfartsdirektoratets behov for å være informert for å kunne sette i verk sikkerhetstiltak som ikke bør vente. Det bør overlates til undersøkelsesmyndigheten og Sjøfartsdirektoratet selv å utvikle hensiktsmessige kontaktformer innenfor de rammer som prinsippet om undersøkelsesmyndighetens selvstendighet setter.

Sjøfartsdirektoratet kan i spesielle saker ha behov for enkelte undersøkelser mv. som undersøkelsesmyndigheten legger mindre vekt på. Departementet foreslår derfor i utkastet § 486 at Sjøfartsdirektoratet, etter godkjenning fra undersøkelsesmyndigheten, kan gis anledning til å foreta egne undersøkelser i en sak som undersøkelsesmyndigheten har til behandling. Undersøkelsesmyndigheten bør kunne nekte direktoratet det aktuelle tiltaket dersom den finner at tiltaket kan komme i veien for kommisjonens egne undersøkelser.

Sjøfartsdirektoratet bør underrettes når undersøkelsesmyndigheten har vurdert om den vil iverksette undersøkelser i en sak eller ikke, slik at Sjøfartsdirektoratet eventuelt kan vurdere om den selv ønsker å foreta undersøkelser i en sak som undersøkelsesmyndigheten velger å ikke undersøke. Det foreslås derfor en regel om dette i utkastet § 486.

Ved sjøulykker hvor undersøkelsesmyndigheten ikke iverksetter undersøkelser, og ved hendelser som faller utenfor undersøkelsesmyndighetens ansvarsområde, stiller saken seg annerledes. Det er her ingenting i veien for at Sjøfartsdirektoratet foretar egne ulykkesundersøkelser. Også Sjølovkomiteen legger dette til grunn. Departementet foreslår derfor en bestemmelse i utkastet § 486 som presiserer at reglene ikke er til hinder for at Sjøfartsdirektoratet foretar undersøkelser i slike tilfelle.

Politiet vil i medhold av påtaleinstruksen § 32-3 normalt iverksette undersøkelser av sjøulykker og andre hendelser i forbindelse med skips drift, navigering og sjøsikkerhet for å bringe på det rene i hvilken grad forholdet kan tilskrives brudd på sjøfartslovgivningen, jf. kapittel 18 nedenfor. Departementet antar at disse undersøkelsene som regel vil være tilstrekkelig også for Sjøfartsdirektoratets formål, forutsatt at politiet rapporterer til Sjøfartsdirektoratet om resultatet, på samme måte som sjøfartsinspektørene gjør i dag. Departementet regner derfor med at Sjøfartsdirektoratet forholdsvis sjelden vil ha behov for å foreta undersøkelser på egen hånd.