3 Internasjonale krav til undersøkelse av sjøulykker
3.1 Oversikt
Flere internasjonale regelverk berører spørsmål vedrørende undersøkelser av sjøulykker. For en fullstendig oversikt vises til NOU 1999:30 kapittel 6. Her skal bare gjengis noen hovedpunkter.
3.2 FNs havrettskonvensjon og flaggstatsprinsippet
De forente nasjoners havrettskonvensjon 10. desember 1982 (havrettskonvensjonen) har i artikkel 92 og artikkel 94 regler om flaggstatens suverenitet i forhold til egne skip. Konvensjonen ble ratifisert av Norge 24. juni 1996, jf. St.prp. nr. 37 (1995-96) og Innst. S. nr. 227 (1995-96). Artikkel 94 nr. 1 bestemmer at «enhver stat skal effektivt utøve sin jurisdiksjon og kontroll over skip som fører dets flagg, i administrative, tekniske og sosiale saker». Dette reflekterer det såkalte «flaggstatprinsippet», som bl.a. innebærer at ansvaret for å sette i verk undersøkelser av sjøulykker i utgangspunktet påligger den staten hvor skipet er registrert, uansett om ulykken inntreffer innenfor eller utenfor denne statens farvann. Utgangspunktet for kyststatens suverenitet finnes i havrettskonvensjonens artikkel 2. Artikkel 2 omhandler ikke direkte spørsmålet om undersøkelse av sjøulykker. Det følger imidlertid av prinsippene i artikkel 2 at kyststaten har rett til å foreta undersøkelser av ulykker med fremmede skip innenfor kyststatens territorium, bl.a. dersom ulykken har involvert fare for liv eller miljø i kyststaten, jf. om dette bl.a. artikkel 1.1 i IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker, som er omhandlet nedenfor i punkt 3.5. Reglene i gjeldende sjølov om hvilke sjøulykker som skal undersøkes av norske myndigheter (jf. sjøloven § 472 jf. § 484) tar på denne bakgrunn utgangspunkt i flaggstatprinsippet, men gir norske myndigheter adgang til å foreta undersøkelser av ulykker med fremmed skip i norsk territorium bare når norske interesser er berørt og skipet ligger i norsk havn. Som det fremgår nedenfor under punkt 9.4.3 går kyststatens rett til å foreta undersøkelser av ulykker med fremmede skip i territorialfarvannet etter folkeretten lenger enn dette.
Havrettskonvensjonen har dessuten en bestemmelse som forplikter flaggstaten til å foreta undersøkelser av visse ulykker der andre staters interesser er berørt. Etter artikkel 94 nr. 7 skal hver stat:
«sørge for at det av eller for en eller flere behørig kvalifiserte personer foretas en granskning av enhver sjøulykke eller navigasjonsuhell på det åpne hav der et skip under dets flagg er innblandet, og som har ført til at en annen stats borger har mistet livet eller er alvorlig skadet, eller til alvorlig skade på en annen stats skip eller innretninger eller på det marine miljø. Flaggstaten og den annen stat skal samarbeide om gjennomføringen av enhver gransking som den annen stat iverksetter i forbindelse med slike sjøulykker eller navigasjonsuhell».
3.3 ILO konvensjon nr. 134 av 30. oktober 1970 om forebygging av ulykker (sjøfolk)
ILO konvensjon nr. 134 av 30. oktober 1970 om forebygging av ulykker (sjøfolk) ble ratifisert av Norge 9. mars 1976. Konvensjonen forplikter blant annet flaggstaten til å etterforske arbeidsulykker om bord på skip som har tap av liv eller alvorlig personskade til følge, jf. artikkel 2 nr. 1 og nr. 4, som lyder:
«1. Vedkommende myndighet i det enkelte sjøfartsland skal ta de nødvendige skritt for å sikre at arbeidsulykker blir innrapportert og etterforsket i tilstrekkelig omfang, og at uttømmende statistikk vedrørende slike ulykker blir ført og gransket.
....
4. Vedkommende myndighet skal foreta etterforskning av årsakene til og de nærmere omstendigheter som knytter seg til arbeidsulykker som har tap av liv eller alvorlig personskade til følge, og ellers av slike andre ulykker som kan bli nærmere angitt i nasjonale lover eller regler.»
Etter artikkel 1 nr. 3 omfatter uttrykket «arbeidsulykker» «ulykker som rammer sjøfolk som følge av eller i løpet av deres ansettelse». Med «sjøfolk» menes «alle personer som er ansatt i en hvilken som helst stilling om bord på et skip (unntatt krigsskip)», jf. artikkel 1 nr. 1.
Bestemmelsen er gjennomført i gjeldende rett i sjømannsloven 30. mai 1975 nr. 18, med forskrift 4. august 2000 nr. 808 om arbeidsmiljø, sikkerhet og helse for arbeidstakere på skip. Etter sjømannsloven § 30 tredje ledd skal det holdes sjøforklaring etter reglene i sjøloven dersom en sjømann dør mens han er i tjeneste om bord mv., jf. også sjøloven § 472 nr. 2 og 3.
Undersøkelse av sjøulykker er også omhandlet i ILO-konvensjon nr. 147 av 1976 artikkel 2 bokstav g, samt ILO-konvensjon nr. 178 av 1996 artikkel 9 nr. 2, som ikke omhandles nærmere her. ILO foretar for tiden en gjennomgang av det samlede regelverket for sjøfolk med sikte på å samle dette i en ny ILO-rammekonvensjon om sjøfolk. Etter det departementet har fått opplyst, tas det ikke sikte på substansielle endringer i reglene om undersøkelse av ulykker. Den nye ILO-rammekonvensjonen er planlagt sluttforhandlet i 2005. Det er for tiden ikke mulig å si når den kan tre i kraft.
3.4 EUs regelverk
3.4.1 Rådsdirektiv 1999/35/EF
Rådsdirektiv 1999/35/EF har i artikkel 12 bestemmelser om undersøkelser av ulykker med visse typer passasjerskip. Bestemmelsen lyder:
«Undersøkelse av ulykker
Innenfor rammen av sine respektive nasjonale rettsordener skal medlemsstatene fastsette rettsregler som gjør det mulig for dem selv og enhver annen særlig berørt medlemsstat å delta i, samarbeide om, eller, der normen for undersøkelse av sjøulykker gir mulighet for det, å forestå enhver undersøkelse av sjøulykker eller hendelser der en roroferge eller et hurtiggående passasjerfartøy er innblandet.
Særlig berørt medlemsstat», «stat med hovedansvar for undersøkelsen» og «sjøulykker» har samme betydning som i normen for undersøkelse av sjøulykker.
Dersom en roroferge eller et hurtiggående passasjerfartøy er innblandet i en sjøulykke, skal undersøkelsesprosedyren innledes av den stat i hvis farvann ulykken eller hendelsen skjer, eller, dersom ulykken eller uhellet skjer i et annet farvann, av den medlemsstat fergen eller fartøyet sist besøkte. Denne staten skal være ansvarlig for undersøkelsen og for samordningen med andre særlig berørte stater inntil det er oppnådd enighet om hvilken stat som skal ha hovedansvaret for undersøkelsen.
Medlemsstatene som forestår, deltar i eller samarbeider om slike undersøkelser, skal sikre at undersøkelsene gjennomføres så effektivt og hurtig som mulig, idet det tas hensyn til normen for sjøulykker.
Medlemsstatene skal sikre at rapporter fra slike undersøkelser offentliggjøres etter punkt 12.3 i normen for undersøkelse av sjøulykker og meddeles Kommisjonen.»
Artikkel 12 er gjennomført i norsk rett i gjeldende sjølov § 486 a, jf. Ot.prp. nr. 65 (1999-2000). I Ot.prp. nr. 65 side 8 beskrives hovedinnholdet i artikkel 12 slik:
«Artikkel 12 innebærer at kyststaten plikter å fastsette rettsregler som gjør det mulig for staten å forestå undersøkelse av sjøulykker med fremmede skip, når ulykken finner sted i dens farvann. Bestemmelsen krever derfor at norske myndigheter har kompetanse til å igangsette tvungen sjøforklaring etter ulykker med fremmede skip. Videre gir bestemmelsen fremmede stater som er særlig berørt av ulykken rett til å delta i undersøkelsen av en sjøulykke med slike fartøy som omfattes av direktivet. Dersom det oppnås enighet om dette med andre særlig berørte EØS-stater, kan ansvaret for undersøkelsen overlates til en annen slik stat. Artikkel 12 om undersøkelse av sjøulykker medfører i utgangspunktet ingen behov for endringer med hensyn til selve fremgangsmåten ved undersøkelse av sjøulykker. Bestemmelsen oppstiller bare enkelte grunnleggende krav om at undersøkelsen skal gjennomføres så effektivt og hurtig som mulig (paragraf 4), og en bestemmelse om rapportering (paragraf 5). Bortsett fra dette er direktivet basert på at de enkelte land ellers gjennomfører undersøkelser av sjøulykker etter sine egne nasjonale regler.»
Direktivet forplikter altså ikke norske myndigheter til å foreta undersøkelser av alle slike sjøulykker som omfattes, men krever at norske myndigheter sørger for å ha kompetanse til å foreta slike undersøkelser, uavhengig av begjæring ol. om dette fra de berørte partene.
Bestemmelsen i artikkel 12 avviker fra flaggstatprinsippet, ved at kompetansen til å forestå undersøkelse av en sjøulykke knytter seg til hvor ulykken skjer, og ikke til flaggstatsjurisdiksjonen. I Ot.prp. nr. 65 (1999-2000) sies om dette (side 12):
«Siden de norske reglene om sjøforklaring er basert på prinsippet om flaggstatsjurisdiksjon, jf. punkt 4.1 over, krever direktivet en utvidelse av norske myndigheters kompetanse til å initiere og forestå undersøkelser av slike sjøulykker som direktivet omfatter, når det gjelder fremmede skip. Departementet foreslår derfor en ny § 486 a i sjøloven, som gir norske myndigheter kompetanse innenfor direktivets anvendelsesområde til å iverksette undersøkelser av slike sjøulykker som artikkel 12 omfatter. Utenfor direktivets område vil § 484 annet ledd fortsatt regulere når det skal eller kan holdes sjøforklaring for fremmede skip.»
Når det i direktivet henvises til «normen for undersøkelse av sjøulykker», menes IMO-koden om undersøkelse av ulykker til sjøs, jf. punkt 3.5 nedenfor om denne. Etter artikkel 12 nr. 2 i rådsdirektiv 1999/35/EF skal hva som er en «sjøulykke», følge definisjonen i IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker. Se punkt 3.5 nedenfor.
3.4.2 EUs planer om et nytt direktiv om undersøkelser av sjøulykker
I april 2004 har EU-kommisjonen gitt uttrykk for at man vurderer å foreslå et direktiv med regler om undersøkelse av sjøulykker. Det kan ikke utelukkes at et EU-direktiv om dette vil medføre behov for visse endringer i det regelverket som foreslås i proposisjonen her. Det er imidlertid ikke grunn til å forvente at det vil måtte gjøres grunnleggende endringer som følge av et eventuelt EU-regelverk på feltet. Også i et eventuelt EU-direktiv om dette vil man antakelig ta utgangspunkt i de hovedprinsippene for slike undersøkelser som er etablert i IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker, jf. punkt 3.5 nedenfor om denne koden, som også lovutkastet her er i tråd med.
3.5 IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker
IMO, International Maritime Organization, er FNs sjøfartsorganisasjon. Generalforsamlingen i IMO vedtok 27. november 1997, som Assembly Resolution A.849 (20), «Code for the investigation of marine casualties and incidents». I det følgende refereres denne koden til som «IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker». IMO vedtok 25. november 1999 et tillegg til denne koden, jf. Assembly Resolution A.884 (21), «Guidelines for the investigation of human factors in marine casualties and incidents». Innholdet i den opprinnelige koden fra 1997 ble ved resolusjon A.884 (21) omdøpt til Appendix 1, mens tillegget fra 1999 er benevnt Appendix 2. Den opprinnelige koden i engelsk tekst, uten tillegget fra 1999, er inntatt som vedlegg 2 til Ot.prp. nr. 65 (1999-2000). Sjølovkomiteen gir en oversikt over innholdet i koden i NOU 1999:30 kapittel 6.3. Som retningslinje har IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker bare rådgivende status, men Sjølovkomiteenuttaler (NOU 1999:30 side 37) at Norge som medlem av IMO bør følge oppfordringen om å ta regelverket i bruk.
I proposisjonen her er reglene i IMO-koden Appendix 2 fra 1999 ikke omhandlet nærmere. Appendix 2 dreier seg i hovedsak om etterforskningsmetoder mv. ved undersøkelser av den menneskelige faktor ved sjøulykker. Prinsippene om dette er viktige, men ikke direkte relevante for utformingen av lovregler om undersøkelse av sjøulykker. Når det i proposisjonen her henvises til IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker, er det - med mindre annet fremgår - de opprinnelige bestemmelsene fra 1997, altså Appendix 1, det siktes til.
Definisjonen av «sjøulykke» i IMO-koden artikkel 4 nr. 1 lyder:
«Sjøulykke betyr en hendelse som har hatt en eller flere av disse følgene:
.1 død eller alvorlig personskade som er forvoldt i forbindelse med driften av et skip; eller
.2 tap av en person fra et skip som er forvoldt i forbindelse med driften av et skip; eller
.3 tap av et skip, eller at skipet anses tapt eller forlatt; eller
.4 materiell skade på et skip; eller
.5 grunnstøting eller udyktiggjøring av et skip eller kollisjon som involverer et skip; eller
.6 materiell skade som forvoldes i forbindelse med driften av et skip; eller
.7 miljøskade som oppstår gjennom skade på skip som forvoldes i forbindelse med driften av skip.»
Kodens bestemmelser om når det bør foretas undersøkelser skiller mellom ulykker med ulik alvorlighetsgrad, jf. artikkel 6 nr. 1, der det heter:
«Flaggstater oppfordres til å foreta undersøkelser av alle sjøulykker som rammer deres skip. Alle tilfelle av alvorlige og meget alvorlige sjøulykker bør undersøkes.»
Som «meget alvorlig ulykke» regnes etter artikkel 4 nr. 2 ulykker som:
«.. innebærer totaltap av skipet, tap av liv, eller miljøskade av betydning.»
Som «alvorlig ulykke» regnes etter artikkel 4 nr. 3 en ulykke som ikke er å anse som «meget alvorlig ulykke», og som innebærer:
«.1 en brann, eksplosjon, grunnstøting, grunnberøring, hardtværsskade, isskade, skade på skrog eller mistanke om defekter i skroget, etc., som medfører:
.2 strukturell skade som innebærer at skipet er usjødyktig, sånn som hull i skroget under vannlinjen, immobilisering av hovedmaskin, omfattende skade i oppholdsrom etc., eller
.3 forurensning (uansett omfang) og/eller
.4 et sammenbrudd som nødvendiggjør tauing eller assistanse fra land»
Reglene i gjeldende sjølov om undersøkelse av sjøulykker er i hovedsak i samsvar med IMO-kodens bestemmelser. Et av IMO-kodens grunnleggende prinsipper er imidlertid ikke gjennomført i norsk rett. Dette gjelder prinsippet i IMO-koden artikkel 1 nr. 4 om at etterforskning av sjøulykker som har til formål å avdekke årsaksfaktorene med det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet for øyet, skal skje adskilt fra og uavhengig av enhver annen form for etterforskning. Artikkel 1 nr. 4 lyder:
«Det er ikke hensikten med denne Koden å avskjære andre former for etterforskning, hva enten det gjelder sivil, strafferettslig, administrativ, eller enhver annen form for sak, men å skape en prosess for undersøkelse av sjøulykker som har som formål å avdekke de forhold som er relevante for hendelsen, å publisere årsaksforholdene, samt å foreta passende anbefalinger om sikkerheten til sjøs. Ideelt sett bør undersøkelse av sjøulykker skje atskilt fra og uavhengig av enhver annen form for etterforskning.»
Etter gjeldende sjølov foretas både de årsaksrelaterte undersøkelsene som har det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet for øyet og den straffeprosessuelle etterforskningen i stor utstrekning i sammenheng og i de samme fora. Et av hovedpoengene i proposisjonen her er å innføre et slikt skille mellom årsaksrelaterte undersøkelser på den ene siden og straffeprosessuell etterforskning på den andre siden, som IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker anbefaler i artikkel 1 nr. 4, jf. nærmere om dette i kapittel 8 nedenfor.
3.6 Rapportering til IMO
Flere av IMOs regelverk, bl.a. International Convention for the Prevention of Pollution from Ships 1973, som endret ved protokollen av 1978 (MARPOL 73/78) artikkel 12 (2), og International Convention for the Safety of Life at Sea 1974, (SOLAS), Regulation I/21 (b), pålegger medlemsstatene å rapportere resultatet av årsaksanalyser av ulykker til IMO. Rapportering skal skje i henhold til MSC/Circ. 827 og MEPC/Circ. 333: Reports on Marine Casualties and Incidents.Sjøfartsmyndighetene står for denne rapporteringen. I NOU 1999:30 side 25 sies om dette:
«Oppfølgningen av disse forpliktelsene skjerpes kontinuerlig. Det foregår en utvikling som vil stille krav om uavhengige verifikasjoner av om sjøfartsmyndighetene ivaretar sine forpliktelser. Internasjonale retningslinjer (IMO) for årsaksanalyse revideres med sikte på forbedringer.»