6 Forslag om en fast havarikommisjon for sjøulykker

6.1 Sjølovkomiteens forslag

6.1.1 Sjølovkomiteens vurdering av sjøforklaringsinstituttet

Sjølovkomiteen anser at sjøforklaringsinstituttet, hensett til den tekniske og organisatoriske utviklingen innen sjøfarten, ikke lenger er tilstrekkelig til å komme til bunns i årsaksforholdene, og viser også til at det er en utstrakt misnøye med ordningen med sjøforklaring i alle deler av sjøfartsnæringen. Sjølovkomiteen mener at en tidsmessig ordning for undersøkelse av sjøulykker bør etableres ut fra prinsipielt andre utgangspunkter enn dem som ligger til grunn for dagens sjøforklaringsinstitutt. Komiteen fremhever at dagens ordning på viktige punkter er i strid med grunnleggende prinsipper i IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker, særlig når det gjelder å skille den årsaksrelaterte undersøkelsen av sjøulykker fra spørsmål om ansvar og skyld.

I NOU 1999:30 kapittel 7 (side 40-49) foretar Sjølovkomiteen en vurdering av hvordan sjøforklaringsinstituttet fungerer i praksis. Fra sammenfatningen og konklusjonen av disse vurderingene hitsettes (side 48):

«På bakgrunn av denne gjennomgangen av hvordan sjøforklaringsinstituttet fungerer i praksis, er det Sjølovkomiteens syn at sjøforklaringsinstituttet er lite egnet til å avdekke faktiske omstendigheter ved og årsaker til store og kompliserte ulykker. Det synes også i varierende grad å være et effektivt redskap til å oppklare mindre ulykker.

Den største nytten synes å knytte seg til spørsmålet om straff idet sjøforklaringer som nevnt i stor grad legges til grunn for bøteleggelse av skipsfører og mannskap. I sivile saker samt i etterfølgende sjøsikkerhetsarbeid synes det som om sjøforklaringer har mindre betydning. I begge sammenhenger vil de bli gjenstand for overprøving.

Den upåliteligheten når det gjelder kvalitet og det dobbeltarbeid sjøforklaringene i mange tilfelle fører til, fremstår for Sjølovkomiteen som en betydelig svakhet ved ordningen. I forhold til arbeidet med å styrke sikkerheten til sjøs er det spesielt betenkelig. Sjølovkomiteen mener derfor at det bør tilstrebes å etablere et bedre alternativ for oppklaring av sjøulykker med tanke på bedret sikkerhet til sjøs.»

Sjølovkomiteen sier videre (side 49-50):

«I dag synes det å være til dels utstrakt misnøye med sjøforklaringsinstituttet, både i næringen og i sjømannsorganisasjonene. Sjølovkomiteen antar at grunnen til kritikken er at domstolene, hensett til den tekniske og organisatoriske utviklingen innen skipsfarten, ikke i tilfredsstillende grad lykkes i å komme til bunns i årsaksforholdene. En ofte påpekt svakhet er at verken dommeren eller de sakkyndige rettsvitnene har nødvendig sakkunnskap eller erfaring med undersøkelse etter sjøulykker. Trolig forsterkes dette ved at innsamlingen av informasjon skal skje med sikte på forskjellige mottakeres behov. Kvaliteten av de bevis en sjøforklaring frembringer trekkes også ofte i tvil.

Sjøforklaringsinstituttet ble gjennomgått av Sjølovkomiteen på begynnelsen av 1960-tallet. Bakgrunnen var også den gang utstrakt misnøye med instituttet. Flertallet foreslo likevel å beholde det og la i den forbindelse vekt på fordelen med å sikre bevis umiddelbart etter sjøulykker.

Mindretallet la på sin side vekt på at ordningen ikke foregikk i betryggende former. Dets offentligrettslige formål kunne skjøttes bedre på annen måte. Når det gjaldt den sivilrettslige siden ved bevisopptaket, mente mindretallet sjøforklaringsinstituttet var «...et utilfredsstillende og ubetryggende middel til sivil bevissikring».

Sjølovkomiteen mener at også utviklingen internasjonalt vitner om at tiden er moden for å revidere sjøforklaringsinstituttet. I forhold til de ordninger som er omtalt foran under kapittel 5 om fremmed rett er Norge alene om å etterforske sjøulykker først og fremst ved domstolene. Denne ordningen er heller ikke i samsvar med internasjonale prinsipper nedfelt i IMO-koden, se ovenfor under punkt 6.3.

....

Sjølovkomiteens utgangspunkt er at undersøkelse av sjøulykker og deres årsaksforhold er en svært viktig del av arbeidet med å bedre sjøsikkerheten. Den tekniske og organisatoriske utviklingen har medført at årsaksproblemene har en ganske annen bredde og kompleksitet enn i tidligere tider. Etter Sjølovkomiteens oppfatning er det svært viktig at den lovfastsatte ordning for undersøkelse av sjøulykker oppfattes som betryggende av berørte parter og allmennheten, og at den gir en høy grad av sikkerhet for at de reelle årsaksforhold faktisk blir avdekket. Et sentralt forhold vil her være at undersøkelsene rettes inn mot og kan avdekke forhold som kan bidra til å forhindre eller i allfall redusere risikoen for tilsvarende ulykker i fremtiden.

Sjølovkomiteen er kommet til at en ordning for undersøkelse av sjøulykker som i hovedsak baserer seg på gjennomføring av sjøforklaring i domstolsregi, ikke imøtekommer de krav som må stilles ut fra en sterkere vektlegging av ordningens plass i sjøsikkerhetsarbeidet. Sjøforklaringsinstituttet i dag fremstår som en ad hoc preget rettsforhandling for innsamling av vitnebevis og annen informasjon forut for eventuelle rettssaker om strafferettslig og privatrettslig ansvar for en sjøulykke. Den informasjonen som fremskaffes kan i og for seg gi vesentlige bidrag til klarlegging av årsaksforhold. Det vil imidlertid ofte være behov for undersøkelser som i tid og bredde går vesentlig ut over rammene til sjøforklaring. Sjølovkomiteen vil særlig peke på at det ofte oppstår et motsetningsforhold mellom behovet for å klarlegge årsaksforholdene ved sjøulykker, og plassering av straffe- og privatrettslig ansvar for disse, se nærmere om betydningen av å ha et åpent og tillitsfullt forhold til vitnene nedenfor under punkt 8.4.3.

Ved vurderingen av reglene er det også viktig å se hen til hvordan de blir oppfattet i praksis. Komiteen merker seg at det synes å være en så å si samstemmig oppfatning i de organisasjoner som virker innenfor ulike sjøfartsområder at det hefter vesentlige svakheter ved den nåværende ordningen. Dette gjelder uavhengig av ut fra hvilket av de formål sjøforklaringen skal fylle, instituttet blir vurdert. Den informasjonen komiteen har mottatt fra henholdsvis Havarikommisjonen for sivil luftfart og Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten, tilsier også at en tidsmessig ordning for undersøkelse av sjøulykker bør etableres ut fra prinsipielt andre utgangspunkter enn de som ligger til grunn for dagens sjøforklaringsinstitutt.»

6.1.2 Sjølovkomiteens forslag om en faglig frittstående havarikommisjon etter mønster av Havarikommisjonen for sivil luftfart

Sjølovkomiteens forslag om å opprette en fast havarikommisjon for sjøulykker er enstemmig. Sjølovkomiteens flertall foreslår en faglig frittstående undersøkelseskommisjon etter mønster av Havarikommisjonen for sivil luftfart. Et mindretall i komiteen (Sjøfartsdirektoratets representant) ønsker den danske modellen, med et undersøkelsesorgan underlagt Sjøfartsdirektoratet.

Sjølovkomiteen vurderer om det ville være et alternativ å basere seg på særskilte undersøkelseskommisjoner av den art som nedsettes etter gjeldende sjølov § 485 første ledd, men finner at det vil være mer effektivt, både når det gjelder ressursbruk og kompetanseoppbygning, å etablere en fast undersøkelseskommisjon. Sjølovkomiteen sier om dette i NOU 1999:30 side 46-47:

«Fordelen ved å sette sammen en særskilt kommisjon for den enkelte ulykken er den konkrete tilpasningen man derved oppnår, både i forhold til antall medlemmer og deres kompetanse. Ulempen er at kommisjonens medlemmer er forskjellige fra sak til sak, og man mister muligheten for kompetanseoppbygging og kontinuitet. Det er dessuten ressurskrevende å skulle foreta en slik særskilt oppnevning etter hver enkelt ulykke som granskes, slik at dette neppe lar seg forsvare med mindre det dreier seg om nettopp kompliserte og ofte også katastrofepregede saker. Formodentlig vil man kunne oppnå en effektiviseringsgevinst foruten en oppsamling av erfaring ved å ha en fast kommisjon til å granske de nevnte ulykker samt mindre omfattende og omtalte ulykker. Behov for kompetanse utover den kommisjonens medlemmer besitter, bør kunne dekkes ved innleid ekspertise.»

Sjølovkomiteen foreslår på denne bakgrunn en faglig frittstående havarikommisjon for sjøulykker. Dens oppgave skal være å foreta undersøkelser av sjøulykker ved å kartlegge hendelsesforløp og årsaksfaktorer, utrede forhold av betydning for å forebygge sjøulykker og bedre sjøsikkerheten. Kommisjonen skal ikke foreta vurderinger av skyld og ansvar.

Sjølovkomiteen fremhever en del viktige hensyn ved utformingen av en ny ordning for undersøkelse av sjøulykker (NOU 1999:30 punkt 8.3, side 51-52).

For det første fremheves at undersøkelsene må baseres på en allsidig kompetanse og god kjennskap til praktiske og tekniske sider ved moderne skipsfart, og at det bør bygges opp nødvendig erfaring i å gjennomføre undersøkelser av sjøulykker, både generell basiskunnskap om ulykkesundersøkelser, og spesialkunnskap knyttet til ulykkestypen.

For det annet fremheves at adgangen til å gjennomføre tekniske og andre undersøkelser må sikres:

«Særlig sentralt står granskning av reelle bevismidler og tilgang til vitneforklaringer.

Kvaliteten og tilgangen til relevant informasjon vil ofte svekkes når avstanden i tid øker fra ulykkestidspunktet til granskning iverksettes. Dette forutsetter at de som skal utføre undersøkelsen varsles snarest mulig etter at ulykken er inntruffet og kommer raskt frem til åstedet/skipet. Tidsmomentet har særlig referanse til vitnebevis, åstedsgranskning mv, men en vesentlig del av undersøkelsesarbeidet vil også ha karakter av etterfølgende oppfølgning, tekniske undersøkelser mv som nødvendigvis vil måtte strekke seg over noen tid. Da flertallet i Sjølovkomiteen sist gikk inn for at sjøforklaringsinstituttet til tross for klare svakheter burde beholdes, ble nettopp tidsmomentet tillagt avgjørende vekt, men senere strukturendringer innen skipsfarten gjør at synspunktet nå neppe har allmenn gyldighet. Dagens kommunikasjonsmuligheter er dessuten blitt betraktelig mye bedre enn det som var tilfelle på 1960-tallet, noe som ytterligere svekker betydningen av tidsmomentet.»

For det tredje fremhever Sjølovkomiteen at respekt, integritet og tillit hos allmennheten er nødvendig, og at en nødvendig forutsetning for dette er at undersøkelsesorganet fremstår som selvstendig og uavhengig i forhold til instanser som kan bli gjenstand for undersøkelse og kritikk. Sjølovkomiteen foreslår lovfestet at departementet ikke skal kunne gi instrukser om gjennomføringen av undersøkelsene. Sjølovkomiteen uttaler om dette (side 76):

«Komiteen ser det som svært viktig at det ikke i ettertid blir reist tvil om at undersøkelsen er gjennomført på en faglig forsvarlig måte. En adgang for departementet til å gi nærmere instrukser om gjennomføringen av undersøkelsen, f eks om hva som skal undersøkes og hva som ikke skal undersøkes, vil kunne gi grunnlag for spekulasjoner omkring Havarikommisjonens konklusjoner. Alene muligheten for at departementet vil gi instrukser, kan etter omstendighetene gi grunnlag for å trekke Havarikommisjonens konklusjoner i tvil. Sjølovkomiteen mener derfor at departementets instruksjonsmyndighet bør begrenses til utelukkende å gjelde spørsmålet om hvorvidt det skal iverksettes undersøkelse.

Lovutkastet § 477 er imidlertid ikke til hinder for at departementet gir instruks til kommisjonen om lovtolkningsspørsmål eller gir regler eller retningslinjer med hjemmel i utkastet § 472 annet ledd.»

For det fjerde presiserer Sjølovkomiteen at det må tas hensyn til internasjonale forpliktelser som legger føringer for undersøkelsesarbeidet, særlig IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker. Sjølovkomiteen sier om dette (side 52):

«Det sentrale her er at undersøkelser skal foretas av etterforskere og ha som hovedformål å finne ulykkesårsakene, ikke plassere ansvar eller skyld. Koden gir i innledningen (punkt 1.4) uttrykk for at undersøkelsene bør foretas uavhengig av andre undersøkelser som utføres i sakens anledning.»

Videre fremhever Sjølovkomiteen den nordiske rettsenheten innenfor sjøretten, og at denne taler for at man i Norge beholder en begrenset form for sjøforklaring.

Sjølovkomiteen vurderte ikke alternativet å legge undersøkelser inn i en felles undersøkelseskommisjon som omfatter flere transportområder, da dette falt utenfor komiteens mandat. Spørsmålet om en slik felleskommisjon kommenteres likevel av Sjølovkomiteen på side 53-54 i NOU 1999:30:

«Sjølovkomiteen antar at den finske og svenske modellen med ett felles undersøkelsesorgan for alle større ulykker, på sikt vil kunne være den totalt sett beste løsningen. Et slikt forslag vil imidlertid innebære et radikalt brudd med dagens modell med egne ordninger for hver samferdselssektor, og komiteen antar at innføringen av et slikt felles organ nå vil være en tidkrevende og til dels komplisert reform. Det ligger utenfor komiteens mandat å gå nærmere inn på dette. Komiteens forslag er derfor begrenset til håndteringen av sjøulykker, men den ordning som foreslås lar seg lett samordne innenfor et bredere opplegg.

Komiteens medlem Bruzelius, som er enig i forslaget om å opprette en egen havarikommisjon for undersøkelse av sjøulykker, vil peke på de store likhetene det er mellom oppgavene til den kommisjonen som nå foreslås og oppgavene til Havarikommisjonen for sivil luftfart. Det samlede regelverket for de to kommisjonene har også store likheter. Hun peker videre på at det på forsøksbasis er opprettet undersøkelseskommisjoner for større vegtrafikkulykker ved flere vegkontorer. Arbeidet til disse kommisjonene er ikke lovregulert. Slik dette medlemmet ser det bør det - når Havarikommisjonen for sjøulykker har vært i virksomhet i to år - foretas en undersøkelse av om det ikke vil være mer hensiktsmessig å organisere alt arbeidet med å undersøke transportulykker i en samlet kommisjon for transportulykker på grunnlag av en - felles - lovgivning. Selv om det opprettes en samlet undersøkelsesenhet vil det med en slik samlet organisering og i en slik felles lovgivning, være mulig å ta hensyn til forskjeller som skyldes ulikhetene i de forskjellige transportmidler og i Norges forpliktelser i henhold til ulike internasjonale konvensjoner. En samlet organisering vil, slik dette medlemmet ser det, kunne føre til en samlet bedret innsats for å øke sikkerheten i transporten samtidig som det vil være mulig å nytte tilgjengelige ressurser på en optimal måte.»

6.2 Høringsinstansenes syn

Da Sjølovkomiteens utredning ble sendt på høring våren 2000, ba Justisdepartementet høringsinstansene spesielt om å uttale seg om en felles havarikommisjon for hele transportsektoren burde utredes. Bakgrunnen for dette var at man i mellomtiden hadde hatt både Åsta-ulykken og Sleipner-ulykken, hvilket aktualiserte spørsmålet om en slik felleskommisjon.

Samtlige høringsinstanser unntatt Sjøfartsdirektoratet støtter i utgangspunktet et forslag om å legge undersøkelsen av sjøulykker inn i en slik fast havarikommisjon for sjøulykker som Sjølovkomiteens flertall foreslår. Ingen høringsinstanser går imot at undersøkelser av sjøulykker legges til en fast havarikommisjon.

Samtidig støtter også 24 høringsinstanser forslaget om at man bør utrede en felles fast havarikommisjon for hele transportsektoren. Ingen høringsinstanser er imot at en felles havarikommisjon for alle typer transportulykker utredes nærmere, selv om noen ( Det Norske Maskinistforbund, Norges Fiskarlag, Havarikommisjonen for sivil luftfart og Luftfartsverket) også gir uttrykk for en viss skepsis til en slik fast felles kommisjon.

Gjensidige Skipsassurandørers Komitéuttaler:

«Som hovedsynspunkt vil vi understreke at sjøforklaringsinstituttet etter vår mening i alt for mange tilfeller har ledet til at protokollasjonen av vitneforklaringer har vært mangelfull, slik at de vanskelig kan sees å ha noen praktisk nytte verken i forhold til å gi informasjon med tanke på å bedre sikkerheten til sjøs eller for å avgjøre spørsmål om strafferettslig og sivilrettslig ansvar.

Vi er enig i at undersøkelse av sjøulykker bør overlates til en fast havarikommisjon som således fra starten innehar den særlige kompetansen som slike undersøkelser krever, foruten at en fast kommisjon også vil kunne bygge opp kompetanse basert på erfaringene fra de undersøkelser den foretar.

Riktignok må man kunne fastslå at erfaringene med de ad hoc kommisjoner som har vært oppnevnt etter store og alvorlige sjøulykker med hjemmel i gjeldende sjølovs § 485 har vært gode, men i og med at disse ad hoc kommisjonene har vært sammensatt av et nytt sett av personer hver gang har man ikke kunnet bygge på kompetanse og erfaringer fra tidligere kommisjonsarbeide på samme måten som om de samme personer hadde foretatt alle undersøkelser.

Vi støtter fullt ut at det snarest mulig utredes og gjennomføres en ordning som innebærer at det i realiteten vil foreligge en havarikommisjon eller ulykkeskommisjon for hele transportsektoren.

Vi antar at en slik ulykkeskommisjon vil kunne gi vesentlig synergi-effekter og en mer effektiv utnyttelse av ulykkeskommisjonens kapasitet. Med synergi-effekter tanker vi særlig på at tekniske spørsmål og sikkerhetskultur innenfor et segment, for eksempel luftfarten, kan gi impulser til forbedringer innenfor skipsfart og vice versa. På samme måte vil det meget lett kunne tenkes at jernbanetransportsektoren vil kunne ha nytte av innsikt i og erfaring med luftfart og sjøfartsforhold.»

Havarikommisjonen for sivil luftfart uttaler:

«HSL støtter komiteens syn at det er viktig at det også innen sjøfarten utføres undersøkelser som er rettet mot sikkerheten ved denne transportformen, uten å ta hensyn til strafferettslige eller sivilrettslige ansvarsforhold. Erfaringsmessig vil slike undersøkelser kunne belyse forhold av betydning for sikkerheten på en bedre måte enn undersøkelser utført med utgangspunkt i Straffeloven. Med bedre måte menes her på en måte som avdekker svakheter ved eksisterende rutiner eller utstyr i bruk, og legger grunnlag for å gjennomføre tiltak som vil bedre sikkerheten.»

Havarikommisjonen for sivil luftfart uttrykker imidlertid en viss skepsis til en felles undersøkelseskommisjon for hele transportsektoren. Begrunnelsen er blant annet at erfaringer fra andre land viser at det blir større avstand mellom undersøkelsesorganet og de myndigheter som har ansvaret for å sette kommisjonens tilrådinger om sikkerhet mv. ut i livet.

Norges Fiskarlaguttaler:

«Norges Fiskarlag slutter seg til Sjølovkomiteens tilrådning om å opprette en permanent Havarikommisjon for ulykker til sjøs. Norges Fiskarlag er svært opptatt av tiltak som kan medvirke til å hindre ulykker til sjøs. Grundig granskning av ulykker til sjøs er et viktig bidrag til å skaffe tilveie kunnskaper om årsaker til ulykker og kan således utvirke forebyggende tiltak for å hindre framtidige ulykker. Informasjon om årsak og hendelsesforløp som blir avdekket etter ulykker bør tilflyte sjøfartsmyndighetene på en hensiktsmessig måte.

Norges Fiskarlag er i første omgang skeptisk til en havarikommisjon for alle typer samferdselsulykker, da en har vanskelig for å se hvordan det vil være mulig å samle tilstrekkelig bred kompetanse til å dekke et så bredt spekter av ulykker i en havarikommisjon. Endelig avgjørelse i det spørsmålet bør i det minste kunne utsettes til en har fått erfaringsgrunnlag for en evaluering av en samordnet havarikommisjon for sjøulykker.»

Norges Rederiforbund uttaler:

«Norges Rederiforbund har lenge vært av den oppfatning at sjøforklaringsinstituttet ikke fungerer tilfredsstillende. Overfor myndighetene har vi ved flere anledninger tatt opp spørsmålet om behov for gjennomgang av instituttet ved blant annet en henvendelse til Justisdepartementet i 1985 samt i forbindelse med oppfølgningen av Stortingsmelding nr. 28 (1995-96) «Hvor fartøy flyte kan». Våre innvendinger har vært knyttet til en rekke forhold hvorav de viktigste kan nevnes:

Nytteverdien av sjøforklaringene har generelt sett vært meget lav både i forhold til det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet og de andre formål instituttet i dag skal ivareta. Det sammensatte formålet sjøforklaringene har i dag der man skal innhente informasjon både i forhold til sjøsikkerhetsarbeidet samt mulig straffeansvar og sivilt ansvar, virker både begrensende og kompliserende. Dette medfører at sjøforklaringene ofte blir meget overfladiske og generelle. Det er som regel kun i meget enkle og oversiktlige saker at det ikke er nødvendig å foreta ytterligere undersøkelser.

Det er ingen grunn til at sjøforklaringene også skal ta sikte på å innhente informasjon med tanke på eventuelt straffeansvar. Dette spørsmålet kan best ivaretas av politi og påtalemyndighet på samme måte som ellers i samfunnet. Politiets undersøkelse av alvorlige ulykker der det ikke foreligger mistanke om straffbare forhold fører også til unødvendig og fordyrende dobbeltbehandling.

Domstolene er generelt sett lite egnet til å foreta denne type undersøkelser. Dette skyldes både dommerens ofte mangelfulle kompetanse og kjennskap til sjøfartsforhold, samt at rettsalen skaper et rettssakspreg som kan virke begrensende på muligheten for å få så gode og utfyllende vitneforklaringer som mulig.

Med bakgrunn i det ovennevnte er Norges Rederiforbund meget tilfreds med hovedkonklusjonene i Sjølovkomiteens innstilling som innebærer at man som hovedregel går inn for å avvikle ordningen med domstolsledede sjøforklaringer gjennom etablering av en egen undersøkelsesenhet (Havarikommisjon) og at Havarikommisjonen kun skal frembringe dokumentasjon som skal brukes til å forhindre ulykker i fremtiden og dermed kun skal ha til oppgave å finne ut hva som rent faktisk har skjedd i forhold til det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet.»

Når det gjelder spørsmålet om en felles havarikommisjon for flere transportsektorer, uttaler Norges Rederiforbund videre:

«Etter vår oppfatning trekker allerede Sjølovkomiteens innstilling langt på vei i retning av at det bør etableres en felles undersøkelsesenhet ved at forslaget om etablering av en egen Havarikommisjon for sjøulykker lett kan tilpasses et nytt system med en generell undersøkelsesenhet. Man har i begge tilfelle å gjøre med etablering av et eget forvaltningsorgan som kun skal ha ansvar for undersøkelse av ulykker. Det er heller ingen andre elementer eller føringer i Sjølovkomiteens innstilling som skulle tilsi at man må ha et særskilt organ som utelukkende skal ha ansvaret for undersøkelse av ulykker til sjøs.

Norges Rederiforbund har foretatt en grundig vurdering av spørsmålet om etablering av en felles undersøkelsesenhet og har kommet til at dette fremstår som en meget attraktiv løsning som bør ivareta hensynet til alle impliserte parter, og vi vil derfor sterkt anbefale at dette spørsmålet utredes nærmere.»

Sjøfartsdirektoratet uttaler:

«Sjøfartsdirektoratet kan ikke gi sin tilslutning til flertallsinnstillingen NOU 1999:30 som innebærer at alle ulykker til sjøs med betydelig person-/ting-/miljøskade, og hendelser som medfører fare for slik skade, skal undersøkes av en kommisjon. Sjøfartsdirektoratet er ikke motstander av en kommisjonsordning, og har også iht sjøl § 485 flere ganger selv tatt initiativet til opprettelse av kommisjoner, for eksempel ved Ulsund- og Sleipnerulykken.

Vi finner imidlertid å kunne gå inn for at det etableres en fast kommisjon, men under den forutsetning at denne kun skal undersøke de større og mer alvorlige ulykker.

Imidlertid mener vi at en fast felles kommisjon for ulykker innenfor hele transportsektoren bedre vil kunne bidra til å øke sikkerheten for hele sektoren, gjennom kompetanse- og erfaringsoverføring og gi en optimal ressursbesparende løsning. Vi vil sterkt gå inn for at en sammenslåing av de ulike ordninger for undersøkelse av ulykker innenfor transportsektoren utredes nærmere før man går til det skritt å etablere en ny ordning for undersøkelse av sjøulykker.»

Sjøfartsinspektøren i Oslo uttaler at det må opprettes en havarikommisjon for sjøulykker som skal avdekke ulykkesårsakene, ikke klarlegge det sivilrettslige og strafferettslige ansvaret. Videre uttaler Sjøfartsinspektøren i Oslo at det som et supplement fortsatt bør være adgang til å opprette særskilte havarikommisjoner, slik som det fremgår av sjøloven § 485 i dag. Sjøfartsinspektøren støtter også forslaget om å opprette en felles havarikommisjon innenfor transportsektoren.

6.3 Departementets vurderinger

Som det fremgår både av Sjølovkomiteens utredning og høringsinstansenes uttalelser, er dagens ordning med undersøkelse av sjøulykker ved sjøforklaring for domstolene ikke tilfredsstillende når det gjelder å frembringe informasjon om årsaksfaktorene bak sjøulykker. Slike årsaksrelaterte undersøkelse av sjøulykker er av grunnleggende betydning for det generelle arbeidet med sikkerhet til sjøs.

Det er nødvendig at myndighetene har grundig innsikt i de årsaksfaktorer som har ledet frem til en ulykke, både direkte og mer bakenforliggende årsaker, for å kunne ta fatt i de ulike forhold med tiltak, pålegg og regler, for å forsøke å hindre at tilsvarende ulykker skjer igjen. Næringen har et tilsvarende behov for kunnskap om årsaksforholdene til en ulykke. Det er derfor av vesentlig betydning for sjøsikkerheten at man har et system for undersøkelse av sjøulykker som er egnet til effektivt og grundig å klarlegge årsaksforholdene ved ulykker.

På bakgrunn av Sjølovkomiteens utredning og høringsinstansenes redegjørelser finner departementet at det er klart at sjøforklaringsinstituttet ikke lenger er en egnet form for undersøkelser av sjøulykker. Som flere høringsinstanser har påpekt, kan dagens domstolsbaserte ordning ikke godt nok ivareta det særlige behovet for nautisk og teknisk innsikt og generell undersøkelseskompetanse som undersøkelser av sjøulykker krever.

Departementet slutter seg i hovedsak til Sjølovkomitens forslag og begrunnelse, og foreslår at ordningen med sjøforklaring avvikles og erstattes med en faglig uavhengig undersøkelsesmyndighet i form av en fast havarikommisjon.

Undersøkelsesmyndighetens oppgave skal være å foreta undersøkelse av sjøulykker ved å kartlegge hendelsesforløp og årsaksfaktorer, og å utrede forhold av betydning for å forebygge sjøulykker og bedre sjøsikkerheten. Undersøkelsene skal munne ut i en rapport med havarikommisjonens konklusjoner og tilrådinger om tiltak som bør gjøres for å bedre sjøsikkerheten. Når rapporten er avgitt, vil havarikommisjonens oppgave være avsluttet. Det skal ikke høre til kommisjonens oppgaver å påse at de tilrådingene som den kommer med i rapporten, følges opp. Det vil være de offentlige myndigheter som er ansvarlig for saksområdet, normalt Sjøfartsdirektoratet som tilsynsorgan for sjøfarten, som tar stilling til om og på hvilken måte undersøkelsesmyndighetens tilrådinger skal følges opp.

Departementet foreslår også å oppheve sjølovens regler om særskilt nedsatte undersøkelseskommisjoner. Det vil normalt ikke være behov for slike særskilt nedsatte kommisjoner når man etablerer en fast kommisjon. Dersom man i et spesielt tilfelle likevel skulle ønske en ad hoc kommisjon, kan den oppnevnes uten særlige regler om dette i sjøloven.

Etter lovforslaget i proposisjonen her skal undersøkelse av sjøulykker legges til «den myndighet Kongen bestemmer». Departementet går inn for å legge også undersøkelse av sjøulykker inn i den felles havarikommisjon for sivil luftfart og jernbane. Havarikommisjonen vil da omfatte luftfart, jernbane og sjøfart. Dette er i tråd med Sjølovkomiteens generelle anbefaling, jf. punkt 6.1.2 foran, som har fått bred støtte hos høringsinstansene. (I tillegg tas det nå sikte på å legge veitrafikkulykker inn i felleskommisjonen).

Arbeidsgruppen som har vurdert opprettelsen av en felles havarikommisjon for sivil luftfart, jernbane og sjøfart, samt veitrafikk, og som konkluderer med at undersøkelse av sjøulykker bør legges inn i en slik felles havarikommisjon (jf. punkt 2.5 foran), uttaler om fordelene ved å legge sjøulykker inn i en slik felles havarikommisjon (arbeidsgruppens rapport side 45-46):

«Fordelene ved å legge sjøulykker inn i en felles havarikommisjon er etter arbeidsgruppens syn todelt: For det første vil dette være ressursbesparende, fordi det gir en synergieffekt med hensyn til så vel lokaler, administrativt personale og utstyr, som etterforskningskompetanse. For det andre vil det kunne være en fordel for sjøsikkerhetsarbeidet at undersøkelsen av sjøulykker skjer i et bredere fagmiljø med høy ekspertise på ulykkesundersøkelser og årsaksfaktorer. Som Karin Bruzelius uttrykte dette i NOU 1999:30 på side 54:

«En samlet organisering vil, slik dette medlemmet ser det, kunne føre til en samlet bedret innsats for å øke sikkerheten i transporten, samtidig som det vil være mulig å nytte tilgjengelige ressurser på en optimal måte.»

Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurderinger her.