14 Særlig om internasjonale undersøkelser
14.1 Gjeldende rett
Når det gjelder utenlandske skip, er det i dag bare en begrenset adgang til å holde sjøforklaring, jf. punkt 9.1.1 foran. Når det først holdes sjøforklaring for utenlandske skip i Norge, gjelder det etter sjøloven i utgangspunktet ingen særregler med henblikk på å ivareta fremmede staters interesser i undersøkelsen.
Undersøkelser av ulykker med norske skip utenfor Norden skjer i dag ved vedkommende norske konsulrett, jf. sjøloven § 476 tredje ledd. Er det ikke kompetent norsk utenrikstjenestemann i vedkommende havn, kan sjøforklaring i stedet holdes for kompetent dansk, finsk eller svensk utenriksstasjon i den havnen. Nærmere regler for konsulrettens saksbehandling er fastsatt i forskrift 1. september 1987 nr. 742 om sjøforklaring § 5.
Rådsdirektiv 1999/35/EF artikkel 12 inneholder unntak fra flaggstatsprinsippet. Kompetansen til å foreta undersøkelser er knyttet til hvor ulykken skjer, og ikke til skipets flagg, jf. artikkel 12 nr. 3, se nærmere punkt 3.4 foran. Direktivets artikkel 12 nr. 1 krever at statene gjør det mulig for andre berørte stater å delta i eller samarbeide om de undersøkelsene som foretas. For definisjonen av «særlig berørt stat» viser direktivet til IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker, jf. 14.2 nedenfor.
14.2 Særlig om reglene om samarbeid mellom berørte stater i IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker
IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker (se punkt 3.5 foran) inneholder flere regler om samarbeidet mellom flere berørte stater i forbindelse med undersøkelsene av sjøulykker. Etter IMO-koden artikkel 5 nr. 2 bør andre særlig berørte stater inviteres til å være tilstede ved undersøkelsene, og gis mulighet for å delta som part i undersøkelsene og å inneha den samme posisjon, rettigheter og adgang til bevismaterialet som den staten som har hovedansvaret for undersøkelsene.
«Særlig berørt stat» er definert i artikkel 4 nr. 11 som:
staten der skipet er registrert,
staten der ulykken skjedde innenfor sjøterritoriet,
en stat hvis miljø eller eiendom er blitt alvorlig skadet eller utsatt for fare for alvorlig skade,
en stat hvis kunstige øyer, installasjoner eller strukturer under dens jurisdiksjon er blitt alvorlig skadet eller utsatt for fare for alvorlig skade
en stat hvis borgere har omkommet eller kommet betydelig til skade som følge av sjøulykken,
en stat som har informasjon som kan være av sentral betydning for undersøkelsene, eller
en stat som på annet vis har vesentlig interesse i undersøkelsen.
Artikkel 6 nr. 2 oppfordrer til et nært samarbeid mellom flaggstaten og kyststaten når en sjøulykke inntreffer innenfor et annet lands territorium.
9 regulerer samarbeidet mellom de involverte statene. Artikkel 9 nr. 1 pålegger den staten som har hovedansvaret for undersøkelsene å gi andre særlig berørte stater mulighet til å:
utspørre vitner,
granske bevismaterialet og kopiere dokumentasjon,
selv føre vitner og annen dokumentasjon,
fremsette henstillinger i anledning bevismaterialet, og kommentere og få sine synspunkter reflektert i den endelige rapporten,
å motta utskrifter, erklæringer og den endelige undersøkelsesrapporten.
Artikkel 9 nr. 2 oppfordrer til at alle stater med vesentlige interesser i sjøulykken skal kunne delta i så stor grad som mulig i undersøkelsene.
IMO-kodens bestemmelser om statenes samarbeid mv. ved undersøkelse av sjøulykker er ikke gjennomført ved uttrykkelige bestemmelser i norsk rett.
14.3 Sjølovkomiteens forslag
Sjølovkomiteen drøfter ikke spørsmål knyttet til særlig berørte staters stilling ved undersøkelser av sjøulykker som skjer i Norge.
det gjelder undersøkelser av sjøulykker i utlandet, foreslår Sjølovkomiteen at alle ulykker med norske skip skal omfattes av havarikommisjonens ansvarsområde, uansett hvor ulykken inntreffer, jf. nærmere punkt 9.2.3 foran og komiteens lovutkast § 471 første ledd. Sjølovkomiteen anser dette som uproblematisk i forhold til ulykker som inntreffer på norsk territorium eller i internasjonalt farvann, men presiserer at folkeretten oppstiller enkelte begrensninger med hensyn til hva slags undersøkelser norske myndigheter kan foreta uten de stedlige myndigheters samtykke eller forståelse (jf. NOU 1999:30 side 72.)
Sjølovkomiteen foreslår på denne bakgrunn at undersøkelsene av sjøulykker i utlandet i utgangspunktet skal foretas av havarikommisjonen, og ikke av norsk konsulrett, men slik at deler av undersøkelsene kan gjennomføres i samarbeid med norsk utenriksstasjon (komiteens lovutkast § 481). Sjølovkomiteen uttaler (NOU 1999:30 side 77) at det vil være havarikommisjonen som har hovedansvaret for å gjennomføre sjøulykker inntruffet utenfor riket, men at norske utenriksstasjoner f.eks. vil kunne bidra med innhenting av informasjon.
Sjølovkomiteen foreslår videre at havarikommisjonen kan anmode om bistand fra utenlandsk havarikommisjon, og at den kan delta i undersøkelser som gjennomføres av utenlandsk havarikommisjon utenfor riket, samt at utenlandsk havarikommisjon kan delta i havarikommisjonens undersøkelser der, etter avtale med fremmed stat.
Om forholdet til andre staters myndigheter ved undersøkelser av ulykker som inntreffer i utlandet, uttaler Sjølovkomiteen i NOU 1999:30 (side 58):
«Folkerettslig oppstår da spørsmålet om adgangen til å utøve statsmyndighet på andre staters territorium. Som nevnt ovenfor i punkt 6.1.2 følger det av Wien-konvensjonen at dette hører til de konsulære gjøremål. Komiteen antar at det innenfor rammen av disse reglene bør kunne legges til rette for at Havarikommisjonen kan gjennomføre undersøkelser i utlandet dersom det skjer i samarbeid med vedkommende norske utenriksstasjon.
...
Komiteen er for øvrig av den oppfatning at man ved utformingen av en ny ordning for undersøkelse etter ulykker til sjøs, må legge vekt på de prinsipper som er nedfelt i IMO-koden, blant annet om samarbeidsordninger med andre stater som er involvert i ulykken, f eks som kyststat eller flaggstat.»
14.4 Høringsinstansenes syn
Samtlige høringsinstanser som uttaler seg om spørsmålet, uttrykker støtte til Sjølovkomiteens forslag om at undersøkelser i utlandet skal skje ved havarikommisjonen i samarbeid med norsk utenriksstasjon ( Nærings- og handelsdepartementet, Utenriksdepartementet, Den norske Advokatforening, Det norske maskinistforbund, Gjensidige skipsassurandørers komité, Nordisk Skibsrederforening). Mange påpeker at utenriksstasjonene mangler den nødvendige ekspertise og erfaring for å ha ansvaret for undersøkelse av sjøulykker.
Utenriksdepartementet redegjør for de begrensninger som følger av folkeretten når det gjelder norske myndigheters kompetanse i forhold til ulykker i utlandet, og uttaler:
«I den grad en slik undersøkelse kan foretas uten at skipets mannskap, kaptein, rederi, flaggstat eller andre berørte pålegges forpliktelser eller byrder eller skipet hindres eller undergis undersøkelse, kan norske myndigheter iverksette slike undersøkelser uten hinder av folkeretten. I del I foreslås imidlertid bestemmelser som innebærer forpliktelser og byrder for de involverte, blant annet i form av bestemmelser om meldeplikt for skipsfører eller rederi, opplysningsplikt for de berørte i ulykken og tiltak for å fremskaffe opplysninger. Dette innebærer at folkerettens bestemmelser om jurisdiksjonsutøvelse setter nærmere grenser for hvilke undersøkelser norske myndigheter kan iverksette i anledning ulykken. Nærmere bestemt er det spørsmål om utøvelse av norsk jurisdiksjon overfor henholdsvis norske skip og utenlandske både i og utenfor norsk territorialfarvann.
...
I den grad et norsk skip befinner seg innenfor en annen stats territorialfarvann er den, med unntak av retten til uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet, i utgangspunktet også underlagt kyststatens fulle jurisdiksjon. Det kan altså foreligge situasjoner hvor flaggstat og kyststat har konkurrerende jurisdiksjon. Imidlertid vil kyststaten gjerne unnlate å gripe inn overfor fremmede skip, selv om kyststaten har jurisdiksjon, så lenge det ikke foretas handlinger som forstyrrer ro og orden, eller for øvrig berører kyststatens interesser. Det må imidlertid antas at en sjøulykke ofte berører havnestaten på en slik måte at den anser det som berettiget å gripe inn. Norske myndigheter kan under enhver omstendighet ikke iverksette tvangstiltak overfor egne skip så lenge de befinner seg innenfor en annen stats territorialfarvann.
Etter Utenriksdepartementets syn bør det på denne bakgrunn i forhold til anvendelse av loven overfor egne skip, presiseres at i andre staters sjøterritorium gjelder dette så lenge kyststatens lovgivning ikke er til hinder for det.»
Gjensidige skipsassurandørers komité uttaler:
«Det må imidlertid understrekes at Havarikommisjonen må gjøre sitt ytterste for å unngå at skip som kan seile blir unødig oppholdt. Ved mindre ulykker vil Havarikommisjonen således i mange tilfelle måtte kunne nøye seg med å innhente informasjon gjennom konsulrett med mulighet for Havarikommisjonen å gi direktiver om hva konsulretten skal spørre om.
Ved større havarier vil skipet likevel ofte være ute av drift i en lengre periode som følge av skadene det har fått etter for eksempel en brann, eksplosjon, kollisjon eller grunnstøting. I disse tilfellene vil det være best om Havarikommisjonen i størst mulig utstrekning foretar undersøkelser på egen hånd, ikke nødvendigvis med en samlet kommisjon, men ved hjelp av en enkeltperson med særlige kvalifikasjoner for å foreta nettopp den aktuelle undersøkelsen.»
Kriminalpolitisentralenuttaler:
«Strafferettslig oppfølgning av sjøulykker med norske skip i utlandet, og undersøkelse av sjøulykker med utenlandske skip i Norge, gjennomføres innen norsk politis jurisdiksjonskompetanse og etablerte ordninger gjennom internasjonale politisamarbeid. Bruk av tvangsmiddel utenom norsk jurisdiksjonskompetanse gjennomføres innenfor nordisk, europeisk og øvrige politisamarbeidsordninger.
Undersøkelse av sjøulykker med norske skip i utlandet er regelmessig vanskeligere å gjennomføre på grunn av at en må forholde seg til andre lands myndigheter. Politiets deltagelse i undersøkelsene fra starten av, er i slike saker viktig for å kunne unngå at samme undersøkelser foretas to ganger overfor utenlandske myndigheter.»
Sjøfartsinspektøren i Oslo uttaler at havarikommisjonen i sitt arbeid bør legge vekt på de internasjonale prinsipper om samarbeid med andre stater som er involvert i en sjøulykke, som er nedfelt i IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker.
14.5 Departementets vurderinger
Departementet viser til at mange høringsinstanser mener at utenriksstasjonene mangler den nødvendige ekspertise og erfaring til å ha ansvaret for undersøkelse av sjøulykker, og legger til grunn at det vil heve kvaliteten på undersøkelsene å legge slike undersøkelser til undersøkelsesmyndigheten. Departementet går på denne bakgrunn inn for Sjølovkomiteens forslag om å overføre undersøkelser av sjøulykker i utlandet til undersøkelsesmyndigheten, men slik at undersøkelsen kan gjennomføres i samarbeid med norsk utenriksstasjon, jf. utkastet § 482. Prinsippene i IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker artikkel 6 nr. 2 om at undersøkelsesmyndigheten skal samarbeide med kyststaten om undersøkelsene foreslås presisert i loven. Departementet foreslår samtidig å presisere at de norske reglene bare kommer til anvendelse så langt norske myndigheters kompetanse rekker etter folkeretten.
I tråd med Sjølovkomiteens forslag foreslår departementet også å presisere i loven at undersøkelsesmyndigheten kan delta i undersøkelser utenfor riket som gjennomføres av utenlandsk undersøkelsesmyndighet.
IMO-koden artikkel 6 nr. 2, og artikkel 12 i rådsdirektiv 1999/35, legger begge opp til at de berørte stater skal komme til enighet om hvilken stat som skal ha hovedansvaret for undersøkelsen. Det er derfor behov for at de norske reglene også omhandler den situasjonen at den norske undersøkelsesmyndigheten overlater undersøkelser i utlandet til en annen stats undersøkelsesmyndighet. Departementet foreslår derfor å presisere at undersøkelsesmyndigheten helt eller delvis kan overlate ansvaret for undersøkelsene til fremmed stats undersøkelsesmyndighet. Departementet mener imidlertid at gode grunner taler for at den norske undersøkelsesmyndigheten selv bør foreta undersøkelser når det gjelder de mest alvorlige ulykkene i utlandet med norske skip. Adgangen til å overlate undersøkelsene til en annen stats myndigheter foreslås derfor i utgangspunktet begrenset til de ulykkene der det etter utkastet § 476 er opp til undersøkelsesmyndigheten selv å bestemme om undersøkelser bør iverksettes. Når det gjelder de mest alvorlige ulykkene med norske skip, som omfattes av utkastet § 476 annet ledd, bør undersøkelsesmyndigheten normalt være pliktig til å foreta undersøkelser uansett om det iverksettes undersøkelser i regi av utenlandske myndigheter eller ikke. Undersøkelsesmyndighetens undersøkelser her vil imidlertid kunne basere seg mye på det som fremkommer ved de utenlandske undersøkelsene, jf. prinsippet i utkastet § 476 første ledd om at undersøkelsesmyndigheten selv bestemmer omfanget av sine undersøkelser. Ved spesielt alvorlige sjøulykker med tilknytning til flere stater kan det imidlertid være ønske om å opprette en felles havarikommisjon til å foreta undersøkelsene, slik som for eksempel ble gjort etter ulykken med Scandinavian Star. Her ble undersøkelsene etter avtale mellom Sverige, Danmark og Norge foretatt av et særskilt oppnevnt felles granskningsutvalg, jf. St.meld. nr. 63 (1991-92). Det kan i slike tilfelle være uheldig om undersøkelsesmyndigheten skal være forpliktet til å foreta egne undersøkelser samtidig. Loven bør derfor åpne for at undersøkelsesmyndigheten i slike tilfelle fritas fra plikten etter § 476 annet ledd til selv å foreta undersøkelser.
Prinsippene i IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker og i rådsdirektiv 1999/35/EF om at særlig berørte stater skal kunne delta i og ha visse rettigheter i forhold til undersøkelsesmyndighetens undersøkelser i Norge bør nedfelles i sjølovens regler om undersøkelse av sjøulykker. I utkastet § 474 gis derfor særlig berørt stat rett til å delta i undersøkelsene, om den ønsker det. Hvordan denne deltakelsen skal gjennomføres praktisk, anses ikke hensiktsmessig å regulere nærmere i loven. Dette bør undersøkelsesmyndigheten kunne vurdere selv i det enkelte tilfellet.