8 Undersøkelsenes formål - undersøkelsesmyndighetens mandat

8.1 Gjeldende rett

8.1.1 Sjølovens regler om formålet ved undersøkelse av sjøulykker

Formålet ved sjøforklaringer er beskrevet foran i punkt 4.1. Her skal bare gjentas at formålet både er å få frem informasjon om årsaksforholdene slik at man kan benytte denne informasjonen i det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet, samt å klarlegge forhold som kan tenkes å begrunne straffeansvar eller sivilrettslig erstatningsansvar.

På samme måten har både særskilte undersøkelseskommisjoner nedsatt med hjemmel i sjøloven og Den faste havarikommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten, jf. punkt 4.2.foran, et slikt dobbelt formål, jf. § 11 annet ledd i forskrift 28. november 1980 nr. 7 om undersøkelseskommisjoner etter sjøfartsloven.

8.1.2 Internasjonale rekommandasjoner om undersøkelse av sjøulykker

IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker anbefaler i artikkel 1 nr. 4 at undersøkelsen av sjøulykker med henblikk på å kartlegge årsaksforholdene skal skje atskilt fra og uavhengig av annen etterforskning av ulykken, for eksempel strafferettslig etterforskning, jf. nærmere om artikkel 1 nr. 4 i punkt 3.5 foran.

Sjølovkomiteen sier følgende om IMO-kodens anbefaling om å skille undersøkelsene av ulykkesårsaken fra annen etterforskning: (NOU 1999:30 side 38):

«IMO-koden gir regler om undersøkelser etter ulykker og hendelser til sjøs som foretas for å fremskaffe informasjon om omstendigheter omkring og årsaker til ulykkene/hendelsene, herunder hvordan flere berørte stater bør samarbeide om dette arbeidet. Hensikten er å legge til rette for iverksettelse av forebyggende tiltak slik at sikkerheten til sjøs og vernet om det marine miljøet styrkes. IMO-koden utelukker ikke undersøkelser med andre formål som f eks å klarlegge ansvarsforholdene eller fordele skyld. Ideelt sett bør disse likevel skilles ut fra, og foretas uavhengig av undersøkelser hvor siktemålet er å bedre sikkerheten til sjøs.»

8.2 Sjølovkomiteens forslag

Som det fremgår i punkt 6.1.2 foran fremhever Sjølovkomiteen at et viktig hensyn ved utformingen av en ny ordning for undersøkelse av sjøulykker er at undersøkelsene skal ha som hovedformål å finne ulykkesårsakene, og ikke å plassere ansvar og skyld.

I NOU 1999:30 uttaler komiteen om dette skillet (side 51):

«Etter Sjølovkomiteens oppfatning bør klarlegging av strafferettslig og annet offentligrettslig ansvar i hovedsak være en politi- og påtalemyndighetsoppgave. De privatrettslige ansvarsspørsmål bør på tilsvarende måte først og fremst være en sak for rederier, forsikringsselskaper og andre private parter, og tvister bør være gjenstand for sivile søksmål på vanlig måte. Hovedoppgaven for en offentlig ordning for undersøkelse av sjøulykker kan da utformes først og fremst med henblikk på behovet for effektiv klarlegging av årsakene til sjøulykker, slik at det materialet som fremkommer kan tilflyte allmennheten og utnyttes i forebyggende sjøsikkerhetsarbeid.»

Sjølovkomiteens syn er altså at klarlegging av strafferettslig ansvar må være en oppgave for politi- og påtalemyndigheten, mens de privatrettslige spørsmål på tilsvarende måte må være en oppgave for de berørte private parter. Hovedoppgaven for en offentlig ordning med undersøkelse av sjøulykker bør etter Sjølovkomiteens syn utformes med henblikk på behovet for effektiv klarlegging av årsakene til sjøulykker.

Sjølovkomiteen påpeker særskilt at et hovedproblem med dagens ordning, hvor en og samme undersøkelse både skal avdekke årsaksforholdene til ulykken og i tillegg spørsmål med betydning for ansvar og skyld, er at «det ofte oppstår et motsetningsforhold mellom behovet for å klarlegge årsaksforholdene ved sjøulykker og plassering av straffe- og privatrettslig ansvar for disse» (NOU 1999:30 side 50). Sjølovkomiteens vurdering synes å være at dette motsetningsforholdet særlig skyldes at den nåværende ordningen forhindrer et slik åpent og tillitsfullt forhold til vitnene som er nødvendig for å få til effektive undersøkelser av årsakene til ulykken.

Sjølovkomiteen legger også betydelig vekt på at en ordning der årsaksorienterte undersøkelser skjer i sammenheng med skyldorienterte undersøkelser, er i strid med IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker.

Sjølovkomiteen foreslår på denne bakgrunn en regel om at havarikommisjonens oppgave skal være:

«å søke å klarlegge hendelsesforløp og årsaksforhold, utrede forhold av betydning for å forebygge sjøulykker og bedre sjøsikkerheten, og avgi og offentliggjøre en rapport med kommisjonens tilrådinger når undersøkelsen er avsluttet».

I dette ligger at havarikommisjonen ikke skal foreta vurderinger knyttet til skyld og ansvar.

8.3 Høringsinstansenes syn

Følgende 12 høringsinstanser uttrykker støtte til Sjølovkomiteens synspunkt om at havarikommisjonens oppgave skal være å avdekke årsaksforholdene ved ulykken, og at spørsmål knyttet til skyld og ansvar bør holdes utenfor: Fiskeridepartementet, Kystverket, Kommunal- og regionaldepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Det Norske Maskinistforbund, Havarikommisjonen for sivil luftfart, Landsorganisasjonen i Norge, Norges Rederiforbund, Norsk Losforbund, Norsk Sjøoffisersforbund, Norsk Sjømannsforbund, Oslo Kommune - Havnevesenet og Rederienes Landsforening.

Fiskeridepartementet uttaler:

«Etter dagens ordning er formålet med sjøforklaringen både å klarlegge de faktiske forhold ved og årsaken til ulykkeshendelsen, samt å fremskaffe opplysninger om forhold som kan tenkes å begrunne straffansvar eller sivilrettslig ansvar, jf. sjøloven § 474. Departementet slutter seg til Sjølovkomiteen når den uttaler at dette både er prinsipielt uheldig og lite formålstjenlig. Klarlegging av strafferettslig og annet offentligrettslig ansvar bør være en oppgave for politi- og påtalemyndighet. De privatrettslige ansvarsspørsmål bør tilsvarende være en oppgave for rederier, forsikringsselskaper og andre private parter, og tvister bør være gjenstand for søksmål på vanlig måte.»

Havarikommisjonen for sivil luftfart uttaler:

«HSL støtter komiteens syn at det er viktig at det også innenfor sjøfarten innføres undersøkelser som er rettet mot sikkerheten ved denne transportformen, uten å ta hensyn til strafferettslige eller sivilrettslige ansvarsforhold. Erfaringsmessig vil slike undersøkelser kunne belyse forhold av betydning for sikkerheten på en bedre måte enn undersøkelser foretatt med utgangspunkt i Straffeloven. Med bedre måte menes her på en måte som avdekker svakheter ved eksisterende rutiner eller utstyr i bruk, og legger grunnlag for å gjennomføre tiltak som vil bedre sikkerheten.»

Norges Rederiforbund uttaler:

«Det er ingen grunn til at sjøforklaringen også skal ta sikte på å innhente informasjon med tanke på et eventuelt straffeansvar. Dette spørsmålet kan best ivaretas av politi- og påtalemyndighet på samme måte som ellers i samfunnet. Politiets undersøkelse av alvorlige ulykker der det ikke foreligger mistanke om straffbare forhold fører også til unødvendige og fordyrende dobbeltbehandling.»

Norsk Sjøoffisersforbund uttaler:

«Forbundet er av den oppfatning at etterforskning av ulykker gjennom sjøforklaringsinstituttet har vært til dels «overfladisk», idet konklusjonene stort sett er knyttet til menneskelig skyld og bøtelegging, i stedet for å etterforske og vektlegge bakenforliggende årsaker med formål å hindre tilsvarende ulykker i fremtiden.»

Ingen høringsinstanser går imot forslaget om å avgrense havarikommisjonens mandat slik Sjølovkomiteen foreslår. Representanter for politi og påtalemyndighet uttaler imidlertid skepsis til å holde undersøkelser knyttet til strafferettslig skyld og ansvar utenfor havarikommisjonens mandat, og påpeker konsekvenser for den strafferettslige forfølgningen av disse sakene.

Riksadvokaten uttaler:

«Sett fra Riksadvokatens ståsted er den ideelle organisering av undersøkelses- og etterforskningsarbeidet den som fram til 1998 gjaldt for undersøkelse av flyulykker, og som også nylig - med hjemmel i sjøloven § 485 - ble benyttet ved undersøkelsen av hurtigbåten MS Sleipners forlis 26. november 1999. Her er politiet representert i selve undersøkelseskommisjonen og foretar i hovedsak bare egen etterforskning knyttet til sider av hendelsesforløpet som kommisjonen ikke utreder eller ikke utreder godt nok. Riksadvokaten er inneforstått med både ønsket om en mest mulig selvstendig og åpen informasjon til undersøkelseskommisjonen, så vel som at internasjonale krav gjør slike kombinerte løsninger uaktuelle, selv om de fra ressursøkonomiske hensyn fremstår som sterkt ønskelig.»

Både Riksadvokatenog Kripospåpeker betydningen av politietterforskning og strafferettslig forfølgning, samt i den forbindelse behovet for særlig politietterforskning dersom dette skal falle utenfor havarikommisjonens undersøkelser. Oslo politidistrikt påpeker at Sjølovkomiteens forslag innebærer at man må se nærmere på politiets arbeid i disse sakene.

8.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med Sjølovkomiteen i at klarlegging av ulykkesårsakene bør stå i sentrum for de offentlige ulykkesundersøkelsene, med det formål at den innsikten man får i årsaksforholdene brukes gjennom det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet til å unngå lignende ulykker i fremtiden. I et system som det en har i dag for undersøkelse av sjøulykker, hvor undersøkelsene samtidig skal ta sikte på å avdekke forhold knyttet til personlig skyld og ansvar, kommer dette lett i et motsetningsforhold til oppklaring av årsakene, fordi vitner og andre berørte i mindre grad står i et åpent tillitsforhold til undersøkelsesorganet. Prinsippet i artikkel 1 nr. 4 i IMO-koden om undersøkelser av sjøulykker, som sier at undersøkelsene av ulykkesårsaken skal skje atskilt fra og uavhengig av enhver annen etterforskning knyttet til ulykken, har derfor etter departementets syn gode grunner for seg.

Høringsinstansene innenfor politiet og påtalemyndigheten har påpekt at denne endringen vil innebære at man må se nærmere på politiets etterforskning av sjøulykker. Departementet er enig i at det blir nødvendig å vurdere dette. Som det fremgår over i punkt 6.1.1, konkluderer Sjølovkomiteen i sin vurdering av sjøforklaringsinstituttet med at den største nytten av sjøforklaringene synes å knytte seg til spørsmålet om straff idet sjøforklaringen i stor grad legges til grunn for bøtelegging av skipsfører og mannskap. Når ordningen med sjøforklaring bortfaller, bortfaller derfor også et viktig element i politiets etterforskning av disse ulykkene. Særlige spørsmål knyttet til politiets (herunder sjøfartsinspektørenes) etterforskning av sjøulykker er vurdert nærmere i kapitlene 18 og 19 nedenfor.

Departementet vil understreke at prinsippet om at undersøkelsesmyndigheten ikke skal vurdere forhold knyttet til skyld og ansvar, ikke betyr at den må avstå fra å granske de faktiske forhold, selv om disse kan reise strafferettslige eller erstatningsrettslige spørsmål. Dette er også presisert uttrykkelig IMO-kodens artikkel 2 siste punktum:

«Likevel, bør undersøkelsesmyndigheten ikke avstå fra å avgi fullstendig rapport om årsaksforholdene av den grunn at feil eller ansvar kan utledes av funnene.»