9 Hvilke sjøulykker som skal undersøkes

9.1 Gjeldende rett

9.1.1 Sjøforklaring etter sjøloven

Sjølovens system for undersøkelse av sjøulykker er basert på et skille mellom alvorlige og mindre alvorlige ulykker og hendelser, og på et skille mellom norske og utenlandske skip.

Utgangspunktet er at det er obligatorisk med sjøforklaring bare ved nærmere bestemte typer ulykker med norske skip, jf. sjøloven § 472 som lister opp ulykker med norske skip der det er obligatorisk med sjøforklaring. For det første skal det holdes sjøforklaring i saker der noen har eller antas å ha mistet livet eller er kommet betydelig til skade som følge av en hendelse i forbindelse med skipets drift, eller når skipsføreren eller noen av mannskapet er død om bord, eller når noen antas å være druknet fra skipet. Vilkåret «i forbindelse med skipets drift» omfatter ikke ulykker som er skjedd om bord, men som like gjerne kunne skjedd på land, for eksempel etter et slagsmål. Sjøforklaring skal videre holdes når det er eller antas å være inntruffet alvorlig forgiftning om bord. For øvrig skal det holdes sjøforklaring når skipet har vært utsatt for sammenstøt med annet skip eller grunnstøting, når skipet er forsvunnet eller er blitt forlatt i sjøen, når det i forbindelse med skipets drift er inntruffet en hendelse som har ført til skade av betydning på skipet eller eiendom utenfor skipet, og når det er inntruffet brann eller eksplosjon av betydning i lasten eller betydelig forskyvning av lasten.

Det gjelder i disse sakene to unntak fra plikten til å holde sjøforklaring. Sjøforklaring kan for det første unnlates etter dispensasjon fra Sjøfartsdirektoratet, jf. sjøloven § 483. Forutsetningen for å gi slik dispensasjon er at Sjøfartsdirektoratet finner at saken er eller antas å ville bli tilstrekkelig opplyst gjennom undersøkelser på annen måte. Sjøforklaring kan for det andre unnlates dersom det nedsettes en særskilt undersøkelseskommisjon etter sjøloven § 485, eller saken undersøkes av Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten.

I henhold til Sjølovkomiteens undersøkelser ble det i 1997 gitt fritak for sjøforklaring i totalt 84 saker, mens det ble avholdt 171 sjøforklaringer (138 i Norge og 33 i utlandet), jf. NOU 1999:30 side 40. Det ble altså gitt unntak i grovt regnet en tredel av sakene. Som det fremgår foran i punkt 4.1, var 60 av 90 saker ved Lofoten, Trondenes og Karmsund sorenskriverembeder i en 4-5 års periode grunnstøting og sammenstøt. Bare fem saker medførte personskader (to av ulykkene) eller dødsfall (tre av ulykkene). Det er altså relativt få av sjøforklaringene som gjelder alvorlige ulykker.

Når det ellers utenfor området for tvungen sjøforklaring etter sjøloven § 472 er inntruffet et uhell av betydning i forbindelse med skipets drift, skal det etter § 473 holdes sjøforklaring dersom det begjæres av Sjøfartsdirektoratet eller vedkommende sjøfartsinspektør, eller av skipets reder eller fører, eller dersom det bestemmes av vedkommende konsulretts formann.

Reglene i sjøloven §§ 472 og 473 gjelder bare for norske skip. Dette er en konsekvens av flaggstatprinsippet, jf. punkt 3.2 foran. Spørsmålet om sjøforklaring for utenlandske skip reguleres av sjøloven § 484. Dersom et utenlandsk skip ligger i norsk havn, kan Sjøfartsdirektoratet kreve at det holdes sjøforklaring, men bare dersom norske interesser antas berørt. For øvrig kan det holdes sjøforklaring etter begjæring av skipsføreren, rederen eller vedkommende lands myndigheter. Når saken gjelder et skip som hører hjemme i Danmark, Sverige eller Finland skaldet holdes sjøforklaring etter slik begjæring, jf. sjøloven § 484 første ledd første punktum. Frem til endringene i den danske sjøloven, jf. punkt 5.2 foran, gjaldt det her nordisk rettsenhet, slik at tilsvarende adgang til å kreve sjøforklaring gjaldt for nordiske skip i alle de nordiske land. I dansk rett holdes nå sjøforklaring bare dersom den som begjærer sjøforklaring har «væsentlig retlig interesse deri», og dette gjelder også når det er en nordisk sjøfartsmyndighet som begjærer sjøforklaring.

9.1.2 Særlig om arbeidsulykker om bord på skip

Det inntreffer hvert år arbeidsulykker om bord på norske skip som medfører død eller betydelig personskade på ansatte ombord, uten at dette har sammenheng med noen ulykke eller uhell som rammer skipet som sådant. Etter § 2-8 i forskrift 4. august 2000 nr. 808 om arbeidsmiljø, sikkerhet og helse for arbeidstakere på skip, gitt med hjemmel i sjømannsloven § 40, skal skipsfører eller rederi ved en arbeidsulykke som volder døden eller alvorlig skade straks varsle Sjøfartsdirektoratet om ulykken. Etter ILO-konvensjon nr. 134 av 30. oktober 1970 om forebygging av ulykker (sjøfolk) (jf. om denne i punkt 3.3 foran) er Norge forpliktet til å foreta undersøkelser av slike alvorlige arbeidsulykker om bord. Etter gjeldende rett skal undersøkelsene av slike arbeidsulykker skje ved sjøforklaring, jf. sjøloven § 472 nr. 1 til 3, jf. også sjømannsloven § 30 tredje ledd om at sjøforklaring etter dødsfall av en sjømann som er i tjeneste om bord mv. holdes etter reglene i sjøloven. Etter det departementet har fått opplyst, gis det i disse sakene ofte unntak fra plikten til å holde sjøforklaring med hjemmel i sjøloven § 483, fordi ulykken anses tilstrekkelig opplyst gjennom sjøfartsinspektørens undersøkelser.

Etter det Sjøfartsdirektoratet har opplyst, finnes det i dag ikke noen samlet statistikk over arbeidsulykker til sjøs. Sjøfartsdirektoratet har på basis av tall mottatt fra sjøfartsinspektørene antatt at det i 2002 iallfall var 34 arbeidsulykker til sjøs med død eller alvorlig personskade som følge. Tallene for 2000 og 2001 er henholdsvis 38 og 43. I henhold til Sjøfartsdirektoratet er antakelig det reelle tallet for slike arbeidsulykker noe høyere, kanskje opp mot 40 til 50 i året. Som det fremgår over, holdes det imidlertid ikke sjøforklaring i alle disse sakene.

Etter påtaleinstruksen § 7-4 fjerde ledd første og annet punktum skal politiet foreta etterforskning av ulykker som har voldt alvorlig personskade, selv om det ikke er mistanke om straffbart forhold. Dersom ulykken undersøkes av en kommisjon, er regelen at politiet kanforeta slike undersøkelser.

Det inntreffer også hvert år en rekke arbeidsulykker om bord på skip som medfører mindre alvorlige skader. Slike ulykker kan etterforskes av politiet om det foreligger mistanke om straffbart forhold. Loven inneholder ellers ikke nærmere regler om undersøkelser av disse mindre alvorlige arbeidsulykkene.

Rådet for arbeidstilsynet på skip, som ble opprettet ved kongelig resolusjon 12. september 1975, driver etter sitt mandat virksomhet av rådgivende art og skal bidra til å koordinere myndighetenes og organisasjonenes arbeid med spørsmål som har tilknytning til forebyggende tiltak mot yrkesskader blant besetningen på norske fartøyer. Rådet er organisert som et særskilt rådgivende organ under Sjøfartsdirektoratet og med sekretariat i direktoratet. Det har ingen funksjon knyttet til undersøkelser av arbeidsulykker om bord på skip. Rådet består av representanter for Nærings- og handelsdepartementet og fra ulike organisasjoner innen rederi- og fiskerinæringen, herunder sjøfolkenes organisasjoner.

9.2 Sjølovkomiteens forslag

9.2.1 Definisjonen av «sjøulykke»

Sjølovkomiteen foreslår for det første at tilfelle som skal regnes som «sjøulykke» skal være «tilfelle hvor person er død eller det voldes betydelig skade på person, skip, last, eiendom utenfor skipet, eller miljø», jf. Sjølovkomiteens forslag § 471 annet ledd første punktum. Definisjonen av sjøulykke angir den ytre rammen for undersøkelsesmyndighetens ansvarsområde.

Sjølovkomiteens forslag til definisjon av «sjøulykke» er noe snevrere enn området for tvungen sjøforklaring etter dagens regler. Grunnstøtinger og sammenstøt uten fare for betydelig person- eller tingskade, hvor det gjelder tvungen sjøforklaring etter gjeldende sjølov, vil falle utenfor. Sjølovkomiteens begrunnelse for å holde disse mindre alvorlige sakene helt utenfor havarikommisjonens ansvarsområde fremgår av NOU 1999:30 side 55:

«Komiteen er imidlertid av den oppfatning at det neppe er behov for å la begrepet alvorlige ulykker omfatte alle ulykkestyper som i dag faller inn under sjøloven § 472 om tvungen sjøforklaring. Informasjon mottatt fra Sjøfartsdirektoratet viser nemlig at direktoratet grovt sett gir dispensasjon i ett av tre ulykkestilfeller for hvilke sjøforklaring skulle vært holdt her i riket, og i annet hvert tilfelle i utlandet. I tillegg viser statistikk komiteen har mottatt over avholdte sjøforklaringer ved henholdsvis Karmsund og Trondenes sorenskriverembete at de fleste sjøforklaringer gjelder mindre alvorlige ulykker, se ovenfor under punkt 7.1.

I vurderingen av hvilke ulykker Havarikommisjonen etter Sjølovkomiteens syn bør prioritere, må det helt sentrale momentet være i hvilken grad det vil kunne påregnes at undersøkelsene kan gi nyttige bidrag til det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet. Andre momenter er om betydningen av undersøkelsene vil forsvare det tidstapet dette må antas å påføre de involverte parter, og de kostnader undersøkelsen vil medføre. Hvilket behov andre offentlige og private interesser - så som pårørende eller allmennheten for øvrig - har for at undersøkelser iverksettes, er også relevant. Sjølovkomiteen legger til grunn at dette typisk vil og bør lede til at undersøkelser som hovedregel skal innledes etter ulykker der det har inntruffet betydelig tingsskade (herunder kantring og forlis), personskade, og miljøskade. Nesten-ulykker som kunne fått slike konsekvenser, bør også undersøkes.»

Sjølovkomiteen foreslår altså videre at også nesten-ulykker skal være omfattet av havarikommisjonens ansvarsområde, det vil si «hendelse som medfører en umiddelbar fare for slik ulykke eller for sjøsikkerheten for øvrig». Dette innebærer en utvidelse i forhold til gjeldende rett når det gjelder hvilke tilfelle som skal være gjenstand for undersøkelser. Sjølovkomiteen begrunner dette slik (NOU 1999:30 side 72):

«Som sjøulykke regnes etter annet punktum også hendelse som medfører en umiddelbar fare for slik ulykke som nevnt i første punktum eller for sjøsikkerheten for øvrig, dvs det man litt upresist kan kalle «nesten-ulykker». En liknende bestemmelse finnes i luftfartsloven § 12-4 annet punktum. Med tanke på sjøsikkerhetsarbeid kan det være av interesse ikke bare å undersøke ulykker som rent faktisk har inntruffet, men også hendelser hvor en ulykke bare så vidt ble unngått. Undersøkelser av slike hendelser kan gi grunnlag for å finne feil eller svakheter som bør rettes opp før en virkelig alvorlig ulykke inntreffer. De kan også indikere hvilke tiltak som kan forhindre ulykker.»

Sjølovkomiteen foreslår at det presiseres i loven at også fritidsbåter er omfattet av reglene. Om dette uttaler komiteen (side 71):

«Komiteen ser riktignok ikke for seg at Havarikommisjonen for sjøulykker, jf. utkastet § 472, vanligvis skal undersøke enkeltstående ulykker med fritidsbåter. Det bør imidlertid ikke være noe i veien for at kommisjonen gjør dette, f. eks. hvis det dreier seg om en alvorlig ulykke. Komiteen nevner også at en rekke ulykker med en bestemt type fritidsbåt kan gi grunn til mistanke om at det foreligger en systemfeil ved fritidsbåten eller bruk av slike fartøyer. I utgangspunktet bør det da ikke være noe til hinder for at en slik serie med ulykker undersøkes av Havarikommisjonen.»

9.2.2 Når en «sjøulykke» skal gjøres til gjenstand for undersøkelser

Sjølovkomiteen foreslår at det bør overlates til havarikommisjonen selv å avgjøre om den skal iverksette undersøkelser etter en sjøulykke, men likevel slik at departementet ut fra allmenne hensyn kan pålegge havarikommisjonen å iverksette undersøkelser, jf. komiteens forslag til § 477. Sjølovkomiteen foreslår altså at man ikke opprettholder dagens ordning med at det etter loven i alle tilfelle skal iverksettes undersøkelser etter bestemte typer ulykker.

Ved avgjørelsen av om undersøkelser skal skje, foreslår Sjølovkomiteen at havarikommisjonen skal legge vekt på «behovet for å klarlegge forholdene vedrørende sjøulykken, hvilket bidrag undersøkelsene kan gi til sjøsikkerhetsarbeidet, ressurser som vil være nødvendige, og om nødvendige undersøkelser kan gjennomføres på annen måte». Sjølovkomiteen begrunner forslaget med at man tar sikte på å opprettholde dagens ordning med et skille mellom alvorlige og mindre alvorlige ulykker, men slik at det i utgangspunktet overlates til havarikommisjonen selv å trekke dette skillet, jf. NOU 1999:30 side 55, hvor Sjølovkomiteen uttaler at det bør skje undersøkelser etter ulykker der det har inntruffet betydelige tingsskade (herunder kantring og forlis), personskade, og miljøskade, samt ved nesten-ulykker som kunne fått slike konsekvenser.

9.2.3 Særlig om ansvarsområdet i forhold til norske og utenlandske skip

Sjølovkomiteen foreslår å opprettholde skillet mellom ulykker med norske og fremmede skip, slik at alle sjøulykker med norske skip omfattes, mens anvendelsesområdet for fremmede skip er begrenset til saker der «ulykken inntreffer her i riket eller i den økonomiske sonen eller i fiskevernsonen rundt Svalbard», jf. Sjølovkomiteens forslag til § 471 første ledd. Anvendelsesområdet for fremmede skip blir etter Sjølovkomiteens forslag noe utvidet i forhold til det som gjelder etter dagens sjølov. I dag er det bare når norske interesser er berørt av sjøulykken og skipet befinner seg i norsk havn at det gjelder tvungen sjøforklaring for fremmede skip, mens det ellers kan holdes sjøforklaring etter begjæring.

Når det gjelder reglene om utenlandske skip uttaler Sjølovkomiteen (NOU 1999:30 side 72):

«Det er imidlertid ikke slik at Havarikommisjonen uten videre har anledning til å undersøke alle ulykker som faller inn under virkeområdet angitt i lovutkastet § 471 (jf. lovutkastet § 477 og merknadene til den bestemmelsen nedenfor ). I denne forbindelse understrekes at Havarikommisjonens virksomhet også må utøves i samsvar med folkeretten. I den grad folkeretten oppstiller grenser for på hvilken måte norske myndigheter kan undersøke en ulykke, må Havarikommisjonen innrette seg etter det. Dersom det f eks i forbindelse med driften av et utenlandsk skip inntreffer en sjøulykke i norsk økonomisk sone, og skipet deretter seiler videre i internasjonalt farvann, vil ikke Havarikommisjonen uten videre kunne gjennomføre sine undersøkelser på samme måte som om ulykken hadde inntruffet i indre norske farvann. En må også ta i betraktning at flaggstatens myndigheter vil kunne foreta undersøkelse etter slike ulykker.»

9.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser uttaler seg spesielt om forslaget til undersøkelsesmyndighetens ansvarsområde.

Norsk Losforbund uttaler:

«Måten rednings- og bergningsoperasjonene blir organisert og gjennomført på bør være en naturlig oppgave for ulykkeskommisjonen å kartlegge - i tillegg til årsaksforhold og hendelsesforløp for selve ulykken. Dette innebærer en kritisk gjennomgang av beredskap, organisering og innsats til myndigheter og andre som er involvert i dette viktige arbeidet.»

Sjøfartsdirektoratet uttaler at havarikommisjonen bare bør undersøke de større og mer alvorlige ulykkene, mens sjøfartsinspektørene eller en undersøkelsesenhet administrativt lagt til Sjøfartsdirektoratet, bør behandle mindre alvorlige ulykker og nestenulykker. Grenser basert på beløp eller antall omkomne nevnes som en mulighet. Begrunnelsen som gis for standpunktet, er først og fremst Sjøfartsdirektoratets behov for selv å arbeide med undersøkelser av ulykker og nestenulykker for å kunne være en pådriver i sikkerhetsarbeidet. Også Nærings- og handelsdepartementet mener Sjøfartsdirektoratet bør overlates ansvaret for å undersøke mindre ulykker og nestenulykker.

Forsvarsdepartementet uttaler at sivile havarikommisjoner ikke bør ha kompetanse til å undersøke rene militære ulykker.

Norges Fiskarlag uttaler:

«Norges Fiskarlag vil også henlede oppmerksomheten på at svært mange ulykker i fiskeflåten skjer blant de mindre fartøyer. Kommisjonen må derfor også granske ulykker innen denne flåten når det anses nødvendig.»

Utenriksdepartementet redegjør for folkerettslige begrensninger i adgangen til å undersøke sjøulykker med utenlandske skip, og uttaler:

«Det følger av HRK [havrettskonvensjonen] artikkel 92 at et skip er underlagt flaggstatens eksklusive jurisdiksjon, med mindre noe annet uttrykkelig følger av HRKs øvrige regler eller annen overenskomst med fremmed stat. Dette gjelder overalt, ikke bare på det åpne hav, med mindre andre stater, i kraft av havnestats- eller kyststatskompetanse, på enkelte områder har konkurrerende jurisdiksjon.»

Utenriksdepartementet redegjør videre for at andre enn flaggstaten har konkurrerende jurisdiksjon når skipet befinner seg innenfor en annen stats territorialfarvann, eller i forbindelse med kyststatens funksjonelle jurisdiksjon utenfor sjøterritoriet, som i Norges økonomiske sone og i fiskevernsonen rundt Svalbard, eller i forhold til egne borgere. Om bestemmelsene i havrettskonvensjonen artikkel 94 nr. 7 uttaler Utenriksdepartementet:

«HRK artikkel 94 nr. 7 har en bestemmelse som relaterer seg til situasjonen hvor flere stater har konkurrerende jurisdiksjon ved sjøulykke. I henhold til denne påligger plikten til å iverksette granskning i forbindelse med sjøulykker på det åpne hav flaggstaten. Bestemmelsen fastsetter en plikt til samarbeid dersom andre staters interesser er berørt dersom borgere av vedkommende stat enten er omkommet eller alvorlig skadet, eller vedkommende stats skip eller innretning eller det marine miljø er alvorlig skadet. Selv om artikkel 94 nr. 7 derfor ikke utelukker at andre enn flaggstaten kan iverksette granskning av sjøulykker, synes den å forutsette at flaggstaten skal ha primæransvaret for en slik granskning. (Da den foreslåtte havarikommisjon for sjøulykker ikke skal ha befatning med spørsmål om strafferettslig jurisdiksjon, gis det ikke her en omtale av artikkel 97 som er en særregel om strafferettslig jurisdiksjon ved skipssammenstøt eller navigasjonsuhell).»

Utenriksdepartementet konkluderer etter dette slik:

«Hovedregelen er at et skip er underlagt flaggstatens eksklusive jurisdiksjon. Dette prinsippet er underlagt en rekke unntak, blant annet kan stater i kraft av havnestats- eller kyststatskompetanse ha konkurrerende jurisdiksjon.

Det er Utenriksdepartementets oppfatning at utkastets § 471 b som bestemmer at del I skal få anvendelse for utenlandske skip når ulykken inntreffer i økonomisk sone eller i fiskevernsonen rundt Svalbard, ikke fullt ut harmonerer med folkerettens bestemmelser om jurisdiksjonsfordeling, herunder flaggstatsprinsippet. Riktignok kan det være tilfeller hvor norske myndigheter vil ha jurisdiksjon knyttet til undersøkelser av ulykker inntruffet utenfor sjøterritoriet, men bestemmelsen i sin nåværende form er for vid og forbeholdsløs. Utenriksdepartementet foreslår at anvendelsesområdet innsnevres til å gjelde utenlandske skip kun i de tilfeller hvor ulykken inntreffer i riket, eller utenfor riket når flaggstaten samtykker eller det i henhold til folkeretten kan utøves norsk jurisdiksjon.»

9.4 Departementets vurderinger

9.4.1 Definisjonen av sjøulykke - undersøkelsesmyndighetens ansvarsområde

De forhold som avdekkes gjennom undersøkelsene av sjøulykker vil legge grunnlaget for det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet. Hensynet til dette forebyggende arbeidet tilsier derfor at det skjer undersøkelser etter flest mulig sjøfartsulykker av noen betydning. Dette hensynet må imidlertid sees opp mot hensynet til ressursbruken. En gransking ved en havarikommisjon vil være mer grundig og derved mer ressurskrevende enn dagens sjøforklaringer. Det er nettopp noe av hensikten med de nye reglene at det skal foretas grundigere undersøkelser etter sjøulykker enn det systemet med sjøforklaring gir mulighet til. Dette tilsier en viss avgrensning av undersøkelsesmyndighetens ansvarsområde, til ulykker hvor det har inntruffet skader av en viss betydning eller hvor det har vært umiddelbar fare for slik skade. Også reglene i IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker skiller mellom alvorlige og mindre alvorlige ulykker, slik at det først og fremst er ved de alvorlige ulykkene at statene bør foreta undersøkelser, jf. nærmere om dette i punkt 3.5 foran.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at Sjølovkomiteens forslag til definisjon av «sjøulykke» i hovedsak følges opp. Det vises til utkastet § 472 som definerer «sjøulykke» som «hendelse i forbindelse med driften av et skip, der mennesker er omkommet, eller det er voldt betydelig skade på person, skip, last, eiendom utenfor skipet eller miljø», samt umiddelbar fare for slik hendelse.

Den foreslåtte definisjonen av sjøulykke i lovutkastet § 472 omfatter bare tilfelle som i dag omfattes av sjøloven § 472 nr. 1 til 3 (betydelig personskade eller død) samt nr. 6 og 7 (at skipet er forsvunnet eller forlatt i sjøen samt tilfelle av betydelig skade på skipet eller eiendom utenfor skipet). Andre begivenheter der det i dag er obligatorisk med sjøforklaring vil falle utenfor, med mindre begivenheten har medført slik betydelig skade eller umiddelbar fare for skade som nevnt. Som det fremgår foran i punkt 4.1, fant Sjølovkomiteen at hele to tredeler av sjøforklaringene gjaldt saker om grunnstøting eller sammenstøt som ikke har medført betydelige skader. Med departementets forslag vil disse sakene falle utenfor undersøkelsesmyndighetens ansvarsområde. Dette betyr at ressurser frigjøres, slik at det blir rom for tilsvarende grundigere undersøkelser i de mer alvorlige sakene. At de mindre alvorlige sakene ikke omfattes av undersøkelsesmyndighetens ansvarsområde, betyr ikke nødvendigvis at det ikke vil kunne skje visse undersøkelser av også slike ulykker. Sjøfartsdirektoratet vil her kunne spille en viss rolle, jf. om dette kapittel 16 nedenfor.

Når det gjelder rådsdirektiv 1999/35/EF, jf. sjøloven § 486 a, er det behov for en videre definisjon av «sjøulykke». Etter direktivets artikkel 12 nr. 2 defineres «sjøulykke» på samme måte som i IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker, jf. om dette foran i punkt 3.5. Sjøloven § 486 a omfatter på denne bakgrunn også enhver grunnstøting og kollisjon som involverer skip, og at et skip forsvinner eller blir forlatt i sjøen,samt enhver miljøskade, og alle ulykker som medfører umiddelbar fare for slike tilfelle, selv om det ikke er inntruffet skade av betydning eller umiddelbar fare for slik skade. På denne bakgrunn foreslår departementet i utkastet § 472 annet ledd en tilsvarende definisjon av «sjøulykke» for skip som omfattes av direktivet. Det betyr ikke at undersøkelsesmyndigheten må foreta undersøkelser i alle disse sakene, jf. utkastet § 476, men bare at den har kompetanse til å foreta undersøkelser.

Undersøkelser av ulykker som knytter seg til militær virksomhet står etter departementets syn i en særstilling. Det vil ofte være vanskelig å granske slike ulykker uten å ha særlig innsikt i militære forhold. Det er derfor lite hensiktsmessig å legge undersøkelse av slike ulykker til en sivil undersøkelsesmyndighet. I utkastet § 472 tredje ledd foreslås derfor unntak for tilfelle som bare involverer militære fartøy.

9.4.2 Særlig om arbeidsulykker om bord på skip

Når ordningen med sjøforklaring oppheves, oppstår spørsmålet om hvilket organ som skal overta ansvaret for undersøkelse av arbeidsulykker om bord på skip som har medført død eller alvorlig personskade. (Slike arbeidsulykker er norske myndigheter forpliktet etter ILO konvensjon nr. 134 til å undersøke, jf. punkt 3.3 foran.) Vi snakker her bare om arbeidsulykker som ikke er knyttet til hendelser som ellers faller inn under begrepet «sjøulykke» i utkastet § 472. I det følgende benevnes slike arbeidsulykker som «rene arbeidsulykker». Dersom skipet for eksempel synker eller kolliderer og mannskap omkommer eller skades i den forbindelse, er det ikke tale om en ren arbeidsulykke. En typisk ren arbeidsulykke kan være at en ansatt kommer i klem i forbindelse med lasting eller lossing, faller og skader seg under utførelse av sine arbeidsoppgaver, eller får forbrenninger eller skades på annen måte ved håndtering av farlige stoffer om bord. Denne type forhold knytter seg ikke direkte til sjøsikkerheten på samme måte som for eksempel et forlis eller en skipskollisjon vil gjøre, og departementet mener derfor det er tvilsomt om slike arbeidsulykker naturlig hører hjemme under undersøkelsesmyndighetens ansvarsområde. Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane har i dag ikke til oppgave å foreta undersøkelser i anledning rene arbeidsulykker om bord på disse transportmidlene. Det kan da være uheldig om havarikommisjonen skulle ha ansvaret for å undersøke slike arbeidsulykker på sjøfartsområdet.

Arbeidsforholdene om bord vil på den annen side ofte være relevant for undersøkelsesmyndighetens formål. Mange sjøulykker skyldes menneskelig feil, og de ansattes arbeidsforhold om bord generelt kan derfor være av stor betydning for sjøsikkerheten. I IMOs Resolution A.884 (21) «Amendment to the code for the investigation of marine casualties and incidents» er arbeidsforholdene ombord fremhevet som sentrale i forbindelse med undersøkelser av sjøulykker, jf. artikkel 2.3.3 der, hvor «working and living conditions» er nevnt som faktorer som bør dekkes av undersøkelsene av en sjøulykke, på linje med «ship factors» (artikkel 2.3.4) og «external influences and environment» (artikkel 2.3.6). Det vil på denne bakgrunn være relevant for undersøkelsesmyndighetens arbeid med sjøulykker å opparbeide innsikt i hvordan arbeidsforholdene om bord på skip kan føre til menneskelige feil, som igjen fører til sjøulykker. Departementet antar imidlertid at undersøkelsesmyndigheten vil kunne oppnå den nødvendige innsikt om dette, selv om rene arbeidsulykker legges utenfor undersøkelsesmyndighetens eget ansvarsområde. For det første vil arbeidsforholdene om bord falle innenfor det som undersøkelsesmyndigheten vil kunne undersøke i forbindelse med en inntruffet sjøulykke. For det andre vil undersøkelsesmyndigheten kunne få tilført relevant erfaringsmateriale i tilknytning til arbeidsulykker om bord på skip fra det organet som eventuelt skal ha ansvaret for undersøkelse av rene arbeidsulykker.

Spørsmålet er etter dette om det finnes et annet organ som kan være egnet som undersøkelsesmyndighet for arbeidsulykker om bord på skip. Arbeidstilsynet, jf. arbeidsmiljøloven kapittel XIII, omfatter ikke sjøfarten, jf. arbeidsmiljøloven § 2. Dette er antakelig en ordning som bør opprettholdes. Undersøkelser av arbeidsulykker om bord på skip bør av hensyn til skipsfartens særpreg legges til et organ som innehar en bredere sjøfartsmessig ekspertise. Å flytte undersøkelse av arbeidsulykker om bord på skip til arbeidstilsynet ville også antakelig gjøre det nødvendig med en gjennomgang av hele oppgavefordelingen mellom Arbeidstilsynet og Sjøfartsdirektoratet.

Etter departementets syn vil Sjøfartsdirektoratet være velegnet som undersøkelsesorgan for rene arbeidsulykker om bord på skip. For det første vil Sjøfartsdirektoratet i stor grad inneha den ekspertisen i sjøfartsforhold som er nødvendig. Som det fremgår av Sjølovkomiteens utredning, jf. sitatet fra NOU 1999:30 side 25 som er gjengitt foran under punkt 4.4, foretar Sjøfartsdirektoratet allerede visse årsaksundersøkelser i forbindelse med arbeidsulykker om bord på skip. Etter det departementet har fått opplyst dreier dette seg om vurderinger knyttet til de meldingene om arbeidsulykker som kommer inn til Sjøfartsdirektoratet, altså en ren «dokumentkontroll» i Sjøfartsdirektoratet. Eventuelle undersøkelser av arbeidsulykker ute i «felten» er det sjøfartsinspektørene, og ikke Sjøfartsdirektoratet, som i dag foretar. For det andre har Sjøfartsdirektoratet tilsynet med sikkerhets- og arbeidsmiljøtiltak om bord, jf. bl.a. sjødyktighetsloven § 42, og fører tilsyn og kontroll med sjøfolks arbeidsvilkår generelt. Dette tilsynet har direkte sammenheng med undersøkelser av arbeidsulykker om bord, og det kan derfor være hensiktsmessig at dette ligger i ett og samme organ. Man vil da få en synergieffekt som begge ansvarsområdene nyter godt av. På den annen side kan det hevdes at det kan knytte seg prinsipielle betenkeligheter til det å legge undersøkelsesmyndigheten for arbeidsulykkene til den samme instansen som har tilsynsmyndigheten med sikkerheten ombord. Dette gjelder særlig i tilfelle der sider ved Sjøfartsdirektoratets tilsynsaktivitet har vært en mulig medvirkende årsaksfaktor til den aktuelle arbeidsulykken. Etter departementets syn er imidlertid fordelene ved å legge undersøkelsene av arbeidsulykker om bord til det samme organet som har tilsynet med arbeidsforholdene om bord, større enn ulempene ved dette. Om man skulle se dette som problematisk på prinsipiell basis, kan man eventuelt organisere undersøkelsene av rene arbeidsulykker om bord på skip på en måte som gir en viss uavhengighet i forhold til Sjøfartsdirektoratet for øvrig.

På denne bakgrunn er det departementets syn at den beste løsningen antakelig er at undersøkelser av rene arbeidsulykker om bord på skip bør legges til Sjøfartsdirektoratet. Det kan imidlertid være grunn til at loven her åpner for en viss fleksibilitet, fordi det kan endre seg over tid hvilket organ som anses som det mest hensiktsmessige. Det kan for eksempel tenkes at undersøkelsesmyndigheten over tid vil komme til at arbeidsforholdene om bord på skip har slik sammenheng med årsaksfaktorene for sjøulykker generelt, at ansvaret for undersøkelser av disse to typene av ulykker likevel bør samles der. Departementet foreslår derfor en lovteknisk løsning hvor også rene arbeidsulykker om bord på skip i utgangspunktet er omfattet av undersøkelsesmyndighetens ansvarsområde, men med en særskilt hjemmel i utkastet § 473 fjerde ledd til å legge ansvaret for undersøkelse av arbeidsulykker til et annet organ enn det som ellers er undersøkelsesmyndighet. Det forutsettes at det samtidig med lovens ikrafttredelse vil bli gitt en forskrift som legger undersøkelser av alvorlige arbeidsulykker om bord på skip til Sjøfartsdirektoratet.

Undersøkelser i anledning rene arbeidsulykker som har medført død eller alvorlig personskade, og som har sammenheng med driften av et skip, hvilket normalt vil være tilfellet for arbeidsulykker, vil etter departementets lovforslag ellers være underlagt de samme reglene om gjennomføringen av og saksbehandlingen ved undersøkelsene, som andre sjøulykker. Undersøkelser av arbeidsulykker kan imidlertid reise særlige problemstillinger, og departementet foreslår derfor også en hjemmel til å gi forskrifter med utfyllende regler om undersøkelse av slike arbeidsulykker.

Undersøkelser av arbeidsulykker om bord på skip som ikke har medført død eller alvorlig personskade faller utenfor dagens sjølov og utenfor virkeområdet for de nye reglene som foreslås om undersøkelse av sjøulykker, jf. utkastet § 472. Slike mindre alvorlige arbeidsulykker omhandles derfor ikke nærmere i proposisjonen her.

9.4.3 Særlig om reglenes anvendelsesområde i forhold til utenlandske skip

Norske myndigheter bør etter departementets syn ha adgang til å foreta undersøkelser av ulykker med utenlandske skip, så langt det er anledning til dette innenfor de grensene som folkeretten setter. Departementet går derfor inn for Sjølovkomiteens forslag om å oppheve dagens regel om at norske myndigheter, uten samtykke fra skipets flaggstat, bare kan foreta undersøkelser av utenlandske skip når norske interesser er berørt og skipet ligger i norsk havn. Etter folkeretten har kyststaten i utgangspunktet full suverenitet i sjøterritoriet, jf. FNs havrettskonvensjon artikkel 2 og lov 27. juni 2003 nr. 57 om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone. Et unntak gjelder for krigsskip og andre statsskip som benyttes for ikke-kommersielle formål, som etter folkeretten har immunitet. Det følger videre av folkeretten at fremmede skip har rett til uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet. Skip som har vært utsatt for en sjøulykke som tilsier undersøkelser, kan som hovedregel ikke sies å være i uskyldig gjennomfart, og kyststaten vi således ikke etter folkeretten være avskåret fra å foreta undersøkelser. Internasjonal praksis tilsier imidlertid en viss tilbakeholdenhet hva gjelder kyststatens jurisdiksjonsutøvelse overfor fremmede skip, med mindre kyststatens interesser er direkte berørt. Departementet foreslår på denne bakgrunn at anvendelsesområdet for utenlandske skip blir regulert i samsvar med Sjølovkomiteens forslag, men med slike begrensninger som følger av folkeretten. Fremmede skip vil da bli omfattet av reglene når ulykken inntreffer i riket, eller utenfor riket når flaggstaten samtykker eller det i henhold til folkeretten kan utøves norsk jurisdiksjon, jf. utkastet § 472. Det vil imidlertid være opp til undersøkelsesmyndigheten selv å vurdere om den vil foreta undersøkelser av ulykker med utenlandske skip, jf. utkastet § 476. Det er fortsatt først og fremst ulykker med norske skip som skal undersøkes.

Om undersøkelser av fremmede skip, se også kapittel 14 nedenfor om internasjonale undersøkelser.

9.4.4 Når skal det iverksettes undersøkelser av en «sjøulykke»

Et annet spørsmål enn hvilke begivenheter som skal regnes som «sjøulykke», og derved bli omfattet av undersøkelsesmyndighetens ansvarsområde, er spørsmålet om i hvilken grad det skal være obligatorisk å iverksette undersøkelser, eller i hvilken grad det skal være opp til undersøkelsesmyndigheten selv å avgjøre hvilke sjøulykker som skal undersøkes.

Departementet tar som utgangspunkt at undersøkelser bør være obligatorisk ved de mest alvorlige ulykkene med norske skip. Departementet følger derfor ikke opp Sjølovkomiteens forslag om at det i alle saker skal være opp til havarikommisjonen selv å avgjøre om undersøkelser skal iverksettes eller ikke. Utkastet § 476 er på denne bakgrunn basert på et skille mellom alvorlige sjøulykker med norske skip der det etter loven skal skje undersøkelser (utkastet § 476 annet ledd), og alle andre sjøulykker der det etter loven kan skje undersøkelser (utkastet § 476 fjerde ledd).

På samme måte som i gjeldende sjølov er det bare ved ulykker med norskeskip at ulykkesundersøkelser foreslås gjort obligatorisk.

Det viktigste formålet med sjøsikkerhetsarbeidet er å hindre at liv går tapt til sjøs. Departementet mener derfor det bør være obligatorisk med undersøkelser ved alle sjøulykker med norske skip der noen som følger med skipet har mistet livet eller er kommet betydelig til skade, jf. utkastet § 476 annet ledd bokstav a. Dette er det samme prinsippet som i gjeldende sjølov § 472 nr. 1 til 3.

Arbeidsgruppen som har vurdert opprettelsen av en felles havarikommisjon for luftfart, jernbane, sjø og veitrafikk har innhentet tall (jf. arbeidsgruppens rapport på side 58) som viser at det i perioden 1974-2001 skjedde 17 sjøulykker med fem eller flere omkomne i Norge. Totalt omkom 308 mennesker i disse sjøulykkene. Av disse utgjør to store ulykker med passasjerskip over halvparten av antallet omkomne (158 omkomne i Scandinavian Star-ulykken og 16 omkomne i Sleipner-ulykken). Departementet mener på denne bakgrunn at det bør legges ekstra stor vekt på arbeidet med sikkerheten i forbindelse med passasjertransport til sjøs, og foreslår derfor at det skal være obligatorisk med undersøkelser ved alle sjøulykker som involverer norsk passasjerskip, jf. utkastet § 476 annet ledd første punktum bokstav b. Det vil si at det ikke bare er ved ulykker der det inntreffer død eller betydelig personskade at det skal være obligatorisk med undersøkelser. I tillegg skal det være obligatorisk med undersøkelser ved alle andre hendelser med norske passasjerskip som omfattes av definisjonen av «sjøulykke» i utkastet § 472, herunder også nestenulykkene. Med dette forslaget utvides området for obligatoriske undersøkelser av ulykker med norske passasjerskip betydelig i forhold til gjeldende rett, da det i dag ikke er krav om sjøforklaring ved nestenulykker med passasjerskip. Departementet ser det som viktig for sikkerheten innenfor passasjertransporten til sjøs at også alle nestenulykker her undersøkes. Dette vil gi en innsikt i risikofaktorer som kan være meget verdifull i det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet rettet mot passasjerskip.

Også når det gjelder sjøulykker med passasjerskip som omfattes av rådsdirektiv 1999/35/EF, mener departementet at regelen om at det skal være obligatorisk med undersøkelser, bør begrenses til ulykker med norske skip, selv om det etter direktivet hører under norske myndigheter å undersøke slike ulykker som enten inntreffer i norsk farvann eller etter at den siste havnen skipet besøkte er norsk, uansett skipets nasjonalitet. Direktivet krever imidlertid ikke at det i alle slike saker faktisk blir foretatt undersøkelser. Direktivet krever bare at det etableres regler slik at myndighetene kanforeta undersøkelser av alle slike ulykker. I lys av flaggstatsprinsippet anser departementet det ikke hensiktsmessig at regelen om at det skalskje undersøkelser gjøres gjeldende for utenlandske fartøy. Utenlandske passasjerskip foreslås derfor omfattet av utkastet § 476 fjerde ledd, slik at det vil være opp til undersøkelsesmyndigheten selv å vurdere om den vil iverksette undersøkelser eller ikke.

Når man går over til et helt nytt system for undersøkelse av sjøulykker, kan det være grunn til å ha rom for en viss fleksibilitet i systemet med hensyn til reglene om obligatoriske undersøkelser. Departementet foreslår derfor i utkastet § 476 tredje ledd en hjemmel for Kongen til å unnta visse ulykker fra regelen om obligatoriske undersøkelser. Når den felles havarikommisjonen har virket en stund, kan det vurderes nærmere om, og eventuelt på hvilken måte, denne forskriftshjemmelen eventuelt bør anvendes.

Ved ulykker med lasteskip og fiskefartøy gjør ikke de særlige hensyn knyttet til sjøsikkerheten som gjelder innen passasjertransporten, seg gjeldende på samme måte. For lasteskip og fiskefartøy vil også tidstap i forbindelse med undersøkelser kunne påføre private parter store tap. Som Sjølovkomiteen påpeker, er det ikke alle ulykker det vil være like viktig å undersøke nærmere i forhold til arbeidet med sjøsikkerheten. Når det gjelder ulykker med andre fartøy enn passasjerskip, og hvor det ikke er inntruffet død eller alvorlig personskade, mener departementet derfor at gode grunner taler for å innføre en slik regel som Sjølovkomiteen foreslår, om at undersøkelsesmyndigheten selv i utgangspunktet avgjør om det bør iverksettes undersøkelser, jf. utkastet § 476 fjerde ledd. Ulykker med fritidsbåter står i en særstilling. Den mest typiske ulykken med fritidsbåt er at en mann faller over bord under bevegelse i båten, gjerne i forbindelse med bruk av alkohol. Dette er forhold som ofte ikke knytter seg til den generelle sjøsikkerheten, men hvor det er andre hensyn som kommer inn i bildet. På denne bakgrunn anses det ikke hensiktsmessig at undersøkelsesmyndigheten skal undersøke alle ulykker med fritidsbåter der noen omkommer eller kommer betydelig til skade. Her bør det være opp til undersøkelsesmyndigheten selv å vurdere når det skal foretas undersøkelser. Det foreslås derfor i utkastet § 476 tredje ledd en uttrykkelig bestemmelse om at ulykker med fritidsbåter ikke er omfattet av annet ledd.

9.4.5 Særlig om gransking av redningsoperasjoner og beredskap mv.

I sin høringsuttalelse uttaler Norsk Losforbund at havarikommisjonen også bør kunne granske måten rednings- og beredskapsoperasjonene blir organisert og gjennomført på.

Departementet ser det slik at forhold knyttet til redning- og beredskapsoperasjonen kan være så avgjørende for utfallet av ulykken, at også slike operasjoner naturlig må anses som en del av det hendelsesforløp og de årsaksfaktorer som det ligger til undersøkelsesmyndigheten å undersøke. Granskingen av sjøulykken kan være ufullstendig dersom ikke også viktige forhold knyttet til redning- og beredskapsoperasjoner blir inkludert. Dersom undersøkelsesmyndigheten avdekker mangler ved slike operasjoner, bør den derfor kunne komme med forslag til tiltak også på det området.