12 Rettigheter under saksbehandlingen for dem som saken angår
12.1 Gjeldende rett
Sjøforklaringen holdes i et rettsmøte hvor de som avhøres, regelmessig har status som vitner, jf. sjøloven § 481 og tvistemålsloven kap. 15. Det som protokolleres i rettsboken fra en vitneforklaring, skal leses opp for vitnet til vedtakelse, jf. tvistemålsloven § 127. Det er sjelden et vitne møter med advokat, jf. NOU 1999: 30 side 45. Sjøloven § 478 gir regler om hvem som ellers skal varsles til sjøforklaringen.
For særskilte undersøkelseskommisjoner nedsatt med hjemmel i sjøloven § 485 og Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten er det i forskrift 28. november 1980 nr. 7 gitt særlige regler om rett til å bli varslet om undersøkelsene, rett til selv å føre bevis for kommisjonen og rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig. Det gjelder ingen regler om at kommisjonen skal sende utkastet til rapport til de berørte for uttalelse. Dette er likevel blitt gjort i noen grad. Se bl. a. NOU 2000:31 om hurtigbåten MS Sleipners forlis 26. november 1999, hvor det i punkt 2.7 fremgår at:
«Kommisjonen har forelagt utkast til faktiske fremstillinger for dem som er direkte berørt av fremstillingen. Disse har fått anledning til å uttale seg. De innvendinger som er kommet inn er vurdert, men ikke nødvendigvis tatt til følge.»
12.2 Sjølovkomiteens forslag
Sjølovkomiteen foreslår at havarikommisjonen skal varsle dem som saken angår om undersøkelsene (komiteens lovutkast § 478).
Videre foreslår Sjølovkomiteen regler om at de som saken angår skal gis adgang til å fremkomme med opplysninger og synspunkter før saken er avsluttet, at de skal ha rett til å være tilstede ved undersøkelsene og gjøre seg kjent med dokumentene, og at de skal ha rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig i forbindelse med undersøkelsene, og til å uttale seg i saken.
Om retten for dem som saken angår til å følge undersøkelsene uttaler Sjølovkomiteen (NOU 1999:30 side 76):
«Berørte parters rett til å følge undersøkelsen vil kunne være både i deres og kommisjonens interesse. Havarikommisjonen vil kunne unngå den mistenkeliggjøring hemmeligholdelse kan føre til. Videre kan den informasjon partene derved får, føre til at det fremkommer flere opplysninger om saken. Finner kommisjonen derimot at innsyn eller deltakelse fra berørte parter vil gå på bekostning av undersøkelsesarbeidet, f eks fordi administrering blir ressurskrevende, kan den nekte. Etter komiteens syn bør det normalt gjøres dersom undersøkelsesarbeidet hindres i ikke ubetydelig grad.»
Sjølovkomiteen foreslår også at de som saken angår skal ha rett til å få et utkast til rapport forelagt seg til uttalelse, «med mindre særlige forhold tilsier at dette ikke gjøres» (komiteens lovutkast § 480 annet ledd). Sjølovkomiteen uttaler om forslaget (NOU 1999:30 side 77):
«For å sikre at rapporten gir et mest mulig korrekt bilde av hva som har skjedd, har kommisjonen etter annet ledd en plikt til å forelegge et utkast til rapport for personer og foretak som nevnt i lovutkastet § 478, til uttalelse. I dette ligger at de må gis en rimelig frist for uttalelse. Nevnte personer og foretak har ikke noe krav på at det blir tatt hensyn til deres uttalelser; det sentrale i denne sammenhengen er at de får anledning til å fremlegge sine synspunkter før den endelige rapporten fremlegges.
Kommisjonen bør i særlige tilfeller ha mulighet til å unnlate å forelegge rapporten for enkelte personer og foretak som kommisjonen ikke finner det tilrådelig å forelegge rapporten for, jf. annet ledd i f. Tanken er å unngå en plikt til foreleggelse i de tilfellene der det ikke kan anses som formålstjenlig, f eks der aktuelle personer åpenbart ikke vil ha noen relevant informasjon å tilføre kommisjonen.»
12.3 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene uttaler seg i liten grad om spørsmålet.
Regjeringsadvokatenuttaler at rett til dokumentinnsyn og retten til å la seg bistå av advokat er viktige elementer, og videre at også berørte offentlige organer bør forlegges utkastet til rapport.
Enkelte høringsinstanser tar spesielt opp Sjøfartsdirektoratets stilling som berørt part, se nærmere kapittel 16 nedenfor.
12.4 Departementets vurderinger
Forvaltningsloven og offentlighetsloven vil gjelde for havarikommisjoners arbeid, jf. forvaltningsloven § 1 og offentlighetsloven § 1. Virksomheten til en havarikommisjon er imidlertid av en annen karakter enn den saksbehandlingen som forvaltningsloven typisk er utformet med tanke på. Havarikommisjonens virksomhet har preg av etterforskning, ikke av vedtak. Forvaltningslovens alminnelige regler om partsinnsyn (forvaltningsloven § 18 flg.) vil for eksempel ikke komme til anvendelse, fordi disse reglene bare gjelder i saker som gjelder enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 3 første ledd. Det samme gjelder reglene om forhåndsvarsling og underretning mv. i forvaltningslovens kapittel IV til VI. Noen rett til å delta i undersøkelsene og til å få et utkast til rapport forelagt seg følger heller ikke av forvaltningslovens og offentlighetslovens regler. Departementet anser det derfor nødvendig med særregler i sjøloven som gir dem som saken berører, nærmere rettigheter under havarikommisjonens saksbehandling.
For undersøkelseskommisjoner som i dag nedsettes etter sjøloven § 485, gjelder det flere særregler som medfører unntak fra offentlighetsloven og forvaltningsloven, og som i stedet følger tvistemålslovens regler (jf. punkt 12.1 foran). Virksomheten i den nye havarikommisjonen vil ikke ha det domstolspreget som dagens særskilte undersøkelseskommisjoner kan sies å ha, fordi den nye havarikommisjonen ikke skal foreta vurderinger knyttet til skyld og ansvar (jf. kapittel 8 foran). Det er derfor ikke naturlig å fortsette å la tvistemålslovens regler regulere spørsmål knyttet til de berørte personenes rettigheter mv. Det bør i stedet gis regler om de berørtes rettigheter som er tilpasset havarikommisjonens spesielle type virksomhet.
Departementet er på denne bakgrunn enig i Sjølovkomiteens forslag til regler om undersøkelsesmyndighetens plikt til å varsle dem som saken angår, og forslaget om å åpne for at de kan følge undersøkelsene og gi dem rett til å gjøre seg kjent med dokumentene. Departementet foreslår imidlertid enkelte mindre endringer i Sjølovkomiteens forslag. For det første foreslås retten til å følge undersøkelsene formulert som et direktiv til kommisjonen i stedet for som en rettighet. Siden dette bare skal gjelde om undersøkelsesmyndigheten finner at det ikke er til hinder for undersøkelsene, er det mer dekkende å formulere dette slik at de berørte bør gis adgangtil å følge undersøkelsene. For det andre foreslår departementet i tillegg en plikt for undersøkelsesmyndigheten til å gi varsel om undersøkelsene til særlig berørte stater. Se nærmere om disse spørsmålene i spesialmerknadene til utkastet §§ 484 og 485.
Departementet er i utgangspunktet enig i forslaget om å gi alle som saken angår, en rett til å få et utkast til rapport forelagt seg. Dette vil være hensiktsmessig for å sikre at rapporten gir et mest mulig korrekt bilde av saken, ved at alle som var involvert i sjøulykken, får anledning til å gjennomgå utkastet og komme med innspill. Departementet ser imidlertid også enkelte betenkeligheter ved en slik ordning, som hensynet til at den endelige ulykkesrapporten bør være klar så raskt som mulig. Å sende ut en omfangsrik rapport til en stor mengde personer, for så å gjennomgå kommentarer av ulike slag, vil være en tidkrevende prosess, som etter omstendighetene vil kunne forsinke arbeidet med å ferdigstille rapporten betydelig. Etter departementets syn bør derfor retten til de som saken angår til å få utkastet til rapport forelagt seg, begrenses noe i forhold til det Sjølovkomiteen foreslår. Retten bør begrenses til det som er hensiktsmessig i forhold til formålet med en slik rett, nemlig å bidra til at rapporten gir et mest mulig korrekt bilde av saken, ved at alle som var involvert i sjøulykken får anledning til å gjennomgå utkastet og komme med innspill
Departementet ser det på denne bakgrunn ikke som hensiktsmessig at alle de som saken angår skal få seg tilsendt et slik utkast til rapport, enten vedkommende selv ønsker det eller ikke, slik Sjølovkomiteen foreslår. I enkelte saker kan antallet personer som saken angår være meget omfattende, for eksempel i en sak der det er oppstått lasteskader for mange ulike lasteeiere, eller i en sak der et betydelig antall passasjerer er kommet til skade. Her vil de som saken angår, kunne omfatte alle lasteeiere, eventuelt alle de etterlatte, alle involverte forsikringsselskaper, alle ansatte på skipet osv. Det vil kunne være vanskelig for undersøkelsesmyndigheten å få en fullstendig oversikt over alle disse, og det vil være ressurskrevende å finne frem til alle og få sendt dem rapportutkastet. Det er heller ikke gitt at alle som saken kan sies å angå, vil ha noe ønske om å motta utkastet til rapport for uttalelse. Departementet foreslår på denne bakgrunn at den som ønsker å motta utkastet til rapport, selv må anmode undersøkelsesmyndigheten om dette, jf. utkastet § 485 annet ledd. Utkastet stiller ingen formelle krav til denne anmodningen. En enkel telefonhenvendelse til undersøkelsesmyndigheten bør være tilstrekkelig, dog slik at kommisjonen kan kreve at vedkommende kan dokumentere å være blant dem som har rett til å få utkastet til rapport forelagt seg etter utkastet. De som saken angår, skal etter utkastet § 484 gis underretning om retten til å anmode om å få utkastet til rapport til uttalelse.
Videre mener departementet at hensynet til at de som saken angår skal få anledning til å komme med innspill til utkastet til rapport, bare strekker seg til de delene av rapporten som vedkommende har forutsetninger for å uttale seg om. Typisk vil et vitne ha forutsetninger for å uttale seg om de delene av hendelsesforløpet som vedkommende hadde tilknytning til, men ikke om tekniske forhold som vedkommende ikke har innsikt i. Tekniske vurderinger mv. vil derimot bare de som har kyndighet i slike spørsmål, kunne uttale seg om. Et utkast til rapport kan være meget omfattende. Det er lite hensiktsmessig å sende ut flere hundre sider til en person hvis tilknytning til saken er begrenset til en avgrenset del av rapporten. Av hensyn til kommisjonens ressursbruk bør derfor de berørtes rett til å få utkastet til rapport forelagt for seg begrenses. På denne bakgrunn foreslår departementet at retten begrenses til de deler av rapporten som knytter seg til forhold som vedkommende har særlige forutsetninger for å uttale seg om. Det vil likevel ikke være noe til hinder for at undersøkelsesmyndigheten, om den selv ønsker det, forelegger hele utkastet for vedkommende.
Sjølovkomiteens forslag gjør et unntak fra plikten til å sende utkastet til rapport til de berørte, dersom undersøkelsesmyndigheten finner at særlige forhold tilsier at dette ikke gjøres. Departementet foreslår en tilsvarende begrensning, se nærmere merknadene til utkastet § 485.
Når det gjelder Regjeringsadvokatensspørsmål om berørte offentlige instanser vil være å anse som en som «saken angår», og derfor vil ha rett til å motta utkastet til rapport, vil departementet bemerke at det vil være naturlig å anse offentlige instanser som «berørt» i saker der vedkommende instans får sine forhold (inkludert unnlatelser) undersøkt som en mulig del av de relevante årsaksforholdene. Se for øvrig om dette i kapittel 16 og 17 nedenfor om Sjøfartsdirektoratet og Kystverket.
Utsendelsen av utkastet til rapport kan reise spørsmål om utkastet derved blir offentlig etter offentlighetsloven. Etter departementets syn vil det være uheldig om det uferdige utkastet til rapport skulle være offentlig, fordi konklusjonene der om årsaksforhold mv. ikke er endelige, og kan bli korrigert som følge av innspill til utkastet fra de berørte parter. Det foreslås derfor i utkastet § 485 tredje ledd en presisering av at utkastet til rapport ikke er offentlig.