3 Gjeldende rett, forbrukerkredittdirektivet og valg av lovteknisk løsning
Etter gjeldende rett reguleres kredittavtaler hovedsakelig av to forskjellige lover. Den sentrale loven på området er lov 25. juni 1999 nr. 46 om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven). Denne loven gjelder ifølge lovens § 44 for låneavtaler og lignende kreditt, men ikke kreditt som omfattes av lov 21. juni 1985 nr. 82 om kredittkjøp m.m. Kredittkjøpsloven gjelder blant annet kreditt i forbindelse med kjøp av løsøre. Både kredittkjøpsloven og finansavtaleloven regulerer kreditt både til forbrukere og næringsdrivende. Reglene er i stor grad fravikelige i næringsforhold, og ufravikelige i forbrukerforhold. Både finansavtaleloven og kredittkjøpsloven suppleres av forskrifter. En nærmere fremstilling av gjeldende norsk rett på området vil fremgå av de enkelte kapitler i proposisjonen som tar opp de enkelte spørsmål.
Forbrukerkredittdirektivet regulerer kredittavtaler med forbrukere. En nærmere fremstilling av direktivets innhold fremgår av de enkelte punktene i proposisjonen som omhandler gjennomføringen av direktivets bestemmelser i norsk rett. For en samlet fremstilling av direktivets innhold se NOU 2009: 11 side 25-27. Direktivet har etter sin ordlyd gjennomføringsfrist 12. mai 2010, jf. direktivet artikkel 27. Ved en korrigering til direktivet av 23. april 2008, kunngjort i Official Journal of the European Union 22. mai 2008, ble gjennomføringsfristen satt til 11. juni 2010. Forbrukerkredittdirektivet ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 16/2009 av 5. februar 2009, som endrer vedlegg XIX (Forbrukervern) til EØS-avtalen. Beslutningen i EØS-komiteen ble fattet med forbehold for Stortingets samtykke, da gjennomføringen i norsk rett nødvendiggjør lovvedtak, jf. Grunnloven § 26 annet ledd. Anmodning om Stortingets samtykke ble fremsatt i St.prp. nr. 63 (2008-2009). Stortinget ga samtykke ved vedtak nr. 449 15. juni 2009, jf. også Innst. S. nr. 311 (2008-2009).
Direktivet inneholder i utgangspunktet ikke noen avgrensning mot den type kredittavtaler som i dag faller inn under den norske kredittkjøpsloven. Direktivets regler må dermed, dersom ikke annet er fastsatt, gjennomføres med virkning for kredittavtaler som i dag faller inn under både kredittkjøpsloven og finansavtaleloven. Dersom man opprettholder kredittkjøpsloven som en egen lov ved siden av finansavtaleloven, vil det kunne medføre unødig dobbeltbehandling av beslektede spørsmål. Hensynet til et enkelt og oversiktlig regelverk tilsier at forbrukerkredittdirektivets bestemmelser bør gjennomføres i ett og samme regelverk.
Kredittkjøpslovutvalget foreslår i NOU 2009: 11 Kredittavtaler at kredittkjøpsloven og finansavtalelovens kapittel 3 samordnes, ved at kredittkjøpsloven oppheves og virkeområdet for finansavtaleloven utvides slik at denne loven også gis virkning for kredittavtaler som i dag reguleres av kredittkjøpsloven. Utvalget uttaler på side 14-15 i utredningen følgende om dette:
«Forbrukerkredittdirektivet ble vedtatt 23. april 2008 og avløser Rådets direktiv 87/102/EØF, som tidligere er gjennomført i kredittkjøpsloven. Forbrukerkredittdirektivet omfatter kredittsituasjoner som faller innenfor kredittkjøpslovens virkeområde, herunder avbetalingskjøp og lånekjøp, og kredittsituasjoner som faller innenfor finansavtaleloven kapittel 3, herunder nedbetalingslån og rammekreditt. Til forskjell fra det foregående direktivet, som oppstilte minimumskrav til nasjonal lovgivning om de kredittspørsmål direktivet omfattet, fullharmoniserer forbrukerkredittdirektivet en rekke spørsmål vedrørende kredittgiveres forpliktelser og forbrukeres rettigheter. Fullharmonisering innebærer at den nasjonale lovgivning ikke kan innføre eller videreføre bestemmelser som fraviker direktivets løsning av de rettsspørsmål direktivet regulerer, med mindre direktivet selv tillater det. For de spørsmål direktivet regulerer vil statene altså som hovedregel være avskåret fra å innføre eller beholde lovregler som gir forbrukerne bedre eller dårligere rettsbeskyttelse enn direktivet gir anvisning på.
Som følge av at forbrukerkredittdirektivet innebærer fullharmonisering av en rekke spørsmål som i dag reguleres i henholdsvis kredittkjøpsloven og finansavtaleloven, foreslår utvalget at kredittkjøpsloven og finansavtaleloven samordnes ved at forbrukerkredittdirektivets bestemmelser gjennomføres i finansavtaleloven kapittel 3 og bestemmelsene i kredittkjøpsloven som omfattes av forbrukerkredittdirektivets fullharmonisering oppheves. Utvalget foreslår videre at bestemmelsene i kredittkjøpsloven som ikke omfattes av forbrukerkredittdirektivets fullharmonisering, blir innarbeidet i annen lovgivning, først og fremst finansavtaleloven kapittel 3 og tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 9. Ved innarbeidelsen av disse bestemmelsene foreslås også visse endringer for å samordne bestemmelsene med tilsvarende bestemmelser i lovene innpasningen skjer. Videre foreslås enkelte av kredittkjøpslovens bestemmelser endret etter en vurdering av om det er tilstrekkelig grunn til å videreføre bestemmelsene selv om forbrukerkredittdirektivet ikke er til hinder for det.
Forbrukerkredittdirektivets regulering er begrenset til å omfatte kredittgivning til forbrukere. Både kredittkjøpsloven og finansavtaleloven inneholder i dag regulering av kredittgivning både til forbrukere og andre. En del av lovbestemmelsene er imidlertid begrenset til å omfatte forbrukerkreditt. Videre gjelder bestemmelsene om at lovreglene ikke ved avtale kan fravikes til ugunst for kredittkunden, i hovedsak bare forbrukerkreditt. Dette innebærer at de av lovens regler som ikke er begrenset til å omfatte forbrukerkreditt, som hovedregel kan fravikes ved avtale om kreditt til andre. Utvalget foreslår at dagens ordning med i hovedsak felles regulering av kreditt til forbrukere og andre blir videreført etter gjennomføringen av direktivet, og at ønskelig og nødvendig fleksibilitet i avtaler om kreditt til andre enn forbrukere fortsatt oppnås ved å la reguleringen i hovedsak være fravikelig i slike forhold.»
Utvalget uttaler videre om samme spørsmål på side 28-29 i utredningen:
«Kredittavtale i direktivets forstand omfatter kredittsituasjoner som faller inn under henholdsvis kredittkjøpslovens og finansavtalelovens virkeområde, jf. særlig finansavtalelovens kapittel 3. Spørsmålet er om det i forbindelse med gjennomføringen av forbrukerkredittdirektivet er hensiktsmessig å samordne kredittkjøpsloven og finansavtaleloven kapittel 3 med tilknyttede forskrifter.
I denne vurderingen tar utvalget utgangspunkt i at eksisterende lovstruktur dels er historisk betinget. Kredittkjøpsloven er historisk sett et resultat av et behov for lovregulering av avbetalingskjøp. Da kredittkjøpsloven ble vedtatt ble det ikke foretatt en mer helhetlig vurdering av ulike kredittsituasjoner. Etter hvert, og særlig i og med finansavtaleloven, har lovgivningen blitt betydelig utvidet i relasjon til finansinstitusjoners kredittgivning. Allerede dette medfører at det er naturlig å vurdere samordning av lovene.
Ser man dette i sammenheng med at forbrukerkredittdirektivet er et fullharmoniseringsdirektiv, kan utvalget ikke se annet enn at kredittavtalereglene i kredittkjøpsloven og finansavtaleloven bør samordnes. Innenfor fullharmoniseringens rekkevidde, som omfatter kredittsituasjoner som etter gjeldende rett faller inn under både kredittkjøpsloven og finansavtaleloven kapittel 3, vil det ikke være rom for nasjonale myndigheter å vedta andre løsninger enn direktivets. Opprettholdelse av dagens lovstruktur med to lover, vil føre til at de respektive lovene inneholder en rekke likelydende bestemmelser. Samordning vil videre motvirke tilfeldige og utilsiktede forskjeller i reguleringen av mer eller mindre beslektede kredittyper som vil kunne oppstå ved å regulere kredittavtaler i to lover. Utvalget er av den oppfatning at kredittavtaler som i dag omfattes av finansavtaleloven kapittel 3 og kredittavtaler som i dag omfattes av kredittkjøpsloven, langt på vei reiser samme rettsspørsmål og at løsningene i mange tilfeller bør være de samme. Behovet for særskilte løsninger for enkelte kredittavtaler, for eksempel i forbindelse med avtaler om kredittfinansiering som inngås mellom selger og annen kredittgiver, vil kunne ivaretas ved å vedta særlige bestemmelser som regulerer slike tilfeller, se for eksempel artikkel 15 og punkt 5.10. Ved at reglene blir lettere tilgjengelig vil slik samordning dessuten ha en pedagogisk effekt.
Utvalget foreslår etter dette at direktivbestemmelsene blir gjennomført i finansavtaleloven kapittel 3, hvor overskriften foreslås endret fra 'Låneavtaler' til 'Kredittavtaler'. Utvalget foreslår også noen mindre endringer i lovens kapittel 2, 5 og 6, også disse for å gjennomføre direktivet.
Ettersom finansavtaleloven kapittel 3 etter utvalgets forslag blir et kapittel om kredittavtaler, på samme måte som gjeldende kapittel 3 omhandler låneavtaler, har utvalgets arbeid også omfattet aspekter ved kredittavtaler som ikke er gjenstand for regulering i forbrukerkredittdirektivet. Utvalget foreslår at finansavtaleloven kapittel 3 i likhet med gjeldende rett, skal omfatte både forbrukerkreditt og kreditt til næringsdrivende. Utvalget har ellers gjennomgått de av bestemmelsene i finansavtaleloven kapittel 3 som omhandler forhold som ikke er regulert i direktivet, i lys av den utvidelse av virkeområdet for finansavtaleloven kapittel 3 som følger av at dette kapittelet skal omfatte kredittavtaler som i dag omfattes av kredittkjøpsloven. Det er da nødvendig å vurdere for eksempel finansavtalelovens regler om førtidig forfall i lys av kredittkjøpslovens regler om førtidig forfall. Endelig har utvalget sett på bestemmelser i kredittkjøpsloven som faller utenfor fullharmoniseringens rekkevidde, herunder bestemmelsene om salgspant. Utvalgets forslag på dette punktet går i hovedsak ut på å flytte bestemmelsene til tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 9.»
Det er bred støtte i høringen til utvalgets forslag om å samordne finansavtalelovens og kredittkjøpslovens regler. Nærings- og handelsdepartementet og Kredittilsynet bemerker at dette vil føre til en bedre oversikt for brukerne av loven. Barne- og likestillingsdepartementet har for øvrig følgende overordnede synspunkter på utvalgets samlede forslag:
«Kredittkjøpslovutvalget har levert en god og grundig behandling av viktige tema som har stor betydning for forbrukernes økonomi. Utredningen gir et godt utgangspunkt for etablering og utvikling av ny lovgivning på forbrukerkredittområdet, som er et område i stadig vekst. I tillegg legger felles EØS-regler til rette for økt og mer effektiv konkurranse ved å stimulere til økt kreditt over landegrensene.»
Forbrukerrådet uttaler:
«Forbrukerrådet er i hovedsak positiv til de fleste av endringene som er foreslått av utvalget i ovennevnte rapport både mht. innhold og den lovtekniske løsningen mht. å samle kredittreglene i forbrukerforhold i en generell lov. Det har lenge vært behov for en slik forenkling og systematisering.
Ved tolkningen av direktivets regler, er det etter Forbrukerrådets oppfatning viktig å ha i mente at direktivet kun gjelder i forbrukerforhold og at det har et klart forbrukerperspektiv. Selv om direktivet er et fullharmoniseringsdirektiv vil det derfor etter vårt syn ikke være riktig eller rimelig i tvilstilfeller å tolke reglene for strengt i disfavør av forbrukerinteressene.»
Flere høringsinstanser gir uttrykk for at det er viktig å søke å opprettholde en best mulig forbrukerbeskyttelse innenfor direktivets rammer. Ingen høringsinstanser, med unntak av Nei til EU, har uttrykt generell skepsis til totalharmoniserte regler på dette området. Nei til EU mener at totalharmoniseringen innebærer en uthuling av dagens regelverk og begrensninger på muligheten til å innføre enda bedre beskyttelsesregler i fremtiden om dette skulle være nødvendig.
Departementet viser til at forslaget om en samordning av reglene for kredittavtaler i kredittkjøpsloven og finansavtaleloven mv. har fått bred støtte i høringen, og foreslår at forslaget følges opp. Dette vil gi et enklere regelverk. Departementet bemerker at det i tillegg til de lovendringene som foreslås i proposisjonen her, vil bli foretatt endringer i de forskriftene som supplerer dagens lover i samsvar med utvalgets forslag. Når det gjelder utvalgets øvrige forslag til endringer i finansavtaleloven for å gjennomføre direktivet, forslag som ikke har noen side til direktivet, samt utvalgets forslag til endringer i enkelte andre lover, viser departementet til fremstillingen i kapittel 4 til 19 i proposisjonen.
Departementet oppfatter ellers utvalget slik at det gjennomgående, og der det ikke er grunn til en annen ordning, har søkt å gjennomføre bestemmelsene i forbrukerkredittdirektivet på en slik måte at man i størst mulig grad får felles regler for alle aktuelle kredittyper, se eksempelvis NOU 2009: 11 side 30. Departementet slutter seg til dette synspunktet.
Forbrukerkredittdirektivet er et såkalt fullharmoniseringsdirektiv. Dette innebærer at det innenfor direktivets fullharmoniserende område ikke kan opprettholdes eller fastsettes nasjonale regler som strider mot direktivet, jf. direktivet artikkel 22. Det er derfor et sentralt spørsmål hva som er virkeområdet for direktivet. Spørsmålet blir hva som skal anses som kredittavtaler etter direktivet, og videre hvilke aspekter ved slike kredittavtaler som blir regulert av direktivet, jf. NOU 2009: 11 side 23-25. Departementet vil vurdere fullharmoniseringenes rekkevidde nærmere i tilknytning til drøftelsen av de enkelte materielle spørsmål nedenfor.
Når det gjelder øvrige lovtekniske sider av forslaget, bemerker departementet at departementets forslag avviker noe i oppbygningen sammenliknet med utvalgets forslag. Forskjellen består i at departementet i størst mulig grad har søkt å beholde den gjeldende paragrafnummereringen i finansavtaleloven. Dette fremgår nærmere av spesialmerknadene, jf. kapittel 20 i proposisjonen.