11 Tilgang til radio og fjernsyn

11.1 Gjeldende rett

Krav til adgangskontrolltjenester er i gjeldende rett regulert i ekomloven § 4-3 Tilgang til radio og TV og i ekomforskriften kapittel 4. Etter gjeldende rett skal tilbyder av adgangskontrolltjenester for digital radio og fjernsyn imøtekomme rimelige anmodninger om tilgang fra innholdsleverandører. Vilkårene for tilgang skal være objektive, rimelige og ikke-diskriminerende, bygge på saklige kriterier og være offentlig tilgjengelig.

Ekomloven § 4-3 første ledd regulerer i hovedsak plikten for tilbyder av adgangskontrolltjenesten for digital radio og fjernsyn til å gi innholdsleverandører tilgang. Regulering av adgangskontrolltjenester for digital radio og fjernsyn skiller seg fra øvrig tilgangsregulering ved at den omfatter alle tilbydere av adgangskontrolltjenester uavhengig av om tilbyder har sterk markedsstilling eller ikke. Myndigheten kan pålegge samme krav for tilbyder av andre funksjoner som kan begrense tilgangen til digital radio og fjernsyn.

I gjeldende ekomlov § 4-3 andre ledd åpnes det for at det kan gjøres unntak for kravet om tilgang overfor tilbydere av adgangskontrolltjeneste når myndigheten etter markedsanalyse har funnet at tilbyder ikke har sterk markedsstilling. Forutsetningen for å kunne gi unntak anses oppfylt dersom et unntak ikke vil redusere sluttbrukernes tilgang til formidlingspliktige radio- og fjernsynssendinger eller mulighetene for bærekraftig konkurranse i sluttbrukermarkedet for digitale radio- og fjernsynstjenester, markedet for adgangskontrolltjenester eller andre funksjoner som kan begrense tilgangen til digital radio og fjernsyn.

Det er gitt utfyllende forskriftsbestemmelser i gjeldende ekomforskrift kapittel 4. Dette gjelder blant annet krav til teknisk kompatibilitet, bruk av åpne programvaregrensesnitt, europeiske standarder og anerkjente spesifikasjoner, og krav til at innehaver av immaterielle rettigheter til adgangskontrollprodukter og -tjenester gir lisenser til produsenter av forbrukerutstyr på objektive, rimelige og ikke-diskriminerende vilkår.

11.2 Ekomdirektivet

Ekomdirektivet artikkel 62 og vedlegg II fastsetter regler om adgangskontrolltjenester og annen funksjonalitet for digitale radio- og fjernsynssendinger. Med adgangskontroll menes at tilgang til et program eller en tjeneste er avhengig av det foreligger et abonnement eller at det foretas en form for autentisering slik at kun berettigede brukere kan motta signalet. Normalt innebærer dette at leverandøren kontrollerer tilgangen ved å kryptere signalet slik at kun brukere som har mottakerutstyr med dekoder kan motta signalet. Dette legger for eksempel til rette for levering av TV-kanaler mot betaling.

Ekomdirektivet artikkel 62 nr. 1 gir medlemslandene en plikt til å sørge for at vilkårene fastsatt i del 1 i vedlegg II kommer til anvendelses. Disse vilkårene innebærer blant annet at tilbydere av adgangskontrolltjenester som tilbyr tjenester for digitale radio- og fjernsynssendinger, skal gi alle kringkastingsselskapene de tekniske tjenestene som gjør det mulig for lyttere og seere å motta kringkastingsselskapets digitalt overførte tjenester. Videre fastslås det at når innehavere av immaterielle rettigheter til produkter og systemer for adgangskontrolltjenester gir lisenser til produsenter av forbrukerutstyr, må dette gjøres på rettferdige, rimelige og ikke-diskriminerende vilkår.

Artikkel 62 nr. 2 og 4 i ekomdirektivet omhandler endring og suspensjon av forpliktelsene etter artikkel 62 nr. 1. Dersom det gjennomføres en markedsanalyse som viser at ett eller flere foretak ikke har sterk markedsstilling i det relevante markedet, kan forpliktelsene etter nr. 1 endres eller kanselleres forutsatt at effektiv konkurranse i markedene for digitalkringkastingstjenester for fjernsyn og radio til sluttbruker og markedet for adgangskontrollsystemer ikke blir negativt påvirket av slike endringer.

Ekomdirektivet artikkel 113 gjelder samvirkningsevne mellom utstyr til bilradiomottakere og forbrukerutstyr til radiomottakere og digitalfjernsyn som blant annet oppdaterer gjeldende rett til digitale format. Ekomdirektivet artikkel 113 og vedlegg XI skal sikre sluttbrukere garanti for at fjernsynsapparater og bilradiomottakere integrert i kjøretøy i gruppe M, som selges eller leies ut i EØS, har tilstrekkelig samvirkningsevne slik at det kan mottas henholdsvis digitale fjernsynssendinger og digitale radiosendinger via bakkenettet. Det er i den forbindelse viktig å sikre at det på fjernsynsapparater finnes kontakter som kan motta og videreformidle alle nødvendige deler av et digitalt signal, herunder lyd- og videostrømmer, opplysninger om betinget tilgang, tjenester, API og kopibeskyttelse. Funksjonaliteten som er knyttet til eller gjennomført i et slikt grensesnitt, skal ikke begrenses av nettilbydere, tjenestetilbydere eller utstyrsprodusenter.

11.3 Forslaget i høringsnotatet 2. juli 2021

I juni 2006 fikk Norges televisjon konsesjon til å bygge det digitale bakkenettet. Det analoge bakkenettet ble faset ut i perioden 2008-2009. Dette medfører at tv-signalene i Norge distribueres over en digital plattform (DVB), og at abonnenter benytter seg av en adgangskontrollordning for å motta sendinger. (NRKs sendinger er fremdeles gratis å motta for allmennheten.) Kravene til samvirkning som følger av forslag til regulering er følgelig relevant for norske forhold.

I høringsnotatets forslag til ny ekomlov § 8-1 ble det foreslått regler om adgangskontrolltjenester for tilgang til radio- og fjernsynssendinger, og plikt for tilbyder av slike tjenester til å imøtekomme rimelig anmodning om tilgang fra innholdsleverandører. Bestemmelsen fastsetter også vilkår som skal ligge til grunn for tilgang og at samme krav kan begrense tilgangen til digital radio og fjernsyn. Bestemmelsen gir også regler om regnskapsmessig skille for tilbyder som gir tilgang til adgangskontrollsystemer og som også driver annen virksomhet. I tillegg ble det foreslått å videreføre en forskriftshjemmel slik at nødvendige forskriftsbestemmelser om blant annet krav til teknisk kompatibilitet kan videreføres. Videre er det nødvendige å fastsette forskriftsbestemmelser som gjennomfører ekomdirektivet artikkel 113 om samvirkningsevnen mellom utstyr til bilradiomottakere og forbrukerutstyr til digitalfjernsyn.

Ekomdirektivet artikkel 114 om formidlingsplikt av spesifiserte radio- og tv-kanaler er en videreføring av USO-direktivet (2002/20/EC) artikkel 31. USO-direktivet er gjennomført i kringkastingsloven § 4-3 og kringkastingsforskriften § 4-2.

11.4 Høringsinstansenes syn

Lyse mener at gjeldende bestemmelse om adgangskontrolltjenester for radio og fjernsyn som foreslås videreført i ny § 8-1, er uklar og har begrenset praktisk anvendelse i Norge i dag. Bestemmelsen synes tilpasset en situasjon med begrenset distribusjonskapasitet hvor tilbyderen av «adgangskontrolltjenester» fungerer som en slags «portvakt», og aktualiteten for norske forhold og det potensielle anvendelsesområde kunne vært presisert ytterligere. Blant annet fremstår betydningen av skillet mellom innholdssiden og distribusjonssiden i markedet som stadig mer diffust gjennom blant annet endringer i forretningsmodeller og tilveksten av OTT-aktører. Lyse fremhever at pengestrømmen går fra distributørene og til innholdssiden i Norge. Konkurransen mellom distributørene handler i stor grad om å sikre seg avtaler med innholdsleverandørene til lavest mulig kostnad, og eventuelle pålegg om å gi disse tilgang til distribusjon på ikke-diskriminerende vilkår vil med stor sannsynlighet virke sterkt negativt på konkurransen og lede til dyrere tv-tilbud for kundene. Lyse peker på betydningen av investeringsinsentiver for den som bygger nettet og som tar all risiko, mens aktører som for eksempel Strim benytter det samme nettet uten risiko for å måtte gi «innholdsleverandører» tilgang til sin plattform. Lyse ber dessuten om en nærmere begrunnelse for tredje ledd om regnskapsmessig skille.

Telia mener at det bør fremkomme av lovens forarbeider at tv-distributører ikke omfattes av begrepet «[t]ilbyder av adgangskontrolltjenester». Det vises i den forbindelse til Post- og teletilsynets (nåværende Nasjonal kommunikasjonsmyndighet) brev av 28. juni 2007 til Norges televisjon AS, RiksTV AS, Telenor ASA, Modern Times Group AS og Get AS (som nå er en del av Telia Norge AS), hvor det ble fastslått at Get, MTG/Viasat og Telenor ikke kunne anses å være pliktsubjekter etter gjeldende § 4-3. I samme brev ble det videre fastslått at tv-distributører derimot kan være rettighetssubjekter etter disse reglene i kraft av å være innholdsleverandører. Telia ber derfor at det klargjøres i forarbeidene, i tråd med myndighetenes praksis, at tv-distributører faller innenfor betegnelsen «innholdsleverandører» (som rettighetssubjekt), men ikke begrepet «[t]ilbyder av adgangskontrolltjeneste» (som pliktsubjekt) i forbindelse med de foreslåtte reglene om adgangskontrolltjenester.

NTV støtter departementet syn på at det ikke er behov for å gjennomføre direktivet artikkel 113 nr. 3, første ledd om at medlemsstatene skal oppfordre tilbydere av digitale fjernsynstjenester til å sikre at fjernsynsutstyret som de tilbyr, er interoperabile, fordi alle integrerte TV-apparater i dag støtter de relevante tekniske plattformene for fjernsynsdistribusjon, slik som DTH, DTT, IP osv. Slik NTV ser det, bør den enkelte tilbyder tvert imot kunne ha mulighet til å velge å utvikle eget mottaksutstyr med spesifikk funksjonalitet tilpasset tilbyders plattform. Dette vil kunne fremme innovasjon og konkurranse. NTV er også enig med departementet i at det ikke er behov for å regulere noen returrett for digitalt fjernsynsutstyr i ekomlov eller ekomforskrift, fordi vi allerede har en ordning for håndtering av denne form for avfall gjennom avfallsforskriften. I motsetning til hva departementet gir uttrykk for i høringsnotatet, er det i dag slik at det er forbrukerne som i hovedsak er eiere av slikt forbrukerutstyr. NTV er operatør av selve krypteringstjenestene knyttet til smartkortene som benyttes i forbrukerutstyret, og har som tilbyder av signaloverføringstjenester til NRK og RiksTV ingen rolle i forhold til forbrukeres kjøp av fjernsynsutstyr. Det ville også av den grunn være unaturlig om NTV som «tilbyder» i ekomlovens forstand, skulle kunne ilegges noe ansvar for retur av digitalt fjernsynsutstyr. Forbrukerne kan levere mottaksutstyr som de ikke lenger benytter hos elektronikkforhandlerne.

RiksTV støtter NTVs syn, og ber dessuten departementet understreke at reguleringen på dette området er nøytral, og at henvisningen til NTV bare er ment som et eksempel og ikke skal tolkes dithen at reguleringen bare gjelder NTVs virksomhet.

11.5 Departementets vurdering

Høringsnotatets forslag om tilgang til adgangskontrolltjenester for radio og fjernsyn opprettholdes. Noen høringsinstanser har gitt tilbakemelding om at det er behov for å klargjøre hva som reguleres i lovforslaget § 8-1. Departementet foreslår derfor å tydeliggjøre at bestemmelsens anvendelsesområde er teknologi- og plattformnøytral, i tråd med ekomdirektivets artikkel 62 og vedlegg II om at bestemmelsen gjelder «uansett overføringsform». Et høringsinnspill viser også til en vurdering gjort av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet om hvilke aktører som i 2007 var å regne som tilbyder av adgangskontrolltjenester for digital radio og fjernsyn. Hvilke aktører som tilbyr adgangskontrolltjenester for digital radio og fjernsyn og som anses for å være pliktsubjekt etter denne bestemmelsen vil kunne endre seg over tid med utviklingen i markedet, teknologiutvikling og tjenestesammensetning hos de ulike aktørene. Myndigheten kan ved behov gjøre en ny vurdering av hvem som er aktører som tilbyr adgangskontrolltjenester for digital radio og fjernsyn, men basert på dagens situasjon i dette markedet, ser ikke departementet behov for en ny vurdering i forbindelse med ny ekomlov.

Bestemmelsen i § 8-1 tredje ledd om regnskapsmessig skille er inkludert ny lov i tråd med ekomdirektivets bestemmelse i vedlegg II. Regnskapsmessig skille er et verktøy for å avdekke eventuell diskriminering mellom intern og ekstern virksomhet, og vil i denne sammenheng være et virkemiddel for å sikre tilgang på ikke-diskriminerende vilkår til adgangskontrolltjenester for digital radio og fjernsyn. Departementet viser til § 7-6 for utfyllende beskrivelse av dette virkemiddelet.