3 Mål og prinsipper i ekomloven
3.1 Overordnede rammebetingelser
Lovens formål er å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige, sikre og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester ved å legge til rette for effektiv bruk av ressurser og bærekraftig konkurranse. Loven skal i tillegg stimulere til næringsutvikling og innovasjon og gi forsvarlig sikkerhet i datasentre. Loven skal bidra til å sikre oppfyllelse av nasjonale behov for elektronisk kommunikasjon for næringsliv, forbrukere, offentlig sektor og organisasjoner. I tillegg styrkes rettighetene til behovstilpassede tjenester for brukere med nedsatt funksjonsevne. Departementet foreslår å videreføre formålsbestemmelsen i gjeldende lov, med enkelte justeringer for å synligjøre at elektroniske kommunikasjonstjenester og datasentertjenester skal leveres med forsvarlig sikkerhet. Loven skal videre sikre at vi overholder våre forpliktelser som følger av EØS-avtalen og andre internasjonale avtaler, men tilpasses norske forhold innenfor rammen av forpliktelsene.
Elektronisk kommunikasjon er en helt sentral forutsetning for at andre samfunnssektorer skal fungere. Det er derfor et økende behov og forventning i samfunnet om at elektronisk kommunikasjon som innsatsfaktor skal være stabil og tilgjengelig. Krav til driftssikkerhet og kvalitet i nett og tjenester vil øke ytterligere i årene fremover.
Norske elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester har høy kvalitet og høy oppetid. Økt kompleksitet i nett og tjenester medfører økt risiko for tekniske feil, i tillegg til risiko for menneskelige feil, påvirkning utenfra, ulykker og økt angrepsflate. Hendelser som berører nett eller tjenester kan få konsekvenser for nettenes og tjenestenes funksjon og tilgjengelighet. Kontinuerlig og systematisk forebyggende driftssikkerhetsarbeid er en forutsetning for å forhindre og minske konsekvensene. Dette foreslås synliggjort i lovens formålsbestemmelse.
Ekomsektoren og elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester har stor betydning for bærekraft, klima og miljø. Smart utnyttelse av ekomteknologi, -nett og -tjenester kan bidra til å redusere negativ miljøpåvirkning i mange næringer og medvirke til vesentlig reduksjon i klimagassutslipp. Samtidig vil ekomsektorens egen ressursbruk nødvendigvis ha et fotavtrykk på klima og miljø.
3.2 Stabile rammevilkår
Det fremheves av flere høringsinstanser at forutsigbare og stabile rammebetingelser og investeringsinsentiver på infrastrukturnivå er helt nødvendig for å sikre videreføring av den markedsdrevne infrastrukturutbyggingen, som har tjent oss godt, og som er avgjørende for at Norge også i fremtiden skal ha en verdensledende digital infrastruktur.
Departementet legger vekt på at rammevilkårene skal være så stabile og forutsigbare som mulig for å sikre gode investeringsinsentiver og en innovativ og langsiktig tjeneste- og næringsutvikling. Ekomsektoren er imidlertid i rask vekst og utvikling og de markedsmessige og teknologiske forholdene endrer seg raskt. Det er derfor viktig at reguleringen så langt som mulig tar høyde for at den skal kunne anvendes over tid. I tillegg er det viktig at reguleringen ikke er så detaljert på alle punkter at det legges hindringer i veien for utviklingen. Hensynene til forutsigbarhet og fleksibilitet må med andre ord balanseres mot hverandre. Lovgivningen er derfor delvis en rammeregulering på noen områder som for eksempel reguleringen av virkemiddelbruken i lovens kapittel 7, 9 og 10, mens den andre steder er mer detaljert som for eksempel om forbrukervernet i kapittel 4. Når det gjelder rammene som gis i markedsreguleringen er det viktig at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, som skal føre tilsyn med ekomloven, legger vekt på en ensartet tilsynspraksis i passende analyseperioder. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet skal videre samarbeide med andre reguleringsmyndigheter i Europa og med BEREC, for å sikre at den grunnleggende forvaltningspraksisen harmonerer med praksisen i fellesskapet under ellers like omstendigheter. Nasjonal forvaltning må imidlertid fortsatt ta høyde for særlige situasjoner i Norge som tilsier at reguleringen tilpasses våre nasjonale forhold. I Norge har man for eksempel hittil hatt en særnorsk regulering av markedet for tilgang til mobilnett fordi Norge har mindre konkurranse på mobilområdet enn andre land i det europeiske fellesskapet.
3.3 Bærekraftig konkurranse
Bærekraftig konkurranse er et virkemiddel for å bedre utnyttelsen av samfunnets ressurser og gi høyere verdiskapning gjennom at forholdene legges til rette for et mangfold av gode og fremtidsrettede tjenester som underbygger samfunnsøkonomisk ønskelige endringer i form av nye produkter og produksjonsprosesser. Dette omfatter også en så god utnyttelse som mulig av master, bygninger og andre flaskehalsfasiliteter. Hensynet til effektiv bruk skal fremme effektiv investering i infrastruktur og valg av fremtidsrettet teknologi som muliggjør optimal infrastrukturutvikling og danner grunnlag for opprettholdelse og utvikling av gode tjenester. Målet om samfunnsøkonomisk effektivitet og ressursbruk medfører imidlertid ingen lovmessige hindre for etableringer som ikke er samfunnsøkonomiske eller bedriftsøkonomisk lønnsomme. Nasjonens sikkerhet går foran effektiv ressursbruk.
Elektronisk kommunikasjon er en innsatsfaktor i nærmest all virksomhet i samfunnet, og den er også svært viktig for privates bruk av digitale tjenester. Tilgang til elektroniske kommunikasjonstjenester til rimelig pris og kvalitet er avhengig av at det er bærekraftig konkurranse i markedet. I gjeldende ekomlov er markedsreguleringen sentral, og den skal sikre at nye konkurrenter kan komme inn i et marked som er kjennetegnet av høye etableringsbarrierer.
Departementet viser til NHOs innspill i høringsrunden der det pekes på at:
«For å kunne realisere vekstpotensialet i den digitale økonomien er det avgjørende med en jevnt over høy tilgang til høykapasitets ekom-tjenester i hele landet – private som bedriftsbrukere. Et godt mangfold av tilbydere og tjenester er grunnleggende for valgfrihet og konkurranse. Omvendt kan også valgfrihet og konkurranse være med på å stimulere til økt mangfold av tilbydere og tjenester og bidra til en gunstig utvikling både for private og bedriftsbrukere.»
Markedsaktørene må derfor påregne at staten stimulerer til økt konkurranse, og at dette kan påvirke gevinstene noe på kort og lengre sikt. Gjeldende ekomlovgivning inneholder en ex ante regulering av markedet som innebærer en korrigering av adferd før mulig misbruk av markedsmakt finner sted. Det grunnleggende virkemiddelet er at tilbyder med sterk markedsstilling kan pålegges å gi konkurrenter tilgang til sitt elektroniske kommunikasjonsnett for å tilby konkurrerende tjenester. Dette videreføres i ny ekomlov. I ny lov legges det i større grad vekt på at reguleringen også skal fremme effektive investeringer og innovasjon i infrastruktur med svært høy kapasitet, herunder sikre at tilgangsvilkårene tar tilstrekkelig høyde for den risiko som de investerende virksomhetene tar. Etter lovforslaget tillates det ulike samarbeidsordninger mellom tilbydere som investerer i infrastruktur og tilgangskjøperne for å spre investeringsrisikoen og samtidig sikre konkurransen i markedet, og at prinsippet om ikke-diskriminering opprettholdes. Det er investor som må ta risikoen ved å etablere seg eller ekspandere i markedet for elektronisk kommunikasjon.
Konkurranseloven gjelder i samvirke med ekomloven. Etter hvert som konkurransen i markedet utvikler seg, og valgfriheten og tjenestetilbudet øker, vil behovet for den sektorspesifikke konkurransereguleringen falle bort. Det er en målsetning at konkurranseloven på sikt skal overta konkurransereguleringen av sektoren alene.
I dagens situasjon der Norge har to fullverdige landsdekkende mobilnett og et tredje under utbygging, jf. punkt 4.1.1, er det fremdeles viktig at reguleringen utformes slik at den støtter målsetningen om minst tre fullverdige mobilnett som kan konkurrere i både bedrifts- og privatmarkedet i Norge, jf. Meld. St. 28 (2020–2021) Vår felles digitale grunnmur. Departementet viser også til tidligere vedtak i Stortinget om etablering av minst tre mobilnett og at regjeringen oppfordres til å ta i bruk tilgjengelige regulatoriske virkemidler for å nå målet raskest mulig. Denne målsetningen ligger fast.
3.4 Minimumsregulering
Det nye regelverket viderefører prinsippet om minimumsregulering fra gjeldende ekomlov. Prinsippet om minimumsregulering innebærer at markedsinngrep skal være nødvendige og ikke mer inngripende enn målsetningen med reguleringen. Reguleringen som pålegges skal så langt som mulig være den minst inngripende måten å avhjelpe problemet på. I ekomloven kommer dette for eksempel til uttrykk ved at prisregulering skal skje ved regulering av grossistmarkeder og ikke ved å regulere sluttbrukerprodukter dersom reguleringen av grossistmarkedet vil være tilstrekkelig til å oppnå formålet med reguleringen.
Departementet viser til Abelias innspill der det pekes på at «alle endringer i regelverk som treffer privat næringsliv medfører en regulatorisk byrde og kostnad for næringslivet» og understreker at det ikke er et mål å regulere der markedet selv er i stand til å ordne opp. Regulering vil først og fremst være aktuelt som et virkemiddel når det foreligger eller vil kunne foreligge markedssvikt.
Minimumsregulering innebærer også at sektorspesifikk markedsregulering ikke skal anvendes dersom bærekraftig konkurranse kan oppnås kun gjennom bruk av generell konkurranserett.
3.5 Teknologinøytralitet
Teknologinøytralitet er et overordnet prinsipp i ekomlovgivningen og innebærer at myndighetene ikke skal favorisere én teknologi fremfor en annen eller legge opp til eller favorisere bruk av bestemte teknologier, men overlate teknologivalg til markedet så langt det er mulig.
Dette er i tråd med Meld. St. 28 (2020–2021) Vår felles digitale grunnmur, der regjeringen la til grunn at det fortsatt skulle være en markedsbasert tilnærming til utbygging av ekomnett og tjenester, der blant annet teknologinøytralitet ble trukket frem som et sentralt prinsipp. Regjeringen uttalte i Stortingsmeldingen kapittel 7 at «[…] reguleringen og virkemidlene i utgangspunktet ikke skal favorisere bruk av bestemte teknologier, men overlate dette til markedet». De uttalte også at «Teknologinøytralitet er fundert på en grunnleggende anerkjennelse av at bransjen i utgangspunktet har bedre forutsetninger for å ta teknologiske og markedsmessige valg og til å utvikle og utforme produkter og tjenester, enn det myndigheten har.».
Ny lov søker å opprettholde prinsippet om teknologinøytralitet og viderefører et reguleringsregime som er mest mulig teknologinøytralt. Dette utelukker ikke at myndigheten, når det er begrunnet i objektive forskjeller eller er nødvendig for å oppnå andre formål med loven, pålegger bruk av spesifikke teknologier. Det er med andre ord rom for å legge forholdene til rette for enkelte teknologier når det er forholdsmessig og berettiget, for eksempel av hensyn til effektiv bruk av frekvensressurser.
Videre bør prinsippet om teknologinøytralitet ikke være til hinder for at det tas hensyn til at visse overføringsteknologier har fysiske egenskaper og arkitektoniske trekk som kan være overlegne med hensyn til tjenestens kvalitet, kapasitet, vedlikeholdskostnad, energieffektivitet, driftsfleksibilitet, pålitelighet, robusthet og skalerbarhet, og i siste instans ytelse, som kan gjenspeiles i de tiltakene som er truffet med sikte på å etterstrebe de ulike målene ved reguleringen.
3.6 Effektiv bruk av ressurser
Tilgang til frekvenser i det elektromagnetiske frekvensspekteret er en forutsetning for drift av trådløse elektroniske kommunikasjonsnett (for eksempel mobilnett) og for bruk av en rekke typer utstyr. Frekvenser er samtidig en begrenset ressurs, og det er derfor viktig at ressursen brukes effektivt. Planleggingen av frekvensbruk er sentral for å oppnå effektiv frekvensbruk. Ved tildeling av tillatelser legges det blant annet til rette for at frekvensbruken skal føre til minst mulig forstyrrelser for annen frekvensbruk. Myndighetene må også følge arbeidet med frekvensplaner internasjonalt og følge opp med tildeling av frekvensressurser som harmoniseres for en bestemt bruk innenfor EØS.
Tildeling av frekvensressurser når markedsaktørene etterspør det er viktig for at aktørene skal kunne ta frekvensene i bruk eller sikre videre tjenesteproduksjon, slik at brukerne kan få tilgang til gode elektroniske kommunikasjonstjenester. For at aktørene skal kunne tilby fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester i tråd med lovens formål, må ressurstildelingen følge utviklingen. Tildeling av frekvensressurser for testing av nye tjenester og teknologier er også viktig for å legge til rette for utvikling og innovasjon. I dagens frekvensforvaltning åpnes det i stor grad for at frekvenstillatelser kan selges eller leies ut, så lenge det ikke kan få konkurranseskadelig virkning. Dette legger til rette for at aktører kan få tilgang til frekvenser selv om myndigheten ikke har ledige ressurser å tildele uten at ressursene må tildeles på nytt, hvilket bidrar til effektiv bruk av ressursene. Dette er tydeligere fremhevet i ny ekomlov. Lovforslaget vektlegger også i større grad enn tidligere at det skal legges til rette for delt bruk av frekvenser. Det vil føre til mer effektiv bruk av frekvensressursene dersom de samme frekvensene kan utnyttes av flere aktører. Det legges allerede til rette for mange former av delt bruk i dagens frekvensforvaltning, og lovforslaget tydeliggjør derfor myndighetenes adgang til å stille vilkår om delt bruk av frekvensressurser for å fremme effektiv utnyttelse av det elektromagnetiske frekvensspekteret.
Effektiv bruk av ressurser omfatter også best mulig utnyttelse av nummerressurser. Tilgang til nummer er en forutsetning for en rekke type tjenester og nummer er en begrenset ressurs som det er nødvendig å fortsatt regulere. Det er viktig å ikke miste kontrollen over nummerseriene og systemet disse tilrettelegger for. Som ledd i dette er det nødvendig å føre effektivt tilsyn med nummerbruk og nummertjenester. Nummerressurser tildeles etter søknad fra tilbydere, som igjen tildeler enkeltnummer til sine kunder. Enkelte typer nummer tildeles også direkte til sluttbrukere. I vurderingen av søknader om tillatelse til bruk av nummerressurser vektlegges ulike hensyn som for eksempel ressurssituasjonen hos tilbyderne, formålet med bruken og utnyttelsesgrad ved tidligere tillatelser. Enkelte ressurser som mobilnummer er meget begrenset, og derfor er det spesielt viktig at denne ressursen forvaltes på en bærekraftig måte.