18 Offentlighetsloven – forholdet til personaladministrasjon
18.1 Retten til innsyn
Etter offentlighetsloven er forvaltningens saksdokumenter, journaler og lignende register for organet åpne for innsyn, dersom ikke annet følger av lov eller forskrift, se offentlighetsloven § 3 . Enhver kan kreve innsyn etter reglene i offentlighetsloven.
Offentlighetsloven oppstiller likevel flere unntak fra hovedregelen om offentlighet. Unntaksbestemmelsene skiller mellom dokumenter som kan eller skal unntas offentlighet, og opplysninger som kan eller skal unntas offentlighet. Når forvaltningsorganet gjør unntak fra innsyn for deler av et dokument, kan det også gjøre unntak for resten av dokumentet dersom disse delene alene vil gi et klart misvisende inntrykk av innholdet, det vil være urimelig arbeidskrevende for organet å skille de ut, eller de unntatte opplysningene utgjør den vesentligste delen av dokumentet, se offentlighetsloven § 12 . I alle tilfeller skal forvaltningsorganet, når det er adgang til å gjøre unntak fra innsyn, likevel vurdere å gi helt eller delvis innsyn, se offentlighetsloven § 11 om merinnsyn.
Se Justis- og beredskapsdepartementets veileder til offentlighetsloven .
18.2 Det offentliges forhandlingsposisjon
Det kan gjøres unntak fra innsyn for opplysninger når det er påkrevet av hensyn til forsvarlig gjennomføring av økonomi-, lønns- eller personalforvaltninga til organet, se offentlighetsloven § 23 . Unntaksadgangen etter denne bestemmelsen er knyttet til opplysninger, ikke hele dokumentet. De delene av dokumentet som ikke faller inn under unntaket, er i utgangspunktet offentlige, med mindre det er adgang til å gjøre unntak etter offentlighetsloven § 12 .
At det kan gjøres unntak fra opplysninger når det er påkrevet av hensyn til lønnsforvaltning , tar sikte på å verne forhandlingsposisjonen til det offentlige. Det er et vilkår for å unnta opplysningene at innsyn vil svekke den strategiske stillingen til organet i den aktuelle saken eller i fremtidige saker. Bestemmelsen er først og fremst aktuell i lønnsforhandlinger, og da både i individuelle og kollektive forhandlinger.
Det er videre adgang til å unnta opplysninger når det er påkrevet av hensyn til personalforvaltning . Alternativet vil kunne gi grunnlag for unntak ved forhandlinger om arbeidstidsordninger eller opplysninger som gjelder konflikter på arbeidsplassen.
At unntak etter offentlighetsloven § 23 må være påkrevet innebærer at det må foreligge en nokså konkret fare for at innsyn vil kunne skade de interessene som bestemmelsen skal verne, og skaden må være av et visst omfang.
18.3 Ansettelser – offentlig søkerliste
Det følger av offentlighetsloven § 25 første ledd at det kan gjøres unntak for innsyn i dokument som gjelder ansettelse i offentlig tjeneste. Eksempler på slike dokumenter kan være søknaden, referat fra intervju og innstillingen.
Det skal settes opp en søkerliste så snart søknadsfristen har gått ut, og søkerlisten skal inneholde navn, alder, stilling eller yrkestittel og bosteds- eller arbeidskommune for hver søker, se offentlighetsloven § 25 andre ledd . Søkerlisten er offentlig og skal være tilgjengelig hos vedkommende forvaltningsorgan, se offentlighetsloven § 3 . Sivilombudet har i en rekke saker uttalt at forvaltningsorganet plikter å påbegynne arbeidet med utarbeidelse av den offentlige søkerlisten før utløpet av søknadsfristen, og at søkerliste normalt bør foreligge ca. to til tre virkedager etter søknadsfristens utløp, se for eksempel sak 2015/1740 hos Sivilombudet. I særlige tilfeller, for eksempel ved stor søkermengde, kan det være akseptabelt at søkerlisten først foreligger noe senere.
Det kan gjøres unntak fra innsyn for opplysninger om en søker, dersom søkeren selv ber om det, se offentlighetsloven § 25 andre ledd, tredje punktum . Ved vurderingen av om en slik anmodning skal tas til følge, skal det legges vekt på om det knytter seg særlig offentlig interesse til stillingen. Forvaltningsorganet har med andre ord en adgang, men ikke en plikt til å unnta opplysninger om en søker fra offentlighet. Det må i lys av meroffentlighetsprinsippet i offentlighetsloven § 11 foretas en konkret og reell vurdering av anmodninger fra søkere om å bli unntatt fra søkerlisten opp mot de hensyn som taler for offentlighet. Sivilombudet har i den forbindelse uttalt at terskelen for å unnta søkernavn fra offentlighet heves dersom det er tale om høyere lederstillinger. Det vil være et tungtveiende argument for å gi merinnsyn at det gjelder stilling av særlig offentlig interesse.
I utlysningen skal det gjøres oppmerksom på at opplysninger om søkeren kan bli offentliggjort selv om søkeren har bedt om ikke å bli ført opp på søkerlisten. Det bør ikke i utlysningsteksten gis inntrykk av at søker kan velge om navnet skal føres på den offentlige søkerlisten eller ikke. Dette er en vurdering som skal gjøres av forvaltningsorganet dersom en søker anmoder om det. Søkernes valg består derfor kun i om de skal be om unntak fra å stå på den offentlige søkerlisten eller ikke. Dersom anmodningen om ikke å stå på søkerlisten ikke blir tatt til følge, skal søkeren varsles om dette. Det skal gå frem av søkerlisten hvor mange søkere det har vært til stillingen, og hvilket kjønn de har.
En del statlige virksomheter søker bistand fra konsulentfirmaer i forbindelse med utlysning av stillinger, og særlig i forbindelse med utlysning av lederstillinger. Konsulentens bistand kan bestå i annonsering, finne frem til aktuelle søkere og ta imot og vurdere søknadene etter søknadsfristens utløp. Offentlighetsloven § 3 fastsetter at søkerlisten skal være tilgjengelig hos vedkommende forvaltningsorgan. Av Justisdepartementets rundskriv G-153/87 fremgår det at:
«Forvaltningsorganer som engasjerer private konsulentfirmaer i forbindelse med tilsettinger har plikt til å sørge for at søkerliste er tilgjengelig for innsyn snarest etter søknadsfristens utløp. Dette kan gjøres enten ved at det settes som vilkår overfor vedkommende firma at offentligheten skal få innsyn der, eller ved at firmaet er forpliktet til, snarest etter søknadsfristens utløp, å stille forvaltningsorganets rådighet alle opplysninger som er nødvendige for å kunne sette opp søkerliste.»
Det er ikke adgang til å gi søkere til stillinger et løfte om konfidensiell behandling etter søknadsfristens utløp for de opplysninger som skal stå i søkerlisten. Den enkelte søkers anmodning om unntak fra å stå på den offentlige søkerlisten skal behandles på bakgrunn av offentlighetsloven § 25 andre ledd og forarbeidene til denne. Dersom anmodningen ikke etterkommes, skal søkeren ha beskjed og gis anledning til å trekke sin søknad.
18.4 Offentlighet om lønn
Lønnsoppgavene er å regne som saksdokumenter etter offentlighetsloven § 4 . Enhver kan be om innsyn i lønnsoppgaver etter hovedregelen i offentlighetsloven § 3 . Opplysninger om offentlig ansattes lønn er ikke å anse som et personlig forhold, og disse opplysningene er dermed ikke omfattet av taushetsplikt etter offentlighetsloven § 13 og forvaltningsloven § 13 .
Enkelte opplysninger i lønnsoppgaven er imidlertid å anse som personlige forhold, og er dermed omfattet av taushetsplikten etter offentlighetsloven § 13 og forvaltningsloven § 13 . Dette gjelder opplysninger om arbeidstakers bankkontonummer, eventuelle bidragstrekk og opplysninger som avslører betalingsvansker (pålegg om lønnstrekk). Slike opplysninger skal unntas fra innsyn. Videre kan opplysninger om den ansattes fødsels- og personnummer unntas fra innsyn etter offentlighetsloven § 26 femte ledd , da slike opplysninger kan misbrukes (identitetstyveri). Lønnstrekk for fagforeningskontingent vil gi opplysninger om fagforeningstilhørighet. Hvorvidt opplysning om medlemskap i fagforening er omfattet av taushetsplikt, må vurderes ut fra reglene i offentlighetsloven § 13 og forvaltningsloven § 13 , se Justis- og beredskapsdepartementets veileder til offentlighetsloven punkt 6.2.3.
Innsyn i lønnsoppgaver kan reise flere spørsmål virksomheten må ta stilling til med hensyn til hvilke opplysninger som skal unntas på grunn av taushetsplikten. I tillegg kan det være arbeidskrevende å klargjøre lønnsoppgavene for innsyn, særlig for tilfeller hvor det fremsettes omfattende krav om innsyn. Det er derfor en hjemmel for forvaltningsorganet til å unnta lønnsoppgaver som sådan fra innsyn, se offentlighetsloven § 25 tredje ledd første punktum . Dersom forvaltningsorganet unntar lønnsoppgaver fra innsyn, må det gis innsyn i bruttolønn ved oppstilling av opplysningene i et annet dokument, se offentlighetsloven § 25 tredje ledd, andre og tredje punktum .
Oversikt over ansattes lønn og godtgjørelser som er utarbeidet i forbindelse med lokale lønnsforhandlinger er saksdokumenter etter offentlighetsloven § 4 , som det skal gis innsyn i dersom det ikke er hjemmel til å gjøre unntak. Organisasjoner med forhandlingsrett kan gis tilgang til opplysninger om andre enn egne medlemmer. Se særavtale om lønns- og personalopplysninger § 7.
Protokollen som utarbeides i forbindelse med lokale lønnsforhandlinger er offentlig og skal utleveres til den som ber om det. Det kan ikke avtales at protokollen skal unntas offentlighet. Opplysninger om lønn og godtgjørelse til enkeltpersoner skal ikke gjøres tilgjengelig på internett, se § 7 andre ledd bokstav e i forskrift til offentlighetsloven . Det samme gjelder opplysninger om fagforeningstilhørighet fordi det er en særlig kategori av personopplysninger etter EUs personvernforordning artikkel 9, se § 7 andre ledd bokstav c i forskrift til offentlighetsloven .
18.5 Andre personalrelaterte dokumenter
Offentlighetsloven har ingen egne bestemmelser om personalrelaterte dokumenter, slik som arbeidsavtaler, reiseregninger, permisjonssøknader eller dokumenter som viser at en ansatt har fått en tjenstlig reaksjon. For slike dokumenter må det vurderes om de inneholder taushetspliktige opplysninger. I praksis må det særlig vurderes om dokumentet inneholder opplysninger om noens personlige forhold som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 , se offentlighetsloven § 13 . Dersom slike opplysninger utgjør det vesentligste i dokumentet, eller de delene av dokumentet som ikke er underlagt taushetsplikt alene vil gi et klart misvisende inntrykk av innholdet, kan hele dokumentet unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 12 bokstav a og c .
Opplysninger om den ansattes fødsels- og personnummer kan unntas fra innsyn etter offentlighetsloven § 26 femte ledd . Det kan også vurderes om opplysninger kan unntas etter offentlighetsloven § 23 .
For en nærmere omtale av innsyn i personalrelaterte dokumenter vises det til Justis- og beredskapsdepartementet veileder til offentlighetsloven punkt 6.2.3.2.