11 Opplæring spesielt organisert for voksne etter opplæringsloven

11.1 Innledning

Gjennom Kompetansereformen fikk voksne rett til grunnskole og videregående opplæring. Kompetansereformen har sikret viktige rettigheter som voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring, rett til dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse, inkludert mulighet for direkte opptak til høyere utdanning, og rett til tre års utdanningspermisjon. For nærmere om reformen vises til NOU 1997: 25 og St.meld. nr. 42 (1997-1998).

Dette kapitlet tar i hovedsak for seg opplæring for voksne etter opplæringsloven kapittel 4A. Dette innbefatter grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringsloven § 4A-1, rett til spesialundervisning på grunnskolens område etter opplæringsloven § 4A-2, rett til videregående opplæring for voksne etter opplæringsloven § 4A-3 og videregående opplæring for voksne uten rett til videregående opplæring.

11.2 Grunnopplæring spesielt organisert for voksne

11.2.1 Grunnskoleopplæring for voksne

Antallet voksne som hvert år får opplæring på grunnskolenivå etter opplæringsloven § 4A-1, har ligget stabilt på rundt 4000 personer mellom 2003 og 2010. Omfanget har ikke endret seg vesentlig etter at retten til grunnskoleopplæring for voksne ble innført (Hagen og Skule 2008). Andelen minoritetsspråklige deltakere har i denne perioden økt til 81 prosent. Flertallet av de som tar grunnskoleopplæring er minoritetsspråklige.

Riksrevisjonen gjennomførte en undersøkelse av tilbudet til voksne om grunnskoleopplæring og videregående opplæring på videregående skoles nivå for tidsperioden fra 2000 til 2007, jf. Dokument 3: 14 (2007-2008). Målet med undersøkelsen var å vurdere om gjennomføringen av voksnes rett til grunnopplæring har vært i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at lovfestingen av rettighetene til voksne ikke er nok til å generere en etterspørsel. Den lave deltakelsen i grunnopplæringen for voksne synes etter Riksrevisjonen syn å være knyttet til vedvarende svakheter ved informasjonsarbeidet. Befolkningen har liten kjennskap til rettighetene, og kommunene mangler satsning på informasjonsarbeid.

Riksrevisjonens undersøkelse viser også at et stort antall kommuner i perioden 2005-2007 ikke hadde grunnskoletilbud for voksne. Av spørreundersøkelsen fremgår det som et gjennomsnitt at om lag 32 prosent av de kommunene som svarte på undersøkelsen, ikke hadde et grunnskoletilbud for voksne i perioden 2005-2007. Kommunene opplyste at årsaken var at ingen voksne hadde etterspurt et tilbud eller at kommuneøkonomien var stram. Av undersøkelsen fremgår at det hovedsakelig er små kommuner med innbyggertall under 5000 som mangler et grunnskoletilbud.

Ifølge Vox-rapporten Opplæring for voksne fra 2009 er det i alt 261 av Norges 430 kommuner som oppgir at de har tilbud til voksne om grunnskoleopplæring etter opplæringsloven § 4A-1 (Vox 2009). Dette inkluderer kommuner som deltar i interkommunalt samarbeid ved at de overfører deltakere til andre kommuner som gjennomfører selve opplæringen. Videre fremgår at det av rapporten at 186 av kommunene hadde voksne i opplæring i skoleåret 2007-2008, mens 75 kommuner oppgir at de har et tilbud, men at de ikke hadde voksne i opplæring det skoleåret.

I to av tre kommuner gjennomføres opplæringen på dagtid. 16 prosent av kommunene har et mer fleksibelt tilbud som kombinerer opplæring på dagtid og kveldstid, men få kommuner tilbyr opplæring utelukkende på kveldstid.

Også kommunenes tilbud om opplæring i grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving, regning og IKT, er kartlagt (Vox 2009). Opplæring i grunnleggende ferdigheter har ikke til hensikt å komme igjennom hele læreplan i grunnskolefagene, men skal fokusere på grunnleggende lesing og skriving, tallforståelse og IKT rettet mot voksne med svake basisferdigheter. Kartleggingen viste at under halvparten av kommunen i Norge svarer at de har tilbud til voksne om opplæring i grunnleggende ferdigheter. Totalt 136 kommuner har kurs i minst en av ferdighetene. Flest tilbyr opplæring i grunnleggende IKT. Vox oppsummerer dette som følger:

«Det er mange ubesvarte spørsmål om voksnes deltakelse i grunnskoleopplæring. I tillegg til at vi bør vite mer om hvem som deltar, mangler vi informasjon omgjennomføringen og effekten av opplæringen. Vi vet lite om hvor lang tid deltakerne bruker på opplæringen, hvor mange og hvilke fag de tar og om de får vitnemål. Vi vet også lite om hvilken effekt opplæringen har for den enkelte, og om opplæringen fører fram til deltakelse i videre utdanning eller til endring i arbeidslivstilknytningen. Mange av disse spørsmålene kan besvares ved at det rapporteres med informsjon fra kommunene i GSI. Når det gjelder gjennomføringen av opplæringen, bør vi også få oversikt over bruken av læremidler og i hvilken grad opplæringstilbyderne har materiell tilpasset voksne og om de benytter lærere med voksen pedagogisk bakgrunn. I tillegg bør vi vite mer om når og hvordan kommunen går frem for å informere de voksne om sin rett til grunnskoleopplæring, hvordan de kartlegge opplæringsbehovet og hvordan de markedsfører kursene sine.» 1

Hagen og Skule (2008) antar at grunnen til at ikke flere voksne benytter seg av retten til grunnskoleopplæring for voksne, er forårsaket av at bare 40 prosent av kommunene har en plan for hvordan de skal satse på slik opplæring. 70 prosent av kommunene har, i følge innrapporterte tall, ingen norske deltakere i grunnskoleopplæringen for voksne. Mange kommuner synes å begrunne manglende satsing på grunnskoleopplæringen for voksne med at det ikke er bevilget friske statlige midler til dette formålet.

Av utvalgets egeninitierte undersøkelse, fremgår at tilbudet og organiseringen varierer betydelig (Danbolt m. fl. 2010). I to av de undersøkte kommunene mangler et tilbud om grunnskoleopplæring. Det blir uttrykt at ingen har etterspurt dette. Samtidig stiller forskerne spørsmål om mangel på tilbud kan skyldes mangel på informasjon til innvandrere om retten til grunnopplæring, som også Riksrevisjonen påpeker. Det fremgår videre at det er flere kommuner som kjøper tjenester av nabokommunene. Ut i fra eksemplene i studien, synes det som at de større opplæringsenhetene klarer å tilby mer differensierte tilbud og har mer kompetanse. Noen tilbyr særskilte klasser for 16-25 åringer. Det er for øvrig liten bruk av morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring i voksenopplæringen (kun en kommune), og det er lite samarbeid med PPT. Flere av voksenopplæringssentrene velger å følge ordinær læreplan i norsk og læreplanene i norsk og samfunnskunnskap. Flere driver også aktiv testing etter norskprøve 2, og 3 slik at deltakerne gis en form for kompetansebevis for norsknivået de er på. Fra lærere ved voksenopplæringssentrene uttrykkes ønske om kompetanseheving og etterlyser tilbud om kurs rettet mot lærere for denne.

Det er i flere sammenhenger vist at ikke alle kommuner tilbyr opplæring for voksne, selv om dette er en lovpålagt oppgave, og det er antydet at retten til grunnskoleopplæring for voksne underkommuniseres (Danbolt m. fl. 2010; Riksrevisjonen Dokument 3: 14 (2007-2008); Vox 2009). Dette kan enten bety at det ikke er noen voksne som har behov for grunnskoleopplæring i kommunen, eller at det er et behov, men at de voksne ikke får et tilbud.

11.2.2 Videregående opplæring for voksne

Antall voksne som tar videregående opplæring, ligger på rundt 20 000 personer årlig. Det er usikkerhet knyttet til tallene fordi statistikkgrunnlaget for voksenopplæringen er mangelfullt, særlig når det gjelder voksne i videregående opplæring. Rundt tre av fire voksne som deltar i videregående opplæring, får opplæring som er spesielt organisert for voksne (Hagen og Skule 2008).

Riksrevisjonens undersøkelse peker på at voksne som deltar i videregående opplæring, ofte ikke får den opplæringen de har krav på, jf. Dokument nr. 3:14 (2007-2008). Fylkeskommunene har ulik praksis for i hvilken grad godkjent realkompetanse fører til avkortet og tilpasset opplæringstilbud. Riksrevisjonen understreker derfor særlig behov for å få etablert en lik forståelse av regelverket for realkompetansevurderingene i hele landet. Undersøkelsen viser også at det fortsatt er mange voksne med rett til å bli realkompetansevurdert som ikke blir det. Riksrevisjonen påpeker at dette ikke er i samsvar med bestemmelsen i opplæringsloven § 4A-3, som sier at voksne primært skal gis en opplæring tilpasset deres behov, ut fra gjennomført vurdering av den enkeltes realkompetanse.

Videre påpeker Riksrevisjonen at spørreundersøkelsen fra Vox, knyttet til perioden fra 2005 til 2007, viste at kommunene fortsatt i liten grad kartlegger behovet for grunnskoleopplæring, og at mange fylkeskommuner ikke gjennomfører kartlegginger av voksnes behov for opplæring på videregående skoles nivå. Som i Fafos rapport, viser Riksrevisjonen til store svakheter ved statistikken og rapporteringen knyttet til voksne deltakere i videregående opplæring

Riksrevisjonen avslutter sin rapport med en samlet vurdering der det sies:

«Selv om svakhetene på området, som en følge av tidligere evalueringer, har vært kjent lenge, viser undersøkelsen at det i liten grad blir gjennomført tilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes etterlevelse av det lovpålagte ansvaret de har overfor de voksne elevene.

Svakhetene som undersøkelsen har avdekket, indikerer at det er betydelige uløste oppgaver knyttet til voksnes deltakelse i grunnopplæring, og en svak nasjonal styring på dette området.» 2

Hagen og Skule (2008) har påpekt at en del fylkeskommuner ikke informerer godt nok om retten, og når derfor ikke frem til viktige målgrupper. Undersøkelser gjennomført av Vox tyder på at enkelte fylkeskommuner prioriterer informasjon til voksne lavt for å unngå å skape en høyere etterspørsel etter utdanning enn det er budsjettmessig dekning for. Det er heller ikke utviklet noen enhetlig nasjonal praksis for arbeidet med realkompetansevurdering. Lokale tilpasninger og ulike tolkninger av regelverket har ført til store forskjeller i hvordan realkompetanse dokumenteres og vurderes.

IMDi har pekt på at innvandrerbefolkningens opplæringsbehov har synliggjort og forsterket flere av utfordringene som beskrives i St.meld. nr. 44 (2008-2009) 3 . Sektoransvaret for NAV og Utdanningsdirektoratet fungerer ikke optimalt for innvandrergruppene. NAV skal ikke drive med grunnleggende opplæring, men alle med arbeids- og oppholdstillatelse står fritt til å melde seg arbeidsledig og kan bli tilbudt arbeidsmarkedsopplæring og motta stønad. NAV kan dokumentere at det blant deres brukere, som mottar ulike stønader og trygder (individstønad, attføring, overgangsstønad uførepensjon osv), er en stor andel som ikke har fullført grunnskole. Likevel får, eller tar, de færreste i disse gruppene utdanning mens de mottar stønader. Årsakene til dette er sammensatte: ulike regelverk, ulik tolkning av regelverk, manglende tilbud i kommunene, manglende samarbeid, press for å fylle plassene i ulike arbeidsmarkedstiltak, dårlig tilpassede tilbud for personer med nedsatt arbeidsevne og anskaffelses­regelverket. Å gi grunnskoleopplæring regnes mange steder heller ikke for å være i tråd med ­arbeidslinja. Retten eller muligheten for inntektssikring i tillegg til nevnte årsaker trekker mange innvandrere vekk fra tilbudene innenfor voksenopplæringen i utdanningssektoren. IMDi konkluderer på denne bakgrunn med:

«KS og Riksrevisjonen fastslår, og tallene i GSI viser, at det mangler grunnskoletilbud i 1/3 av kommunene. Når innvandrere utgjorde 81 % av deltakerne i 2009 på grunnskoletilbudet, og overgangsordningen fases ut i 2010, er det grunn til bekymring for IMDIs målgrupper med lite utdanning. Grunnskoletilbudet må tilpasses den reelle søkergruppen og deres behov, ofte er dette arbeid. Et vanlig eksamensrettet løp må også tilbys de som ønsker videre utdanning.» 4

Eksempel – Kristiansand: Kongsgård skolesenter

Kongsgård skolesenter ligger på Lund, rett ved velkomstskolen. Gjennom uken har nærmere 900 elever og over 100 ansatte sitt daglige virke her. I all hovedsak dreier det seg om voksne elever, men Kongsgård skolesenter har også ansvaret for opplæringen av hørselshemmede elever i grunnskolen i Kristiansand. Virksomheten består av 5 områder:

Avdeling for norskopplæring tilbyr opplæring i norsk med samfunnskunnskap for minoritetsspråklige voksne over 16 år. Undervisningen følger «Opplæringsplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere».

KG (Konsentrert grunnskole) gir undervisning på grunnskolenivå over 1, 2 eller 3 år. Etter avlagt grunnskoleeksamen fortsetter de fleste på videregående skole. Deltakerne er 16 år og eldre. De fleste er minoritetsspråklige. Det er egne klasser for 16-20 åringer.

Spesialavdelingen – eller Voksenopplæringen som den gjerne også kalles – gir tilbud om spesialundervisning på grunnskolens område til voksne deltakere. Opplæringstilbudet er mangfoldig. Syn, hørsel, CI, logopedi, lese- og skrivevansker, matematikkvansker, utviklingshemming, ervervet hjerneskade m.v., er noen stikkord fra et bredt fagfelt.

Hørselsavdelingens audiopedagoger/lærere underviser hørselshemmede elever på deres hjemmeskoler i Kristiansand og nabokommuner. I denne sammenheng blir det gitt informasjon og veiledning. Elever kommer også ukentlig til felles undervisning i Hørselsavdelingen på Kongsgård.

NIA (Norsk i arbeid) kombinerer norskopplæring med arbeidstrening/ utplassering. NIA har 4 ulike arbeidsstasjoner, verkstedgruppe, tekstilgruppe, renholdsgruppe og kantinegruppe. Gruppene har servicefunkjoner i det daglige liv på senteret. Norskopplæringen er lagt opp så praktisk som mulig. I tillegg er det grupper for kjørenorsk, barnehagepraksis, arbeidspraksis ute og e-læring.

Eksempel – Stavanger: Johannes læringssenter

Johannes læringssenter gir opplæring til nyankomne flyktninger og innvandrere (barn og voksne) og til voksne som har behov for en fornyet grunnskoleopplæring eller opplæring etter sykdom eller skader. Senteret er også et ressurssenter for personer over 18 år som har betydelig redusert syn eller hørsel. Senteret har førskole, grunnskole og voksenopplæring og mer enn 200 ansatte. Hvert år får om lag 3500 barn, unge og voksne tilbud ved skolen for å øke sin kompetanse.

Brukerne av senteret tilbys grunnleggende innføring i norsk språk og kultur. I tillegg tilbys voksne med særskilte behov opplæring og/eller tilrettelegging. Senteret har et Servicekontor som sender brukerne videre til ulike avdelinger og videre opplæringsløp ut fra deres behov. Senteret har også en base med morsmålslærere.

Voksenopplæringen er delt inn i avdeling Grunnskole for voksne og avdeling Norskopplæring. Avdeling Grunnskole for voksne er regulert gjennom opplæringsloven. Fag og timefordeling og læreplanene for fag i Kunnskapsløftet gjelder for alle elevene. Avdelingen henvender seg til alle voksne som ønsker grunnskoleeksamen. Det samme tilbudet gis til minoritetsspråklige ungdommer som forberedelse til videregående opplæring.

Avdeling Norskopplæring drives i tråd med introduksjonsloven. Opplæringen drives etter Læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Opplæringen kan avsluttes med Norskprøve 2 eller 3. Kommuner utenfor Stavanger kjøper skoleplasser for voksne innvandrere på Johannes læringssenter.

11.2.3 Nærmere om læreplaner

Det er blitt påpekt overfor utvalget at voksne kan måtte forholde seg til ulike læreplaner i norsk når de skal ha opplæring; læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, grunnleggende norsk for språklige minoriteter og ordinær læreplan i norsk.

Vox uttrykker følgende i brev til utvalget:

«Læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, som er en forskrift til Introduksjonsloven og Grunnleggende norsk for språklige minoriteter, som er en læreplan i Kunnskapsløftet, bygger begge på det europeiske rammeverket for språk (CEFR) når det gjelder inndeling i språklige nivåer. Delferdighetene er imidlertid gruppert forskjellig. I tillegg til opplæring i norsk språk har grunnleggende norsk en modul kalt språklæring mens læreplan i norsk og samfunnskunnskap har en egen del som dekker 50 t samfunnskunnskap.

Introduksjonsloven tar utgangspunkt i utlendingsloven og den voksne innvandrerens rettigheter og plikter i henhold til denne. Permanent bosetting er for eksempel knyttet til oppfyllelsen av plikt til norskopplæring minst 250 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap og dette må dokumenteres. Alternativt kan det søkes om fritak fra hele eller deler av opplæringen på grunnlag av dokumenterte kunnskaper i norsk, f.eks grunnskoleeksamen. Det kreves karakter i faget for å få fritak.

Det er ingen hindringer i introduksjonsloven eller tilhørende læreplan for å delta i norskopplæring og grunnskole på samme tid. Det kan være gunstig for den enkelte at dette kan skje parallelt. Men fordi det ikke gis avsluttende vurdering i faget grunnleggende norsk for språklige minoriteter, kan det være risiko for at deltakere kan slutte i grunnskolen uten at de får en vurdering som gir grunnlag for å søke fritak for norskopplæring etter introduksjons- loven. Når/hvis introduksjonsloven endres med krav om obligatoriske norskprøver og utvidet pliktperiode, slik regjeringen nå har foreslått, kan dette også føre til større tilpasningsutfordringer mellom opplæringslov og introduksjonslov.» 5

11.2.4 Nærmere om krav til engelsk

Vox har i brev til utvalget gitt uttrykk for at kravet til engelsk for mange minoritetsspråklige kan innebære en ekstrautfordring for å komme videre i utdanningsløpet:

«Engelsk har vært, og er, en stor byrde for de som ikke har hatt faget før de kom til Norge. Mange med ellers gode forutsetninger har problemer med å komme videre i utdanningsløpet siden engelsk er obligatorisk. Dette er et dilemma fordi kunnskaper i engelsk er nødvendig for å klare seg i mange utdanninger. Veien å gå er kanskje å differensiere noe mellom studieretninger. Det er ikke like nødvendig i alle fag å kunne engelsk. Det kan også være mulig å kompensere med kunnskaper i andre språk.» 6

11.2.5 Nærmere om språkopplæring blant voksne

Det er få studier av språkopplæring blant voksne 7 . Den eneste store norske undersøkelsen er forskningsprosjektet «Alfabetiseringstilbudet for voksne fremmedspråklige», som ble gjennomført i perioden 1993-1996, støttet av Voksenopplæringsavdelingen i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet 8 . Prosjektet skulle kartlegge ulike sider av alfabetiseringsundervisningen som ble gitt i norske kommuner, og det ble foretatt klasseromsobservasjoner, intervjuer av deltakere og lærere, spørreskjemaundersøkelse blant lærere samt testing av deltakernes ferdigheter på ulike stadier i undervisningsforløpet. Undersøkelsen avdekket blant annet at det oppsto mange misforståelser i undervisningen fordi lærere og deltakere ikke hadde noe fellesspråk. Deltakere hadde også problemer med å forstå selve undervisningssituasjonen og målet med undervisningen, bare i få tilfeller var det tospråklige lærere til stede i timene som kunne avhjelpe forståelsesproblemene. Lærere visste dessuten ofte svært lite om deltakernes forutsetninger og erfaringer, og i opplæringen var det som oftest få referanserammer til noe som foregikk utenfor klasserommet. Mange av deltakerne ble derfor heller ikke i stand til å omsette det de lærte på kursene i livet utenfor klasserommet, for eksempel var det få som utviklet leseferdigheter til et slikt nivå at de kunne ta ferdighetene i bruk.

De endrede rammene for undervisningen for voksne analfabeter som kom med Opplæringsplan i norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere i 1998, må ses blant annet som et resultat av funn og anbefalinger i alfabetiseringsprosjektet. I den nye planen, som avløste rammeplanen av 1992, var det planer for to ulike undervisningsforløp, A- og B- løp. B-løpet var for deltakere med liten eller ingen skolebakgrunn. Det som skilte løp B i denne opplæringsplanen fra den tidligere rammeplanen, er at det å lese og skrive ble satt inn i en mer helhetlig sammenheng. Det ble vektlagt at utvikling av språk, samfunnskunnskaper og lesing må gå parallelt, og at kunnskapene og ferdighetene må integreres i hverandre. Ifølge planen skal undervisningen ta hensyn til ulike personers bakgrunn, motiver og behov, og det er mulig å velge mellom et undervisningsløp hvor det legges størst vekt på muntlige ferdigheter til bruk i praktisk liv, eller et undervisningsløp hvor det også legges vekt på skriftlige ferdigheter, og hvor deltakerne skal lære grunnbegreper innenfor skolefagene matematikk og samfunnsfag 9 .

11.3 Regelverk

11.3.1 Rett til grunnskoleopplæring for voksne

Opplæringsloven § 4A-1 første ledd lyder som følger:

«Dei som er over opplæringspliktig alder, og som treng grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring, så langt dei ikkje har rett til vidaregåande opplæring etter § 3-1. Retten til opplæring omfattar til vanleg dei faga ein treng for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for vaksne. Opplæringa skal tilpassast behovet til den enkelte.»

Det følger av dette at voksne som trenger grunnskoleopplæring, uansett årsak, har krav på dette. At opplæringen skal tilpasses til den enkeltes behov, innebærer at det ikke er noe krav om at den voksne må gjennomføre opplæring i hele fag. Videre kan det innebære at det må tas hensyn til arbeid og familie, og at det derfor i visse tilfeller vil være nødvendig å legge opplæringen til kveldstid for at den voksne skal kunne delta 10 . Voksne med rett til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven har rett til rådgivning for å få kartlagt hvilket opplæringstilbud de har behov for, jf. opplæringsloven § 4A-8.

Forskrift til opplæringsloven § 1-2 lyder:

«Læreplanverket for Kunnskapsløftet skal, så langt det passar, også brukast i grunnskoleopplæringa for vaksne. Opplæringa skal tilpassast vaksne og skal vere eigna til å føre dei vaksne fram til vitnemål etter §§ 4-31 flg.»

Alle deltakere skal ha vitnemål når de fullfører grunnskoleopplæringen, jf. forskrift til opplæringsloven § 4-33. Kravet til vitnemål er sluttvurdering i fagene norsk, engelsk og matematikk og to av fagene; matematikk muntlig, naturfag, samfunnsfag eller religion, livssyn og etikk (RLE).

I Ot.prp. nr. 44 (1999–2000) heter det at

«utlendingar med busetjingsløyve, arbeids- og/ eller opphaldsløyve som gir grunnlag for busetjingsløyve eller kollektivt vern, skal ha dei same rettane som norske statsborgarar. Dette følgjer av § 3 i utlendingsloven.»

Opplæringen og undervisningsmateriellet skal være gratis, jf. opplæringsloven § 4A-1 annet ledd. De voksne med rett til grunnskoleopplæring har mulighet til å søke støtte i Statens lånekasse for utdanning.

Det er kommunen der den voksne bor som har plikt til å sørge for grunnskoleopplæring for voksne. Dette følger av opplæringsloven § 13-1, jf. opplæringsloven § 4A-4.

11.3.2 Spesialundervisning

Voksne som ikke har eller som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet for voksne, har rett til spesialundervisning etter opplæringsloven § 4A-2. Når det skal tas stilling om en voksen har rett til spesialundervisning, må det på mange måter gjøres de samme vurderingene som for elever i opplæringspliktig alder som blir vurderte etter opplæringsloven § 5-1 første ledd. Det må likevel tas hensyn til at opplæringstilbudet for voksne i utgangspunktet vil være mer tilpasset hvilket behov den enkelte voksne har for grunnskoleopplæring.

I merknaden til § 4A-2 i Ot.prp. nr. 44 (1999-2000) uttaler departementet følgende:

«Opplæringa skal normalt ta utgangspunkt i dei faga som er nemnde i § 4A-1. Dersom eleven ikkje vil ha forsvarleg utbytte av undervisningsopplegg basert på desse faga, kan ein gå utover denne ramma. Vaksne som på grunn av sjukdom, skade eller ulykke har behov for fornya grunnskoleopplæring, vil oftast falle inn under retten til spesialundervisning. Føresegna opnar også for re-læring av grunnleggjande kommunikasjonsdugleik og grunnleggjande lese- og skrivedugleik. Føresegna fangar såleis også opp grupper som tidlegare fall inn under opplæringslova § 5-2 første leddet første punktum. Opplæringa skal ha eit omfang, eit innhald og ei lengd som gir den vaksne sjanse til å nå dei måla det i kvart tilfelle er realistisk å setje opp.

Andre leddet inneber vidareføring av den tidlegare § 5-2 i opplæringslova.»

Voksne som har behov for særskilt opplæring i norsk, har rett til slik opplæring etter opplæringsloven § 4A-2.

11.3.3 Rett til videregående opplæring for voksne

Opplæringsloven § 4A-3 første ledd lyder:

«Vaksne som har fullført grunnskolen eller tilsvarande, men som ikkje har fullført vidaregåande opplæring, har etter søknad rett til vidaregåande opplæring. Første punktum gjeld vaksne frå og med det året dei fyller 25 år.»

Den voksnes rett avhenger av to forhold. For det første at grunnskoleopplæring eller tilsvarende er fullført, og for det andre at videregående opplæring ikke er fullført.

I forskrift til opplæringsloven §§ 6-27 og 6-28 er det gitt bestemmelser om inntak og rangering av voksne med og uten rett til videregående opplæring. Hovedregelen er at voksne skal tas innpå opplæringstilbud særskilt organisert for dem, § 6-28 første ledd. I § 6–28 fjerde ledd er det tatt inn regler om rangering av voksne med rett i tilfeller hvor det er begrenset antall plasser. Dette unntaket vil i hovedsak komme til anvendelse i forbindelse med små fag. I disse tilfellene har fylkeskommunen en plikt til å tilby videregående opplæring etter opplæringsloven § 4A-3 også til de elevene som rangeres nederst, jf. § 4A-4. Det vil ikke være mulig å avvise den voksnes rett til opplæring fordi det ikke er plasser. Fylkeskommunen må snarest mulig gi tilbud til søkere med rett. Ved inntak til opplæring særskilt organisert for voksne vil søkere med rett gå foran søkere uten rett. Dette følger av § 6-28 tredje ledd. Se også forskrift til opplæringsloven § 6-28 siste ledd for rangering av søkere uten rett dersom det er begrenset antall plasser. Voksne kan også søke om inntak til videregående opplæring for ungdom, men vil da prioriteres etter ungdom med rett etter opplæringsloven § 3-1, jf. forskrift til opplæringsloven § 6-28 annet ledd. De vanlige regler om inntak i kapittel 6 i forskriften kommer da til anvendelse.

Retten til særskilt opplæring i norsk, jf. opplæringsloven § 3-12, gjelder ikke for voksne som får videregående opplæring etter opplæringsloven § 4A-3. Begrunnelsen for dette er at opplæringen skal være tilpasset behovene til den enkelte deltaker.

Voksne som tas inn til videregående opplæring spesielt tilrettelagt for voksne, har ikke rett til spesialundervisning.

Det følger av opplæringsloven § 4A-3 fjerde ledd at opplæringen skal være gratis. Dette innebærer at fylkeskommunene ikke kan kreve skolepenger fra voksne som har rett til videregående opplæring. Dette gjelder også for voksne uten rett så lenge tilbudet er i regi av fylkeskommunen. Retten til gratis opplæring innebærer også at voksne har rett til gratis læremidler, jf. opplæringsloven § 4A-3 fjerde ledd. Fylkeskommunen skal på samme måte som for ungdom, holde den voksne med nødvendige trykte og digitale læremidler. Voksne kan pålegges selv å betale for «anna individuelt utstyr som opplæringa til vanleg gjer det nødvendig å ha», jf. opplæringsloven § 4A-3 fjerde ledd siste punktum 11 .

Det er fylkeskommunen som har plikt til å sørge for videregående opplæring for voksne. Dersom fylkeskommunen velger å benytte studieforbund, godkjente nettskoler eller andre som gir tilbud om grunnskoleopplæring og videregående opplæring for å oppfylle plikten til å gi tilbud til voksne, jfr. opplæringsloven § 4A-4 annet ledd, fører dette ikke til at fylkeskommunen kan ta betalt av den voksne. Den voksne vil fortsatt ha rett til gratis videregående opplæring etter § 4A-3 fjerde ledd.

11.3.3.1 Realkompetansevurdering

Voksne som omfattes av retten til videregående opplæring etter opplæringsloven § 4A-3 første ledd, har i følge § 4A-3 femte ledd rett til vurdering av sin realkompetanse, samt å få kompetansebevis. Med realkompetansevurdering menes det, jf. forskrift til opplæringsloven § 6-27 annet ledd, både den formelle og uformelle kompetanse vedkommende har.

§ 6–27 i forskriften fastsetter at realkompetansevurderingen skal danne grunnlag for inntak til videregående opplæring. Formålet med voksnes rett til videregående opplæring er å gi dem et tilpasset tilbud slik at de får en ønsket sluttkompetanse, og bakgrunnen for realkompetansevurderingen er at voksne ikke skal trenge å ta fag på nytt som de allerede har tilstrekkelig kompetanse i. Dette vurderes etter Læreplanverket for Kunnskapsløftet, jf. forskrift til opplæringsloven § 4-13. Voksnes rett til opplæring er knyttet til de deler av et opplæringsløp som de ikke har den nødvendige kompetanse i for å kunne få studiekompetanse eller yrkeskompetanse, og det er dette fylkeskommunen plikter å tilby. Voksne har ikke krav på opplæring i fag de allerede har fått opplæring i eller fag de har fått godkjent på bakgrunn av sin realkompetanse. Fylkeskommunen vil ikke ha plikt til å tilby opplæring i fag den voksne allerede har fått godkjent 12 .

Fylkekommunene er også pålagt å sørge for realkompetansevurdering og kompetansebevis for andre enn de voksne med rett etter § 4A-3 første ledd. Vilkåret er at den voksne er henvist fra kommunen eller NAV. Kostnadene til realkompetansevurderingen dekkes etter avtale mellom fylkeskommune og henvisende instans.

Voksne uten rett til videregående opplæring og som ikke er henvist av annen offentlig instans, kan etter søknad til fylkeskommunen få sin realkompetanse vurdert. Kostnadene til realkompetansevurdering avtales mellom fylkeskommunen og den enkelte voksne.

11.3.3.2 Nærmere om organiseringen av opplæringstilbudet

Voksne med rett til videregående opplæring skal som hovedregel ha opplæring som er organisert for voksne, jf. forskrift til opplæringsloven § 6-28. Kapittel 4A i opplæringsloven har nærmere bestemmelser om slik opplæring.

Opplæringsloven § 4A–3 tredje ledd bestemmer at den voksne har rett til opplæring i samsvar med den opplæringstiden som er fastsatt i læreplanen. Sett i lys av regelen i første ledd om at opplæringen av voksne skal tilpasses behovet til den enkelte, noe som blant annet også går på tid, er ordlyden i tredje ledd noe misvisende. Tredje ledd må derfor forstås slik at de som har behov for det, uansett har rett til opplæring i så lang tid som fastsatt i den aktuelle læreplanen vedkommende følger. Det er likevel den voksnes behov som er utgangspunktet for vurderingen av opplæringstiden. For øvrig må opplæringen legges opp i tråd med forskriften § 6-27 tredje ledd, noe som også kan få konsekvenser for opplæringstiden.

Voksne som mottar opplæringen i den ordinære videregående opplæringen etter opplæringsloven § 3-1

Dersom fylkeskommunen vurderer det som hensiktsmessig, kan den voksne motta opplæringen i ordinære elevklasser ved en videregående skole. Når voksne søker om inntak og får plass i videregående opplæring for ungdom, gjelder reglene i opplæringsloven kapittel 3. Dette innebærer for eksempel at voksne i disse tilfellene vil ha samme rettigheter som ungdom til spesialundervisning etter opplæringsloven kapittel 5 og til særskilt språkopplæring etter opplæringsloven § 3-12.

Voksne som er tilbudt plass og tatt opp til ordinær videregående opplæring for ungdom med rett etter opplæringsloven § 3-1, har rett til å fullføre opplæringen sin der. Fylkeskommunene vil ikke ha rett til å flytte den voksne til et tilbud særskilt organisert for voksne. Unntaket er dersom den voksne selv samtykker til slik endring i tilbudet sitt.

Om lærekontrakt og opplæringskontrakt – voksne lærlinger og lærekandidater

Opplæringen til voksne som tar fag- og yrkesopplæring særskilt organisert for voksne, reguleres av kapittel 4A. Dersom den voksne tilbys opplæring i bedrift og tegner lærekontrakt og opplæringskontrakt etter opplæringsloven § 4-5, reguleres opplæringen i bedrift av kapittel 4, og rettighetene og pliktene her vil også gjelde for den voksne. Konsekvensen av at bestemmelsene i kapittel 4 kommer til anvendelse, er blant annet at den voksne kan bli lærekandidat, jf. opplæringsloven §§ 4-1 og 4-2. Dette vil innebære en mulighet til særskilt tilrettelegging.

Hvilket innhold de ulike opplæringsløpene har, følger av Læreplanverket for Kunnskapsløftet, jf. opplæringsloven §§ 4-5 og 3-4. Læreplanen for det aktuelle faget kan bygge på opplæring i bedrift og følgelig lærekontrakt eller opplæringskontrakt etter bestemmelsene i kapittel 4. I noen tilfeller er det ikke mulig å få til opplæring i bedrift. Fylkeskommunen har ingen plikt til å tilby den voksne opplæring i bedrift og lærekontrakt eller opplæringskontrakt. Retten til videregående opplæring for den voksne etter opplæringsloven § 4A-3 er en rett til videregående opplæring som ifølge forskrift til opplæringsloven § 6-27 bør lede frem til ønsket sluttkompetanse, men i dette er det ingen rett til å bli lærling. Retten er knyttet til å fullføre et opplæringsløp som leder frem til studie- eller yrkeskompetanse. Dette følger av opplæringsloven § 3-3. Fylkeskommunen har, dersom det ikke er mulig å formidle opplæring i bedrift til de som ønsker det, plikt til å tilby opplæring i bedriftsdelen i skole. Dette følger av opplæringsloven § 3-3 femte ledd. I disse tilfellene vil reglene i opplæringsloven § 3-3 gjelde også for den voksne. Opplæring i skole vil være regulert av bestemmelsene i opplæringsloven kapittel 4A.

Fag- og yrkesopplæring

Voksne kan ta opplæring etter modellene for fag- og yrkesopplæring, dersom de får tilbud om opplæring i bedrift. Men voksne kan også tegne lærekontrakt uten å ha gjennomført Vg1 og Vg2. Mange av disse vil kunne få fratrekk (godskrivning) i læretiden for tidligere utdanning etter regler gitt i forskriften til opplæringsloven.

Praksiskandidatordningen er ikke en opplæringsordning, men en rett til å melde seg til fag- eller svenneprøve for personer som har minst fem års relevant praksis i faget, jf. opplæringsloven § 3-5. Kandidatene må bestå en skriftlig prøve i tillegg til fag- eller svenneprøven.

Praksiskandidatordningen er en ordning som gjør det mulig for voksne med lang og allsidig praksis å gå opp til fagprøve uten å ha vært lærlinger. Det finnes private aktører som tilbyr kurs for praksiskandidater, men slike kurs er ikke et krav. Praksiskandidater er fritatt fra fellesfagene, jf. forskrift til opplæringsloven § 3-67 femte ledd.

11.4 Finansiering av livsopphold for voksne i grunnopplæringen

Med Kompetansereformen fikk arbeidstakere som ønsker å ta etter- og videreutdanning rett til utdanningspermisjon i inntil tre år dersom de har jobbet i minst tre år og har vært hos samme arbeidsgiver de siste to årene, jf. St.meld. nr. 42 (1997-1998). Arbeidsgiver har ikke plikt til å betale lønn under utdanningspermisjon. Den enkelte kan søke utdanningsstøtte hos Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen). Dette gjelder også voksne som har rett til grunnopplæring etter opplæringsloven, jf. St.meld. nr. 44 (2008-2009).

Lærevilkårsmonitoren fra 2006 viser at lavt utdannede i mindre grad enn andre får arbeidsgiverfinansiert videreutdanning. Evalueringen av Kompetanseutviklingsprogrammet (KUP) viser at denne gruppen er lite motivert for å investere i egen utdanning (Døving m. fl. 2006).

I 2008-2009 var det totalt 698 voksne som mottok utdanningsstøtte til grunnskoleopplæring, av disse hadde 83 prosent utenlandsk opprinnelse. 209 av disse mottok all støtte som flyktningstipend, mens de øvrige mottok ordinær utdanningsstøtte som utbetales som lån. Lånekassen har opplyst at antallet som får omgjort lån til stipend ved fullført utdanning er 90 prosent, dvs. omtrent samme prosentandel som øvrige søkere. Men imidlertid viser det seg at 20 prosent av de som har lån etter grunnskoleopplæring og som ved utløpet av 2008 var tilbakebetalere, var blitt inkassokunder, mot 6-7 prosent av det totale antall tilbakebetalere ellers i Lånekassen 13 .

Rett til utdanningsstøtte gjennom Statens lånekasse for utdanning er regulert i forskrift om tildeling av utdanningsstøtte som fastsettes årlig. Støtteordningene er i hovedsak universelle, med unntak av ordningen med flyktningstipend som omfatter personer som er innvilget asyl i Norge, se omtale nedenfor.

Utenlandske statsborgere som har lovlig opphold i Norge og som tar utdanning i Norge, får utdanningsstøtte på samme vilkår som norske statsborgere dersom enkelte vilkår er oppfylt, blant annet gis det støtte dersom vedkommende har asyl, beskyttelse eller opphold av humanitære årsaker (§ 2-2).

Elever som tar videregående opplæring med rett etter opplæringsloven § 3-1, kan få stipend til nødvendig individuelt utstyr, utstyrsstipend (kap. 16). I tillegg kan de søke om grunnstipend som er behovsprøvd etter forsørgernes økonomi (kap. 16), og et bostipend hvis de ikke kan bo sammen med foreldrene på grunn av lang avstand eller lang reisetid til lærestedet (kap. 17). Det kan også søkes om et behovsprøvd lån, forsørgerstipend for barn, foreldrestipend og reisestipend. For søkere som har vedtak om utvidet rett til videregående opplæring, for eksempel på grunn av tilpasset språkopplæring, gis støtten så lenge eleven har rett til opplæringen etter opplæringsloven § 3-1.

Voksne som tar grunnskoleopplæring eller videregående opplæring etter opplæringsloven § 4A-1, har rett på støtte etter tredje del av forskriften. Her utbetales all ordinær støtte som lån. Når eksamen bestås kan inntil 40 prosent av lånebeløpet omgjøres til utdanningsstipend. Det er en forutsetning at vedkommende ikke bor sammen med foreldrene. I tillegg kan det gis forsørgerstipend for barn, reisestipend (til søkere født i 1984 eller senere) og foreldrestipend.

Som nevnt over finnes et særskilt tiltak i utdanningsstøtteordningen for utenlandske statsborgere som har fått asyl i Norge, flyktningstipend. Dette er regulert i kap. 44 i forskriften. Stipendet kan gis i inntil tre år til videregående opplæring eller grunnskoleopplæring. Antall år det kan gis slik støtte avhenger av hvor fort utdanningen påbegynnes etter at vedkommende har kommet til Norge. Tiden regnes fra den datoen asyl ble innvilget. Hele støttebeløpet gis her som stipend. I undervisningsåret 2008-2009 var det totalt 1 060 som mottok flyktningstipend.

Voksne som har behov for grunnskoleopplæring, kan imidlertid oppleve utfordringer i forhold til støtteordningen fordi de kan komme til å opparbeide seg relativt høye lån sett i forhold til utdanningsnivået. Som nevnt over, må voksne få sin støtte gjennom Lånekassen først som lån. Lånekassen har opplyst at de fleste som søker om støtte til grunnskoleopplæring, ønsker kun stipend, og at de derfor søker lån tilsvarende den summen som kan gjøres om til stipend. Etter endt grunnskoleopplæring vil en del ha rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1. Dette betyr at de til grunnskoleopplæringen får støtte etter forskriftenes tredje del hvor støtten gis hovedsakelig som lån, mens de til videregående opplæring vil få støtte etter annen del hvor det er hovedvekt på stipend.

I Fordelingsutvalgets utredning heter det:

«Ordinære arbeidsledige kan ikke ta formell utdanning samtidig som de hever ledighetstrygd, men kan delta i spesielle kvalifiserings- og opplæringstiltak.

(…)

En del land har mer sjenerøse ordninger enn Norge for finansiering av livsopphold under utdanning, herunder Danmark, Sverige og Storbritannia. Sverige har en ordning for å ivareta arbeidstakerne ved omstilling som en del av avtaleverket. Systemet bidrar til støtte ved 40 000 jobbskifter i året gjennom å gi tilgang til individuell veiledning og deltakelse i opplæring ved mottak av lønnskompensasjon. Danmark og Storbritannia har ordninger som inneholder både individrettede og arbeidsgiverrettede komponenter. Begge ordninger inneholder konkrete føringer som skal sikre at også de med lav utdanning blir tilgodesett. I Danmark har man blant annet en ordning direkte rettet mot voksne som ikke har fullført videregående opplæring. Deltakerne mottar støtte tilsvarende dagpenger.» 14

Kunnskapsdepartementet har overfor utvalget gitt uttrykk for enkelte utfordringer knyttet til finansiering av livsopphold:

«Voksne som har behov for grunnskoleopplæring kan imidlertid oppleve utfordringer i forhold til støtteordningen fordi de kan komme til å opparbeide seg relativt høye lån sett i forhold til utdanningsnivået. Som nevnt over må voksne få sin støtte gjennom Lånekassen først som lån. Lånekassen har opplyst at de fleste som søker om støtte til grunnskoleopplæring, ønsker kun stipend, og at de derfor søker lån tilsvarende den summen som kan gjøres om til stipend.

Etter endt grunnskoleopplæring vil en del ha rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1. Dette betyr at de til grunnskoleopplæringen får støtte etter forskriftenes tredje del hvor støtten gis hovedsakelig som lån, mens de til videregående opplæring vil få støtte etter annen del hvor det er hovedvekt på stipend Dette kan være vanskelig å forstå for mange, da støttebeløpene og reglene er ulike i de to forskriftsdelene.

En endring av støtteordningen gjennom Lånekassen for å redusere lånebyrden for denne gruppen må vurderes opp mot andre tiltak gjennom for eksempel trygdesystemet. I tillegg må eventuelle endringer vurderes opp mot andre tiltak innenfor Kunnskapsdepartementets budsjett.» 15

Karlsenutvalget, NOU 2008: 18, har foreslått etablert egne ordninger for finansiering av livsopphold for voksne som tar grunnopplæring. Flere av høringsuttalelsene fremhever finansiering av livsopphold for voksne som tar grunnopplæring og annen relevant etter- og videreutdanning som det viktigste hinderet for kompetanseutvikling i den eksisterende arbeidsstyrken, jf. St.meld. nr. 44 (2008-2009).

En alternativ tilnærming vil kunne være å etablere en praksis innenfor NAV-systemet hvor det lar seg gjøre å være arbeidssøkende og ta formell opplæring på en og samme tid:

«I St. meld. nr. 44 (2008 – 2009) Utdanningslinja legger Regjeringen opp til å stimulere til at det utvikles mer tilpassede tilbud på fag- og yrkesopplæring som i større grad kan benyttes av arbeidsledige uten fullført videregående opplæring. I Prop. 1 S (2009 – 2010) har KD avsatt inntil 7 mill. kroner til forsøk med å utvikle opplæringsmodeller på videregående opplærings nivå, som kan bygge på og kombineres med de tilbudene arbeidssøkere kan få gjennom arbeidsmarkedsopplæringen (AMO). Forsøket er i samsvar med intensjonene i samarbeidsavtalen mellom AID og KS som legger til rette for et styrket og systematisk samarbeid om opplæring mellom NAV og kommunesektoren.

Formålet med prosjektet er å sikre at arbeidssøkere får et helhetlig og tilpasset opplæringstilbud som fører fram til et fag- eller svennebrev, uavhengig av om opplæringen skjer i AMO eller fylkeskommunal regi. Opplæringen må kunne organiseres innenfor gjeldende regelverk. Hensikten er å utvikle opplæringsmodeller som gjør det mulig for arbeidssøkere å begynne på videregående opplæring, fortrinnsvis fag- og yrkesopplæring, i en ledighetsperiode. Tilbudet må være tilrettelagt slik at det både tilfredsstiller kravene om tilgjengelighet for arbeidsmarkedet og samtidig sikre at opplæringen kan fullføres dersom vedkommende kommer i arbeid. Fylkeskommunene og NAV fylke oppfordres til å utvikle modeller for samfinansiering av opplæringstilbudet. Opplæringsmodellene må være bærekraftige og kunne videreføres etter at prosjektperioden er over. Opplæringsmodellene skal legge til rette for tilpasset opplæring for den enkelte blant annet på bakgrunn realkompetansevurdering. Målgruppen for forsøket er primært registrerte arbeidsledige uten fullført videregående opplæring. Deltakernes livsopphold finansieres gjennom NAVs tiltaksordninger i ledighetsperioden og gjennom ordinær lønn dersom vedkommende kommer i arbeid i opplæringsperioden.» 16

11.5 Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA)

Programmet skal sørge for at flere voksne i arbeid kan skaffe seg den basiskompetanse som er nødvendig for å mestre krav og omstilling i arbeids- og samfunnsliv.

Målet er å styrke de grunnleggende ferdighetene i lesing, skriving, regning og bruk av digitale verktøy. Det langsiktige målet som programmet skal medvirke til, sammen med andre tiltak, er at ingen voksne skal støtes ut av arbeidslivet på grunn av mangelfull basiskompetanse. Opplæringen skal, så langt det lar seg gjøre, skje i tilknytning til den enkeltes arbeidsplass og arbeidsoppgaver.

Av St. meld. nr. 44 (2008-2009) fremgår:

«Voksne ønsker seg gjerne opplæring som er relatert til arbeidsoppgavene, og som gis på arbeidsplassen, sammen med kolleger i et trygt miljø. Mange voksne foretrekker også at læringen er praktisk orientert og bygger på erfaring. På denne bakgrunnen opprettet regjeringen i 2006 Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA).» 17

Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen uttaler seg positivt til BKA, og mener BKA er et viktig tiltak for å hindre utstøting av arbeidslivet, jf. Innst. 192 S (2009-2010). Komiteen påpeker videre at det er sjelden det gis tilbud om tilrettelagt opplæring på arbeidsplassene, og at komiteen derfor er godt fornøyd med at stadig flere søker om tilskudd til BKA. Komiteen konstaterer at i perioden fra starten i 2006 og til 2009 har rundt 6000 arbeidstakere startet opplæring gjennom programmet. Komiteen uttaler videre at den er særlig fornøyd med at BKA-kontaktenes arbeid har gitt gode resultater når det gjelder deltakere til lese- og skriveopplæring. Komiteen mener videre at det vil være fornuftig å videreutvikle BKA gjennom å etablere et BKA-program for formell videregående opplæring, fortrinnsvis fagopplæring. Dessuten mener komiteen at det er viktig at BKA-programmet gjøres mer kjent for næringslivet og offentlig sektor.

11.6 Utvalgets vurderinger

Utvalget vil vise til at mange innvandrere har liten eller ingen utdanning fra hjemlandet. Voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring er et viktig område for å bidra til utjevning av sosiale og økonomiske forskjeller mellom innvandrerbefolkningen og majoritetsbefolkningen.

Utvalget mener at tiden er inne for et løft i voksenopplæringen. Det har skjedd betydelige endringer av deltakermassen i grunnopplæringen for voksne de senere årene. Fra Kunnskapsdepartementet er det opplyst at det ikke har vært foretatt endringer i regelverket eller i finansieringssystemet som følge av økt andel minoritetsspråklige deltakere i grunnopplæringen for voksne 18 .

Utvalget har for øvrig merket seg at det i St.meld. nr. 44 (2008-2009) uttrykkes: «Regjeringen vil spesielt satse på den gruppen voksne som i dag mangler grunnleggende ferdigheter og som ikke har gjennomført videregående opplæring, gjennom å styrke rettighetene til opplæring og utvikle et fleksibelt system som ivaretar de voksnes behov for å kunne kombinere opplæring med arbeid og familieliv.»

Utvalget har registrert både mangelfull forståelse og etterlevelse av regelverket. Det er identifisert utfordringer knyttet organisering, kompetanse og finansiering når det gjelder opplæring av voksne. Samtidig kan det antas at mange voksne, som burde ha fått opplæring, ikke blir tilbudt dette eller ikke er klare over sine muligheter og rettigheter. Dette tilsier at det er et uutnyttet potensial med hensyn til å kvalifisere flere mennesker til å få vitnemål. Utvalget mener at dette må utnyttes og at det må arbeides mer målrettet for å sikre flere vitnemål.

Utvalget vil i det følgende se på enkelte konkrete utfordringer samt gå noe nærmere inn på behovet for en vurdering av fremtidig organisering av grunnopplæringstilbudet for voksne.

Data og forskning

Datagrunnlaget om minoritetsspråklige voksne i grunnopplæringen synes mangelfult. Det eksisterer videre lite forskning og statistikk om minoritetsspråklige i grunnopplæringen for voksne.

Utdanningsdirektoratet har i tildelingsbrevet for 2010 fått i oppdrag å forbedre statistikken innenfor voksenopplæringen, og særlig den statistikk som gjelder videregående opplæring for voksne, for å få bredere materiale om total deltakelse og gjennomstrømning. Dette anser utvalget som viktig. Utvalget vil også poengtere behovet for et bedre kunnskapsgrunnlag når det gjelder minoritetsspråklige voksne innenfor grunnopplæring spesielt organisert for voksne.

Regelverk

Utvalget har merket seg at det er funnet både mangelfull forståelse og etterlevelse av regelverket. Det har videre vist seg at mange voksne ikke kjenner sine rettigheter og derfor ikke etterspør grunnopplæring. Utvalget vil påpeke at kommuner og fylkeskommuner har en plikt til å informere voksne om deres rettigheter.

Utvalget er kjent med at Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å styrke informasjonsarbeidet omkring voksnes rett til grunnopplæring og til sørge for god veiledning om regelverket, ettersom informasjonen om retten til grunnopplæring ikke i tilstrekkelig grad synes å ha nådd ut til målgruppene. Utvalget vil fremheve betydningen av dette arbeidet. Etter utvalgets vurdering kan mye tyde på at informasjonsarbeidet mange steder ikke har vært godt nok.

Realkompetansevurdering

Realkompetansevurdering vil kunne ha en avgjørende betydning for deltakerens økonomi og mulighet til å gjennomføre opplæringen. Retten til realkompetansevurdering vil kunne bety et avkortet opplæringsløp for mange. En utfordring for minoritetsspråklige når det gjelder realkompetansevurdering, kan være at slik vurdering forutsetter språkkompetanse i norsk. God rådgivning er viktig for å sikre at deltakerne får et riktig opplæringsløp og for å unngå at deltakerne bruker unødvendig lang tid på opplæringen.

Fylkeskommunene har ulik praksis når det gjelder forståelse og praktisering av voksnes rett til realkompetansevurdering og videregående opplæring. Utvalget har merket seg at Utdanningsdirektoratet er gitt i oppdrag å arbeide for at fylkeskommunene utvikler en mer lik praksis når det gjelder realkompetansevurdering av voksne som har rett til videregående opplæring 19 .

Utvalget vil understreke viktigheten av at realkompetansevurderingen gjøres mer enhetlig landet sett under ett, og at informasjonsarbeidet styrkes. Minoritetsspråklige voksne er en sentral målgruppe for voksenopplæring. Yrkesprøving er for øvrig en viktig del av realkompetansevurderingen, og vil kunne være av betydning for mange minoritetsspråklige voksne.

Særskilt om praksiskandidater og fag- og svenneprøve

En vei til fag- og svennebrev for voksne, kan være praksiskandidatordningen, som er omtalt ovenfor. Dette er ikke en opplæringsordning, men en rett til å melde seg til fag- eller svenneprøve for personer som har minst fem års relevant praksis i faget, jf. opplæringsloven § 3-5. Kandidatene må, etter endring i forskrift til opplæringsloven § 3-55, bestå en skriftlig prøve før de melder seg til fag- eller svenneprøve. Tidligere bestemmelse innebar imidlertid at dersom praksiskandidatene kunne legge frem dokumentasjon på gjennomført pliktig teoriopplæring, kunne de melde seg til fag- og svenneprøve uten at de trengte å fremstille seg til teoriprøve.

Fra fylkeskommunalt hold er det trukket frem at regelendringen har fått uheldige konsekvenser for voksne som ønsker å få fag- eller svennebrev, og at dette særlig gjelder for voksne minoritetsspråklige:

«Dersom det er slik at alle, uansett hva de har fra før av gjennomført opplæring, uansett om de har fått standpunktkarakter og/eller bestått eksamen, skal avlegge den spesielle Eksamen, vil dette oppheve grunnlaget for en realkompetanseordning som er hensiktsmessig for bruker og har oppnådd aksept i arbeidslivet. Det vil også gjøre den opplæringen elever får i ordinær opplæring, mindre relevant med tanke på framtidig fullføring.Fylkeskommunen vil i så fall måtte gå tilbake til ordningen med «papegøyekurs» som eksamensforberedende opplæring fra tiden før kompetansereformen. Vi kan vanskelig tenke oss at det er hensikten med formuleringen i § 3-55.» 20

Utvalget er enig i at det er lite heldig at praksiskandidatordningen, som bygger på læring gjennom praksis på arbeidsplassen, bare skal anerkjenne en tradisjonell skriftlig skoleeksamen som eneste gyldige evalueringsform. Utvalget ser videre at dette kan få særlig uheldige konsekvenser for enkelte voksne minoritetsspråklige som ønsker å avlegge fag- eller svenneprøve. Utvalget ønsker at bestemmelsen endres tilbake til det som tidligere var praksis.

Særskilt språkopplæring – Grunnskoleopplæring for voksne

Minoritetsspråklige deltakere utgjør en betydelig del av deltakerne i grunnopplæringen for voksne etter opplæringsloven kapittel 4A. Gode norskkunnskaper er avgjørende for at minoritetsspråklige deltakere skal kunne få utbytte av opplæringen. Samtidig er gode norskkunnskaper viktige for integreringen i samfunnet.

Særskilt opplæring for voksne som deltar i grunnskoleopplæring etter opplæringsloven § 4A-1, er ikke regulert i en egen bestemmelse. Voksne som tar grunnskoleopplæring, skal likevel ved behov kunne få særskilt språkopplæring gjennom den tilpasning av opplæringstilbudet som er en forutsetning for opplæringen spesielt organisert for voksne. Voksne som tar grunnskoleopplæring, kan også ha rett til særskilt språkopplæring med hjemmel i opplæringsloven § 4A-2 om spesialundervisning 21 .

Utvalget vil vise til at det av Ot.prp. nr. 44 (1999-2000) fremgår at grunnskoleopplæringen skal tilpasses den situasjon som den voksne står i:

«Tilpassa undervisningsopplegg vil mellom anna kunne omfatte målform, opplæring i og på teiknspråk, i punktskrift, i og på samisk og på finsk, samt tilbod for dei som treng lese- og skriveopplæring. Dette gjeld berre i den grad det er nødvendig for at den vaksne kan få forsvarleg opplæring. På denne bakgrunnen vil vaksne som hører til desse gruppene, ikkje få tilboda regulerte gjennom meir presise reglar, slik som elevar i opplæringspliktig alder.»

Videre har utvalget med interesse merket seg at det i proposisjonen, på bakgrunn av det krav på tilpasning av opplæringstilbudet som den voksne har, er foretatt et bevisst valg om ikke å regulere opplæringstilbud gjennom presise rettighetsbestemmelser.

Etter utvalgets vurdering innebærer dette at voksne som har behov for særskilt språkopplæring, enten det gjelder særskilt norskopplæring eller tospråklig fagopplæring, skal kunne få dette gjennom et tilpasset opplæringstilbud eller via spesialundervisning.

Utvalget har imidlertid registrert at særskilt språkopplæring i mindre grad synes å bli inkludert i et tilpasset opplæringstilbud til minoritetsspråklige voksne. Dette taler for at det foretas en tydeliggjøring gjennom mer presise rettighetsbestemmelser. En egen bestemmelse om rett til særskilt norskopplæring og tospråklig fagopplæring kan være viktig for å ivareta minoritetsspråklige deltakeres mulighet til å gjennomføre grunnskoleopplæringen.

Etter utvalgets syn taler dette samlet for at det innføres en egen bestemmelse om særskilt språkopplæring for voksne som deltar i grunnskoleopplæring etter opplæringsloven § 4A-1. Utvalget er av den oppfatning at en rettighetsfesting av særskilt norskopplæring og tospråklig fagopplæring kan bidra til at flere av de minoritetsspråklige deltakerne får særskilt norskopplæring og om nødvendig tospråklig fagopplæring, slik at deltakerne bedre blir i stand til å fullføre grunnskoleopplæringen.

Skoleeier skal ha plikt til å gjennomføre kartlegging av norskferdighetene og vurdere om deltakerne har behov for særskilt norskopplæring og tospråklig fagopplæring før det fattes vedtak om særskilt språkopplæring.

Utvalget viser i denne forbindelse til at Læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter er gjennomgående og også kan benyttes som en overgangsordning for voksne. Dessuten har unge over 16 år som tar grunnskoleopplæring tilpasset for voksne etter dagens regelverk ikke en egen bestemmelse om rett til særskilt språkopplæring, men i det den unge fortsetter på videregående opplæring etter opplæringsloven kapittel 3, vil ungdommen ha rett til særskilt språkopplæring etter opplæringsloven § 3-12. Også dette taler etter utvalgets syn for å innføre en egen bestemmelse om rett til særskilt språkopplæring.

Det vises for øvrig til kapittel 10 om innføringstilbud.

Når det tas stilling til om deltakeren har rett til særskilt norskopplæring og tospråklig fagopplæring er dette et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2, og utvalget er seg bevisst at det å lovfeste en «individuell rett» er ressurskrevende.

Særskilt språkopplæring – Videregående opplæring

Rett til særskilt språkopplæring for voksne som deltar i videregående opplæring etter opplæringsloven § 4A-3 er ikke regulert i en egen bestemmelse.

Voksne som gjennomfører videregående opplæring spesielt organisert for voksne etter opplæringsloven kapittel 4A, har heller ikke rett til spesialundervisning. Dette innebærer at den voksne heller ikke kan få særskilt språkopplæring som en del av spesialundervisningen. Samtidig registreres at skoleeier ikke har anledning til å stille krav til norskferdigheter ved inntak til videregående opplæring. Deltakere kan med andre ord få starte i videregående opplæring, men risikere ikke å kunne gjennomføre som følge av at det ikke gis særskilt språkopplæring.

På samme tid har utvalget registrert at det i Ot.prp. nr. 44 (1999-2000) gis uttrykk for at så fremt retten til videregående opplæring for voksne skal bli interessant og reell, bør voksne få tilbud om opplæring som er spesielt organisert og lagt til rette. Det heter: «Opplæringa skal dessuten vere tilpassa behova hos den enkelte vaksne (…)» 22

Utvalget har for øvrig merket seg at det i fra Vox er uttrykt følgende:

«Vox er kjent med at mange fylkeskommuner bruker inntaksprøver i norsk for voksne som søker videregående skole etter opplæringslovens § 4A-3. Dette har de ikke anledning til. Samtidig faller svært mange uten tilstrekkelige språkkunnskaper ut av videregående skole. Vox mener at dette må tas på alvor enten ved at det innføres krav om gjennomført norskopplæring før videregående, eller at man på annen måte gir tilpasset språkopplæring slik at deltakerne har et språklig grunnlag for å mestre fagene.

Siden opplæringsloven ikke tillater bruk av svake språkferdigheter alene som avslagsgrunn ved opptak til videregående skole, har det ført til en uklar praksis i mange fylkeskommuner. Ideelt skal tilrettelegge for språklæring i selve opplæringen, men i praksis har det vært avholdt ulike prøver i norsk som har regulert inntaket til de forskjellige klassene. Det viser seg at elever med for svakt språklig grunnlag i norsk ikke greier å følge den faglige progresjonen i andre fag. Vox har tidligere gitt uttrykk for at klare linjer, for eksempel at elevene skulle være på et A2/B I nivå i norsk før de ble tatt opp til videregående skole, ville føre til klarere og mer realistiske krav. Mange begynner direkte på videregående skole fordi de har en rett til opplæring, selv om de ikke har gode nok ferdigheter i norsk. Dette kan føre til frafall og personlige nederlag.» 23

Siden det ikke er anledning til å stille krav til norskferdigheter ved inntak til videregående opplæring, finner utvalget at voksne i videregående opplæring etter opplæringsloven § 4A-3 også bør ha rett til særskilt språkopplæring. Utvalget har registrert at særskilt språkopplæring i liten grad synes å bli inkludert i et tilpasset opplæringstilbud etter opplæringsloven § 4A-3 til minoritetsspråklige voksne. Etter utvalgets syn taler dette samlet for at det innføres en bestemmelse om særskilt norskopplæring og tospråklig fagopplæring for voksne i videregående opplæring etter opplæringsloven § 4A-3. Dette bør lovfestes i en egen bestemmelse, jf. begrunnelsen ovenfor om egen bestemmelse for voksne deltakere i grunnskoleopplæringen etter opplæringsloven § 4A-1.

Læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter kan benyttes som en overgangsordning for voksne i videregående opplæring spesielt organisert for voksne. Det kartleggingsverktøy, som er utarbeidet til læreplan i grunnleggende norsk, kan da også benyttes ved kartlegging av deltakernes norskferdigheter.

Læreplaner

Utvalget har registrert utfordringene knyttet til læreplanspørsmål. Utvalget mener utfordringene må vurderes i sammenheng med den anbefalte utredningen om voksenopplæringens fremtidige organisering og innhold. Det vises for øvrig til utvalgets vurderinger om dette i kapittel 9.

Nynorsk

Det er pekt på at den norske språksituasjonen representerer utfordringer for elever og lærere (Husby 2009). Det er vist til at minoritetsspråklige barn er integrert i norsk skolehverdag, og i den grad de har kontakt med førstespråksbrukere i norsk, vil de språklige impulsene de bygger sin tilegnelse på, være tilnærmet lik det som gjelder for andre barn, og dermed ligger mye til rette for at de vil tilegne seg den lokale dialekten. Opplæringen av voksne skjer oftest gjennom bruk av læreverk skrevet på bokmål, og med læreboken som styrende prinsipp anvender lærere i begynneropplæring vanligvis et bokmålsnært talemål. Dette talemålet kan være forskjellig fra den dialekt som tales i lokalsamfunnet hvor andrespråkslæringen finner sted. Norskkursene vil dermed ikke nødvendigvis kvalifisere vedkommende i forhold til norsk språkvirkelighet.

Den voksne minoritetsspråklige vil være avhengig av kontakt og kommunikasjon med personer med norsk bakgrunn for å utvikle en adekvat kompetanse i norsk som andrespråk, en kompetanse som er langt mer omfattende enn den som formidles gjennom norskkurs der dialekter har liten plass (Husby 2009). For å kunne utnytte språkpraksis og annen språktrening i naturlige situasjoner, er det momenter som kan tale for at norskopplæringen bør knyttes tettere mot den lokale tilknytningen elevene/deltakerne har (Grimstad og Ostad 2007). Dette kan tilsi at en i større grad bør ta i bruk lokal dialekt og nynorsk som opplæringsspråk.

Utvalget registrerer at spørsmålet om målform ikke er tatt opp verken i læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter eller i læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere 24 . Så vidt utvalget kan se, forutsetter økt bruk av lokal dialekt og nynorsk som opplæringsspråk langt bedre tilgjengelighet av læremidler på nynorsk (jf. Husby 2009 og Grimstad og Osdal 2007). Videre er det nødvendig at ulike prøver og tester også foreligger på nynorsk.

Engelsk

Manglende engelskkunnskaper kan være et betydelig hinder for relativt mange deltakere. Dette kan være deltakere som behersker andre fremmedspråk og arbeider for å lære seg norsk. I tillegg skal disse deltakerne lære seg nokså avansert engelsk for å kunne bestå videregående opplæring. Utvalget mener det bør ses på muligheter for unntak og fleksible ordninger i denne sammenhengen. For eksempel bør det kunne vurderes om det kan gis anledning til ta eksamen som privatist i annet fremmedspråk enn engelsk, og at karakteren i dette faget kan erstatte engelskkarakteren.

Digital kompetanse

Utvalget vil fremheve betydningen av digital kompetanse. For å være en aktiv deltaker i dagens norske samfunn har den enkelte behov for grunnleggende digital kompetanse. Det er sentralt både for at den enkelte skal kunne handle i eget liv og samhandle i samfunns- og yrkeslivet. I så måte er gruppen minoritetsspråklige voksne sammensatt: Noen har betydelig digital kompetanse, mens andre mangler slike ferdigheter. I dagens digitaliserte samfunn kan mangel på basisferdighet i digital kompetanse ha mye til felles med det å ikke kunne lese og skrive (Andersen og Kleiveland 2008; Vox 2010). Offentlige etater legger i dag ut informasjon og skjemaer på internett. Digital kompetanse og tilgang til Internett gir den enkelte mulighet til selv å kunne betale regninger, bestille flybilletter, søke på barnehageplass, stillinger og annet. Videre gir internett tilgang til informasjon og nyheter på eget morsmål. Utvalget finner det derfor svært viktig at digitale basisferdigheter vektlegges i opplæringen som gis minoritetsspråklige voksne.

Finansiering av livsopphold

En del deltakere bruker om lag et år på norskopplæring, før de starter på deler av fag fra grunnskoleopplæringen for voksne. De gjennomfører dermed deler av grunnskoleopplæringen samtidig med introduksjonsordningen, og på den måten sikrer seg penger til livsopphold i to år. Men svært mange vil trenger lenger tid på å ta alle fag. De vil derfor kunne oppleve at den økonomiske støtten til livsopphold stopper før de får et vitnemål fra grunnskolen. Flertallet voksne som tar grunnskoleopplæring eller videregående opplæring, følger heller ikke introduksjonsordningen. For å få dekket livsopphold, kan alternativet være å ta opp lån igjennom Statens lånekasse. Siden Lånekassen krever full studieprogresjon for at lånet skal gjøres om til stipend, kan en deltaker risikere å sitte igjen med et betydelig lån fra grunnskole eller videregående opplæring uten å ha bestått eksamen.

Utvalget mener det må ses på løsninger slik at deltakerne kan få støtte til livsopphold uten å ende med alt for store lån. Utvalget vurderer at finansieringssystemet kan utgjøre et hinder for at mange minoritetsspråklige voksne skal kunne klare å få gjennomført grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Utvalget foreslår at en løsning på dette problemet kan være å gi støtte til livsopphold i form av stipend fra Statens Lånekasse, i stedet for lån.

Utvalget har for øvrig merket seg at Kunnskapsdepartementet i brev til fylkeskommunene har initiert enn alternativ tilnærming ved gjennom forsøk å etablere en praksis innenfor NAV-systemet hvor det lar seg gjøre å være arbeidssøkende og ta formell opplæring på en og samme tid.

Utvalget ser forsøket som interessant, og vil anta at det bør følges opp og videreutvikles, eventuelt omgjøres til en permanent ordning, etter en evaluering. Løsninger må ses i sammenheng med vurderingene under samt utvalgets vurderinger og forslag i kapittel 12 om introduksjonsordningen, hvor det foreslås at det vurderes utvidelse av introduksjonsprogram til inntil 3 år for deltakere som tar grunnskoleopplæringen.

Organisering

Utvalget har sett eksempler på hvordan voksenopplæring kan organiseres og differensieres på en god måte i mellomstore og store byer i Norge. Utvalget har også sett eksempler på hvordan det på mindre steder er et godt samarbeid mellom kommune og fylke, som i Salangen, hvor kommunen kjøper alle tjenester med hensyn til opplæring av voksne fra videregående skole og Troms fylkeskommune, jf. kapittel 10 om innføringstilbud. Tilbudet til grunnopplæring for voksne synes å variere fra å være ikke eksisterende til å være omfattende og systematisk.

I dag eksisterer flere ulike modeller for hvordan introduksjonsordningen kan koordineres med voksenopplæringen i kommunen, og det er mange steder lagt opp til et nært samarbeid mellom kommune og NAV i arbeidet med introduksjonsprogrammet 25 . Siden innføring av NAV-reformen har en del kommuner valgt å legge ansvaret for kommunens forvalting av introduksjonsordningen i kommunens NAV-kontor. Utvalget vil peke på at organiseringen er av stor betydning.

Utvalget ser at det mange steder kan være et meget lite antall voksne med behov for opplæring spesielt organisert for voksne, og at det kan være betydelige utfordringer forbundet med å bygge opp og vedlikeholde en tilfredsstillende voksenpedagogisk kompetanse. Interkommunalt samarbeid kan være en måte å møte slike utfordringer på. En annen er å kjøpe opplæringsplasser og andre tjenester av kommuner og fylkeskommuner i geografisk nærhet.

Utvalget vil vise til at et større antall deltakere i opplæringen gir mulighet til å differensiere mellom deltakernes ulike behov. Slik kan det utarbeides særskilte tilbud tilpasset voksne med ulik kompetanse og ulik alder. Et eksempel er egne grupper for 16-20 åringer. Robuste opplæringsenheter gir videre et bedre utgangspunkt for å bygge opp tilfredsstillende kompetanse i den aktuelle enheten, jf. eksempelvis Danbolt m. fl. (2010) og IMDi (2008a).

Fremtidig organisering og innhold

Utvalget viser til de omfattende endringer som ble initiert på voksenopplæringsfeltet som følge av Buerutvalgets utredning, jf. NOU 1997: 25 og St.meld. nr. 42 (1997-1998). Når utvalget likevel vil ta til orde for en bred vurdering av fremtidig organisering og innhold innenfor voksenopplæringsfeltet, har dette sin bakgrunn i den vesentlig endrede deltakermassen de siste ti år. Utvalget har i denne forbindelse merket seg Tronutvalgets vurderinger med interesse, jf. NOU 2007: 11.

Tronutvalget foreslår i NOU 2007:11 Studieforbund – læring for livet at fylkeskommunen får et utvidet ansvar for voksnes opplæring som inkluderer ansvar for all grunnopplæring for voksne, også det ansvaret som i dag ligger under kommunene. Formålet er å få en mer helhetlig kompetanseutvikling for voksne.

Av St.meld. nr. 44 (2008-2009) fremkommer følgende i denne forbindelse:

«Tronutvalget foreslår i NOU 2007:11 Studieforbund – læring for livet at fylkeskommunen får et utvidet ansvar for voksnes opplæring som inkluderer ansvar for all grunnopplæring for voksne, også det ansvaret som i dag ligger under kommunene. Forslaget støttes av fylkeskommunene, med unntak av Hedmark, Rogaland og Finnmark. Flere av høringsuttalelsene peker på behovet for en nærmere utredning og grundigere konsekvensanalyse. En del høringsuttalelser uttrykker skepsis blant annet på bakgrunn av forvaltningsprinsipper, uheldig oppsplitting i forhold til spesialundervisning og norskopplæring for minoritetsspråklige, samiske voksne og inngripen i voksenopplæringssentrenes oppgaver.

Kunnskapsdepartementet mener en mer fleksibel ordning der fylkeskommunen tilbyr opplæring i grunnleggende ferdigheter til voksne som en del av videregående opplæring, kan bidra til at flere voksne enn i dag vil fullføre videregående opplæring. Departementet vil imidlertid ikke foreslå å overføre ansvar for all grunnopplæring for voksne til fylkeskommunen. Hovedargumentet er at 73 prosent av dem som bruker grunnskoleretten, er minoritetsspråklige som får sitt botilbud gjennom kommunene. For denne gruppen vil det være lite hensiktsmessig å henvende seg til fylkeskommunen. Det samme gjelder psykisk utviklingshemmede og andre med spesielle behov.

Det vil være sentralt i den videre satsingen for voksne i videregående opplæring at fylkeskommunene og andre opplæringstilbydere videreutvikler og tilrettelegger sitt opplæringstilbud til voksne. Enkelte fylkeskommuner tilbyr en fleksibel opplæring for å imøtekomme voksnes behov. Men voksne har altså ikke rett til opplæring på grunnskolens nivå i regi av fylkeskommunene. Kunnskapsdepartementet vil derfor sette i gang et arbeid med sikte på å innføre en slik rett til opplæring i grunnleggende ferdigheter for voksne som tidligere har fullført grunnskolen, men som allikevel har behov for det. Dette innbærer en utvidelse av fylkeskommunens ansvar for opplæring. En utredning må også omfatte forholdet til Arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak.»

Utvalget har merket seg departementets vurderinger. Det at introduksjonsordningen blir forvaltet gjennom kommunen, må tillegges vekt. Samtidig er utvalget usikker på om nærhet til kommunen i opplæringssituasjonen kan tillegges avgjørende vekt når så vidt mange kommuner ikke gir et tilfredsstillende opplæringstilbud. Derimot fremstår det for utvalget som åpenbart at det er behov for et godt samarbeid mellom kommune og fylke slik situasjonen er i dag. Etter utvalgets vurdering vil svært mange kommuner ha et for lite deltakergrunnlag til å kunne levere et tilfredsstillende og tilstrekkelig tilpasset opplæringstilbud til voksne. Utvalget mener dette isolert sett kan tale for større organisatoriske enheter.

Utvalget har for øvrig merket seg at det i forbindelse med utvikling og utprøving av opplæringsmodeller for ungdom med svak grunnopplæring fra hjemlandet og kort botid i Norge, anbefales at det vurderes å legge ansvaret for minoritetsspråklige elever i aldersgruppa 16-24 år uten fullført grunnskole til fylkeskommunen, jf. NAFO (2010).

Utvalget har identifisert betydelige behov innen opplæringen til voksne, og anbefaler at Kunnskapsdepartementet får gjennomført en nærmere utredning av fremtidige organisering og innhold av opplæringen for voksne. Som følge av endret deltakermasse, mener utvalget det også er behov for en grundig gjennomgang av innholdet av opplæringstilbudet til voksne. Det må også vurderes nærmere hvordan grunnopplæring for voksne kan kombineres med norskopplæring og introduksjonsordningen.

Utvalget har merket seg at Kunnskapsdepartementet ønsker mer yrkesretting av fag på ungdomstrinnet. Utvalget ber i den forbindelse om at det vurderes hvilke konsekvenser dette eventuelt vil kunne få for voksne. En yrkesretting av de gjennomgående læreplanene vil måtte bety en yrkesretting også for de voksne. Utvalget foreslår at det gjøres et arbeid på å synliggjøre hvordan en i praksis kan yrkesrette opplæringen for voksne.

Blant dagens deltakere i Introduksjonsprogrammet og voksenopplæringen, er det en vesentlig andel som har svært liten grunnskoleopplæring fra hjemlandet. Dette betyr at det kan være et langt løp for den voksne å oppnå et vitnemål fra grunnskolen. Mange voksne vil føle at de verken har tid eller økonomi til å gjennomføre et slikt løp. Spørsmålet blir da om det skal etableres et alternativ for denne gruppen hvor en kan tilegne seg grunnleggende ferdigheter og basiskompetanse uten at en nødvendigvis arbeider seg helt frem til vitnemål 26 .

Utvalget vil vise til arbeidet Vox har gjort med rammeverk for voksnes grunnleggende ferdigheter. Dette fremstår som et interessant eksempel på hvordan læreplanene kan tilpasses de voksnes behov.

I Oslo kommune utvikles opplæringstilbud som kombinerer norskopplæring og opplæring i basiskompetanse. Det utvikles lokale læreplaner som kombinerer grunnleggende norskopplæring med opplæring i grunnleggende ferdigheter knyttet til læreplanene for grunnskolefagene for voksne. Det arbeides også med å utvikle en dokumentasjon på den kompetansen den enkelte har oppnådd. Det er viktig for denne gruppen å få dette fordi få vil nå opp til et fullt grunnskolevitnemål for voksne eller bestå norskprøve 2/3 skriftlig. Tilbudet er rettet mot voksne med lite eller ingen skolebakgrunn.

Et annet forsøk er helsefagarbeider kombinert med norskopplæring. Dette er et fullverdig videregående løp, men med norskopplæring på toppen og parallelt med det videregående løpet. Løpet går over fire år, men deltakerne tegner lærekontrakt og kombinerer opplæring i skole og opplæring i bedrift fra dag én og gjennom hele løpet. Å gi voksne mulighet til å kvalifisere seg formelt for et yrke kombinert med norskopplæring er tiltak utvalget ønsker videreutviklet. Innenfor områder som helsefagarbeider vil det være store behov for kompetent arbeidskraft i fremtiden, og det er viktig at flere gis mulighet til å gjennomføre slik kompetansegivende opplæring.

Utvalget mener det er gode grunner til å følge denne type forsøk nøye. Eksemplene fra Oslo kommune overfor viser at det er mulig å finne ulike løsninger for å yrkesrette opplæringen for voksne. Utvalget vil vise til at i et kunnskapsbasert arbeidsliv er det de med lavest utdanning som står i størst fare for å falle utenfor arbeidsmarkedet. For utvalget fremstår det derfor som sentralt å finne frem til ordninger som bidrar til at denne gruppen får tilegnet seg tilfredsstillende norsk språk og grunnleggende ferdigheter, slik at de innen relativt kort tid kan bli kvalifisert til det norske arbeidsmarkedet. Dette tilsier at tilbudet bedre bør tilpasses den voksnes behov. Utvalget antar videre at det vil være viktig med betydelig fleksibilitet ved den individuelle tilpasningen. Utvalget viser til diskusjonen over vedrørende den nærmere organiseringen av voksenopplæringsfeltet og anbefaler at Kunnskapsdepartementet får gjennomført en nærmere utredning av dette. Det presiseres at også innholdet i opplæringstilbudet til voksne, herunder norskopplæring for voksne innvandrere, må inngå i en slik utredning.

Bedre utnyttelse av læringsressurser og lærere

Det er, etter utvalgets syn, et uutnyttet potensial for felles ressursutnyttelse mellom introduksjonsordningen og voksenopplæring etter opplæringsloven. I dag gis det opplæring i samfunnskunnskap på ulike språk via fjernundervisning. Samtidig har mange kommuner utfordringer med å finne tospråklige lærere. Utvalget mener det her bør sees på muligheten for samarbeid om lærerkrefter og læremidler. Videreutvikling av fjernundervisningsmetoder og bedre utnyttelse av flerspråklige lærerressurser vil være sentrale elementer i dette. Potensialet som ligger i fjernundervisning og digitale læringsressurser må inngå i vurderingene av organiseringen og innholdet i det fremtidige opplæringstilbudet til voksne.

Utvalgets forslag til tiltak:

• Voksenopplæringens organisering og innhold, herunder alle tiltak rettet mot minoritetsspråklige, må vurderes samlet for å sikre en tjenlig ansvarsplassering

• Det må etableres ordninger som sikrer midler til livsopphold i form av stipend eller annen støtte, for eksempel gjennom NAV

• Det må satses på et kompetanseløft i voksenopplæringen, både når det gjelder voksenpedagogikk generelt og andrespråks- /flerkulturell pedagogikk spesielt, jf. kapittel 20 om kompetanse.

• Voksne må gjøres bedre kjent med sine rettigheter og med de tilbud som finnes

• Det må rettes et fokus på å avdekke spesialundervisningsbehov hos voksne, jf. kapittel 16 om spesialundervisning.

• Det må sikres lik praksis når det gjelder realkompetansevurdering

• Det må innføres rett til særskilt språkopplæring for voksne, både på grunnskolenivå og i videregående opplæring

• Det bør ses på muligheten for fritak for engelsk og fleksible ordninger i denne sammenhengen.

• Det må stimuleres til interkommunalt samarbeid på voksenopplæringsfeltet, inkludert samarbeid mellom kommune og fylke.

• Modellutviklingen når det gjelder basiskompetanse kombinert med norskopplæring og helsefagarbeider kombinert med norskopplæring i Oslo kommune, må følges nøye for å se om dette kan utvikles til nasjonale modeller.

• Arbeidet for å sikre flere deltakere vitnemål fra grunnskolen må målrettes.