6 Opplæringssektoren – Styring, økonomi og organisering

6.1 Innledning

I mandatet til Østbergutvalget heter det:

«Utvalget skal vurdere hvordan minoritetsspråklige ivaretas i strukturene (regelverket, finansiering, forvaltningsansvar, organisering) og hvordan dette fungerer i praksis.»

Under sine besøk og møter har utvalget registrert betydelige lokale og regionale variasjoner med hensyn til praktiseringen av regelverket, finansiering av opplæringen, organiseringen av opplæringen og hvordan forvaltningsansvaret blir praktisert. Sektorens utfordringer knyttet til implementering av politikk er for øvrig fremhevet av OECD (2009a) som en hovedutfordring. Utvalget har derfor funnet det hensiktsmessig å gå inn i denne problemstillingen.

Det er vanlig å skille mellom tre hovedgrupper av styringsvirkemidler som staten benytter overfor kommunesektoren, jf. NOU 2000: 22:

• Lovbaserte virkemidler – denne gruppen omfatter blant annet rettighetslovgivning, klageordninger, kontroll- og tilsynsordninger, innsigelse og rikspolitiske retningslinjer.

• Økonomiske virkemidler – staten rår over en rekke økonomiske ordninger som på ulike måter styrer kommunene og fylkeskommunene. Det dreier seg i første rekke om tilskudd i form av rammetilskudd og øremerkede tilskudd, men også låneordninger og avgifter.

• Andre virkemidler – denne kategorien omfatter flere typer virkemidler. Det kan dreie seg om handlingsplaner eller om informasjonstiltak med sikte på å påvirke den kommunale virksomhet, for eksempel gjennom rundskriv, veiledningsmateriell og kompetanseutviklingstiltak.

Kapitlet vil redegjøre for styringsutfordringer og økonomi, både på generelt grunnlag og spesielt med tanke på minoritetsspråklige.

6.2 Utfordringer – kunnskapsgrunnlag

Utvalget vil i det følgende se nærmere på enkelte sentrale dokumenter og evalueringer innenfor opplæringssektoren, både av generell karakter og knyttet til minoritetsfeltet mer særskilt.

6.2.1 Barnehager

Klar, ferdig, gå! Tyngre satsing på de små

Arbeidsgruppen som utarbeidet rapporten om tyngre satsing på de små uttrykkte at situasjonen på barnehagefeltet med hensyn til å sikre og utvikle kvalitet samlet sett var uklar. Det ble videre uttrykt:

«Gjennom flere års spredte satsinger på lokalt utviklingsarbeid er det arbeidet godt på noen områder og i utvalgte kommuner og barnehager. Innsatsen har imidlertid vært sporadisk og avhengig av lokale ildsjeler. Styringen fra nasjonalt nivå har hittil foregått på idéplanet, og de økonomiske ressursene til prioriterte områder har stort sett vært av symbolsk størrelse. Evaluering av departementets og de andre forvaltningsnivåenes innsats mangler. Det finnes derfor lite kunnskap om forholdet mellom barnehagenes praksis og nasjonale intensjoner slik de framstår i barnehageloven, rammeplanen og handlingsplaner.

Det bør opprettes et nettbasert system som inviterer til erfaringsutveksling og erfaringslæring og som gir alle interessegrupper anledning til å delta. Det bør utvikles en langsiktig strategi for systematisk dokumentasjon på alle nivå og et kvalitetsmeldingsskjema for barnehagene på bakgrunn av nasjonale føringer. Dette vil gi sentrale myndigheter oppdatert kunnskap om sentrale utfordringer og tilstanden i sektoren og være et verdifullt supplement til innsamling av kvantitative data.» 1

Starting Strong II

OECD-rapporten Starting Strong II vurderer barnehageområdet i en rekke OECD-land (OECD 2006). OECD uttaler seg i rapporten positivt om barnehagepolitikken i Norden, men det anføres at solid innsats innen forskning, datainnsamling og oppfølging vil være helt nødvendig for å få til en god politikkutvikling.

Tilsvarende bilde gis for så vidt også i rapporten Starting Strong (OECD 2001).

St.meld. nr. 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen

Barnehager vurderes av departementet fortsatt å være et underforsket område sett i forhold til sektorens størrelse og betydning for barn, foreldre og samfunnet. Det gis uttrykk for at det er nødvendig å styrke kunnskapsgrunnlaget for å kunne nå målet om likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager. God og pålitelig statistikk og oppdatert forskning vil være viktig som grunnlag for både politikkutforming, førskolelærerutdanning og for faglig utvikling i barnehagene, og dette fordrer igjen bedre system for formidling av informasjon og forskningsresultater enn det som finnes i dag. Departementet opplyser at det vil vurdere å opprette en nettportal om og for barnehager tilsvarende Skoleporten. Av meldingen fremgår for øvrig:

«Dagens statistikk og de siste årenes periodiske kartlegginger gir et visst grunnlag for å vurdere utviklingsretning på kvaliteten i sektoren, men departementet har i dag ikke god nok oversikt over hvordan regelverket om barnehagens innhold og kvalitet følges opp i praksis. Oppfølging og kontroll på nasjonalt nivå har historisk sett vært sporadisk og ufullstendig (…). Manglende oppfølging kan bl.a. skyldes at forvaltningen på kommunalt og nasjonalt nivå ikke har vokst i takt med sektorens vekst.

(…)

Videre vil det bli foretatt jevnlige kartlegginger av kommunenes og barnehagenes oppfølging av barnehageloven og rammeplanen og foreldrenes tilfredshet med barnehagetilbudet. Systematisk kunnskapsinnhenting fra barnehager, foreldre og kommuner vil inngå som sentrale elementer i et system for å følge med på kvalitetsutviklingen i sektoren.» 2

Riksrevisjonens undersøkelse av styring og forvaltning av barnehagetjenestene

Undersøkelsen omfatter tidsperioden fra 2006 til 2008. Sett i forhold til den omfattende barnehageutbyggingen, uttrykker Riksrevisjonen at satsingen på å nå målet om høy kvalitet synes å være rimelig ivaretatt, jf. Dokument nr. 3:13 (2008-2009).

Undersøkelsen viser at barnehagene har lite tid og midler til kompetansehevingstiltak til tross for et stort behov. Det er ansatte uten barnehagefaglig bakgrunn som tar ut færrest kursdager.

Fylkesmannen skal kontrollere og foreta stikkprøver av opplysninger om barnehagedriften for å sikre at grunnlaget for tildeling av tilskudd er til stede. Undersøkelsen viser store mangler ved fylkesmennenes rapportering til departementet om gjennomført tilskuddskontroll for 2008. Undersøkelsen viser også at mange barnehager opplever tilskuddsberegningene som kompliserte og tildelingene som uforutsigbare.

6.2.2 Grunnopplæring

St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen

I St.meld. nr. 31 (2007-2008) trekkes implementering frem som et sentralt tema. Blant annet heter det i meldingen:

«Tilstandsbeskrivelsen i kapittel 2 og 3 tilsier at det er et gap mellom målsettingene for elevenes læring og tilstanden i mange kommuner og skoler. Det er en utfordring å heve det faglige nivået for alle elever. For mange elever mangler gode nok grunnleggende ferdigheter og kunnskaper når de går ut av grunnskolen. Særlig gjelder dette gutter og minoritetsspråklige elever. Disse elevene får oftere enn andre problemer med å gjennomføre videregående opplæring. Mange elever som henger etter i læringsutviklingen, får ikke hjelp tidlig nok. På flere skoler mangler det fellesskapet og den form for ledelse som kreves for å støtte lærerne. For mange kommuner følger ikke opp skolene sine på en tilfredsstillende måte, og for mange kommuner har for liten skolefaglig kompetanse og kapasitet. Samtidig har statlige myndigheter ikke gjort nok for å støtte kommunenes arbeid med kvalitetsutvikling. Mange lærere har behov for mer kompetanse og flere verktøy for å kunne møte alle utfordringene i klasserommene. Gapet mellom det staten forventer, og sektorens evne til å realisere disse forventningene er en systemutfordring som den enkelte lærer eller rektor ikke kan møte alene, men som skoleeierne sammen med nasjonale myndigheter må ta tak i. For at skolene i større grad skal kunne realisere målene sine, kreves en forbedring på alle nivåer. (…) Tiltakene for tidlig innsats vil imidlertid være spesielt viktig for grupper som er overrepresentert blant elever med svake grunnleggende ferdigheter.» 3

Videre fremkommer det i Stortingsmeldingen:

«Mer systematisk arbeid med implementering av kunnskapsløftet er antakelig nødvendig for at enkelttiltak skal føre til endring av skolens pedagogiske praksis og bedre læring for elevene. Departementet mener at myndighetene har lagt for liten vekt på å støtte og veilede skolene slik at de klarer å nyttiggjøre seg informasjon fra kvalitetsvurderingssystemet i lokalt forbedringsarbeid.» 4

Flere langsiktige tiltak av interesse for utvalgets arbeid fremgår av meldingen, blant annet; kompetanseheving, støtte til skolenes arbeid med læringsmiljøet og samarbeidet med hjemmene, utvidelse og forbedring av kvalitetsvurderingssystem, oppfølging av implementering av læreplanene. Videre ble det tatt til orde for å etablere veiledningskorps som skulle bidra til at skoler og skoleeiere med spesielle utfordringer kunne utvikle seg, forbedre tilsynet med grunnopplæringen, utnytte de nasjonale sentrene bedre i formidling av god praksis og utvikling av verktøy og ressurser, samle oppgaver innenfor IKT-feltet i ett nasjonalt senter for IKT i utdanningen fra 2009, gi alle skoler tilgang til gode ståstedsanalyser som grunnlag for utviklingsarbeid og pålegger kommuner og fylkeskommuner å utarbeide en årlig rapport om tilstanden i skolen 5 .

Det nasjonale styringsnivået. Intensjoner, forventninger og vurderinger

Rapporten er del av Evalueringen av Kunnskapsløftet som tar for seg forvaltningsnivåenes og institusjonenes rolle i reformen (Sandberg og Aasen 2008).

På bakgrunn av dokumentanalysen betraktes Kunnskapsløftet som et systemskifte med klarere nasjonale mål, mer kunnskap om resultater i vid forstand, tydeligere ansvarsplassering, større lokal handlefrihet og et bedre støtte- og veiledningsapparat. Analysen tar som utgangspunkt at reformen skal endre styringsstrukturen i grunnopplæringen og åpne opp for mer fristilling av lokale forvaltningsnivå.

Informantene på det politisk-administrative sentrale nivå oppfatter imidlertid i liten grad Kunnskapsløftet som et systemskifte. Selve begrepet «systemskifte» tolkes ulikt, og det forbindes i liten grad med selve styringssystemet i grunnopplæringen. Rolle- og ansvarsfordelingen mellom nivåene oppfattes som uendret når det gjelder formell beslutningsmyndighet, men innebærer likevel en ansvarliggjøring av skoleeier, med større frihet og økt ansvar for oppgaveløsning. Gjennom reformen er det delegert ansvar for en del oppgaver fra det sentrale forvaltningsnivået til lavere nivåer. Det pekes på at det vil få uheldige konsekvenser hvis en ansvarliggjør og stiller forventninger til aktører som har liten myndighet, fordi det kan føre til avmakt og resignasjon. Fra sentralt hold oppfattes læreren og skoleeieren som de viktigste aktørene i implementeringen av reformen. Skoleeiers evne til å ta ansvar for de nye oppgavene i Kunnskapsløftet oppfattes imidlertid som relativt svak.

Det hevdes videre at det på nasjonalt nivå gis uttrykk for et diffust skoleeierbegrep. Dette gjelder særlig for fylkeskommunenes rolle som skoleeier i fag- og yrkesopplæringen, der 2+2 modellen tydeliggjør at skoleeierskapet bare gjelder den første delen av opplæringen, mens den i andre del er underlagt næringslivet. Forskerne mener at det uklare skoleeierbegrepet gjør ansvarsplasseringen utydelig. Det er vanskelig å delegere ansvar når det er usikkert hvor ansvaret skal plasseres.

En foreløpig konklusjon er at grunnopplæringen som følge av Kunnskapsløftet, vil være preget av desentralisering av ansvar for oppgaver, men sentralisering av makt og myndighet gjennom tilsyn, kontroll, revisjon og oppfølging.

Rapporten konkluderer også med at funnene så langt forsterker bildet av en sektor preget av uklarhet når det gjelder styringsdimensjonen og ansvarsplasseringen. Det er iverksatt en rekke strategier og utviklet tjenester som skal støtte iverksettingen av reformen, og som underliggende etater må forholde seg til. Men de sentrale myndighetene synes ikke å ha tatt et helhetlig grep om reformimplementeringen.

Intensjoner og forutsetninger i Kunnskapsløftet

Kunnskapsløftet er analysert som utdanningsreform og læreplanreform, og om det er konsistens i ulike styringssignaler i reformen (Dale og Özerk 2009). Som utdanningsreform vurderes Kunnskapsløftet å innebære et brudd med tidligere reformer, ved at det er rettet større fokus mot mål- og resultatvurderinger og mot elevenes læringsresultater. I tillegg innebærer Kunnskapsløftet større lokal frihet enn tidligere. Når det gjelder Kunnskapsløftet som læreplanreform, karakteriseres denne først og fremst av læreplaner for fag med kompetansemål og grunnleggende ferdigheter integrert i alle fag. Videre kjennetegnes læreplanreformen av vektlegging på lokalt læreplanarbeid.

I rapporten pekes det på at læreplanene for fag i Kunnskapsløftet innebærer et brudd med det tradisjonelle skillet mellom teoretiske og praktiske fag. Rapporten viser imidlertid at Generell del av læreplanverket representerer et kunnskapssyn som opprettholder et slikt skille, noe som skaper en inkonsistens i selve læreplanverket. Rapporten viser også til at resultatorienteringen i Kunnskapsløftet som utdanningsreform forutsetter at utdanningspolitiske kriterier for måling av kvalitet er i samsvar med målene for opplæringen i læreplanene.

Kunnskapsløftet – tung bør å bære?

Rapporten undersøker hvordan rolle- og ansvarsfordelingen for innføringen av Kunnskapsløftet fungerer i praksis og er en underveisanalyse (Møller, Prøitz og Aasen 2009) 6 . Rapporten viser at representanter for skoleeiere, skolene og fagorganisasjonene opplever et hierarkisk implementeringsregime. De mener det i liten grad er åpnet for lokale initiativ eller arenaer der sentrale myndigheter inviterer til forhandlinger og læring som definerer løsninger og eventuelt justerer kursen på implementeringen.

Det pekes på svake styringssignaler når det gjelder de grunnleggende ferdighetene. Skolene må selv finne måter å koble kunnskap om læringsutbytte med kunnskap om lærernes praksis. Dette krever igjen kompetanse, tid og arenaer.

På samme tid viser rapporten at skolene er positivt innstilt til reformen. Både lærere og rektorer har tatt grep for å realisere intensjonen i Kunnskapsløftet. I mangel på klare styringssignaler fra overordnet nivå har reformarbeidet på skolene blitt drevet frem av avgrensede kollegiale miljøer. Skolene ser i liten grad ut til å ha utviklet robuste systemer for vurdering og utvikling av skolens kvalitet. Samtidig er det tegn i retning av økt vekt på resultatkvalitet.

Et særlig funn er at det er uavklarte spenninger mellom på den ene siden politisk og profesjonell styring, og på den andre siden mellom sentralisert og desentralisert styring av grunnopplæringen. Forbindelseslinjene mellom styringsnivåene omtales som «ikke gode». Samtidig påpekes at gode systemiske forbindelseslinjer synes å være en avgjørende suksessfaktor i implementeringen av utdanningsreformer. Sett fra skolenivå kommuniserer verken skoleeiere eller nasjonalt nivå tydelig nok hvordan Kunnskapsløftets elementer er ment å virke sammen for å styre kvaliteten i skolen. Særlig for mindre og til dels også for mellomstore kommuner, konkluderes det med at reformen synes å være en tung bør å bære.

Riksrevisjonens undersøkelse av opplæringen i grunnskolen

Av Riksrevisjonens undersøkelse fremgår blant annet følgende, jf. Dokument nr. 3:10 (2005-2006):

«Riksrevisjonens undersøkelse viser at opplæringstilbudet ved en rekke skoler ikke er tilfredsstillende, og at elever uten spesialundervisning, men med behov for ekstra hjelp er spesielt risikoutsatt. Kompetanse i tilrettelegging og gjennomføring av tilpasset opplæring og forsvarlig lærertetthet er sentrale faktorer for å sikre elevene tilpasset opplæring, og gjennom dette et tilfredsstillende læringsutbytte. Undersøkelsen viser at det er mangler ved disse forholdene. Videre viser undersøkelsen at kommunene og staten i liten grad gjør vurderinger av om undervisningsgruppene er pedagogisk forsvarlige slik opplæringsloven forutsetter. Etter Riksrevisjonens mening er det avgjørende at staten og kommunene retter oppmerksomhet mot, og skaffer seg tilstrekkelig informasjon om, disse områdene.

Selv om en må forvente noe variasjon i skolenes ressurssituasjon mener Riksrevisjonen at undersøkelsen gir indikasjoner på at forskjellene i elevenes læringsvilkår kan ha blitt for store. Riksrevisjonen er positiv til at departementet vil få utført nye analyser av variasjonene i de ressursmessige forutsetningen for å gi et forsvarlig opplæringstilbud, og har merket seg at det vil bli lagt fram en stortingsmelding om utdanning og sosial utjevning.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at mange skoler ikke gjør vurderinger av om undervisningen er godt nok tilrettelagt for å nå målene for opplæringen slik de er pålagt. Samtidig er det mangler ved kommunenes systemer for vurderinger og oppfølging av skolene. For å kunne avdekke svakheter og videreutvikle grunnskolen, mener Riksrevisjonen det er nødvendig at kommunene har gode systemer, og at staten følger opp med egnede tiltak.

Undersøkelsen viser at det i begrenset grad gjennomføres tilsyn med sentrale bestemmelser i opplæringsloven, og at det i liten grad gjøres risikobaserte kontroller av enkeltskoler. Riksrevisjonen har merket seg at departementet ikke er tilfreds med effektiviteten i tilsynet slik det har vært drevet. Fordi området i stor grad er preget av lokalt skjønn, og fordi det er svakheter ved kommunenes vurderings- og oppfølgingssystemer, mener Riksrevisjonen at tilsyn med enkeltskoler må vektlegges, som et supplement til systembasert tilsyn.» 7

Riksrevisjonen har vurdert Kunnskapsdepartementets oppfølging og har bemerket følgende, jf. Dokument nr. 3:1 (2009-2010):

«Riksrevisjonen har merket seg at departementet har satt i gang eller er i ferd med å sette i gang ulike tiltak for å rette opp de svakhetene som ble avdekket i undersøkelsen.

Riksrevisjonen har videre merket seg at departementet har satt i gang tiltak for å forbedre styringsinformasjonen på sentrale områder av grunnskoletilbudet, noe som vil kunne bedre mulighetene til å følge opp lovens bestemmelser og målrette statlige tiltak.

Riksrevisjonen vil til slutt understreke den sentrale betydningen statlig tilsyn har for kommunesektorens etterlevelse av bestemmelsene i opplæringsloven. Senest i felles nasjonalt tilsyn 2008 ble det pekt på at skoleeiers manglende oppfyllelse av lovpålagte plikter, blant annet ivaretakelse av elevenes rettigheter, er på et uakseptabelt nivå. At tilsynene har avdekket at oppfølgingen av lovverket svikter i kommunesektoren, gir indikasjoner på at det fortsatt er stor risiko på området. Riksrevisjonen vil følge opp denne risikoen i forbindelse med en ny undersøkelse om spesialpedagogisk støtte til elever med særskilte behov.» 8

Evaluering av det Nasjonale kvalitetsvurderingssystemet for grunnopplæringen

Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (NKVS) skal bidra til kvalitetsutvikling, åpenhet og dialog om skolens virksomhet. Det skal også gi grunnlag for kvalitetsutvikling av den enkelte skole. NKVS består av ulike elementer som skal fremskaffe kunnskapen utviklingsarbeid, styring og dialog skal hvile på. De viktigste er: nasjonale prøver, kartleggingsprøver, eksamensresultater, brukerundersøkelser, internasjonale undersøkelser, nasjonale tilsyn samt nettportalen Skoleporten. NKVS involverer en rekke aktører og styringsnivåer.

Agderforskning og Danmarks Pædagogiske Universitet (DPU) har på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet evaluert NKVS (Allerup m. fl. 2009). Av evalueringen fremgår at de nasjonale prøvene har blitt tatt godt imot på grunnskolenivået. Særlig rektorer og skoleeiere er mest positive til prøvene. Prøvene blir i større grad brukt til styring og kontroll, og i mindre grad som pedagogisk diagnostiske verktøy. Videre fremheves at skolenes bevissthet om prøvene har ført til økt vektlegging av det prøvene måler i undervisningen 9 . I motsetning til de nasjonale prøvene blir kartleggingsprøver i grunnskolen i stor grad brukt som pedagogisk diagnostiske verktøy. Det gjenfinnes en markant og systematisk sammenheng mellom kulturen på den enkelte skole og skolenes bruk av NKVS. Skoler som er mer samarbeidsorientert har større sannsynlighet for å få godt utbytte av NKVS.

Når det gjelder bruken av NKVS i videregående opplæring, påpekes at NKVS i videregående opplæring omfatter færre elementer enn i grunnskolen. Verken Nasjonale prøver eller kartleggingsprøver ble brukt i videregående i den perioden evalueringen pågikk. Evalueringen viser at elevundersøkelsen er veletablert i videregående, og rektorene ser på den som en like viktig kilde til kunnskap om skolen som karakterene. Lærerne kjenner også til denne, men er mer reserverte når det gjelder nytteverdien. Karakterer står for øvrig sentralt i kommunikasjon om kvalitet i videregående skole.

Evalueringen konkluderer med at NKVS hovedsak gir grunnlag for kontroll, mens den mulighet for læring som systemet kan gi rom for, er mindre ivaretatt. Det anbefales at det vurderes om andre instrument/rutiner er tjenlige for å skape et lokalt engasjement om en sterkere evalueringskultur.

NOU 2009:22 Det du gjør, gjør det helt (Flatøutvalget)

Flatøutvalget hadde som oppdrag å se på samordningen av tjenester for utsatte barn og unge, og diskuterer blant annet faktorer som fremmer og hemmer samarbeid. Det vises blant annet til en artikkel som oppsummerer resultatene av en bred gjennomgang av faktorer som fremmer og hemmer samarbeid om helhetlige tjenester i Storbritannia:

«I artikkelen kommer det frem at helhetlig virksomhet fremmes av klare og realistiske mål, klart definerte roller, sterk ledelse, styring på tvers av tjenester, og gode systemer for deling av informasjon.

Forhold som hemmer helhetlig virksomhet, er for en stor del de motsatte av forhold som virker gunstig på slikt virksomhet: Mangel på konsensus om mål, uklare roller og fordeling av ansvar, svak ledelse, manglende systemer for deling av informasjon, mangel på opplæring, og ulike yrkesmessige kulturer i tjenestene.

Norsk forskning bekrefter i stor grad funnene fra Storbritannia. Det synes med andre ord som det er bred enighet om hvilke forhold som hemmer og fremmer samarbeid, og at disse konklusjonene gjelder på tvers av tjenestene. Slik utvalget vurderer det samsvarer funnene fra Storbritannia også med de funn som ble gjort gjennom systemrevisjonen med det psykiske helsetilbudet for barn og unge som ble gjennomført av Riksrevisjonen, og tilsynet med barnevernstjenesten som ble gjennomført av Helsetilsynet.» 10

Videre drøfter Flatøutvalget erfaringer fra Norge på følgende områder: styring, ledelse og rutiner, ressurser, kunnskap og kompetanse og samlokalisering og organisatorisk nærhet. Det konkluderes med at tydelig ledelse og gode opplegg for styring er avgjørende for et godt samarbeid.

«Erfaringene fra Norge og utlandet er at helhetlig virksomhet fremmes blant annet av klare og realistiske mål, klart definerte roller, sterk ledelse og styring på tvers av tjenester, og gode systemer for deling av informasjon.» 11

Om erfaringer med interkommunale løsninger, uttrykkes:

«Enkelte kommuner har etablert interkommunale løsninger for blant annet barnevernet. Slike løsninger kan gi større og mer slagkraftige og robuste fagmiljøer. På den andre side kan det være en utfordring å sikre god samordning med øvrige tjenester.

I ECOM (2006) er det foretatt en nasjonal kartlegging av formaliserte samarbeid mellom kommuner. Det ble registrert drøyt 1 400 tiltak fordelt på 158 kommuner, noe som gir knapt 10 tiltak i gjennomsnitt per kommune. Samarbeidet er mest utbredt innen administrasjon og støttefunksjoner med rundt 20 prosent av tiltakene. Innen sektorene som er mest relevant for denne utredningen, hadde helse 13 prosent av tiltakene, undervisning 9 prosent, og barn for øvrig 3 prosent.

NIVI (2007) gjennomførte en evaluering av interkommunalt samarbeid i Midt-Telemark som blant annet omfattet PP-tjenesten og barnevernet. Det ble pekt på en rekke gevinster som høyere kompetanse, bedre kvalitet, bedre kostnadseffektivitet, og styrket rettsikkerhet for brukerne. Samarbeidet skapte imidlertid også nye utfordringer. En hovedkonklusjon var at mange så behov for klargjøring av roller og ansvar mellom de involverte aktørene, særlig med hensyn til ansvaret for politiske beslutninger og rollefordeling i budsjettprosessen.» 12

NOU 2009:18 Rett til læring (Midtlyngutvalget)

Midtlyngutvalget diskuterer blant annet det systemiske ved spesialundervisningen. Innledningsvis heter det:

«Det vil ikke være mulig å utforme et komplett støttesystem som dekker alle behov barn og elever kan ha avgrenset til opplæringsområdet. I stedet må en finne fram til arbeids- og samarbeidsformer som sikrer samarbeid på tvers av systemer, og som bidrar til en helhetlig tiltakskjede for både mottaker og avgiver av tjenestene.» 13

Hovedutfordringene utvalget trekker frem innledningsvis er følgende:

• Tendensen til ensretting og mangel på hensyn til mangfoldet blant dem som får opplæring

• Ulike oppfatninger av regelverket

• Mangel på samordning av tilbudene og samarbeidskompetanse

• Forhold knyttet til den spesialpedagogiske innsatsen

«Det lokale handlingsrommet i utdanningssystemet gir muligheter for faglig skjønn og vurderinger for både kommunene, institusjonene og den enkelte førskolelærer og lærer. Slik må det være, fordi det i mange tilfeller ikke er mulig på forhånd å vite hva som er best for den enkelte. Dermed gis det åpninger for å trekke inn ulike kriterier for vurdering av opplæringen. (…) Handlingsrommet skaper vilkår for helt forskjellige løsninger, og det er uproblematisk så lenge de overordnede prinsippene for opplæringen blir ivaretatt. I enkelte tilfeller kan tiltakene i opplæringen avvike fra de generelle prinsippene, og da kan variasjon og ulikhet bli et problem. Det er en utfordring når forskning viser at opplæringstilbudet har så varierende kvalitet fra en kommune til en annen, fra en skole til en annen og innad på samme skole, at det blir stilt spørsmål ved om Norge har en fellesskole. (…) Variasjonen i opplæringstilbudene henger sammen med statlige styringssignaler, fylkeskommunale og kommunale prioriteringer, kulturen og miljøet ved den enkelte barnehage og skole, med lærerens valg, med den lokale PP- tjenestens anbefalinger og råd og med foresattes engasjement og ønsker.» 14

Midtlyngutvalget peker på at en annen utfordring er at de statlige styringssignalene er mange, og ikke nødvendigvis klare og konsistente:

«I praksis kan de overordnede prinsippene for opplæringen også stå i motsetning til hverandre. Da må det balanseres mellom ulike hensyn, og den balansegangen kan være vanskelig. Det gjelder for eksempel forholdet mellom likeverd og likhet. (…) Utfordringen er å sikre relevant faglig kompetanse gjennom hele opplæringssystemet og å sørge for at denne kompetansen er til stede og tilgjengelig når behovet er der. Det vil være den viktigste forutsetningen for å lykkes bedre, uansett regelverk.» 15

Med hensyn til organisering anføres følgende av Midtlyngutvalget:

«Opplæringen og hjelpeapparatet består av mange instanser med delansvar for tiltak. Utfordringen ligger i at disse ikke samvirker godt nok med hverandre eller med barnehagen /skolen. Det utføres dobbeltarbeid, det er lite helhet i tiltak, det er manglende samordning i tid, det er manglende informasjon og den ene instansen vet ikke nødvendigvis hva den andre gjør. (…) Et viktig virkemiddel for å sikre samordning kan være koordinering av tiltak gjennom individuell plan. Implementering av individuell plan i stadig flere systemer må imidlertid ikke bli en sovepute. Et tydelig regelverk, og ikke minst felles og klare rutiner, vil også være en hjelp. Måten kommunale tjenester er organisert på kan fremme eller hemme samarbeid og reise eller fjerne hindre for gode læringsmiljøer og læringsmetoder.» 16

OECD: Migrant Education

Implementering er ansett som en av hovedutfordringene når det gjelder å gi et godt opplæringstilbud til minoritetsspråklige i landrapporten om Norge i OECD-studien Migrant Education. Det fremheves at et på nasjonalt nivå er et rettslig og økonomisk rammeverk og nasjonale planer og meldinger hvor minoritetsspråklige blir ivaretatt. OECD mener fokuset nå må være på hvordan en skal nå ut til elevene for å sikre at alle får den opplæringen de har krav på.

«En annen hovedutfordring i opplæringen av minoritetsspråklige er hvordan håndtere regionale variasjoner. Norge har et utpreget desentralisert system som gjør at forskjellene mellom kommuner, fylker og skoler er en hovedutfordring for de sentrale myndighetene. Utfordringen gjelder forskjellige målrettede tiltak som for eksempel språklige støttetiltak, innføringsprogram, Ny sjanse- programmer og aktiviteter utenom skoletid. Det er tatt noen første steg mot et robust ansvarssystem, med blant annet nasjonale utdanningsstandarder, tilsynsordninger og egenrapporteringssystemer for kommuner og fylkeskommuner i tillegg til en årlig policy analyse fra Utdanningsdirektoratet. Det er nødvendig med flere tiltak for å styrke ansvarsmodellen gjennom klare mål, særlig med tanke på å oppnå forbedring i læringsutbytte for elever med innvandrerbakgrunn.

Den nyeste utdanningsreformen, Kunnskapsløftet, har delegert mer ansvar til lokalt nivå. I realiteten har ikke lærere, skoler og kommuner fått nok hjelp til å gjennomføre reformen. Dersom det ikke er nok tilgang på faglig utvikling eller den ikke er fleksibel nok, er det avgjørende at lærere får opptrening gjennom kollegabasert læring og nettverk. Kommunale og fylkeskommunale ledere bør oppmuntres til å dele gode erfaringer fra tilrettelegging for elever med innvandrerbakgrunn.» 17

Når det gjelder systemstyring pekes det på flere sterke sider ved den norske strukturen. De fremhever at det er et sterkt fokus på lokal styring og at det igjennom kunnskapsløftet er delegert mer ansvar til lokalnivået. Norges deltagelse i internasjonale vurderinger, som PISA, PIRLS og TIMMS, i tillegg til de nasjonale prøvene, elevundersøkelsen, økende kultur for vurdering og kartlegging av leseferdigheter på et tidlig stadium, fremheves videre som positivt. Også økende bruk av evaluering av pilotprosjekter og dokumentering av resultater, fremheves.

Når det gjelder utfordringer knyttet til implementering av nasjonal politikk, påpekes at tilbudet om målrettede støttetiltak for å øke læringsutbyttet hos minoritetsspråklige elever varierer betydelig fra kommune til kommune og mellom utdanningsnivåene. Det anføres at det er observert en mangel på samarbeid mellom forskjellige utdanningstrinn, særlig mellom ungdomsskolen og videregående opplæring under studiebesøkene i Norge. Det at skoler mangler støtteredskap slik at de blir satt bedre i stand til å gjennomføre Kunnskapsløftet, og at det mangler tydelige mål for opplæringen, trekkes frem som utfordringer. Videre at evalueringsresultater i liten grad benyttes for å forbedre undervisning og læring. Det uttrykkes bekymring for økt segregering av befolkningen i Oslo, og hvordan dette kan slå ut for elevenes læring. I denne forbindelse foreslås det å føre tilsyn med hvordan skoler i forskjellige bydeler i Oslo evner å gi den nødvendige pedagogiske støtten til nyankomne minoritetsspråklige elever og å vurdere forskjellig pedagogisk praksis på skoler med mangfoldig elevmasse og finne frem til eksempler på god praksis (OECD 2009a).

OECD (2009a) foreslår flere tiltak for å bedre implementeringen i sektoren, blant annet knyttet til å oppmuntre til kunnskapsmobilisering mellom kommuner, fylkeskommuner og skoler:

«Norge trenger å skape et faglig profesjonelt ledermiljø når det gjelder minoritetsspråklige elever, slik at skolelederne ikke bare er klar over reglene og forskriftene de skal håndheve, men at de også har tilgang til nye viktige ideer og eksempler på beste praksis for å stimulere til endring og forbedring i opplæringen.

(…)

Regjeringen kan ta føringen med å fremme kunnskapsmobilisering mellom kommuner, fylkeskommuner og skoler, samt å forsterke ansvarssystemet. Dette innebærer bruk av ressurser for å finne fram til nøkkelaktører, å bringe sammen eksisterende små nettverk til ett nettverk, å skape virtuelle læringssamfunn for å diskutere, kritisere og internalisere de viktigste forpliktelsene og å utvikle strategier for å implementere læreplanrapporten, særlig med hensyn til grunnleggende norsk og morsmål, for å lede og administrere skoler. (…) Økt press på å være mer ansvarlig for sine resultater burde oppmuntre ledere til å delta i de tilbudte støtteaktivitetene.

(…)

En viktig måte å gjøre dette på er å støtte lærere gjennom kollegabasert læring og nettverk som både definerer og sprer gode eksempler og bygge intellektuelle forhold mellom lærere på forskjellige utdanningsnivåer og på tvers av fag. (…) På et annet nivå kunne regjeringen bidra til å øke kompetansen ute i kommunene ved å tilby lederopplæring og ved å fremme kunnskapsdeling kommunene i mellom.» 18

Et annet tiltak som foreslås er å vurdere å sette mål for forbedring av innvandreres læringsutbytte, herunder at sentrale myndigheter spesifiserer ønskede prestasjonsnivåer for innvandrere på nasjonalt nivå for så å oppmuntre kommunene til å fastsette egne prestasjonsmål. Videre foreslås å oppmuntre kommuner til å arbeide med skoleledere og lærere for å benytte seg av funn som viser hva som virker på en formativ måte på system-, skole- og klassenivå:

«Utdanningsdirektoratet har utviklet kartleggingsverktøy og innført nye obligatoriske prøver. Lærere trenger opplæring i bruk av kartleggingsverktøyet. Fylkeskommunene bør sikre at innføringen av obligatoriske prøver i matematikk og lesing i videregående opplæring følges opp av retningslinjer og trening i hvordan man effektivt kan bruke resultatet av disse prøvene for å forbedre elevenes læringsutbytte i framtiden. Lærere vil spesielt måtte være oppmerksomme på hvordan de skal tolke resultatene for barn som har norsk som et andrespråk. Det vil være avgjørende å arbeide med skoleeiere, ledere og lærere for å vurdere hvor effektivt dette verktøyet er for andrespråkselever og for å justere verktøyet.

(…)

Lærere må også kunne bruke diagnostisk verktøy for å bedømme hvorvidt elevene har vanlig andrespråksutvikling eller spesifikke lærevansker. Skoleeiere bør oppmuntre til bruk av nye diagnostiske prøver som utvikles for å vurdere språket og språkrelaterte evner hos minoritetsspråklige barn, både i morsmålet og i norsk (gjennom PPT).» 19

Norsk som andrespråk

I november 2006 forelå rapporten «Evaluering av praktiseringen av norsk som andrespråk for språklige minoriteter i grunnskolen», utarbeidet av Rambøll Management (2006b). Her kom det blant annet frem at praksisen i grunnskolene var svært forskjellig, både med hensyn til kartlegging av elevenes språkkunnskaper og praktisering av enkeltvedtak. Rapporten pekte på at det manglet standardiserte kartleggingsprosedyrer for å klargjøre om elevene kan tilstrekkelig norsk til å gå over i ordinær norskundervisning. Mange kommuner manglet dessuten kunnskap om forpliktelsene sine i forbindelse med enkeltvedtak. Mangel på kompetanse blant lærerne som gir særskilt norskopplæring, ble også fremhevet i rapporten.

Rapporten viste at svært mange av elevene som fikk særskilt norskopplæring, hadde denne undervisningen gjennom hele skoleløpet. Læreplanen i norsk som andrespråk og andre tilbud innenfor særskilt norskopplæring ble altså i praksis ikke den plattformen for overgang til ordinær læreplan i norsk som den var ment å være (Rambøll Management 2006b).

Kartlegging av strukturelle rammebetingelser for opplæring av minoritetsspråklig ungdom med kort botid i Norge

Rambøll Management foretok på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet en kartlegging av strukturelle rammebetingelser for opplæring av minoritetsspråklig ungdom med kort botid i Norge. Kartleggingen inneholder en målgruppeanalyse, en analyse av eksisterende rammeverk og forslag til forbedringer i rammeverket.

Rambøll Management (2008a) skiller mellom begrensninger i rammeverket, og begrensninger i det praktiske arbeidet. På grunnlag av et begrenset antall intervjuer med fylkeskommunale og kommunale representanter innenfor utdanningsadministrasjonen var inntrykket at det juridiske rammeverket ikke er til hinder for at unge innvandrere med kort botid kan få en hensiktsmessig opplæring i Norge, men at barrierene ser ut til å ligge i kommunene og fylkeskommunenes praksis i forhold til å informere, motivere og tilrettelegge for et individuelt tilpasset opplæringsløp for den enkelte elev. På bakgrunn av intervjuene som er gjort i denne undersøkelsen kan det også virke som at manglende samarbeid mellom kommune og fylkeskommune utgjør en betydelig barriere for tilretteleggingen av opplæringen.

Videregående opplæring er et fylkeskommunalt ansvar, og dermed er det en forflytning av ansvar fra kommunen til fylkeskommunen når elever søker om videregående opplæring etter at de er ferdige med sin grunnskoleopplæring, eller det er blitt vurdert dit hen at eleven har tilsvarende opplæring fra andre utdanningssystemer enn det norske. Denne forflytning av ansvar for utdanningen av ungdom, kan medføre at eleven ender opp som en kasteball mellom de to nivåene, dersom kommunen mener han/hun er ferdig med grunnskolen, mens fylkeskommunen anser at eleven ikke har grunnskolekompetanse, og dermed ønsker at eleven får ytterligere opplæring på grunnskolenivå. Opplæringsloven er imidlertid klar på oppgavefordeling mellom kommune og fylkeskommune, slik Rambøll Management vurderer det (Rambøll Management 2008a).

Implementering av nye læreplaner i grunnleggende norsk for språklige minoriteter og i morsmål

I forbindelse med implementeringen av de nye læreplanene i grunnleggende norsk for språklige minoriteter og i morsmål høsten 2007, ble det initiert en følgeevaluering over tre år. Delrapport 1 presenterer hovedfunn fra gjennomføringen av en breddeundersøkelse blant et utvalg skoleledere og samtlige skoleeiere på kommunalt og fylkeskommunalt nivå (Rambøll Management 2009a). Rapporten er konsentrert om skoleeiere og skolelederes tilrettelegging av prosessen med implementering av de nye læreplanene. Videre er det undersøkt i hvilket omfang de verktøy og virkemidler som Utdanningsdirektoratet har stilt til rådighet, er blitt tatt i bruk.

Breddeundersøkelsen ble gjennomført i september 2008, det vil si i begynnelsen av det andre skoleåret etter at planene ble fastsatt. De nye læreplanene for språklige minoriteter kunne på dette tidspunkt antas være kjent for de fleste skoleeiere og skoleledere som har minoritetsspråklige elever. For å kunne identifisere eventuelle utviklingstrekk i kommuner og fylkeskommuners bruk av læreplanene, vil undersøkelsene gjentas årlig i evalueringsperioden. Svarprosenten lå mellom 32 prosent og 49 prosent hos skolelederne og skoleeierne. Dette er betegnet som en usedvanlig lav svarprosent sammenlignet med liknende undersøkelser, også med tanke på ressurser brukt på purring og oppfølging 20 .

Undersøkelsen viste at læreplanene i varierende grad var tatt i bruk. Denne variasjonen går igjen ikke bare når det gjelder de to læreplanene, men også mellom skoleslag. 76 prosent av alle skoleledere oppga at læreplan i grunnleggende norsk er tatt i bruk, men læreplanen var i langt større grad tatt i bruk i grunnskolen enn i videregående opplæring 21 .

Undersøkelsen viste videre at ikke alle skoleledere var klar over at det var kommet nye læreplaner for språklige minoriteter før de mottok det utsendte spørreskjemaet. Sett i sammenheng med den unormalt lave svarprosenten på breddeundersøkelsen og andelen respondenter som oppgir at de har tatt i bruk læreplanene, mener Rambøll Management (2009a) at det er grunn til å tro at implementeringen har gått sakte.

Under halvparten av skolelederrespondentene følte seg godt rustet til å lede læreplanimplementeringen. Skoleledere i grunnskolen følte seg bedre rustet enn skoleledere i videregående opplæring. Det var ikke tydelige forskjeller på tvers av kommuner av ulike størrelse. Lang ledererfaring og erfaring med opplæring av minoritetsspråklige elever trekkes frem som viktige faktorer av de skolelederne som følte seg godt rustet til å lede implementeringsarbeidet. Andre faktorer er relevant kompetanse, tilgjengelig fagmiljø og tidligere erfaringer med læreplanimplementeringer. Skoleledere som følte seg dårlig rustet fremhevet manglende ressurser, kompetanse, tid samt manglende oppfølging fra skoleeier som årsaker til dette.

Hvordan de nye læreplanene for språklige minoriteter vurderes som pedagogiske verktøy vil kunne påvirke implementeringsprosessen. Undersøkelsen viste at tilnærmet halvparten av grunnskoleledere som oppga at læreplan i grunnleggende norsk var tatt i bruk, vurderte denne som et godt pedagogisk verktøy. Grunnskoleledere vurderte i langt større grad læreplan i grunnleggende norsk som et godt pedagogisk verktøy enn skoleledere i videregående opplæring. Når det gjelder læreplan i morsmål oppga over halvparten av skolelederne som hadde implementert denne at de ikke visste hvordan denne fungerte som pedagogisk verktøy. Også her fremkom klare variasjoner mellom grunnskolens og videregående opplærings ledere. Grunnskoleledere vurderte gjennomgående læreplan i morsmål som et bedre pedagogisk verktøy, samtidig som en høyere andel skoleledere fra videregående opplæring oppga at de ikke visste.

Over halvparten av alle skolelederne oppga å kjenne til veilederen for «Språkkompetanse i grunnleggende norsk», som er utarbeidet i tilknytning til læreplanen i grunnleggende norsk. Et flertall av disse var grunnskoleledere. At skoleleder kjenner til veilederen kan, ifølge evalueringen, ha mye å si for om lærere blir gjort kjent med denne. Et flertall av skolelederrespondentene kjente også til kartleggingsmateriellet for «Språkkompetanse i grunnleggende norsk». Andelen var noe høyere blant grunnskoleledere enn blant skoleledere i videregående opplæring. Litt over halvparten av respondentene totalt oppga at kartleggingsverktøyet brukes. Rundt halvparten av skolelederne oppga at under 10 prosent av ressursene som var avsatt til undervisning i grunnleggende norsk eller morsmål, brukes til kartlegging av elevenes språkkunnskaper. Her var det ingen store forskjeller mellom skoleslagene.

Bortimot alle skolelederne som oppga at kartleggingsverktøyet var i bruk, anvendte dette til å fastsette elevens nivå. Rundt halvparten oppga at det brukes til å avgjøre om eleven skal overføres til ordinær opplæring og at det brukes til å ta beslutning om eleven skal få undervisning etter læreplan i grunnleggende norsk. Verktøyet ble også brukt til å tilpasse opplæringen til den enkelte elev. Dette er i tråd med intensjonen bak kartleggingsverktøyet.

Under halvparten av skoleledere som oppga at de hadde implementert læreplanene, hadde kjøpt inn nytt læremateriell i forbindelse med implementeringen. I noe større grad var dette blitt gjort i tilknytning til læreplan i grunnleggende norsk. De skoleledere som opplyste hva som var innkjøpt, oppga bøker egnet til elever på ulike nivå, nettbaserte/digitale ressurser og innkjøp av kartleggingsverktøy.

Språkløftet og Utviklingsprosjektet

Språkløftet og Utviklingsprosjektet er to modellutviklingsprosjekter fra strategiplanen Likeverdig opplæring i praksis! hvor formålet er å satse på språkstimulering, språkutviklingstiltak, og utvikling av sosial kompetanse i barnehage og skole. Prosjektene skal bidra til å realisere Regjeringens mål om å utjevne sosiale forskjeller, og til å styrke barn og unges læringsutbytte. Det foreligger nå en sluttevaluering, men selve prosjektene er ikke avsluttet enda. I evalueringen fra Rambøll Management (2009b) heter det:

«De erfaringene som er innhentet gjennom Språkløftet og Utviklingsprosjektet så langt, kan oppsummeres i noen sentrale læringspunkter som er nyttige å ta med seg i den videre prosessen. Etter vår vurdering har læringspunktene relevans også for iverksetting av sentralt initierte utviklingsprosjekter i fremtiden. I det påfølgende vil Rambøll peke ut det som er de viktigste læringspunktene:

• Det er behov for at Utdanningsdirektoratet går i tett dialog med kommunene om forventninger til oppdraget som gis, at det avklares hva som er de forventede resultater og hvordan disse skal dokumenteres.

• Det bør etableres rapporteringsrutiner som avspeiler de forventninger som stilles til kommunene når det gjelder resultater og innsats knyttet til prosjektet.

• En sterkere grad av styring både på lokalt og sentralt nivå er nødvendig for å lykkes med utviklingsarbeidet i kommunene. Med styring menes i denne sammenheng både tradisjonell prosjektstyring, og faglig veiledning og oppfølging.

• Når det gjelder den faglige veiledningen, er den særdeles viktig i denne type prosjekter som krever spesiell kompetanse på et felt. Rambøll vurderer at det bør etableres kontakt på regionalt nivå til Høgskoler/Universiteter, og eventuelle andre relevante kompetansemiljøer, som kan bidra til å styrke kommunenes og prosjektenes faglige kapasitet på området.

• Prosjektledere i kommunene må sikres en tett forankring til styringslinjen i kommunen, og kommunalt ansvarlige må involvere seg i stor grad for å sikre tverrkommunalt gjennomslag.» 22

6.2.3 Tilsynserfaringer

I det følgende vil regelverksetterlevelsen generelt og spesielt for minoritetsfeltet, beskrives.

Tilsyn generelt

Når det gjelder barnehager er det kommunen som barnehagemyndighet som har ansvar for tilsyn med barnehagene og fylkesmannen som har ansvar for å føre tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Overordnet sektorovervåking er et nasjonalt ansvar.

Utvalget har rettet forespørsel til Kunnskapsdepartementet om erfaringer fra tilsyn når det gjelder situasjonen for minoritetsspråklige barn i barnehager og om departementet eventuelt er kjent med generelle tilsynserfaringer som kan være av interesse for utvalgets arbeid 23 . Av departementets tilbakemelding fremgår:

«Fylkesmennene skal føre tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Dette er oppgaver som i liten grad direkte har med tilbudet som gis i de kommunale og de ikke-kommunale barnehagene. Siden det statlige tilsynet er begrenset til disse oppgavene ligger det implisitt i lovens ordning at det statlige tilsynet ikke gir opplysninger/erfaringer knyttet til hvordan tilbudet til minoritetsspråklige barn er. Det konkrete tilbudet er det barnehageeier som skal ivareta og tilsynet av om det konkrete barnehagetilbudet (herunder tilbudet til minoritetsspråklige barn) i kommunale og ikke-kommunale barnehager er i samsvar med lovens krav er det kommunen som fører tilsyn og kontroll med. Det følger av dette at Fylkesmannens tilsyn ikke vil gi konkrete svar på hvordan tilbudet til minoritetsspråklige barn er.

Utover § 2 om barnehagens innhold som setter generelle føringer for arbeidet med innholdet (som må sees i sammenheng med rammeplanens føringer) herunder også barnehagetilbudet til minoritetsspråklige barn, er det ikke særlige bestemmelser i barnehageloven som setter konkrete rettighetskrav knyttet til tilbudet til minoritetsspråklige barn – av den grunn vil et tilsyn som fokuserer på de generelle rammekravene heller ikke nødvendigvis gi spesifikke opplysninger om tilbudet til minoritetsspråklige barn. Men som sagt er det viktig å se presiseringen av rammeplanen i lys av § 2 – og i rammeplanen er det satt krav om at barnehagene har et bevisst forhold til og vektlegger språket og morsmålets betydning i sitt arbeid – dessuten vil jo tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder kreve at kommunene har kompetanse på tematikken. Dessuten; etter rundskrivet om tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder skal kommunene føre kontroll med at forutsetningene for tilskudd blir overholdt, noe som krever at de har fokus på dette i sitt arbeid. Fylkesmannen fører dessuten kontroll av at tilskuddet til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder blir brukt som det skal.

Konklusjonen blir på denne bakgrunn at det statlige tilsynet antagelig ikke gir særlige opplysninger om tilbudet til minoritetsspråklige barn, og at heller ikke barnehagelovens bestemmelser legger opp til at statlig tilsyn vil avdekke slik informasjon. Slik kunnskap må antagelig etterspørres hos kommunene som tilsynsmyndighet på barnehagenivå, eventuelt direkte hos barnehageeiere som selvsagt også kan være kommuner. Kort og litt forenklet sagt: det statlige tilsynet er ut fra loven ikke innrettet på å fange opp opplysningene som utvalget her er ute etter.» 24

Felles nasjonalt tilsyn for grunnopplæringen i 2009 omhandlet kontroll av forsvarlig system for organisering av elevene i grupper. Temaet var kommuners og private skolers oppfyllelse av kravet til å ha et forsvarlig system i henholdsvis opplæringsloven § 13-10 andre ledd og privatskoleloven § 5-2 tredje ledd for å sikre at elevene organiseres i grupper i henhold til lovens krav, jf. opplæringsloven § 8-2 og privatskoleloven § 3-4. Den faktiske organiseringen av elevene i grupper var ikke gjenstand for tilsyn.

«De nasjonale tilsynene i perioden 2006-2009 dokumenterer vedvarende svært høye avvik for kommunene og fylkeskommunene uten noen klar tendens til nedgang.

Resultatene fra det nasjonale tilsynet i 2009 dokumenterer avvik i 42 av 63 kontrollerte kommuner.» 25

Av Utdanningsdirektoratets vurdering av resultatene fremgår:

«Kravet til forsvarlig system innebærer en forpliktelse for skoleeierne til å foreta en egenkontroll av at barn og unge får en likeverdig opplæring med høy kvalitet slik dette er definert gjennom lovens krav. Skoleeier må selv foreta aktive grep for å sikre at regelverket oppfylles i egen organisasjon, gjennom systematisk planlegging, gjennomføring og oppfølging av lovpålagte aktiviteter.

Et fungerende system for internkontroll er et nødvendig verktøy for oppfyllelse av skoleeiers plikter og elevenes rettigheter over tid. Fravær av forsvarlig system for internkontroll innebærer en markert risiko for at elevenes opplæring ikke organiseres i tråd med kvalitetskravene fastsatt i loven.

Fylkesmennene rapporterer om at avvikene i hovedsak skyldes to forhold. Det ene er mangelen på kjennskap til regelverkets krav, som blant annet vises gjennom fravær av skriftliggjorte rutiner. Det andre er mangel på konkret oppfølging og kommunikasjon mellom skolen og skoleeier.

Utdanningsdirektoratet har bedt fylkesmennene vurdere hva som kan være bakenforliggende årsaker til avvikene. Rapporteringen fra embetene viser til at regelverket er lite tilgjengelig for skoleeierne, og er vanskelig å forstå. Begrepsbruken i regelverket skaper forvirring i sektoren og gjør regelverket lite tydelig.» 26

Videre drøftes hvordan rettslig regulering på en mest mulig effektiv måte kan samvirke med annen og ikke-rettslig virkemiddelbruk; a) hvordan det er nødvendig at skoleeierne har en bevissthet omkring regelverket, b) om lovgivningsteknikk som bør endres slik at utformingen av regelverket gjøres lettere tilgjengelig og gjennomførbart for skoleeierne og c) om det bør vurderes å redusere lovgivningens omfang og å forbeholde rettslig regulering for områder som er særlig egnet for rettslig virkemiddelbruk. Blant annet fremgår at:

«Rettslig regulering er et effektivt virkemiddel for blant annet:

• Regulering av interessemotsetninger eller til fordeling av goder. I den grad Stortingets intensjoner ikke sammenfaller med fremtredende incentiver i sektoren, vil det ofte være nødvendig/hensiktsmessig med rettslig regulering.

• Sikring av likebehandling.

Det er mindre opplagt at lovgivning er det mest formålstjenelige og kostnadseffektive virkemidlet i en del andre tilfeller.»

Tilsyn spesielt på minoritetsfeltet

Det er ikke ført nasjonalt tilsyn med retten til særskilt språkopplæring etter opplæringsloven § 2-8 eller § 3-12. En oversikt basert på publiserte tilsynsrapporter på Fylkesmennenes nettsider 27 viser imidlertid at det siden 1. januar 2007 er gjennomført tilsyn i 7 fylker med i alt 31 kommuner med fokus på § 2-8. Tilsynene er gjennomført både som skriftlig tilsyn og systemrevisjon. Kun ved to tilsyn er det ikke gitt avvik. De fleste avvikene gjelder manglende eller mangelfulle enkeltvedtak og manglende eller mangelfullt forsvarlig system på området, jf. opplæringslovens § 13-10 andre ledd. Det er således de samme hovedtrekk ved tilsyn på dette området som ved tilsynsaktiviteten for øvrig.

Av evalueringen Intensjoner og forutsetninger for Kunnskapsløftet, fremgår følgende om lokale tilsyn utført av fylkesmannsembetene:

«Revisjonsrådgivere fra de seks fylkesmannembetene klarte ikke å finne en eneste kommune hvor rektorene ved de undersøkte skolene kunne praktisere de prosedyrene som rundskrivet Udir-tilskot-10-2005 krevde, riktig. Kommunene og dermed skolene fikk revisjonsrapporter med mange«avvik» og «merknader». De ble bedt om å gjøre rede for bakgrunnen for de avvikene de hadde fra rundskrivet, og hvordan de skulle rette opp feilene. At alle de 13 kommunene fikk alvorlig kritikk, eller sagt på en annen måte: At ingen av de tretten kommunene klarte å praktisere et rundskriv som var på norsk, forteller noe om det problematiske innholdet som Utdanningsdirektoratets rundskriv har. Derfor kan man spørre om et slikt rundskriv kunne fungere som et pedagogisk og økonomisk virkemiddel ved implementeringen av en lærings- og kompetansemålfokusert læreplan som Kunnskapsløftet. Et slikt rundskriv er nesten umulig å praktisere uten at rektorene og lærerne legger mye tilleggsarbeid i å gjøre noe som ikke er faglig holdbart, nemlig skjønnsmessig vurdering av elever eller kartlegging av elevenes språkferdigheter uten faglig aksepterte kartleggingsverktøy. Men på den annen side må de gjøre det for å skaffe skolen tilleggsressurser. Det er rektorens ansvar å «kartlegge» med tilfeldige instrumenter og «skjønnsmessig vurdere» og fatte «enkeltvedtak», ikke bare for å skaffe tilleggsressurser, men også for «å ivareta elevenes rettigheter» slik som rundskrivet tolker opplæringslovens § 2-8.» 28 (Dale og Özerk 2009: 89-90)

Internkontroll

Internkontroll er et formalisert kontrollsystem der kontrollaktiviteter utformes, gjennomføres og følges opp med basis i vurderinger av risiko for styringssvikt, feil og mangler i virksomhetens arbeidsprosesser (PriceWaterhouseCoopers 2009). Det er generelt en erkjennelse av at internkontrollen i kommunesektoren har vært for svak, både med hensyn til regelverk og praksis. Nordlandsforskning har kartlagt bruken av forvaltningsrevisjon og selskapskontroll (Clausen og Madsen 2009). Forvaltningsrevisjon vurderes som en viktig kontrollform, som kan avdekke både mindre alvorlig og alvorlig rutinesvikt og regelbrudd.

Opplæringsloven benytter ikke begrepet internkontroll. I opplæringsloven § 13-10 er kommuner og fylkeskommuner som skoleeiere pålagt å ha:

• et system for vurdering av om kravene i opplæringsloven med forskrifter blir oppfylt

• et system som sørger for oppfølging av resultatene fra disse vurderingene og resultatene fra nasjonale kvalitetsvurderinger

I opplæringslova § 9a-4 er alle grunnskoler og videregående skoler pålagt å drive et kontinuerlig og systematisk arbeid knyttet til arbeidet med det fysiske og psykososiale skolemiljøet.

I forskrift til opplæringsloven § 2-1 er alle grunnskoler og videregående skoler pålagt å drive skolebasert vurdering: «Skolen skal jamleg vurdere i kva grad organiseringa, tilrettelegginga og gjennomføringa av opplæringa medverkar til å nå dei måla som er fastsette i Læreplanverket for Kunnskapsløftet.» 29

Det er ikke oppgitt særskilte internkontrollkrav i tilknytning til barnehageloven, men et generelt krav om internkontroll fremgår av kommuneloven § 23 (Kommunal- og regionaldepartementet 2009).

6.3 Økonomi

Flere økonomiske ordninger skal på ulike måter bidra til å ivareta opplæringstilbudet for minoritetsspråklige barn, unge og voksne. Det er relevant både å vurdere inntektssystemet og kostnadsnøklene på kommunenivå og fylkesnivå og ulike øremerkede tilskudd.

6.3.1 Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner

Kommuner og fylkeskommuner har et selvstendig ansvar for blant annet barnehage, grunnskole, videregående opplæring og voksenopplæring. Til grunn for dette ligger prinsippet om at oppgavene bør løses så nær innbyggerne som mulig. Virksomheten finansieres av skatteinntekter, brukerbetaling og overføringer fra staten. De statlige overføringene er dels rammetilskudd på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett (kap. 571 Rammetilskudd til kommuner og kap. 572 Rammetilskudd til fylkeskommuner), dels øremerkede tilskudd på flere departementers budsjetter. Det samlede rammetilskuddet for kommunene og fylkeskommunene er delt i sju tilskudd for kommunene og fire tilskudd for fylkeskommunene.

Kommunesektorens frie inntekter i 2010 anslås i Kommunal- og regionaldepartementets budsjettproposisjon til 226 mrd. kroner. De frie inntektene er inntekter som kommuner og fylkeskommuner kan disponere fritt uten andre føringer fra staten enn gjeldende regelverk. De frie inntektene består av rammetilskudd og skatteinntekter, og utgjør til sammen knapt 70 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. Gjennom inntektssystemet fordeles de frie inntektene til kommunene og til fylkeskommunene.

Inntektssystemet skal ivareta både utjevningshensyn og regionalpolitiske målsetninger. På den ene side skal inntektssystemet bidra til et likeverdig tjenestetilbud kommuner og fylkeskommuner imellom. Dette skjer gjennom tilføringen av innbyggertilskudd og inntekts- og utgiftsutjevningen. På den annen side skal inntektssystemet bidra til regionalpolitiske målsettinger. Gjennom ulike former for distriktstilskudd skal inntektssystemet bidra til at kommunene i distriktene kan tilby et bedre tjenestetilbud enn gjennomsnittet, der meningen er at dette skal påvirke bosettingen i distriktene. I tillegg består inntektssystemet av elementer som skal ivareta forhold som ikke fanges opp av inntekts- og utgiftsutjevningen. Eksempler på dette er hovedstadstilskudd, veksttilskudd og skjønnstilskudd.

Grunnskolen og den videregående opplæringen blir i hovedsak finansiert gjennom de frie inntektene til kommunene og fylkeskommunene. Den delen av driftsutgiftene i kommunene som går til skolesektoren, har ligget på i underkant av 30 prosent i de siste årene. Tilsvarende tall for fylkeskommunene har vært på rundt 64 prosent, men gikk ned til 62,5 prosent fra 2006 til 2007. Ressursbruken i grunnopplæringen har vært relativt stabil i de siste årene, både når det gjelder totale ressurser og ressurser pr. elev.

Ulikhetene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner er til dels store når det gjelder etterspørselen av kommunale tjenester og kostnadene ved å tilby disse. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene og fylkeskommuner i prinsippet få full kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforskjeller. Utgiftsutjevningen er basert på bruk av en kostnadsnøkkel som skal identifisere faktorer som forklarer forskjellene. Dette gjelder blant annet demografiske og geografiske forhold. Kommunal- og regionaldepartementet har opplyst at det i kommuneproposisjonen for 2011 vil legges frem forslag til nye kostnadsnøkler for kommuner og fylkeskommuner. Inntektsutjevningen for fylkeskommunene vil bli vurdert sammen med forslag til ny kostnadsnøkkel, jf. Prop. 1 S (2009-2010) Kommunal og regionaldepartementet.

Når et særskilt tilskudd er innlemmet i rammetilskuddet har ikke kommunene/fylkeskommunene noen rapporteringsplikt 30 . Midlene er da integrert i de frie inntektene og kommunene/fylkeskommunene står selv ansvarlig for å prioritere ressursbruken mellom ulike tjenesteområder.

6.3.1.1 Rammetilskudd til kommuner

Det overordnede formålet med inntektssystemet er å utjevne kommunenes forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere, jf. Prop. 1 S (2009-2010) Kommunal og regionaldepartementet, Kap. 571, post 60. Ved fordelingen av rammetilskuddet tas det hensyn til strukturelle ulikheter i kommunenes kostnader (utgiftsutjevning) og ulikheter i skatteinntektene (inntektsutjevning). Inntektssystemet inneholder også tilskudd som er distriktspolitisk begrunnet. Fra 2009 får kommuner med særlig høy befolkningsvekst et eget veksttilskudd. Det gis også et skjønnstilskudd for å kompensere kommunene for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Oslo kommune mottar fra og med 2009 et eget hovedstadstilskudd både under kapittel 571 og kapittel 572. Det kommunale tilskuddet er knyttet til Oslos spesielle oppgaver og utfordringer som hovedstad.

Innbyggertilskuddet til kommunene blir i utgangspunktet beregnet som et likt beløp pr. innbygger til alle kommuner. Deretter blir tilskuddet justert for hver enkelt kommune gjennom blant annet korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler.

Inntektsutjevningen skal utjevne forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene.

Forskjellene mellom landets kommuner er til dels store når det gjelder kostnadsstruktur, demografisk sammensetning mv. Både etterspørselen etter kommunale tjenester og kostnadene ved tjenesteytingen vil derfor variere mellom kommunene. Målet med utgiftsutjevningen er å fange opp slike variasjoner. En tar fra de relativt sett lettdrevne kommunene og gir til de relativt sett tungdrevne. Gjennom kostnadsnøkler bestående av objektive kriterier og vekter fanges variasjonen i utgiftsbehov opp.

Utgiftsutjevningen blir beregnet på grunnlag av en kostnadsnøkkel 31 . Kostnadsnøkkelen for kommunene består av fire delkostnadsnøkler: administrasjon, grunnskole, helse- og sosialtjenesten og landbruk og miljøvern. Tabell 6.1 viser hvilke kriterier som ligger til grunn for den samlede kostnadsnøkkelen for kommunene, og hvilken vekt hvert kriterium har.

Innvandrere i kommunene vektes med 0,005 i kostnadsnøkkelen for kommunene.

Innvandrerkriteriet i kostnadsnøkkelen er en del av kostnadsnøkkelen for sosialhjelp. Det ligger altså ikke inne opplæringskomponenter i kostnadsnøkkelen. Til grunn for vektingen ligger statistiske analyser av kommunenes utgifter til de tjenesteområdene som omfattes av utgiftsutjevningen. Som data brukes tall på netto driftsutgifter hentet fra KOSTRA. Kostnadsnøkkelen justeres ca hvert 10. år og når større øremerkede tilskudd blir lagt inn i rammetilskuddet.

Kommunal- og regionaldepartementet har opplyst at det i tilknytning til gjennomgang av kostnadsnøkkelen i 2010, vil bli sett på mulighetene for å legge inn kriterier i kostnadsnøkkelen som er knyttet til variasjoner i utgiftsbehovet til språkopplæring 32 .

Andre statlige tilskudd er ikke tatt med i beregningen av innbyggertilskuddet, siden hensikten er at rammetilskuddet ikke skal påvirkes av øremerkede tilskudd.

Borgeutvalget (NOU 2005: 18) har gitt uttrykk for at det er naturlig å anta at en høy andel minoritetsspråklige elever virker utgiftsdrivende på kommunenes utgifter til grunnskolen. Utvalget viser til at analyser på skolenivå viser at andelen elever med særskilt norskopplæring er en viktig faktor for å forklare variasjoner i ressursinnsats mellom skoler. Andelen elever med særskilt norskopplæring er imidlertid i mindre grad egnet til å forklare variasjoner i ressursbruk mellom kommuner. Av NOU 2005: 18 fremgår følgende av utvalgets vurderinger:

«Utvalgets vurdering er at det er rimelig å betrakte en høy andel elever med minoritetsspråklig bakgrunn som en ufrivillig kostnadsulempe i tilknytning til grunnskoleundervisning. Dersom det øremerkede tilskuddet til opplæring av språklige minoriteter skal innlemmes i kommunenes rammetilskudd, er det derfor nødvendig med kriterier i kostnadsnøkkelen som fanger opp variasjonene i kommunenes utgiftsbehov. SØF brukte i sine analyser antall elever med særskilt norskopplæring som mål på antall minoritetsspråklige elever som har behov for særskilt undervisning. Etter utvalgets vurdering oppfyller ikke kriteriet antall elever med særskilt norskopplæring de nødvendige krav til objektivitet. Det er dessuten noe usikkerhet knyttet til datakvaliteten. På steder med mange innvandrere, som ved flere skoler i Oslo, er tilpasset norskopplæring mer normalen enn unntaket.

Analyser av kommunenes årstimer til særskilt norskopplæring, tospråklig fagopplæring og morsmålsundervisning viser at kommunenes ressursbruk øker signifikant med økende andel 1. generasjonsinnvandrere fra ikke-vestlige land og 1. generasjonsinnvandrere fra vestlige land utenom Skandinavia. Utvalget vil derfor foreslå at variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til undervisning av språklige minoriteter fanges opp gjennom kriteriet 1. generasjons innvandrere 6-15 år utenom Skandinavia. Det er ikke behov for å skille mellom innvandrere fra vestlige land og innvandrere fra ikke-vestlige land i kostnadsnøkkelen, da analysene indikerer at de to gruppene er om lag like ressurskrevende.

(…)

Dersom det øremerkede tilskuddet til språklige minoriteter skal innlemmes i kommunenes rammetilskudd, må det innføres kriterier i kostnadsnøkkelen som fanger opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til undervisning av språklige minoriteter. Utvalgets analyser indikerer at om lag 45 prosent av variasjonene i kommunenes årstimer til særskilt norskopplæring, tospråklig fagopplæring og morsmålsundervisning kan forklares med variasjoner i andel 1. generasjons innvandrere utenom Skandinavia 6-15 år. Det som da kan diskuteres er om variasjoner i kommunenes utgiftsbehov dels skal fanges opp gjennom kriteriet innvandrere 6-15 år og dels gjennom kriteriet innbyggere 6-15 år. Etter utvalgets vurdering er det mer rimelig å anta at variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til undervisning av språklige minoriteter er mer proporsjonal med andel innvandrere 6-15 år enn med andel innbyggere 6-15 år. Utvalget vil derfor foreslå at variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til undervisning av språklige minoriteter i sin helhet fanges opp gjennom kriteriet 1. generasjons innvandrere utenom Skandinavia 6-15 år. Utvalget vil foreslå at kriteriet får en vekt i kostnadsnøkkelen som gjenspeiler hvor stor andel årstimer til norskopplæring, tospråklig fagopplæring og morsmålsundervisning utgjør av kommunenes årstimer.»

Borgeutvalget pekte videre på følgende med hensyn til voksenopplæring:

«Analyser av kommunenes ressursbruk på voksenopplæring viser at kommunenes ressursbruk øker med økende andel innvandrere som kvalifiserer for integreringstilskudd. Kommunene får kompensasjon for utgifter til opplæring av denne gruppen gjennom integreringstilskuddet. Innvandrere som kvalifiserer for integreringstilskudd bør derfor ikke innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen.»

Dagens kostnadsnøkkel knytter utgiftsbehovet for grunnskole først og fremst opp mot hvor mange personer i grunnskolealder som er bosatt i den enkelte kommune pr. innbygger. Kommuner med stor andel av befolkningen i denne aldersgruppen vil bli kompensert for dette, mens kommuner med liten andel vil få trekk. I tillegg har kostnadsnøkkelen innbakt spredtbygd- og smådriftsulemper (/stordriftsfordeler). Sonekriteriet, nabokriteriet og kriteriet for beregnet reisetid fanger opp spredtbygdulemper, mens basiskriteriet fanger opp smådriftsulemper. Gjennom disse kriteriene vil spredtbygde og små kommuner bli kompensert, mens tettbygde og store kommuner vil bli trukket. Forskjellene i beregnet utgiftsbehov som fremkommer gjennom kostnadsnøkkelen justeres for øvrig i forhold til forskjellig bruk av private og statlige skoler. Kommuner med høyt forbruk av private og statlige skoler blir trukket, mens kommuner med lavt forbruk blir kompensert. Sum av trekk og kompensasjon er lik null for landet under ett.

Borgeutvalgets forslag bygger i hovedsak på de samme kriteriene som i dag. Borgeutvalget har imidlertid tatt ut kriteriet for beregnet reisetid (til rådhuset) på grunn av manglende relevans. Borgeutvalgets analyser gir dessuten lavere spredtbygd- og smådriftsulemper enn det som er innebygget i dagens nøkkel. Borgeutvalget har også foreslått to nye kriterier. Kriteriet 1. generasjons innvandrere 6-15 år utenom Skandinavia skal fange opp forskjeller i utgiftsbehov i forbindelse med minoritetsspråklige 33 . (I dag fordeles tilskuddet proporsjonalt med fordelingen av det øremerkede tilskuddet i 2006.) Kriteriet antall barn med grunn- og hjelpestønad er tatt med for å fange opp forskjeller i behov for spesialutdanning.

Tilskudd til opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen

Det tidligere tilskuddet til særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring ble innlemmet i rammetilskuddet til kommunene med 842 mill. kroner i 2007, jf. St.prp. nr. 61 (2005-2006) (kommuneproposisjonen) og i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Kunnskapsdepartementet. Tilskuddsordningen skulle bidra med finansiering av særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring i grunnskolen.

Av St.prp. nr. 1 (2006-2007) fremgår om overføringen til rammetilskuddet:

«Eit øyremerkt tilskott kan leggje utilsikta føringar på organiseringa av denne opplæringa. Det er viktig å gi kommunar og skolar større moglegheiter til sjølve å finne fram til gode pedagogiske og organisatoriske modellar for språkopplæring og inkludering.

Som varsla i St.prp. nr. 61 (2005–2006), foreslår Regjeringa at det øyremerka tilskottet til minoritetsspråklege elevar i grunnskolen blir innlemma i rammetilskottet i 2007. Tilskottet til minoritetsspråklege elevar i 2006 gjeld for kommunane sin aktivitet i skoleåret 2005–06. Når løyvinga blir innlemma i rammetilskottet i 2007, vil aktiviteten som kommunane utførar i budsjettåret 2007, bli dekt av dette. Midlane blir fordelte etter rekneskapstall for 2004. Som følgje av dette vil kommunane ikkje få utbetalt tilskott for første halvdel av skoleåret 2006–07 (hausten 2006). Bortfall av tilskott for første halvdel av skoleåret 2006–07 inneber at kommunane sjølve må finansiere aktiviteten i denne perioden. Dette er berekna til knapt 350 mill. kroner. Bortfall av tilskott vil isolert sett innebere at kommunane sitt netto driftsresultat i 2006 blir redusert tilsvarande. Departementet vil i denne samanheng også peike på at ein reknar med at kommunane sine skatteinntekter i 2006 blir om lag 2,5 mrd. kroner høgre enn dei vart anslått til i Revidert nasjonalbudsjett 2006. Kommunane sin finansielle situasjon blir dermed betre enn berekna i 2006.

Departementet foreslår derfor at tilskottet til særskild norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring for barn med anna morsmål enn norsk og samisk blir innlemma i rammetilskottet til kommunane med 842 mill. kroner. Midlane blir fordelte etter rekneskapstall for 2004. I samband med innføring av nytt inntektssystem fra 2009, vil det bli vurdert kva for kriterium som bør leggjast til grunn for fordeling av tilskottet i inntektssystemet.»

I forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 61 (2005-2006) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2007 (kommuneproposisjonen), sluttet Stortinget seg til forslag om å innlemme det tidligere øremerkede tilskuddet til særskilt norskopplæring, tospråklig opplæring og morsmålsopplæring i rammetilskuddet til kommunene fra 1. januar 2007. Fra da av har tilskuddet befunnet seg på den såkalte C-lista – tilskudd med særskilt fordeling i inntektssystemet 34 . Tilskuddet for 2010 er foreslått til 944 656 mill. kroner. Midlene fordeles mellom kommunene på grunnlag av regnskapstall for 2006.

Dersom behovet for særskilt språkopplæring endrer seg kommunene imellom over tid, vil en gjennom Borgeutvalgets forslag til kostnadsnøkkel fange dette opp gjennom endringer kommunene imellom når det gjelder andel 1. generasjons innvandrere 6-15 år utenom Skandinavia. I dagens opplegg blir ikke slike endringer over tid fanget opp siden fordelingen av det øremerkede tilskuddet i 2006 ligger fast.

Om behovet for særskilt språkopplæring over tid øker eller avtar i forhold til andre oppgaver innenfor grunnskole, vil ikke dette bli fanget opp automatisk. I utgangspunktet blir de ulike sektornøklene vektet inn i kostnadsnøkkelen proporsjonalt med fordelingen av netto driftsutgifter for kommunene i alt. I dag blir inntektssystemet praktisert slik at vektingen av sektornøklene ligger fast mellom totalgjennomgangene hvert 10. år, bortsett fra ved større reformer. For eksempel har økt rammetimetall i grunnskolen isolert sett gitt en økning i vektingen av kriterier som inngår i grunnskolenøkkelen. Borgeutvalget foreslo at når det gjøres endringer av sektornøklene i forbindelse med oppgaveendringer, innlemming av øremerkede tilskudd mv., så bør det også foretas oppdateringer som følge av løpende endringer i sektorsammensetningen.

6.3.1.2 Rammetilskudd til fylkeskommunene

Det overordnede formålet med inntektssystemet er å utjevne fylkeskommunenes forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Ved fordelingen av rammetilskuddet tas det hensyn til strukturelle ulikheter i fylkeskommunenes kostnader (utgiftsutjevning) og ulikheter i skatteinntektene (inntektsutjevning). Inntektssystemet inneholder i tillegg tilskudd som er begrunnet ut fra regionalpolitiske målsettinger. Det gis også et skjønnstilskudd for å korrigere for forhold som ikke ivaretas godt nok i fordelingssystemet for øvrig. Det vises for øvrig til omtale under kap. 572 i Prop. 1 S (2009-2010) Kommunal og regionaldepartementet.

Inntektsutjevningen skal utjevne forskjeller i skatteinntekter mellom fylkeskommunene. Inntektsutjevningen for fylkeskommunene omfatter inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere.

Forskjellene mellom landets fylkeskommuner er til dels store når det gjelder kostnadsstruktur, demografisk sammensetning mv. Både etterspørselen etter fylkeskommunale tjenester og kostnadene ved tjenesteytingen vil derfor variere mellom fylkeskommunene. Målet med utgiftsutjevningen er å fange opp slike variasjoner. En tar fra de relativt sett lettdrevne fylkeskommunene og gir til de relativt sett tungdrevne. Gjennom kostnadsnøkler bestående av objektive kriterier og vekter fanges variasjonen i utgiftsbehov opp.

Det er ikke foretatt endringer i inntektsutjevningen for fylkeskommunene de senere årene. Utjevningen skjer ved at fylkeskommunene først kompenseres med 90 prosent av forskjellen mellom egne skatteinntekter pr. innbygger og 120 prosent av landsgjennomsnittet. Kompensasjonen blir deretter finansiert i sin helhet ved at alle fylkeskommunene blir trukket med et likt beløp pr. innbygger. For fylkeskommuner med lave skatteinntekter vil kompensasjonen være høyere enn trekket, mens for fylkeskommuner med høyere skatteinntekter vil trekket være høyere enn kompensasjonen. For fylkeskommunene under ett vil summen av netto kompensasjon og netto trekk være lik null. På denne måten utjevnes 90 prosent av forskjellene i skatteinntekter pr. innbygger for skatt under 120 prosent av landsgjennomsnittet. Det foretas ingen utjevning av skatt over 120 prosent av landsgjennomsnittet.

Kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene består av tre delkostnadsnøkler: videregående opplæring, samferdsel og tannhelsetjenesten. I tabell 6.3 vises samlet kostnadsnøkkel for fylkeskommunene.

Borgeutvalget fant ikke dokumentert noen sammenheng mellom elever med minoritetsspråklig bakgrunn og fylkeskommunenes utgifter til spesialundervisning og særskilt tilrettelegging. I forslaget til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene ble det derfor ikke foreslått lagt inn kriterium knyttet til språkopplæring for minoritetsspråklige 35 .

Tabell 6.4 viser dagens kostnadsnøkkel for videregående opplæring og Borgeutvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Forskjellen mellom dagens nøkkel og Borgeutvalgets forslag er i hovedsak at Borgeutvalgets forslag innebærer en finere inndeling av søkere til studieprogram, samt at Borgeutvalget har tatt inn kriteriet 25-49 år for å fange opp behovsforskjeller i forhold til voksenopplæring.

Tilskudd til opplæring for språklige minoriteter i videregående opplæring

Fylkeskommunene fikk i statsbudsjettet for 2009 en plikt til å oppfylle språklige minoriteters rett til særskilt språkopplæring i videregående opplæring, jf. Ot.prp. nr. 40 (2007-2008).

Tilskuddet til opplæring for språklige minoriteter i videregående opplæring ble innlemmet i rammetilskuddet med 32,5 mill. kroner i 2009, jf. St.prp. nr. 57 (2007-2008) (kommuneproposisjonen) og i St.prp. nr. 1 (2008-2009) Kunnskapsdepartementet.

Den tidligere tilskuddsordningen hadde som målsetning å medvirke til at det ble gitt ekstra språkopplæring for elever og lærlinger med minoritetsspråklig bakgrunn i videregående opplæring.

6.3.1.3 Rapportering i KOSTRA

I KOSTRA finnes informasjon om opplæring for minoritetsspråklige på grunnskolenivå gjennom rapportering på antall elever som mottar særskilt norskopplæring, og antall elever som mottar morsmålsopplæring. Det rapporteres også antall deltakere i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, hvor mange årstimer som brukes til særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring samt antall årsverk til undervisning i norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere.

På barnehagenivå rapporteres antall barn med barnehageplass fra språklige og kulturelle minoriteter, og antall barn 0-5 år med innvandringsbakgrunn.

Når det gjelder videregående opplæring blir det på det fylkeskommunale nivået rapportert antall innbyggere i alderen 16-18 år som er innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre, og andelen av elever/lærlinger som har innvandrerbakgrunn. Det blir altså ikke rapportert på språkopplæring til minoritetsspråklige i barnehager og i videregående opplæring i KOSTRA. I Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) rapporteres det blant annet på hvor mange elever som får særskilt språkopplæring i grunnskolen.

Det er kommunene som har ansvaret for å rapportere inn tall i KOSTRA. Ureviderte tall for kommunene blir presentert 15. mars hvert år, og opprettede tall 15. juni hvert år. Før publiseringen 15. juni har kommunene fått mulighet til å rette opp feil i datamaterialet og det har blitt gjennomført kvalitetskontroller hos SSB.

Arbeidsgrupper på de ulike tjenesteområdene, bestående av representanter for de relevante fagdepartementene, SSB og kommunesektoren, foretar vurderinger av hvilke variabler det skal rapporteres på. Når det gjelder kvaliteten på rapporteringen, opplyser KRD at hovedinntrykket er at den blir bedre for hvert år, og at økt bruk av dataene og KOSTRA gir bedre kvalitet 36 .

6.3.1.4 Oversikt over særskilte tilskuddsordninger

Det er en rekke ulike økonomiske virkemidler som skal stimulere kommunen til bosetting av flyktninger, og som skal dekke kommunens utgifter til bosettings- og integreringsarbeid, hvorav Integreringstilskuddet og Tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, er de største. Nedenfor er det satt opp en tabell med oversikt over de ulike tilskuddsordningene på området.

Kap. 821, post 60 Integreringstilskudd

Integreringstilskuddet skal medvirke til Regjeringens mål om rask bosetting. Integreringstilskuddet skal dekke de gjennomsnittlige, beregnede utgiftene kommunene har ved bosetting og integrering av flyktninger i bosettingsåret og de fire neste årene. Tilskuddet utbetales til kommunen pr. bosatt flyktning som tilhører målgruppen for tilskuddet, og det utbetales over 5 år.

I tillegg til integreringstilskuddet omfatter ordningen tre tilskudd som delvis dekker kommunenes ekstra utgifter knyttet til utvalgte grupper, og delvis skal stimulere kommunene til å bosette særskilte grupper:

• et eldretilskudd som utbetales ved bosetting av personer over 60 år

• et skoletilskudd som utbetales årlig for barn i skolealder som omfattes av integreringstilskuddsordningen. Tilskuddet skal dekke kommunenes egenandel knyttet til undervisning av grunnskoleelever fra språklige minoriteter

• et funksjonshemmettilskudd som skal dekke ekstrautgifter kommunene har ved bosetting av personer som har behov for ressurskrevende tjenester i integreringsperioden

Integreringstilskuddet er i 2010 på 574 300 kroner for voksne og 554 300 kroner for barn, utbetalt over fem år. Om lag 75 prosent av tilskuddet blir utbetalt de tre første årene.

Kap 822, post 60 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

Tilskuddet utbetales til alle kommuner som har personer i målgruppen for rett og plikt eller rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Ordningen består av et pr. capitatilskudd, et grunntilskudd til små og mellomstore kommuner og et resultattilskudd for beståtte norskprøver. I tillegg gis et tilskudd til personer over 16 år som bor i asylmottak og som dermed har rett til 250 timers opplæring i norsk. Fra 2010 utbetales tilskuddet over tre år, tidligere har det vært fem. Tilskuddet utbetales etter to satser etter hvor språklig nært personen ligger norsk. Tilskuddssatsen er i 2010 på 107 400 kroner (høy sats) og 40 300 (lav sats).

Kap. 854, post 65 Refusjon av kommunale utgifter til barneverntiltak knyttet til enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger

Målet med statsrefusjonen er at enslige, mindreårige asylsøkere og flyktninger bosettes så raskt som mulig, samt å sikre gode bo- og omsorgstiltak. Dersom en enslig mindreårig har behov for et barnevernstiltak etter bosetting i en kommune, skal utgiftene til bo- og omsorgstiltaket refunderes av staten dersom utgiftene er høyere enn den kommunale egenandelen. Det er Bufetat som utbetaler refusjon til kommunene, jf. Rundskriv om statsrefusjon for kommunale barnevernutgifter for enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger (Q-05/2004). Egenandelen som prisjusteres årlig vil i 2010 utgjøre 14 180 kroner pr. måned.

Kap 225, post 64 Tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere

Målet med tilskuddsordningen er å bidra med finansiering slik at barn og unge asylsøkere i mottak og enslige mindreårige i omsorgssentre får grunnskoleopplæring jf. opplæringsloven § 2-1 andre ledd. Barn og unge i grunnskolealder har rett til grunnopplæring når det er sannsynlig at de oppholder seg i landet i mer enn tre måneder. Barn og unge i alderen 16-18 år som ikke har utdanning tilsvarende norsk grunnskole, er også omfattet av målgruppen for tilskuddet. Ordningen er todelt, og er refusjonsbasert.

Tilskuddsordningen er nærmere omtalt i kapittel 15.

Kap 490, post 64 Vertskommunetilskudd

Vertskommuner for asylmottak får kompensert gjennomsnittlige utgifter til helse, barnevern, tolk og administrasjon som følger av å ha mottak i kommunen. I tillegg til det ordinære vertskommunetilskuddet omfatter ordningen et særtilskudd ved omsorgsplassering, samt eget tilskudd til vergeordning knyttet til transittfasen.

Bevilgningsbehovet vil avhenge av antall mottak og antall plasser. Satsene er også differensierte etter type mottak, slik at de kommunene som pålegges de mest krevende oppgavene også får mest i tilskudd. Fra 1. juli 2009 ble det innført et tilskudd til avlønning og rekruttering av verger for enslige mindreårige asylsøkere, jf. St.prp. nr. 67 (2008-2009). Tilskuddet er avgrenset til å gjelde transittfasen og vergens rolle i asylsaksbehandlingen, samt overformynderienes arbeid med oppnevning og oppfølging av vergene.

I unntakstilfeller inngår Utlendingsdirektoratet (UDI) avtaler med vertskommuner om alternativ mottaksplassering, hvor kommunen får tilskudd for å ta ansvaret for asylsøkeres botilbud.

Alternativ mottaksplassering innebærer at UDI inngår en skriftlig og gjensidig forpliktende avtale med en kommune om å gi en person uten oppholdstillatelse et botilbud i stedet for opphold i statlig mottak. Kommunen ivaretar da de oppfølgingsbehov personen måtte ha i avtaleperioden. Ordningen kan også benyttes for personer med tillatelse som ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse.

UDI utbetaler et økonomisk tilskudd og holder kommunen orientert om forhold ved vedkommendes sak som får betydning for avtalens varighet.

Kap 854, post 64 Særskilt tilskudd ved bosetting av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger

Tilskuddet skal dekke kommunenes gjennomsnittlige utgifter i forbindelse med bosetting av enslige mindreårige. Tilskuddet er hjemlet i lov om barneverntjenester § 9-8, første ledd. Tilskuddet blir utbetalt fra den måneden vedkommende blir bosatt, og utbetales til og med det året vedkommende fyller 20 år. Etter fullmakt fra BLD utbetaler Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) tilskuddet til kommunene, basert på antallet på enslige mindreårige som blir bosatt i de respektive kommunene. Tilskuddet utgjør kroner 119 556 kroner pr. år per person i 2010.

Kap 231, post 60 Tilskudd til tiltak barn av nyankomne flyktninger

Målet med tilskuddet til barnehager for nyankomne flyktninger er at kommuner og private barnehageeiere skal kunne gi barn av nyankomne flyktninger et barnehagetilbud når familien skal etablere seg i bosettingskommunen etter opphold i mottak. Ordningen gjelder også for barn av personer som har fått opphold på humanitært grunnlag. Barn av asylsøkere omfattes ikke av ordningen. Tilskuddet gis for tilbud på inntil 15 timer pr. uke i 8 måneder. Søknader behandles av Fylkesmennene.

Tilskuddsordningen er nærmere omtalt i kapittel 7 om barnehage og andre tilbud i førskolealder.

Kap 821, post 62 Kommunale innvandrertiltak

Tilskuddsordningen skal styrke integreringsarbeidet i kommunene. I 2010 fordeles midlene på posten på tiltakene Ny sjanse og gratis kjernetid i barnehage for alle barn i visse årskull i områder med høy andel minoritetsspråklige barn.

Vedrørende øremerkede tilskudd og rammefinansiering

I prinsippet skal øremerkede tilskudd først og fremst være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase, eller benyttes til finansiering av oppgaver som kun få kommuner har ansvar for. Om det fra statens side er ønskelig at innsatsen økes på bestemte sektorer eller at det etableres nye tjenester, kan det ikke forventes at lokale myndigheter uten videre vil følge opp dette. Øremerkede tilskudd kan dermed være et effektivt virkemiddel for å få kommunene til å følge opp statlige satsingsområder.

Det har i ulike sammenhenger vært pekt på at bruk av øremerkede tilskudd også kan ha negative sider:

• For det første må bruken av øremerkede tilskudd i forbindelse med statlige satsinger være begrenset om bruken skal få tiltenkt effekt. Dersom satsingene «rulleres» mellom sektorene fra år til år, vil satsingen ett år kunne utjevne effekten av satsingen et annet år, slik at effekten over tid trolig ikke vil avvike mye fra den prioriteringen kommunene selv ville ha gjort.

• For det andre vil øremerkede tilskudd med aktivitetsavhengige utløsningskrav ikke ta hensyn til forskjeller i det eksisterende tilbudet kommunene imellom. Dette betyr at kommuner som allerede har satset på den sektoren staten ønsker å stimulere, vil kunne ha valget mellom å overdimensjonere tilbudet i sektoren eller gå glipp av statstilskudd.

• For det tredje har det vist seg vanskelig å fjerne øremerkede ordninger når de først er innført.

• For det fjerde vil tilskuddsordninger der kommunene må bidra med egenandel kunne forsterke inntektsforskjeller mellom kommunene.

Etter Borgeutvalgets vurdering har de mest vellykkede reformene vært basert på en kombinasjon av rammefinansiering og lovbaserte virkemidler. Eksempler på dette er Reform 94 (som ga alle 16-18 åringer rett til videregående opplæring), Reform 97 (skolestart for 6-åringer) og Kunnskapsløftet (blant annet flere timer i grunnskolen). Det er Borgeutvalgets vurdering at rammefinansiering legger til rette for fleksibilitet i gjennomføringen av reformer og begrenser uheldige insentivvirkninger, samtidig som lovbaserte virkemidler sikrer at den aktuelle sektoren eller tjenesten blir tilstrekkelig prioritert i de lokale budsjettprosessene. Etter Borgeutvalgets vurdering bør således nasjonale satsinger med utstrakt bruk av øremerkede tilskudd begrenses, både av hensynet til å opprettholde et enkelt og forutsigbart finansieringssystem, men også ut fra hensynet til at de mest prioriterte satsingene skal få den ønskede effekt.

6.4 Utvalgets vurderinger

I dette kapitlet er hovedvekten lagt på grunnopplæringen. Utvalget har gått nærmere inn på barnehagesektoren i kapittel 7. Vurderingene i det følgende er derfor konsentrert om grunnopplæringen. Barnehagesektoren er imidlertid inntatt i utvalgets forslag til tiltak der dette har vært vurdert som hensiktsmessig på bakgrunn av det som er fremkommet i dette eller i andre av utredningens kapitler.

Det har vært av interesse for utvalget å se noe nærmere på hvordan styringsvirkemidlene fungerer, og hvorfor reformer ikke alltid når ut i klasserommet.

Utvalget har sett på regelverk og økonomiske og organisatoriske forhold.

Evalueringene gjengitt i kunnskapsgrunnlaget viser at reformer og større prosjekter i større grad krever sterkere styring, tydeligere retningslinjer, avklaringer og bedre veiledning og informasjon fra sentrale myndigheter. Bedre og mer detaljert planlegging av reformer fra sentralt hold virker etterspurt, i tillegg til bedre støttefunksjoner. En del informasjon som er utarbeidet, når ikke ut i skolen. Det resulterer i at mange skoleeiere, ledere og lærere ikke kjenner til sentrale dokumenter innen eget felt.

Oppsummert er det utvalgets vurdering at det generelt er store utfordringer med hensyn til implementeringen av Kunnskapsløftet. Når det gjelder minoritetsspråkliges opplæring spesielt, virker utfordringene betydelige. Utvalget ser behov for både sterkere styring og tydeligere ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene, bedret informasjonsflyt, regelverkforståelse og kompetanseheving innen det flerkulturelle feltet. Videre må det gis bedre og mer kontinuerlig støtte og veiledning til skoleledere og settes tydeligere mål for opplæringen av minoritetsspråklige.

6.4.1 Styring og organisering

Sterkere styring og tydelig ansvarsdeling

Utvalget har registrert et forbedringspotensial når det gjelder organisering av sektoren. Dette gjelder samhandling mellom forvaltningsnivå og samarbeid mellom skoleeiere, informasjonsflyt og kompetanse. Det synes generelt å være store utfordringer med å nå frem med informasjon fra nasjonalt til lokalt forvaltningsnivå. Utvalget har registrert mange tilfeller av løse koblinger mellom forvaltningsnivåene. Lærere, skoleledere og skoleeiere har ikke sjelden mangelfull kompetanse om elevenes rettigheter, om hvor en kan be om bistand og om ulike modeller for organisering av opplæringen for minoritetsspråklige elever. Mange lager egne lokale løsninger uten å kjenne til hva som skjer i nabokommunen og uten veiledning og støtte fra skolemyndighetene. I tiden som kommer, vil det med økt bosetting av flyktninger bli stadig flere kommuner som skal tilby et fullverdig opplæringstilbud til nyankomne elever, med fare for at de verken har pedagogisk kompetanse eller regelverkskunnskap innen dette feltet.

Utvalget viser til at Oppgavefordelingsutvalget problematiserer dilemmaet kommunal frihet til variasjon versus idealet om at folk i ulike distrikter og på ulike steder skal ha et likeverdig tilbud og de samme rettigheter. Utvalget mener behovet for å sikre elevene et likeverdig opplæringstilbud er så sentralt at mye kan tale for en sterkere styring av sektoren. Slik utvalget ser det, gis det i dag ikke et likeverdig opplæringstilbud til minoritetsspråklige barn, unge og voksne mange steder i landet.

Systematisk arbeid

For å sikre god opplæring av alle elever, også minoritetsspråklige, er det nødvendig med et systematisk arbeid over tid. Dette innebærer en jevnlig oppfølging fra skoleeier overfor skoleledere, mer målrettet arbeid, veiledning og kompetanseutvikling. Dette fordrer også felles visjoner for hva en ønsker å oppnå og hvilke mål en skal jobbe etter. For å oppnå dette må de ulike nivåene være involvert, være motiverte og ha et eierforhold til feltet.

Utvalget har merket seg at vinnere av skoleeierprisen fra 2003 til i dag, er kjennetegnet at de har et bevisst forhold til sin rolle som skoleeier og er proaktive. Skoleeier har skolefaglig kompetanse, arbeider systematisk med oppfølging av skolene, utvikler kvalitetssystemer, har god internkontroll, veileder og bygger kompetanse.

Utvalget har sett gode eksempler fra kommuner hvor det jobbes systematisk med implementering. I Drammen er læreplanen i grunnleggende norsk innført i alle skoler, også i videregående skole. Skolene benytter kartleggingsverktøyet og informasjon om elevenes kompetanse overføres mellom skoleslagene. Skoleleder og skoleeier synes å ha et bevisst og systematisk forhold til arbeidet. Utvalget har også merket seg det systematiske arbeidet som foregår i Oslo kommune. Skoleeier setter mål for arbeidet og elevenes resultater, og er tett på for å følge opp hver enkelt rektor og skole. Kartlegging og oppfølging skjer systematisk.

Andre steder har utvalget sett mer uklare strategier for gjennomføring og implementering og mangel på evaluering. Riksrevisjonen påpekte også mangel på gode kvalitetssystemer ved tilsyn av opplæringstilbudet i kommunene. Det er et behov for å inkludere arbeidet med minoritetsspråklige barn, unge og voksne i det daglige arbeidet hos hver skoleeier, slik at det blir et helhetlig, systematisk arbeid. Tilbudet til minoritetsspråklige elever må ikke være tiltak på siden av de regulære systemene og overlatt til ildsjeler. Det må forankres hos skoleeier og skoleleder, som må ansvarliggjøres for det tilbudet minoritetsspråklige elever får. Tydelig ledelse og skolefaglig kompetanse er nøkkelfaktorer for vellykket implementering.

Utvalget viser til arbeidet med videreutvikling av internkontroll i norske kommuner. Utvalget har særlig merket seg at det for å sikre etterlevelse av krav i særlovgivningen, er vurdert som avgjørende at gjeldende regelverk er gjort tilgjengelig for de ansatte. Videre at regelverket må presenteres på en strukturert og lettfattelig måte slik at det oppfattes oversiktlig, tilgjengelig og brukervennlig.

Skolekontorene er i mange kommuner omorganisert, og i mange kommuner synes dette å ha bidratt til at det barnehage- og skolefaglige utviklings- og koordineringsleddet er borte. Dette innebærer at oppgavene knyttet til implementering av nye statlige føringer delegeres ut til de enkelte barnehager og skoler. Sett i sammenheng med at kompetansenivået ikke sjelden kan være lavt, vil dette potensielt kunne ha negative konsekvenser for kvaliteten på implementeringen av nye planer. Utvalget mener det er nødvendig at kommunene som barnehagemyndighet og skoleeier besitter skolefaglig og barnehagefaglig kompetanse. Omorganisering synes en del steder å ha ført til at slik kompetanse ikke i tilstrekkelig grad er tilstede.

Av de kommunene utvalget har besøkt, er det svært få som har oversikt over de minoritetsspråklige elevenes resultater og hvilken effekt opplæringsmodellene de bruker har på elevenes læringsresultater.

Det er i dag lite kunnskap om hva som virker innenfor minoritetsfeltet. Evalueringer av nye prosjekter og implementering av politikk på området blir derfor viktig for å kunne jobbe mer kunnskapsbasert. Det må være fast rutine at utviklingsarbeid blir evaluert. For å kunne jobbe kunnskapsbasert, er det nødvendig med godt kartleggingsverktøy, kunnskap til å bruke dette og kompetanse til å bruke resultatene fra kartleggingen til å bedre læringsutbyttet hos elevene.

Utvalget mener det er ønskelig å sette mer tydelige mål for opplæringen av minoritetsspråklige, med resultatmål for læringsutbytte hos minoritetselever slik OECD (2009a) initierer. Skoleeier må vite hvordan minoritetselevene gjør det på skolen for å få en pekepinn på om opplæringen som gis er god. Utvalget foreslår at det utvikles konkrete indikatorer for måloppnåelse hos minoritetselevene, slik at det er mulig å følge utviklingen over tid. Det er en utfordring å utvikle gode mål, særlig med tanke på å måle kvalitet. Men det er nødvendig å følge utviklingen til minoritetsspråklige barn over tid, å kjenne resultatene både på læringsutbytte og læringsmiljø, for å kunne justere opplæringstilbudet. Utvalget har for øvrig merket seg at det også i Sverige og Danmark foregår arbeid for å utvikle bedre styringsindikatorer (OECD 2010b; 2010c).

Lærerne må bruke diagnostisk verktøy egnet for andrespråksbrukere. Utvalget har merket seg at NAFO har fått mye positive tilbakemeldinger på ulike typer diagnostisk verktøy som er utviklet de siste årene. Disse verktøyene er det viktig at blir kjent og tatt i bruk.

Regelverk

I generelle tilsyn av sektoren er det avdekket store avvik og svak regelverksetterlevelse. I Utdanningsdirektoratets vurdering av tilsynet for 2009, heter det at en bør gjennomgå regelverket for å se på om det er deler av opplæringsloven som ikke er like egnet til regulering gjennom lovgivning. Samtidig merker utvalget seg at rettslig regulering blir sett på som et egnet verktøy for å sikre likebehandling. Dette er et viktig poeng for minoritetsspråklige elever med hensyn til mulighetene til å få særskilt språkopplæring og likeverdige muligheter til skolegang.

Utvalget har sett mange eksempler på manglende regelverksetterlevelse på sine besøk i deler av landet. Blant annet har utvalget flere steder erfart at det ikke fattes enkeltvedtak om særskilt språkopplæring for elevene. Den juridiske kompetansen hos skoleeier har også flere steder vært svært lav. Utvalget har erfart at enkelte steder har skoleeier hatt kjennskap til rundskriv sendt ut av Utdanningsdirektoratet, men skoleeier har likevel mistolket regelverket.

Utvalget tar til etterretning forslagene som er kommet om en omfattende revisjon av opplæringsloven med forskrifter. Utvalget ser at det kan være aktuelt å vurdere forenkling av regelverket. Det må nok erkjennes at regelverket i dag tidvis kan oppleves vanskelig tilgjengelig og med for stort rom for skjønn, slik at vanskelige vurderinger faller på skoleeier eller skoleleder. Utvalget er likevel av den oppfatning at informasjon, kompetanse, organisering, økonomi og vilje har vel så stor betydning for de implementeringsmessige utfordringene en finner i opplæringssektoren generelt og innen opplæringen til minoritetsspråklige elever spesielt.

Utvalget viser til at tilsyn kan være en god måte å sørge for regelverksetterlevelse og til å avdekke forhold som ikke er i tråd med regelverket. Slik ansvarliggjøres skoleeier. Samtidig har utdanningsmyndighetene få sanksjonsalternativer overfor skoleeiere som ikke oppfyller regelverket. Utvalget mener at det å ikke følge regleverket bør få konsekvenser. Regelverksetterlevelse synes særlig viktig for å sikre rettighetene til presumptivt svake elevgrupper, som ikke alltid kjenner egne rettigheter eller har ressurser til å hevde disse.

Utvalget mener det ikke er heldig når selv store skoleeiere som fylkeskommunene, ser ut til å kunne leve godt med at deler av regelverket er lite kjent eller ikke blir fulgt. Samtidig som utvalget mener det bør være tilgjengelig hensiktsmessige sanksjonsverktøy, mener utvalget at det er viktig at skoleeiere også gis god veiledning.

Utvalgets forslag til tiltak:

• Krav til internkontroll må tydeliggjøres i regelverket

• Det må finnes hensiktsmessige sanksjonsverktøy til bruk ved alvorlige regelbrudd.

• På bakgrunn av risiko og vesentlighet må det gjennomføres nasjonalt tilsyn med hvordan rettighetene etter §§ 2-8 og 3-12 i opplæringsloven oppfylles.

• Skolens og skoleeiers ansvar for å sikre god sammenheng og overgang fra barnehage til skole og mellom skoler og skoleslag, må forankres i opplæringsloven.

• Kravet til skolefaglig kompetanse over skolenivået i opplæringsloven § 13-1 fjerde ledd må styrkes.

• Det innføres tilsvarende bestemmelse om at kommunen skal ha barnehagefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen over barnehagenivået i barnehageloven.

6.4.2 Informasjon og veiledning

Gjennom sitt arbeid har utvalget erfart et betydelig behov for informasjon og veiledning i opplæringssektoren. Flere skoleeiere har manglet grunnleggende kunnskap om læreplaner, regelverk, læremidler og kjennskap til hvilke informasjonskanaler som eksisterer. De har ikke hatt kjennskap til praksis i nabokommuner eller til ulike måter å organisere undervisningen på. Utvalget erkjenner at det som regel ikke er vond vilje som gjør at de minoritetsspråklige elevene ikke får innfridd sine rettigheter, men at det svært ofte er snakk om mangel på kunnskap og kompetanse. Dette gjør at utvalget vil anbefale bruk av tilsyn for å avdekke brudd på regelverket, men også i langt større grad enn i dag bør skoleeier tilbys veiledning og kompetanseheving. Utvalget foreslår at fylkesmennene gis en mer aktiv rolle når det gjelder informasjon og veiledning knyttet til kvalitetsheving overfor kommuner og fylkeskommuner. Mangel på informasjon og veiledning synes å være en generell utfordring, som imidlertid kan slå ekstra uheldig ut for minoritetsspråklige elever.

Veiledning

Utvalget mener det er behov for en kombinasjon av sterkere styring og mer aktiv støtte og veiledning til skoleeiere fra statlig hold, jf. punkt 6.4.1 over. Sterkere styring innebærer blant annet større krav til, og dimensjonering av, skolefaglig kompetanse på kommunalt nivå sammen med tydeligere krav til internkontroll. Når det gjelder støtte og veiledning, har fylkesmannen en sentral rolle. Universitets- og høyskolesektoren er viktige samarbeidspartnere når det gjelder kompetanseheving. Utvalget mener flere generelle tiltak som Utdanningsdirektoratet nå er i ferd med å implementere, vil kunne være viktige for å sikre god veiledning og kompetanseheving. Eksempler på dette er rektorutdanningen og veilederkorpset. Utvalget vil understreke betydningen av at flerkulturell kompetanse og kunnskap om andrespråkstilegnelse inngår i rektorutdanningen. Som utvalget har erfart, er det et stort behov for veiledning på dette feltet både knyttet til regelverksforståelse og praktisering, og et veiledningskorps med særskilt kompetanse når det gjelder minoritetselever vil kunne gjøre en viktig jobb for elevene. Hvis denne kompetansen ikke blir ivaretatt i det regulære veilederkorpset, må det etableres veilederkorps for å ivareta problemstillinger minoritetsspråklige står overfor. Utvalget har for øvrig merket seg at de i Danmark er etablert en «Task Force for Bilingual Pupils», som skal gi assistanse til kommuner for å bedre kvaliteten på skoletilbudet som gis til tospråklige barn (OECD 2010b).

Kunnskap om opplæringsloven må inngå i lærerutdanningen, i PPU og i etter- og videreutdanning. Utvalget ønsker å understreke at det er skoleeiers ansvar å sikre at elevene får innfridd sine rettigheter.

I dag finnes det elev- og lærlingombud i flere fylkeskommuner. Utvalget vil oppfordre til at denne ordningen blir gjort mer kjent, og at ombudet har et særlig blikk på minoritetsspråklige elevers situasjon i skolen.

Informasjon

Ved flere av sine besøk har utvalget blitt kjent med manglende oversikt over eksisterende læremidler, veiledere, nettløsninger m.v. Utvalget mener det er nødvendig å skape bedre systemer for å nå ut med informasjon. Det er imidlertid ikke entydig hva som vil være en hensiktsmessig informasjonsstrategi.

Det kan for eksempel stilles spørsmål ved om vi er blitt for elektroniske. I det daglige arbeidet i en barnehage eller skole har pedagoger og ledere lite tid til å bruke pc. Kanskje må det tenkes annerledes når det gjelder å få ut informasjon, være seg i form av nyhetsbrev til alle barnehager og skoler, mer systematisk informasjon om regelverksendringer på kurs og felles gjennomgang av eksisterende plandokument.

For utvalget fremstår konferanser som den årlige Likeverdig opplæring i praksis! som gode arenaer for spredning av informasjon, ny forskning og god praksis. For å unngå at denne årlige konferansen kun blir for de mest ivrige og de som har økonomi til å delta, bør denne type konferanser arrangeres regionalt og helst fylkesvis. Ved å avholde fylkesvise samlinger/konferanser hvor alle kommuner og skoler blir invitert, vil en på en god måte kunne nå ut med informasjon.

Informasjonsutvekslingen mellom barnehage/skole og hjem er sentral. Informasjon på ulike språk vil kunne lette arbeidet noe. Det er flere kommuner, som Kristiansand, som har gjort et solid arbeid for å utarbeide denne type materiell. Nettressurser på ulike språk, herunder det nyetablerte nettstedet morsmål.no, burde også kunne utnyttes som en kanal for informasjon til foreldrene, og burde kunne benyttes aktivt av skolene for å hente ut informasjon på ulike språk.

Som det fremgår av blant annet følgeevalueringen av de nye læreplanene, føler skoleledere seg avhengig av støtte fra skoleeier for å gjøre en god jobb. Dette understreker viktigheten av at også skoleeier har et aktivt forhold til minoritetsfeltet og støtter skolelederne. For mange skoleeiere vil det være et behov for i en overgangsperiode å ha veiledere som hjelper seg i den første fasen. Fra nasjonalt hold blir det derfor viktig å ha en veilederberedskap, en nasjonal kompetanse, som kan bistå skoleeiere og kommuner som trenger det med materiell, informasjon om rettigheter og kompetanseheving av lærere. NAFO, Fylkesmennene og Utdanningsdirektoratet vil i så måte måtte spille en viktig rolle.

Nettverk og kunnskapsdeling

OECD foreslår kollegabasert læring, bruk av gode eksempler, styrket samarbeid på tvers av utdanningsnivå og fag og lederopplæring for å bedre implementeringen av de nye læreplanene. Utvalget er enig i at det trengs en kunnskapsmobilisering for å bedre implementeringen av læreplanene.

Utvalget har observert hvordan kommuner lager egne opplegg for et fåtall minoritetsspråklige elever, uten å vite om arbeidet som foregår i nabokommunen. Det er et stort potensial når det gjelder å samarbeide mellom kommunene med hensyn til lærerkrefter, kompetanseheving og innføringstilbud. Interkommunale samarbeid bør styrkes, og en må se på hvordan det kan stimuleres til dette. Det vises i denne forbindelse til Flatøutvalgets vurderinger. Utvalget har blant annet erfart hvordan større kommuner, som Trondheim, kan bistå mindre nabokommuner i form av fjernundervisning av elever. Dette er et godt eksempel på god ressursutnyttelse av lærerkrefter. Andre eksempler på gode samarbeid er i Salangen, hvor kommunene kan kjøpe tjenester av den videregående skolen som gir grunnskoleopplæring for voksne og norsk og samfunnskunnskap. Slikt samarbeid er ikke bare positivt for enkelteleven som får et bedre opplæringstilbud, det innebærer ofte også økonomisk gevinst samlet sett.

Opprettelse av nettverk mellom skoler og skoleeiere der en utveksler erfaring og kunnskap, kompetanse og strategier for hvordan en implementerer og gir disse elevene en bedre tilpasset opplæring, vil være hensiktsmessig. Slike nettverk kan ha sin funksjon, men kan samtidig være svært vanskelig å få til å fungere. Videre er det behov for noen initiativtakere til nettverk som kan veilede og gi informasjon om regelverk. NAFO har også i dag et nettverk i hvert fylke, men nettverkene er begrenset til et fåtall barnehager og skoler. Langt flere burde få anledning til å delta i slike nettverk.

Utvalgets forslag til tiltak:

• Det må legges til rette for bedre samarbeid mellom kommune og fylkeskommune på områder som rådgivning ved valg av utdanningsprogram, informasjon om eleven ved overgang fra ungdomstrinn til videregående opplæring, særskilt språkopplæring og felles bruk av lærerkrefter knyttet til særskilt språkopplæring.

• Veilederkorpset som er under etablering, må inneha kompetanse om minoritetsspråklige elevers situasjon og behov.

• Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet må i samarbeid med NAFO utvikle tjenlige informasjonsstrategier overfor sektoren.

• Fylkesmannen må gis en større rolle også når det gjelder informasjon og veiledning knyttet til kvalitetsheving overfor kommuner og fylkeskommuner.

• NAFO må styrkes for å sikre større trykk i kompetanseutviklingstiltak rettet mot sektoren.

• Digitale læremidler og fjernundervisning må videreutvikles for å bedre opplæringen.

• Det må legges til rette for utvikling av nettverk mellom barnehager, barnehageeiere, skoler og skoleeiere.

6.4.3 Økonomi

Utvalget legger til grunn at bevilgninger i form av rammetilskudd er den ønskede form for statlig bevilgning til opplæringssektoren også i tiden fremover. Det vil etter utvalgets vurdering være av stor betydning at utdanningsmyndighetene har bedre styringsinformasjon enn tilfellet er i dag. Utvalget anbefaler at arbeidet med å bedre informasjonstilgangen forseres.

Utvalget har registrert en oppfatning i sektoren om at regelverket gjelder så langt pengene strekker. Med andre ord, det er i mange tilfeller økonomien som i realiteten avgjør om elevene får den opplæringen de har behov for og krav på. Det er derfor en fare for at minoritetsspråklige elevers rettigheter enkelte steder prioriteres bort.

Utvalget ser med bekymring på at minoritetsspråklige elevers rettigheter ikke oppfylles i norsk skole og at mange ikke får det opplæringstilbudet de har krav på etter opplæringsloven §§ 2-8 og 3-12. Utvalget antar at en kombinasjon av ressursknapphet og varierende regelverksforståelse i mange tilfeller kan være årsak til dette. Tidligere års ressursbruk knyttet til minoritetsspråklige elever i grunnskole og videregående skole kan, etter utvalgets vurdering, derfor gi et mindre korrekt bilde med hensyn til hva som skulle ha vært rett ressursbruk. Videre kan antall minoritetsspråklige elever endre seg vesentlig fra år til år. Utvalget vil anbefale at det i stedet vurderes å benytte prognoser for å beregne ressursbruken. Både Kunnskapsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet bør uansett være seg bevisst dette i det videre arbeidet med inntektssystemet til kommunene og fylkeskommunene.

Finansieringssystemet er i stor grad basert på at eier selv prioriterer midler til opplæring og i dette tilfellet til særskilte tilbud til minoritetsspråklige barn, unge og voksne. Utvalget mener det er en fare for at økonomiske hensyn kan overskygge hensynet til pedagogisk forsvarlighet og regelverksetterlevelsen, og utvalget vil anføre at dette kan medføre en reell utfordring for tilbudet til minoritetsspråklige barn og elever ved overgang fra øremerkede tilskuddsordninger til rammetilskudd.

6.4.3.1 Kommuner

Barnehager

Tilskudd til barnehager vil bli innlemmet i rammetilskuddet 37 . Innlemming av tilskuddene til barnehager i rammetilskuddet til kommunene vil etter planen skje i 2011, jf. Innst. O. nr. 103 (2008–2009) fra familie- og kulturkomiteen og Ot.prp. nr. 57 (20072008) Om lov om endringer i barnehageloven (finansiering av ikke-kommunale barnehager).

Borgeutvalget foretok ingen vurdering av det øremerkede tilskuddet til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. Utredningen ga samtidig uttrykk for at dersom det øremerkede tilskuddet til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder skulle innlemmes i inntektssystemet, kunne det være hensiktsmessig å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov gjennom et kriterium for 1. generasjonsinnvandrere 1-5 år utenom Skandinavia i inntektssystemet.

Grunnskole

Utvalget viser til at Borgeutvalget foreslo innført nytt kriterium for å fange opp kommunenes utgiftsbehov for opplæring til språklige minoriteter, «1. generasjons innvandrere 6-15 år utenom Skandinavia». Borgeutvalget fant at det ikke forelå behov for å skille mellom innvandrere fra vestlige land og innvandrere fra ikke-vestlige land i kostnadsnøkkelen, da analysene indikerte at de to gruppene var om lag like ressurskrevende. Borgeutvalget fant ingen signifikant sammenheng mellom 2. generasjons ikke-vestlige innvandrere 6-15 år og antall årstimer til undervisning av språklige minoriteter.

Utvalget har i denne sammenheng merket seg Oslo kommunes høringsuttalelse til Borgeutvalgets utredning, NOU 2005: 18:

«Oslo kommune er kritiske til at 2. og 3. generasjonsinnvandrere ikke er med i de objektive kriteriene for tilskudd til grunnskole. En stor del av de minoritetsspråklige elevene i Oslo er såkalte 2. generasjonsinnvandrere, de er født i Norge, men har to utenlandsfødte foreldre. Etter hvert vil det også finnes 3. generasjonsinnvandrere i Oslo som har behov for tilrettelagt opplæring fordi de ikke behersker norsk. Statistikk pr. 1. januar 2005 over innvandringsbefolkningen i alderen 6-15 år viser store forskjeller mellom Oslo og resten av Norge. Av barn i skolepliktig alder i Oslo utgjør 1. generasjonsinnvandrerne 4 199, mens 2. generasjonsinnvandrerne utgjør 11 369. Tilsvarende tall for hele Norge er 22 792 og 24 678. I Oslo er det flere minoritetsspråklige elever i gruppen 2. og 3. generasjonsinnvandrere enn i resten av Norge, og mange av disse vil ha behov for tilrettelagt opplæring fordi de ikke behersker norsk.»

Kriteriet «1. generasjons innvandrere 6-15 år utenom Skandinavia» støttes for så vidt av utvalget. Samlet finner utvalget likevel at kostnadsnøkkelen for grunnskolen bør gjennomgås på nytt. Utvalget viser i denne sammenheng til at det har skjedd endringer etter at kostnadsnøkkelen for grunnskolen ble foreslått. Det vises i denne sammenheng til endringer i opplæringsloven § 2-8, innføringen av Kunnskapsløftet, herunder også innføringen av læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter, og handlingsplanen «Likeverdig opplæring i praksis!». Tidligere var det et eget tilskudd til kommunene for å tilrettelegge for særskilt språkopplæring i grunnskolen. Det øremerkede tilskuddet er nå innlemmet i rammetilskuddet. Overfor utvalget har det vært hevdet at tilbudet om særskilt språkopplæring er blitt redusert som følge av innlemmingen. Utvalget vil også vise til at det siden 2005 har vært en sterk økning i sent ankomne minoritetsspråklige elever med liten skolebakgrunn. Videre vil utvalget vise til at en ikke ubetydelig andel barn av utenlandskfødte foreldre vil kunne ha behov for tilrettelagt opplæring fordi de ikke behersker norsk. Utvalget vil derfor presisere at også et kriterium knyttet til norskfødte elever med innvandrerforeldre, dvs. 2. generasjons innvandrere, bør vurderes på nytt i denne sammenheng.

Voksenopplæring

Borgeutvalgets analyser av kommunenes ressursbruk på voksenopplæring viste at kommunenes ressursbruk øker med økende andel innvandrere som kvalifiserer for integreringstilskudd. Siden kommunene får kompensasjon for utgifter til opplæring av denne gruppen gjennom integreringstilskuddet fant Borgeutvalget at innvandrere som kvalifiserer for integreringstilskudd ikke bør innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen.

Utvalget vil vise til at det har funnet sted en sterk økning i sent ankomne minoritetsspråklige elever med liten skolebakgrunn. Mange i denne gruppen vil ha behov for et grunnskoletilbud også etter fylte 15 år. For utvalget synes denne utviklingen ikke i tilstrekkelig grad å være fanget opp i foreliggende kriterier eller forslag til kriterier. Som det fremgår av kapittel 8 er grunnskoletilbudet til voksne av svært varierende kvalitet. Et kriterium som fanger opp gruppen mellom 16 og 18 år bør derfor vurderes i det videre arbeidet med kostnadsnøkkelen.

6.4.3.2 Fylkeskommuner

I forhold til dagens kostnadsnøkkel for fylkeskommunene foreslår Borgeutvalget at delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring får økt vekt. For videregående opplæring foreslås det også en finere inndeling av søknadskriteriet ved at det skilles mellom tre grupper studieretninger, gruppert etter utgiftsnivå pr. elev. Etter innføring av § 3-12 i opplæringsloven vil det, etter utvalgets vurdering, være naturlig at minoritetsspråklige elever blir en del av kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene på linje med kostnadsnøkkelen for kommunene. Utvalget vil anbefale at det vurderes på nytt å la minoritetsspråklige elever bli en kategori i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene.

Utvalget har ikke funnet anledning til å kunne gå nærmere inn på fylkeskommuners interne ressursfordeling mellom fylkets videregående skoler. På bakgrunn av de besøk som er foretatt og annen informasjonsinnhenting som er gjort, finner imidlertid utvalget grunn til å advare skoleeiere mot de skjevheter stykkprisfinansiering av videregående skoler kan medføre. Så vidt utvalget kan se vil skoler som har et høyt antall sent ankomne minoritetsspråklige elever, eller elever med lav grunnskolekompetanse, være de skolene som er mest økonomisk sårbare med et slikt system. Et (forventet) høyt frafall på disse videregående skolene, med påfølgende tapte inntekter, vil kunne medføre at det blir mindre ressurser til opplæring til elever med særlige utfordringer. Dette vil også kunne medføre økt segregering samt at det i større grad utvikler seg «A og B skoler».

6.4.3.3 Særskilte ordninger

Utvalget har over redegjort for ulike særskilte tilskuddsordninger. Videre har utvalget sett nærmere på tilskuddsordningene rettet mot barnehager/barn i førskolealder i kapittel 7 og på tilskuddsordninger rettet mot barn av asylsøkere og unge asylsøkere i kapittel 15. Når det gjelder øvrige særskilte ordninger, fremstår det for utvalget noe usikkert hvordan disse benyttes. Utvalget mener det foreligger et behov for en systematisk gjennomgang av de ulike tilskuddsordningene. Utvalget har ikke sett en slik gjennomgang som en del av sitt mandat. Utvalget anbefaler at en slik gjennomgang foretas enten i forbindelse med, eller som en oppfølging av Velferds- og migrasjonsutvalgets (Brochmannutvalget) utredning.

Det er et kommunalt/fylkeskommunalt ansvar å disponere midler til opplæring også for de minoritetsspråklige elevene. Utvalget har registrert at det flere steder er en utfordring at ansvaret for grunnopplæringen ligger til kommunen mens ansvaret for videregående opplæring ligger hos fylkeskommunen. Ofte er samarbeidet mellom forvaltningsnivåene for dårlig, og ikke sjelden blir det en diskusjon om hvem som har ansvaret for opplæringen av eleven, selv om regelverket etter utvalgets mening er tydelig på dette punktet.

Utvalget anbefaler at det vurderes etablert ulike type insentivordninger for å stimulere til samarbeid, nettverk og bruk av innføringsklasser. Både fra OECD og fra annet hold blir det fremhevet at nettverksarbeid kan være en gunstig strategi i implementeringen. Slikt arbeid krever mer både styring og støtte, nettverk lever ikke bare av egen kraft. For minoritetsspråklige elever kan det å bo i små kommuner bety et dårligere tilbud enn i middelsstore og store kommuner. Dette er slett ikke en nødvendig sammenheng, men som blant annet Rambøll Management (2009a) viser i sin evaluering av implementeringen av de nye læreplanene, fungerer generelt implementeringen dårligst i de minste kommunene. Dette kan ha sammenheng med mangel på kompetanse og erfaring, og at det er få elever totalt sett som det er snakk om. Utvalget mener derfor at det for denne gruppen elever kan være svært mye å hente på interkommunalt samarbeid, slik at elevgrunnlaget blir noe større og at en kan utnytte ressursene bedre, slik at opplæringstilbudet til elevene styrkes.

Utvalget vil vise til at økonomiske tilskudd kan gi ønskede effekter i en innføringsfase for å stimulere til samarbeid. Når det gjelder interkommunalt samarbeid, har utvalget tro på at det er mye å hente på dette. Også her vil særskilte økonomiske tilskudd kunne bidra positivt i en oppstartsfase. Utvalget har også drøftet hvordan ulike insentivordninger kan stimulere til bruk av innføringsklasser på ulike nivå, jf. kapittel 10 om innføringstilbud.

Utvalgets forslag til tiltak:

• I det videre arbeidet med inntekstsystemet for kommuner og fylkeskommuner må det tas hensyn til at ressursbruken knyttet til opplæring av minoritetsspråklige barn, unge og voksne har vært for lav.

• Styringsinformasjon må forbedres slik at grunnlaget for finansieringen blir bedre.

• Ved innlemming av tilskudd under kap. 231 Barnehager må det vurderes om det bør innarbeides et kriterium for minoritetsspråklige barn under 6 år.

• Kostnadsnøkkelen for grunnskolen må gjennomgås på nytt.

• Et kriterium som også tar hensyn til ressursbehovet knyttet til norskfødte elever med innvandrerforeldre må vurderes innarbeidet i kostnadsnøkkelen.

• Det må vurderes om kostnadsnøkkelen i tilstrekkelig grad fanger voksenopplæringens endrede deltakermasse og det ressursbehov dette medfører.

• Minoritetsspråklige elever i videregående opplæring må vurderes lagt inn som en kategori i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene.

• Ved ressursfordeling mellom skoler, må skoleeiere utvise betydelig varsomhet ved bruk av stykkprisfinansiering med flere elevtellinger i løpet av skoleåret.

• Det anbefales en samlet gjennomgang av de særskilte tilskuddsordningene og hvordan disse benyttes.

• Det anbefales at det vurderes etablert ulike typer insentivordninger for å stimulere til samarbeid, nettverk og ulike innføringstilbud. Det bør etableres eget tilskudd til dette formålet.