15 Barn av asylsøkere og enslige mindreårige asylsøkere

15.1 Innledning

Det fremgår av mandatet at utvalget skal vurdere og foreslå tiltak knyttet til:

«hvordan den ordinære opplæringen i grunnskole og videregående opplæring fungerer i praksis for minoritetsspråklige, inkludert asylsøkere. Utvalget skal foreslå eventuelle endringer i innhold, strukturer og rammer.»

Utvalget har vært på besøk i kommunene Eidsvoll, Hadsel, Salangen, Sandnes og Vadsø hvor de har erfaring med omsorgssentre og asylmottak. Sekretariatet har videre hatt møte med representanter for Hero oppvekst. For øvrig har sekretariatet også deltatt på møte med flere kommuner og departementer, hvor tema var kommunenes erfaringer med opplæring for barn av asylsøkere og enslige mindreårige asylsøkere. Utvalget har videre forespurt førstelektor Kirsten Lauritsen, Høgskolen i Nord-Trøndelag, og NAFO, om en vurdering av tilbudet til disse gruppene. Det vises til rapportens punkt 2.3.

Barn av asylsøkere og enslige mindreårige asylsøkere står overfor visse særegne utfordringer. Det er utviklet enkelte særskilte ordninger for barn av asylsøkere og enslige mindreårige asylsøkere, og på noen områder skiller denne gruppens rettigheter seg fra retten andre barn og elever har etter barnehageloven og opplæringsloven.

15.2 Kunnskapsgrunnlag

Undersøkelser av levekår i asylmottak har hatt avgrenset fokus på barn. Tidligere evalueringer av levekår ved norske asylmottak, på tre ulike tidspunkt, peker likevel på behovet for tiltak rettet inn mot asylbarns situasjon generelt og små barns situasjon spesielt (Lauritsen og Berg 1999; Brekke 2004; Berg m. fl. 2005). Blant annet har ansatte i asylmottak og helsevesenet uttrykt klare bekymringer om barnas situasjon. Bekymringene gjelder dels situasjonen for barna her og nå, men også når det gjelder en mer langsiktig virkning av å leve i en situasjon med foreldre som lever under usikkerhet og til dels er traumatiserte, og der helsevesenet og barnevernet i liten grad er i stand til å gi et tilbud om behandling. Også gjennom terapeutisk arbeid og forskning har flere forskere formidlet bekymring for disse barna (Raundalen, Lorentzen og Dyregrov 2004).

Separasjonsangst og atferdsforstyrrelser kan synes utbredt hos barn som bor i asylmottak. Mange kan også miste troen på egen fremtid (Berg m. fl. 2005). Det er blitt anbefalt at barn i mottak får noen områder der de kan erfare mestring, møte jevnaldrede og få utfolde seg som barn (Neumayer m. fl. 2006; Berg 2006). Tilsvarende vil gjelde for barn som bor i omsorgsentre eller privat. Skole og barnehage har vært trukket frem som viktige arenaer i denne sammenhengen, forutsatt at tilbudet er tilpasset barnas situasjon og forutsetninger (Eide 2000).

Seeberg, Bagge og Enger (2009) viser til at det er få studier i Norge som har spesielt fokus på barn under 6 år i asylmottak, men har på bakgrunn av den foreliggende litteraturen på feltet vist til at «midlertidigheten og oppbruddene er permanente trekk» for barn som oppholder seg i asylmottak.

Land som har ratifisert barnekonvensjonen, har plikt til å rapportere til FN hvert femte år om sin oppfølging av konvensjonen. I denne forbindelse er det gjennomført en undersøkelse hvor barn og unge har «rapportert» til FN om sine rettigheter (Sandbæk og Einarsson 2008). Det konkluderes med at flyktning- og asylsøkerbarns opplevelser av sine rettigheter kan gi grunn til bekymring. Barna savner venner og inkludering. Enkelte opplevde ubehag ved å gå i egne klasser på skolen og en følelse av å være holdt ute fra storsamfunnet gjennom manglende transport til fritidsaktiviteter. Flere hadde følelse av å være fattige og ha langt dårligere levekår enn andre barn og unge i Norge.

Tallgrunnlag

Det er betydelige svingninger i antall asylankomster. I 2009 var det en stor økning av asylsøkere til Norge. Mange av disse var enslige mindreårige. I 2010 har antallet hittil vært kraftig redusert.

Pr. 1. juli 2009 var det til sammen etablert og i drift om lag 19 000 mottaksplasser, fordelt på 17 transittmottak (herunder åtte transittmottak for enslige mindreårige asylsøkere over 15 år), 103 ordinære mottak (herunder åtte mottak og 19 avdelinger for enslige mindreårige), og to ventemottak. Fire av mottakene hadde forsterkede avdelinger. Det var om lag 15 600 beboere totalt i transittmottak og ordinære mottak, hvorav i underkant av 4 800 var kvinner og i overkant av 10 800 var menn. Vel 4 500 av beboerne var barn. Det var ca. 1 500 enslige mindreårige mellom 15 og 18 år i mottak, hvorav 94 prosent var gutter og rundt 70 prosent fra Afghanistan, jf. Prop. 1 S (2009-2010) Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Ved utgangen av september 2009 bodde det 5 334 barn i mottakssystemet 1 . Av disse var 1 369 barn i alderen 1 til 5 år. Barnefamilier utgjør rundt 60 prosent av beboerne i mottak, og er en svært stor og sammensatt gruppe. Noen av barna i mottak har nettopp kommet til landet, noen har bodd i mottak i flere år, noen har fått avslag og skal reise hjem og noen har fått oppholdstillatelse og venter på bosetting i en kommune (Lauritsen 2009).

I juni 2009 var det 212 enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år under barnevernets omsorg. Av disse var 87 i omsorgssenter, mens 125 var plassert i private tiltak, jf. Prop. 1 S (2009-2010) Barne- og likestillingsdepartementet.

Våren 2009 ble det gitt tilskudd til opplæring av 995 elever i grunnskolealder som bodde i mottak, 222 elever i alderen 16-18 som bodde i mottak og 139 elever som bodde på omsorgssentra 2 . Totalt ble det gitt tilskudd til opplæring av 1356 elever, jf. kap. 225, post 64 Tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere. Av GSI-tall for 2009-2010 fremgår at 1 394 asylsøkere får særskilt norskopplæring, mens 782 elever følger læreplanen i grunnleggende norsk.

Antallet elever i opplæringen i alderen 16-18 år som det er gitt tilskudd til er lavt (222 elever), om en ser hen til at det var om lag 1500 enslige mindreårige mellom 15 og 18 år i mottak pr. 1. juli 2009. Dette kan bety at ungdommene ikke har behov for grunnskoleopplæring, at kommunene ikke får kompensert for opplæringstilbudet de gir elevene eller at mange i denne aldersgruppen ikke får et tilbud om grunnskoleopplæring.

Ifølge Prop. 1 S (2009-2010) Kunnskapsdepartementet var det forventet en økning i belegg både ved statlige asylmottak og ved omsorgssentre for enslige mindreårige i 2010. Tall fra Utlendingsdirektoratet pr. 12. april 2010 viser imidlertid at det er en nedgang i antall enslige mindreårige asylsøkere på 58 prosent i første kvartal 2010 sammenliknet med 2009. Utviklingen i Norge går motsatt vei av i Sverige og Danmark, der antallet asylsøkere er på vei oppover.

Barnebaser i asylmottak og på mottakssentre

Småbarns hverdag i asylmottak er begrenset av dårlig økonomi, ustabile nettverk fordi folk flytter ut og inn og lokaler som ikke er tilrettelagt for barns lek (Seeberg, Bagge og Enger 2009). «Barnebaser» i mottak har begrenset åpningstid. Mangelen på tilgjengelig oppholdsrom kan videre gjøre at barna har svært liten plass å leke på, og ofte er henvist til ganger og korridorer i mottaket:

«I begge mottakene vi undersøkte var barnebasen det eneste fellesrommet som var barnas eget, hvor de kunne leke sammen og ha tilgang på leker og formingsmaterialer. Mesteparten av tiden var barnebasene stengt, og barna måtte finne andre steder å være.

(…)

Begge mottakene hadde store uteområder, men ingen av dem var tilpasset barn, og de var heller ikke sikret med gjerder og stengte porter. Barna var derfor avhengig av at voksne tok dem med ut. På grunn av dette, fordi barna hadde så kort tid i barnebasen, og fordi de fleste av dem ikke likte seg på rommet, oppholdt de seg mye i gangene.» 3

«Eksisterande kunnskap om kva som er det beste pedagogiske tilbodet til barn av asylsøkjarar, viser at det finst fordelar og svakheiter med alle eksisterande modellar. Ein viktig skilnad mellom dei ulike alternativa er likevel at medan ulempene med segregerte modellar i første rekke rammer asylsøkjarbarna, er integrering i ein ordinær barnehage i første rekke ei utfordring for dei tilsette. Ein segregert modell i form av barnebasar eller eigne barnehagar på asylmottaket, inneber ein sosial og språkleg isolasjon frå resten av samfunnet og frå andre barn i ein normal situasjon. Barnebasane er ofte prega av mangel på strukturerte tilbod og pedagogisk tilrettelegging. Dei utgjer heller ikkje noko avveksling frå eit belastande sosialt miljø. Styresmaktene har lagt ned eit omfattande arbeid for å kartlegge barn sine behov generelt og har utvikla ein rammeplan som skildrar prinsipp for kva slags pedagogisk tilbod ein meiner små barn i dag treng. Her føreset ein at barnehagar som arbeider etter desse prinsippa er det beste for alle barn. Det er og det barn av asylsøkjarar treng. Desse barna er i tillegg i ein særleg sårbar situasjon som gjer at dei både treng ei avveksling frå ein problematisk kvardag og ei pedagogisk tilrettelegging som møter dei behova dei har. Så lenge det bur små barn i asylmottak, vil det likevel vere nødvendig at det finst tilsette med barnefagleg kompetanse på mottaka og eit tilbod om barnebase, i dei periodane barna av ulike grunnar ikkje har eit ordinært barnehagetilbod. Eit tilbod om barnebase der ein og engasjerer foreldre, kan vere eit supplement – men ikkje erstatte det eit ordinært barnehagetilbod kan gje.» 4

Barnebasene synes i mange tilfeller å bli brukt til «oppbevaring» av barna, uten aktiv oppfølging fra personalets side, dvs. pedagogisk tilbud, organisert lek mv. Følgende fremstår i så måte som en relativt dekkende beskrivelse:

«Barneansvarlig i det ene mottaket vi studerte, var utdannet førskolelærer, mens barneansvarlig i det andre var ute i permisjon, og vikaren hadde ingen barnefaglig kompetanse, men hadde vært knyttet til mottaket som timelønnet i flere perioder. Slike og andre midlertidige løsninger er, i følge flere av de ansatte, helt vanlige – og kan dermed utgjøre nok et eksempel på en strukturell midlertidighet som er regelen snarere enn unntaket. Under slike forhold er det, uavhengig av den enkelte ansattes kompetanse, svært krevende å gjennomføre systematisk forebyggende terapeutisk eller pedagogisk arbeid. De ansatte vi snakket med, hadde heller ikke ambisjoner om noe slikt. I det ene mottaket snakket vi med barneansvarlig om hva hun så som formålet med sitt arbeid. For henne var det å kunne bidra til å gi barna noen gode minner og opplevelser av mestring å se tilbake på, som en motvekt mot alt det vonde og kaotiske.» 5

Barnehage for barn som bor i mottak og på omsorgssentre

I notat til utvalget om barnehagetilbudet til asylsøkerbarn skriver Kirsten Lauritsen (2009) blant annet:

«Både når det gjeld språkleg utvikling, sosial tilknyting og langsiktig integrering, er tilbod i ordinær barnehage langt å føretrekke framfor eit tilbod på asylmottaket. Det gjeld og om barna som får plass i barnehage seinare skal vidare til ein annan stad. All tid med eit pedagogisk tilbod som kan fremme integrering, språkleg og sosial utvikling, er av det gode. Det gir barna ein fristad og eit pustehol i ein vanskeleg situasjon. Det gir foreldra avlastning frå foreldrerolla, noko som kan gje dei rom for å vere gode foreldre i ein krevjande situasjon. Foreldra får og kjennskap til ein viktig institusjon i det norske samfunnet, noko som kan lette deira eigen integrering. Tilsette i fleire barnehagar fortel om foreldre som spør dei til råds i større grad enn norske foreldre gjer, om kva som er vanleg, om påkleding, om skjema som skal fyllast ut og om oppseding. Baksida med ei slik sosial tilknyting, er sjølvsagt at mange av barna og foreldra reiser vidare, anten til ein annan kommune eller fordi dei har fått avslag. Men uansett om framtida blir «her» eller «der», seier forsking at verken språklæringa til barna eller foreldra, dei sosiale banda dei har rukke å etablere eller det styresmaktene kallar ’tilknytinga til riket’ vil vere bortkasta.

Kva så med spørsmålet om å organisere eigne avdelingar for barn frå asylmottaket i ein ordinær barnehage? Om ein vel ei slik løysing for ein kortare innslusingsperiode, må vurderast ut frå lokale behov og føresetnader. Det kan vere ei løysing for å handtere kontakt, kommunikasjon og informasjon til foreldre den første tida, og for å gje ekstra språkleg støtte og hjelpe barna inn i rutinane i barnehagen. Personale som har ein særleg språkleg og kulturell kompetanse kan gjere overgangen frå asylmottaket til barnehagen smidig. Men ei slik mottaksavdeling vil samstundes og vere eit ekstra ledd barna og foreldra deira skal forhalde seg til, og kan såleis skape unødvendig uro for barnet, som likevel skal vidare til ei ordinær avdeling i barnehagen. Konklusjonen er at dette ikkje er ei god løysing på lang sikt. Barna går glipp av eit miljø som er viktig både med tanke på avveksling, nye utfordringar, sosial og språkleg utvikling. Ein risikerer dessutan at det utviklar seg eit A- og eit B-lag når det gjeld tilsette sin kompetanse.

Å tilby ordinære barnehageplassar til barn i asylmottak vil innebere ein del utfordringar. Det er viktig at asylsøkjarane og barna deira blir møtt av menneske som kjenner til denne gruppa sine særlege behov og utfordringar. Dei må og kunne handtere det at desse barna nødvendigvis vil begynne og slutte på kortare varsel enn andre barn. Det inneber å etablere gode rutinar for å førebu både majoritetsbarn og andre minoritetsbarn sine reaksjonar når det kjem nye barn eller når eit barn skal reise. At tilsette i norske barnehagar vil måtte auke sin kompetanse i språkleg og kulturelt mangfald, er positivt og ei satsing som peikar framover. I dei større byane i Noreg har mange barnehagar og skolar allereie lang erfaring i det å ta imot og leggje til rette for barn med minoritetsbakgrunn. I meir grisgrendte strøk er det ikkje nødvendigvis sånn at barnehagen har den språklege og kulturelle kompetansen som er nødvendig for å gje barn frå asylmottak det beste tilbodet. Denne kompetansen treng tilsette i alle barnehagar i Noreg – rett og slett fordi det finst personar med minoritetsetnisk bakgrunn i alle norske kommunar. For dei av oss som har tatt utdanning for ti år sidan eller meir, ga dei færraste profesjonsutdanningane kompetanse til å arbeide i eit fleirkulturelt samfunn. Det er såleis eit hol i vår kompetanse som gjer at behovet for eit kunnskapsløft forlengst er overmodent. Eit tilbod om barnehageplass for alle asylsøkjarbarn i ordinær barnehage, vil bidra til at det blir sett søkelys på kulturelt mangfald. Eit samarbeid mellom asylmottak og barnehagar vil kunne gje ei gjensidig kompetanseheving. Her kan ein og involvere lokale og nasjonale samarbeidspartar som universitet og høgskolar, fylkesmannen og lokale barnehagestyresmakter, slik mellom anna NAFO (Nasjonalt kompetansesenter for flerspråkleg utvikling) har bidratt til.

Forsking på barn i asylmottak er svært mangelfull. Det er bekymringsfullt. Det vil ha stor betyding for barna sjølve, men og for det norske samfunnet, korleis det går med dei – om dei får vilkår for å utvikle seg til kompetente og aktive borgarar som kan ta del i utviklinga av framtidssamfunnet vi deler eller om vi set dei på vent. (…)

Konklusjonen må difor bli at alt vi veit så langt peikar i retning av at barn i asylmottak bør ha dei same rettane og få det same pedagogiske tilbodet som flyktningbarn. Samstundes peikar erfaringane på ei rekke pedagogiske, ressursmessige og politiske utfordringar. Det handlar om samfunnsmessige kostnader, mellom anna knytt til kompetansebehov på asylmottaka og i barnehagane, behov for tolkar og tospråklege assistentar. Det er utfordringar for barnehagane, asylmottaka og samarbeidspartane deira i kommune og stat, for barn, for foreldre og tilsette, og ikkje minst for samarbeidet mellom alle desse. Desse utfordringane er likevel av underordna karakter i forhold til målet om å sikre alle barn ’rett til dei same godane’, og til ’eit godt liv’ og til å få ’utvikle seg’, slik FN sin barnekonvensjon krev.» 6

Skole

Barn av asylsøkere er i en del henseende forskjellige fra andre elever, herunder også andre kategorier minoritetsspråklige elever (Eide 2000; Berg 2006; Rambøll Management 2006b). Disse barna er videre i en situasjon hvor det er høyst usikkert om de skal få bli i Norge eller ikke. En del barn vil vende tilbake til sine hjemland, og morsmålsopplæring kan for disse ha betydning for deres retur og reintegrering i hjemlandet. Muligheter for å fortsette sin skolegang i hjemlandet, vil i deres tilfelle påvirkes av hva slags morsmålsopplæring/språk de har fått mens de var i eksil. Det er ikke uvanlig at barn som returnerer til sine hjemland, sliter både sosialt og på skolen grunnet dårlige språkkunnskaper (Valenta og Berg 2003).

Utlendingsdirektoratet foretok i 2004 en kartlegging av barn i skolepliktig alder i asylmottak, samt en kartlegging av skoletilbudet som gis til enslige mindreårige asylsøkere (Kommunal- og regionaldepartementet 2005). Undersøkelsen viste stor variasjon med hensyn til hvordan kommunene organiserer skoletilbudet for barn av asylsøkere, og funn kunne tyde på at disse barna fikk færre timer enn øvrige skolebarn. Det har også vært tegn på at de i ungdomskolealder ikke gis alle fagene de skal ha i henhold til skolens læreplaner, at de i denne alderen får et dårligere tilbud enn i barneskolen, at noen elever blir værende i innføringsklasser og at det for disse elevene finnes svakheter i samarbeidet mellom skoler og psykologisk-pedagogisk tjeneste (PPT) (Kommunal- og regionaldepartementet 2005; Rambøll Management 2006b). Som regel har imidlertid undersøkelser av denne elevgruppen vært begrenset til én kategori, for eksempel enslige mindreårige asylsøkere, eller vært basert på et meget lite utvalg av asylmottak og skoler.

På oppdrag for Redd Barna er det foretatt en kartlegging av skoletilbudet til barn av asylsøkere (Valenta 2008). Undersøkelsen viser at barna i mottak i skolepliktig alder ikke venter lenge på å få plass i skolen. De undersøkte asylmottakene og skolene fremsto effektive og raske med hensyn til innmeldingsrutiner, og barna fikk plass på skolen få uker etter ankomst i ordinære mottak. Barna som bodde i mottak fikk som regel opplæring av samme omfang som de andre barna. Det store flertallet mottok tilpasset norskundervisning. Samtidig synes skoletilbudet å ha et forbedringspotensial, først og fremst i forhold til bedre integrering i skolen og tilpasning av tilbudet til barnas behov. Det fremheves særlig behov for å styrke den helhetlige språkopplæringen, inklusive morsmålsopplæringen og tospråklig opplæring. For få skoler gir slik undervisning til barn som bor i mottak, og skolene som gir slik undervisning, gir for få timer og heller ikke til alle språkgruppene. Det gis uttrykk for at kvaliteten på denne undervisningen ofte ikke fremstår som god nok. Grunnskoletilbudet som gis til barn av asylsøkere synes generelt å avhenge av hva slags tilbud kommunen ellers gir til minoritetsspråklige elever i kommunen.

Andre undersøkelser har vist at skoletilbudet som gis minoritetsspråklige elever, herunder barn av asylsøkere, varierer fra kommune til kommune (Kommunal- og regionaldepartementet 2005; Rambøll Management 2006b). Variasjoner forekommer med hensyn til omfang, tilrettelegging og måten en organiserer særskilt undervisning på, samt lærernes kompetanse. Tilbudet synes videre å avhenge av kommunens størrelse. Store kommuner synes, grunnet bedre tilgang på morsmålslærere, å kunne stille høyere krav til morsmålslærenes kompetanse og har flere lærere med formell kompetanse i særskilt norsk (Rambøll Management 2006b).

Det er pekt på at tilgang til vanlig opplæring blir en utfordring når barn av asylsøkere blir 16 år eller ankommer Norge i alderen 16-18 år. De Luna (2009) har stilt spørsmål ved kvaliteten på opplæringen for denne aldersgruppen og bemerket at det er stor variasjon mellom kommunene i hvilket tilbud de gir.

Opplæring og helse

«Situasjonen har i mange år vore slik at barn blir buande altfor lenge i asylmottak. Når barn og unge med flyktningbakgrunn seinare blir busett i norske kommunar, har dei difor med seg ein tung ryggsekk allereie. Nokre blir urolege og utagerande, andre blir tause og inneslutta. Mange har språkproblem og strever med å forstå kultur/veremåtar. Ei undersøking utført av Hilde Lidén (referert i Dagsavisen 12.08.2008) viser at mange barn på asylmottak har psykiske problem. Usikkerheit, frykt, å bu trongt og frustrerte foreldre prega livet til barna i mottaka. Halvparten av dei 52 mottaka i studien hadde vist barn til barne- og ungdomspsykiatrien. Fem av mottaka hadde barn som var innlagt på psykiatrisk sjukehus. Barn på asylmottak har like rettar til utdanning som norske barn, men Lidén viser til at asylbarna har færre skoletimar og halve veker i barnehagen.» 7

De Luna (2009) påpeker at det i Norge har vært gjort mye forskning på migranters fysiske og mentale helse og det har blitt iverksatt tiltak for å hjelpe disse med å håndtere traumer. Likevel har ikke norske myndigheter anerkjent betydningen av å se sammenhengen mellom utdanning og flyktningbarns helse. Hun mener at bedre tilgang til adekvat opplæring kan gjenopprette den ubalansen traumer skaper hos flyktningbarn, og dermed ha signifikant innflytelse på denne gruppens samfunnsdeltakelse og personlige helse. Av artikkelen fremgår videre:

«During my years of work with separated children in London, UK, I have always noted and been impressed by the resilience they show. Especially remarkable was their determination to get an education. For most of my clients, school was a source of solace and hope, even as for many their lives were a near constant struggle, mired by uncertainty and fear of being sent back to where they came from. For some, especially those who had little or no formal education or had experienced severe disruption in their education, achievements were measured in small steps, their perseverance and hard work deserving much praise, even if their progress was slow. For others, success and achievement in school, despite experiences of loss and displacement, was not only a testament to the high levels of education acquired before fleeing, but also to their reclaiming of a lost childhood, of hopes and aspirations for the future. Education, for most of these children and young people was the way to building a better future, and to being a normal teenager again.» 8

Kirsten Lauritsen (2009) understreker i notat til utvalget den sårbare situasjonen barn i en mottakstilværelse er i, og barnas behov for sosialt nettverk og faste rutiner:

«Felles for alle som bur i eit asylmottak, er at dei har flykta frå heimlandet sitt, av ulike grunnar. Å flykte inneber eit brot i menneske sine livsløp, som for mange er svært alvorleg. Å bryte opp frå eit kjent tilvere, familie og andre sosiale nettverk, frå hus, nabolag, jobb og utdanning, frå språk, religion og kultur, er dramatisk. I nokre tilfelle flyktar berre ein av foreldra, mens den andre er igjen i heimlandet, er forsvunne eller død. Barn og unge med flyktningbakgrunn høyrer til ei av risikogruppene for å utvikle psykiske problem. Krig og flukt representerer store påkjenningar, noko som ofte blir forsterka i asylmottak. Lang ventetid, det å bu trongt, isolasjon og passivitet er faktorar som bidrar til å forverre situasjonen. Dei som bur i asylmottak, er samtidig i ein uforutsigbar situasjon, der venting på svar om kvar dei skal bu i framtida skaper ei usikker ramme rundt liva deira. Tapet av sosiale nettverk inneber store psykiske belastningar for både barn og vaksne, og det gjer barna meir avhengige av foreldra. Denne bakgrunnen inneber at eit viktig mål uansett tiltak, må vere å styrke det sosiale nettverket til barna og gje dei ein oversiktleg kvardag med faste rutinar.» 9

Belastninger som påføres barn i mottakstilværelsen, medfører risiko for utvikling av psykiske problemer (Sivertsen 2007). Viktige belastninger som er rapportert, har vært lang tid i mottak, foreldres hjelpeløshet og sykdom hos foreldre. Med økonomisk støtte fra Senter for krisepsykologi har en del asylmottak gjennomført foreldreveiledningsprogrammer med Magne Raundalen og bruk av veiledningsprogrammet ICDP (International Child Development Programme). Det vises til gode effekter av foreldreveiledningsprogrammene.

Levekårene til barn og deres familier i asylmottak henger, ifølge Lauritsen (2009), sammen med flere forhold, fra strukturelle/organisatoriske forhold til sosiale:

• Lang botid

• Dårlig økonomi

• Venting, usikkerhet, midlertidighet

• Traumatiserte voksne i en vanskelig livssituasjon

• Liten plass – vanskelig å skjerme barna

• Manglende struktur på døgnet

• Fravær av stabile sosiale kontakter

• Avgrenset tilbud til små barn

• Barn med psykiske problem

Forskning som har fokusert på hvordan barn med en vanskelig oppvekst har klart seg, synes relativt samstemte om årsakene: individuelle ressurser, trygge voksne, det å ha tilhørighet og oppleve at ens kompetanse blir verdsatt. De barna som klarte seg bra, hadde oftest støttende voksne utenfor familien, foreldre eller andre som så dem. Uansett hvilket pedagogisk tilbud som gis asylsøkerbarn, finner Lauritsen (2009) at dette er viktige påminnelser. I flere land er det utviklet verktøy for å bidra til å hjelpe barn med flyktningbakgrunn til å handtere utfordringene de møter (Raundalen, Lorentzen og Dyregrov 2004; Richman 1998). Erfaringer peker på hvor viktig tidlig intervensjon er i forhold til barn og unge som har med seg ekstreme opplevelser. Nyere forskning viser at en tredel av barna som har opplevd krig, klarer seg godt (Neumeyer m. fl. 2006). God psykososial fungering avhenger likevel av en interaksjon mellom mange faktorer både hos barnet og på ulike nivå i miljøet rundt barnet. Om denne hverdagen innebærer noen få timer i aktivitet i en foreldreledet barnebase eller om den innebærer et fullverdig pedagogisk tilrettelagt tilbud i barnehage, vil naturlig nok ha stor betydning (Lorentsen 2009).

15.3 Gjeldende rett

Barn av asylsøkeres og enslige mindreårige asylsøkeres rettslige stilling i Norge, er blant annet regulert i barneloven og barnevernloven. Norske myndigheter har dessuten plikt til å følge FNs barnekonvensjon, både når det gjelder norske barn og barn med utenlandsk statsborgerskap. Gjennom FNs barnekonvensjon, som er inkorporert i norsk lov, forplikter Norge seg til å sikre alle barn visse grunnleggende rettigheter. Dette innebærer blant annet at alle barn skal ha rett til de samme godene, at det skal tas hensyn til barnets beste, at alle barn har rett til et godt liv, til å utvikle seg og til å bli hørt og respektert. Ut fra et barnerettslig perspektiv er utdanning, deltakelse og medvirking, rettigheter barn har etter FNs barnekonvensjon.

15.3.1 Barnehage

Barn av asylsøkere fra to år til grunnskolealder skal ha et tilrettelagt tilbud på minimum 3 timer pr. dag, mandag-fredag. Tilbudet kan gis gjennom egen barnebase på mottaket eller ved kjøp av barnehagetilbud eller lignende. Dette gjelder både om barnet har foresatte eller er enslig mindreårig. For barn i alderen 0-2 år skal mottaket sørge for et avlastningstilbud for foreldre som sikrer foreldrene mulighet til å delta i informasjonsprogram og norskopplæring 10 . Av UDIs kravspesifikasjon fremgår videre:

• Mottaket skal disponere egnede lokaler for barnebase.

• Mottaket skal ha trygge inne- og utendørs lekearealer for barn og tilstrekkelig plass innendørs til barns lek og fritidssysler.

• Mottaket skal ha utstyr til barnebase og barns og ungdoms lek og fritidsaktiviteter.

• Mottaket skal ha en person med minimum toårig barnefaglig utdanning, eller tilsvarende kompetanse, med ansvar for arbeidet med barn og ungdom, herunder ansvar for en eventuell barnebase.

UDI dekker foreldrebetaling for barnehageplass til fire- og femåringer i mottak. For yngre barn skal mottakene organisere «barnebase», et oppdrag enkelte mottak, ifølge Arbeids- og inkluderingsdepartementet, løser gjennom kjøp av barnehageplasser. Departementet har videre opplyst at det ikke finnes oppdatert oversikt over hvor mange dette gjelder, men at tidligere rapporteringer tilsier at mottakene dekker foreldrebetalingen for barnehageplass til rundt 15-20 prosent av to- og treåringene 11 .

Barnet har rett til plass i barnehage i den kommunen hvor det er bosatt. Av Ot.prp. nr. 52 (2007-2008) Om lov om endringer i barnehageloven (rett til plass i barnehage) punkt 4.7.3 fremgår følgende om bosettingsbegrepet:

«Ved avgrensning til at retten gjelder innenfor kommunegrensen, oppstår spørsmålet om hvem som har rett til barnehageplass innen kommunen. (…) Departementet foreslår derfor at barn skal ha rett til barnehageplass i den kommunen de er bosatt, uten å stille krav om folkeregistrering. Med bosatt menes der barnet har bostedsadresse.»

Siden opphold i mottak er av midlertidig karakter inntil asylsøknaden er avgjort, regnes ikke barn av asylsøkere som bosatt så lenge det ikke er fattet vedtak om/avslag på oppholdstillatelse. Det er i hovedsak to faktorer som avgjør oppholdstiden i mottak, nemlig saksbehandlingstiden hos UDI og tiden det tar å effektuere endelig vedtak, dvs. å bosette personer som får opphold eller å returnere personer som får avslag. Det er således først etter at det er fattet vedtak om oppholdstillatelse og vedkommende er varig bosatt i en kommune, at asylsøkere kan regnes som bosatt i henhold til barnehageloven § 12a.

Kunnskapsdepartementet sendte i mai 2009 på høring et forslag til endring i barnehageloven § 12a for å innføre rett til barnehageplass for barn av asylsøkere og enslige mindreårige asylsøkere 12 . Departementet ga slik redegjørelse for endringsforslagenes bakgrunn:

«Rett til barnehageplass trådte i kraft 1. januar 2009. I loven framgår det at barn har rett til plass i barnehage i den kommunen der det er bosatt. Barn av asylsøkere regnes ikke som bosatt før asyl er innvilget og en kommune har tatt dem i mot for varig bosetting. Et barnehagetilbud til barn av asylsøkere kan være positivt for barnas utvikling på både kort og lang sikt. Disse barna kan få et godt grunnlag for utvikling av blant annet språk og sosial kompetanse. Forskning viser at effekten av pedagogisk tilbud er særlig sterk for sårbare grupper og for barn med minoritetsspråklig bakgrunn. Et barnehagetilbud for barn av asylsøkere vil således kunne ha en positiv effekt både med tanke på bosetting/integrering og retur. Departementet sender derfor på offentlig høring forslag om å innføre rett til barnehageplass for barn av asylsøkere.»

Departementet understreker at den budsjettmessige inndekningen av en slik rettighetsutvidelse ikke er avklart.

Av høringsnotatet fremgår videre at det foreslås at retten til barnehageplass skal gjelde uavhengig av om barnet får oppholdstillatelse eller ikke så lenge det på søknadstidspunktet for å få barnehageplass etter § 12a tredje ledd er sannsynlig at barnet skal være i kommunen i mer enn tre måneder. Det er for øvrig presisert at retten gjelder både for asylsøkere som oppholder seg i et statlig asylmottak eller bor andre steder (for eksempel bor privat) mens asylsøknaden behandles.

Saken er i april 2010 fortsatt under behandling i Kunnskapsdepartementet.

15.3.2 Grunnopplæring

Hovedregelen, ifølge opplæringsloven, er at alle barn og unge i opplæringspliktig alder (6-16 år) som oppholder seg i Norge, har plikt til grunnskoleopplæring og rett til offentlig grunnskoleopplæring, jf. opplæringsloven § 2-1 andre ledd. Retten til grunnskoleopplæring gjelder fra det tidspunkt det er sannsynlig at den unge skal oppholde seg i Norge i lengre tid enn tre måneder. Denne regelen kan ha praktisk betydning for barn av asylsøkere som venter på å få avgjort søknaden sin. Dersom det er sannsynlig at det vil bli gitt oppholdstillatelse eller at det vil ta lengre tid enn tre måneder å få svar på søknaden, vil søkerens barn ha rett til grunnskoleopplæring etter de samme reglene som gjelder for andre barn.

Det har ingen betydning for retten til grunnskoleopplæring om oppholdet i landet er ulovlig, jf. kapittel 8 om grunnskole.

Plikten til grunnskoleopplæring inntrer når den unge har oppholdt seg i Norge i tre måneder. Den kan ivaretas gjennom offentlig grunnskoleopplæring eller gjennom annen tilsvarende opplæring. Den unge har rett til like mange timer og opplæring i like mange fag som alle andre barn. Det følger av opplæringsloven § 2-1 andre ledd at departementet kan frita elever fra denne plikten i særlige tilfeller. Denne myndigheten er delegert til Fylkesmannen i hvert fylke. Fritak kan blant annet være aktuelt når det er klart at oppholdet bare vil vare kort tid utover tre måneder. I slike tilfeller vil det være liten hensikt i å sette i gang opplæring.

Elever som bor på asylmottak eller i omsorgssenter, skal gis opplæring på skole. I opplæringsloven § 8-1 første ledd er det fastsatt at alle elever har rett til å gå på den nærmeste grunnskolen, dette gjelder også for grunnskoleelever som bor i asylmottak.

Enslige mindreårige asylsøkere mellom 16 – 18 år med midlertidig oppholdstillatelse

Enslige mindreårige asylsøkere som har fått midlertidig opphold etter utlendingsforskriften § 21 tredje ledd, fyller pr. definisjon vilkåret om oppholdstillatelse, og vil følgelig ha rett til videregående opplæring etter ungdomsretten i opplæringsloven § 3-1 og rett til grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringsloven § 4A-1 13 .

Hvem har ikke rett til opplæring etter opplæringsloven

Det fremgår av forarbeidene til opplæringsloven § 4A-1 i Ot.prp. nr. 44 (1999-2000) at voksne som ikke har fått avgjort oppholdsstatus, eksempelvis asylsøkere, ikke har rett til grunnskoleopplæring etter denne bestemmelsen, men at de kan få ta del i opplæringen dersom kommunene har slike opplæringstiltak i gang. Dette betyr at personer over 16 år ikke har rett til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven. Det gis imidlertid tilskudd til grunnskoleopplæring for unge asylsøkere mellom 16 og 18 år uten at tilsvarende rett er lovfestet i opplæringsloven, jf. St.prp. nr. 1 (2008-2009) og omtalen av kap. 225 post 64 Tilskott til opplæring av barn og unge asylsøkere.

Unge asylsøkere som er over 16 år, og som oppholder seg i Norge i påvente av vedtak om oppholdstillatelse, har ikke rett til inntak til videregående opplæring. Fylkeskommunen kan likevel ta inn mindreårige asylsøkere til videregående opplæring under påvente av vedtak om oppholdstillatelse. Dersom disse ikke får oppholdstillatelse, har de ikke rett til å fullføre skoleåret, jf. forskrift til opplæringsloven § 6-9 14 .

Annen opplæring

Norskopplæring for voksne asylsøkere i mottak ble gjeninnført fra 1. september 2007.

Norskopplæringen omfatter asylsøkere i ordinære mottak som er over 16 år og som ikke har fått endelig vedtak. Opplæringen er frivillig og avsluttes når den enkelte har fått 250 timer opplæring eller når det blir gitt avslag på søknaden uten oppsettende virkning. Formålet med opplæringen er at asylsøkerne skal tilegne seg ferdighet i norsk slik at de kan kommunisere på norsk i mottaket og i lokalmiljøet. Norskopplæringen skal også bidra til å bedre de psykososiale forholdene i mottaket. Opplæringen skal støtte opp om integreringen av dem som får oppholdstillatelse i Norge ved at de har tilegnet seg grunnleggende norskkunnskaper før de tar fatt på den ordinære norskopplæringen. Ordningen ble gjeninnført av regjeringen Stoltenberg II fra 1. september 2007, etter at den først ble fjernet av regjeringen Bondevik II.

Totalt var det 6 600 personer som ble omfattet av ordningen i 2008, dvs. ca. 66 prosent av 10 000 asylsøkere som kom til Norge det året. Pr. 1. juni 2009 deltok 3748 asylsøkere i norskopplæring 15 . Tilbakemeldinger til IMDi fra 12 kommuner med asylmottak antyder at ordningen med norskopplæring i asylmottak oppfattes som en positiv aktivitet, og at nærmere 100 prosent i målgruppen deltar. Det er lite fravær knyttet til opplæringen.

Vertskommunen får et tilskudd pr person som omfattes av rett til norskopplæring for asylsøkere. Tilskuddet utbetales i sin helhet det året asylsøkeren kommer til et ordinært mottak. Satsen for 2010 er 16 700 kroner, jf. Prop. 1 S for Arbeids- og inkluderingsdepartementet (2009-2010).

Asylsøkere i aldersgruppen 16-18 år får, inntil 1. september 2010, norskopplæring etter reglene for overgangsordningen. Det betyr at de med utdanning fra hjemlandet som tilsvarer norsk grunnskole, kan få inntil 850 timer norskopplæring. Deltakere med mindre utdannelse enn tilsvarende norsk grunnskole kan få inntil 3000 timer. Fra 1. september 2010 vil disse personene inngå i den ordinære ordningen med norskopplæring for asylsøkere. (Prop. 1 S (2009-2010) Arbeids- og inkluderingsdepartementet). Dette betyr et vesentlig redusert tilbud for denne gruppen.

Asylsøkere som får positivt vedtak, har rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven.

15.3.3 FNs barnekonvensjon

FNs barnekonvensjon (BK) trådte i kraft for Norge 7. februar 1991. Norge har også senere ratifisert de to tilleggsprotokollene. I 2003 ble barnekonvensjonen med tilleggsprotokoller inkorporert (tatt direkte inn i norsk lov) gjennom menneskerettsloven § 2 nr. 4. Med dette gjelder FNs barnekonvensjon som norsk lov, og konvensjonens bestemmelser skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning.

Det fremgår av art. 28 (retten til utdanning) at alle barn har rett til gratis og obligatorisk grunnutdanning. Etter barnekonvensjonen defineres alle under 18 år som barn. Konvensjonen definerer ikke utdanning. Barnekomiteen 16 har lagt til grunn at grunnutdanningen er på ni år. Selv om det ikke finnes en uttrykkelig rett til videregående utdanning i barnekonvensjonen, avkreves konvensjonsstatene å «oppmuntre utviklingen av forskjellige former for videregående utdanning, herunder allmenn- og faglig utdanning og gjøre dem tilgjengelige og oppnåelige for ethvert barn». Videregående utdanning anses som viktig i barnets utvikling, men konvensjonen erkjenner imidlertid at dette tilbudet til alle barn er uoverkommelig for mange konvensjonsparter (Helgeland 2008). For land som har innført rett til videregående opplæring, antas imidlertid denne retten å gjelde alle barn.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har fått utarbeidet en utredning om forholdet mellom norsk lov og barnekonvensjonen på en rekke områder (Søvig 2009). Rapporten tar blant annet opp hvilke forpliktelser som følger av barnekonvensjonen til å gi velferdstjenester til barn som oppholder seg i landet uten lovlig opphold. I rapporten inkluderes i begrepet «manglende lovlig opphold» både asylsøkere som har fått endelig avslag på søknaden og som ikke har forlatt landet, og barn som har kommet til landet uten å ha tillatelse og uten å ha blitt registrert. Av utredningen fremgår videre:

«Den norske rettstilstanden – forstått som lovtekst/forarbeider og styringssignal gjennom etterarbeid og rundskriv – stiller som hovedregel barn uten lovlig opphold i samme rettslige posisjon som andre barn. For så vidt gjelder fastlege, videregående opplæring og barnetrygd/kontantstøtte har lovgiver – enten gjennom lovteksten eller føringer i forarbeidene – avskåret barn uten lovlig opphold fra disse tjenestene. Spørsmålet er om en slik tilnærming er i samsvar med BK.

(…)

Opplæringsforskriften § 6-9 skiller mellom grunnskoleopplæring og videregående opplæring og gir hjemmel for å utelukke barn uten lovlig opphold fra videregående opplæring. Mindreårige asylsøkere kan etter en skjønnsmessig vurdering gis videregående opplæring, men har intet rettskrav i så måte. Spørsmålet er om manglende rett til videregående opplæring for barn uten lovlig opphold er i samsvar med BK. Som diskutert foran er rekkevidden av konvensjonsvernet noe usikker for så vidt gjelder ytelser ut over grunnleggende velferdstjenester. På den ene siden er opplæringsformen frivillig. (…) Muligheten til videregående opplæring er imidlertid etter norske forhold en basal rettighet, som tilkommer alle barn i den aktuelle aldersgruppen. Dersom en ungdom står overfor et ulovlig opphold i Norge som sannsynligvis vil være langvarig – og her kan tre måneder være et utgangspunkt, sml. opplæringsloven 2-1(2) – mener jeg at BK art. 2 (diskrimineringsforbudet), sammenholdt med art. 28 (retten til utdanning), gir et tilstrekkelig klart rettslig grunnlag til å sette tilside den nasjonale rettslige reguleringen, jf. menneskerettsloven § 3.» 17

Artikkel 24 og 39 i Barnekonvensjonen refererer til barns rett til best mulig helse. Landene som har ratifisert konvensjonen, skal iverksette alle mulige tiltak for å sikre barns fysiske og psykiske helse samt sosial reintegrering av barn som har vært utsatt for vold og væpnet konflikt. FN-komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter har for øvrig kritisert Norge for at asylsøkende barn ikke har tilgang til gratis skolegang utover barne- og ungdomsskole 18 .

15.4 Økonomi

Barnehage

Det vises til statsbudsjettets kap. 690 Utlendingsdirektoratet, post 21 Spesielle driftsutgifter, statlige mottak, jf. Prop. 1 S (2009-2010) Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Bevilgningen på posten skal dekke statens utgifter knyttet til drift av statlige mottak for asylsøkere og flyktninger. Bevilgningen dekker blant annet kostnader til opplæringstiltak for mottaksansatte, utgifter til utarbeiding av informasjonsmateriell til beboere i mottak, utgifter til barnehage og barnebaser i mottakene, utgifter til aktivitetstilbud for barn i mottak samt transport for asylsøkere til og fra opplæringssted for norskopplæring.

Grunnopplæring

Det er et eget øremerket tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere, jf. kap. 225, post 64. Målet med tilskuddet er å bidra til finansiering av opplæringen, slik at barn og unge asylsøkere i statlige mottak og omsorgssentre får et best mulig opplæringstilbud. Mottakere av tilskuddet er kommuner med asylmottak og omsorgssentre. Målgruppen for tilskuddsordningen er barn og unge asylsøkere i grunnskolealder som har rettigheter etter opplæringsloven § 2 -1. I tillegg omfattes ungdom i alderen 16-18 år som ikke har utdanning tilsvarende norsk grunnskole, og som bor i asylmottak eller i omsorgssentre. Det skal innhentes opplysninger med en oversikt over antall barn og unge i asylmottak og enslige mindreårige asylsøkere i omsorgssentre som utløser tilskudd.

For ungdom i alderen 16-18 år gjelder ordningen ut det kalenderåret eleven fyller 18 år. Dersom ungdom mellom 16-18 år kun deltar på deler av grunnskoleopplæringen, skal det trekkes en prosentvis andel av satsen etter faktisk opplæring.

Tilskuddet beregnes etterskuddsvis etter en sats pr. måned for hvert barn i 10 måneder pr skoleår. Tilskuddet skal bidra til å dekke kommunenes utgifter til grunnskoleopplæring for barn og unge asylsøkere. For skoleåret utbetales tilskudd for 4 måneder på høsten i påfølgende budsjettår, og 6 måneder på våren etter endt skoleår.

I budsjettet for 2008 og i forslag til statsbudsjett for 2009, ble det budsjettert med utgangspunkt i en og samme sats, både for opplæring av barn i mottak og i omsorgssentre, jf. St.prp. nr. 1 (2008-2009) kap. 225, post 64. Under Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2009 vedtok Stortinget å bevilge 15 mill. kroner til styrking av opplæringssatsen for enslige mindreårige i omsorgssentre. Begrunnelsen til Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen var at «kommuner som har tatt på seg dette store ansvaret, har utfordringer knyttet til kostnadene for grunnskole-utdanningen for disse barna. Dette er barn som trenger ekstra oppfølging, også i skolesammenheng». Tilskuddsats til opplæring i mottak ble ikke økt, og dermed ble det etablert to tilskuddsordninger på posten 19 .

Fra 1. januar 2009 ble, som følge av Stortingets vedtak, retningslinjene for tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere revidert og de omfatter nå følgende tilskuddsordninger, jf. Prop. 1 S (2009-2010) Kunnskapsdepartementet:

• Tilskudd til barn og unge asylsøkere i mottak. For 2010 er satsen kr 68 911 årlig pr elev.

• Tilskudd til enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år i omsorgssentre. Satsen for 2010 er kr 149 958 årlig pr elev.

Tilskuddet til grunnskoleopplæring for barn og unge asylsøkere i statlige mottak ligger under gjennomsnittlig elevkostnad, jf. Prop. 1 S (2009-2010) for Kunnskapsdepartementet. For å søke å få belyst bakgrunnen for at tilskuddets størrelse er satt lavere enn gjennomsnittlig elevkostnad, har utvalget spurt Kunnskapsdepartementet om informasjon 20 .

Kunnskapsdepartementet har kunnet opplyse følgende:

«Etter en gjennomgang av budsjettproposisjonene har vi kunne etterspore at det ble bevilget midler første gang til opplæring i asylmottak i statsbudsjettet for 1987. Det kommer ikke fram av proposisjonene hva som ligger til grunn for valg av satsnivå.» 21

På spørsmål om det er grupper av asylsøkende barn og unge som faller utenfor tilskuddsordningen, har departementet opplyst at asylsøkere som ikke bor i mottak eller omsorgssentre, ikke er omfattet av ordningen 22 . Dette kan for eksempel være asylsøkere som bor privat eller er i kirkeasyl.

Vertskommunetilskudd

Det bevilges tilskudd til vertskommuner for statlige mottak over Arbeids- og inkluderingsdepartementets budsjettkapittel 690 post 60. Vertskommunetilskuddet skal dekke kommunens gjennomsnittlige utgifter til helse, barnevern, tolk og administrasjon i forbindelse med drift av mottak i kommunen. I tillegg til det ordinære vertskommunetilskuddet omfatter ordningen et særtilskudd ved omsorgsplassering, samt eget tilskudd til vergeordning knyttet til transittfasen. Det er bevilget 7,2 mill. kroner til ordningen i 2010. Bevilgningsbehovet på posten avhenger av antall mottak og antall plasser. For 2010 er satsene:

• Grunnsats pr. kommune: 422 000 kroner

• Sats pr. ordinære mottaksplass: 4 525 kroner

• Sats pr. plass for enslig mindreårig: 11 960 kroner

• Sats pr. forsterket plass: 110 000 kroner

• Sats pr. plass i omsorgssenter: 29 515 kroner

Vertskommuner for omsorgssentre mottar ikke grunntilskudd. I tillegg gjelder egne satser for å dekke særlig høye barnevernutgifter knyttet til omsorgsovertakelser etter barnevernlovens kap. 4. 2010-satsene vil være: Sats pr. måned, særtilskudd for medfølgende barn: 21 570 kroner.

Vertskommunetilskuddet er beregnet på bakgrunn av regnskapsanalyse av de faktiske utgiftene i et utvalg vertskommuner, og følger av en rapport som ble utarbeidet av IMDis beregningsutvalg i samarbeid med SSB i 2008. Tilskuddet er gjennomsnittlig sett dekkende innenfor formålsområdet (helse, administrasjon, tolk og barnevern) 23 .

Tilskudd til bosetting av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger

Det særskilte tilskuddet til enslige mindreårige på statsbudsjettets kapittel 854, post 64 Tilskudd til bosetting av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger, skal benyttes til å dekke kommunenes gjennomsnittlige utgifter i forbindelse med bosetting av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger etter at oppholdstillatelse er innvilget. Tilskuddet blir utbetalt til og med det året den enslige mindreårige fyller 20 år. Etter fullmakt fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet utbetaler IMDi tilskuddet til kommunene, basert på antall enslige mindreårige som blir bosatt i den enkelte kommune. Tilskuddet er i 2010 på 119 556 kroner pr barn. Det ventes at 920 nye enslige, mindreårige utløser tilskuddet i 2010. Tilskuddet er hjemlet i lov om barneverntjenester § 9-8, første ledd. Det kan dekke utgifter til for eksempel sosialhjelp, barneverntjenester, tolketjenester, barnehagetjenester, helsetjenester, kultur- og ungdomstiltak.

Drift av omsorgssentrene for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år, kjøp av plasser i private tiltak, investeringer i nye omsorgssentre og arbeid med bosetting dekkes over statsbudsjettets kap. 856. Som følge av at det er ventet en økning på 120 enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år under barnevernets omsorg i 2010, er posten økt med 219,6 mill. kroner.

Fylkesmannsembetene skal føre tilsyn med omsorgssentrene i den enkelte kommune.

ECON ferdigstilte i 2007 rapporten «Bo- og omsorgstiltak for enslige mindreårige i kommunene – utgiftskartlegging og vurdering av kvalitet« 24 . Rapporten gjennomgår blant annet de økonomiske ordningene for enslige mindreårige som ytes over statsbudsjettets kapittel 854. Et av formålene med kartleggingen var å finne ut av om kommunene benytter det særskilte tilskuddet for enslige mindreårige (post 64). Det var vanskelig å få inn tall fra kommunene, fordi kommunene ikke fører oversikt over utgifter og inntekter på området. ECON klarte derfor ikke å finne ut av hva det særskilte tilskuddet benyttes til. Dette begrunnes med at det generelt er vanskelig å finne ut av hva kommunale tilskudd uten rapporteringsplikt brukes til. Det mangler derfor kunnskap om hvorvidt deler av dette tilskuddet går til for eksempel barnehage eller undervisning/opplæring.

Annet

Det ble bevilget totalt 12,7 mill. kroner i 2009 til aktivitetstilbud for barn i asylmottak, nesten en dobling fra 2008. Midlene er benyttet til ulike sports- og fritidsaktiviteter og kulturtiltak. Videre er en del av midlene brukt til forebygging av psykiske vansker hos asylsøkerbarn. Disse midlene kommer i tillegg til dem som følger direkte av mottakskontraktene. Arbeids- og inkluderings­departementet har overfor utvalget opplyst at UDI prioriterer aktiviteter som kan være med på å styrke barnas selvfølelse samt bidra til økt sysselsetting og læring.

15.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til artiklene 28 og 29 i FNs barnekonvensjon som sikrer alle barn lik rett til utdanning samt til artikkel 31 som sier at barnets rett til hvile, fritid og å delta i lek og fritidsaktiviteter som passer til barnets alder, skal anerkjennes.

Utvalget ønsker å fremheve betydningen av aktiviteter som kan styrke barn og unge asylsøkeres mentale og fysiske helse samt bidra til økt læring.

Barn og unge som bor i asylmottak og omsorgssentre, opplever en uvanlig bosituasjon med begrenset mulighet for aktivitet og lek. Barn og unge i mottak vil ofte preges av usikkerheten de voksne lever under, og vil derfor kunne ha et ekstra behov for å komme seg bort fra mottaket og forholde seg til andre barn og voksne. Et godt tilbud i venteperioden kan være positivt for utviklingen, og vil kunne ha en effekt både med tanke på bosetting/integrering og retur. Barnehage og skole er sentrale arenaer for inkludering og av stor betydning for språkutvikling og psykososial helse. Utvalget ser det derfor som viktig at barn og unge som bor på asylmottak eller i omsorgssenter deltar i et normalt opplæringsløp så tidlig som mulig etter ankomst til landet.

15.5.1 Barn i førskolealder

Utvalget mener at barn som bor over tid i asylmottak eller omsorgssenter, er i en sårbar livssituasjon og trenger et barnehagetilbud på lik linje med alle andre barn som bor i Norge. Den forskningen som eksisterer på feltet, viser tydelig at barn i asylmottak profitterer på opphold i ordinær barnehage. For disse barna vil det å være inkludert i et pedagogisk miljø ha stor betydning for livet her og nå, men også være viktig med tanke på fremtidige skoleprestasjoner og funksjon i samfunnet her i landet eller dit de eventuelt returnerer. For dem som skal bli, vil tiden i barnehagen innebære mulighet til sosial inkludering og tilhørighet til det norske samfunnet. Utvalget ser for øvrig at det kan være hensiktsmessig med et innføringstilbud for nyankomne barn i førskolealder, jf. kapittel 7.

Barn i aldersgruppen 2-4 år i asylmottak synes i hovedsak å motta aktivitetstilbud i form av barnebase på mottak. Det er utvalgets klare inntrykk at dagens barnebasetilbud jevnt over ikke gir et tilstrekkelig tilbud til disse barna. Utvalget mener det er viktig med et barnebasetilbud med god kvalitet på mottakene. Mange steder bør lokalene oppgraderes, åpningstidene utvides og det må vurderes å styrke bemanningen med pedagoger som kan fungere som støtte for familiene.

For å sikre barnas mulighet til utfoldelse og aktivisering, bør barnebasene – uavhengig av innføring av rett til barnehageplass – være mer tilgjengelige for barn som bor på mottak.

Rettsgrunnlag

Utvalget mener at barnehageplass til barn av asylsøkere må rettighetsfestes. Utvalget ser det som viktig at barn får kontakt med det norske samfunnet så tidlig som mulig etter ankomst til landet. Barnehage er, etter utvalgets oppfatning, den beste arenaen for inkludering og språkutvikling for barn i førskolealder. Utvalget vurderer det derfor som uheldig at barn i mottak og omsorgssentre ikke har samme rett til barnehageplass som alle andre barn.

Kunnskapsdepartementet foreslår i sitt høringsnotat av mai 2009 at barn av asylsøkere skal ha rett til barnehageplass i kommunen de oppholder seg, dersom det er sannsynlig at barnet skal være i kommunen i mer enn tre måneder. Utvalget ser forslaget som positivt, men at retten kan bli begrenset for familier som søker asyl og som må flytte til mottak i andre kommuner. Utvalget mener det vil være hensiktsmessig at retten til barnehageplass relateres til om det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder. Dette vil være mer i samsvar med opplæringsloven § 2-1.

Økonomi

Utvalget har registrert at departementets høringsforslag om barn av asylsøkeres rett til barnehageplass har mottatt bred støtte, men at det samtidig etterlyses en avklaring av forslagets økonomiske sider. Forslaget krever at barnehagene har en inkluderende holdning, har tilstrekkelig kompetanse og evner å vise klokskap i møte med barn og familier med ulike språk og kulturbakgrunn. Utvalget har merket seg at det pr. i dag ikke er satt av midler til innføring av rett til barnehageplass. Etter utvalgets vurdering, fordrer forslaget at barnehagene gis tilstrekkelige rammer og ressurser til å kunne inkludere barna og ivareta kontakten med deres foreldre på en god måte. For å sikre retten til barnehageplass et reelt innhold, må dette følges opp med tilstrekkelige midler til å dekke foreldrebetalingen også for barnegruppen opp til fire år. Utvalget vil for øvrig understreke at dekningen av foreldrebetaling for barn i asylmottak bør gjelde heldagsplass.

Utgifter til livsopphold for barnefamilier på mottak skal dekkes av et basisbeløp. Basisbeløpet skal dekke utgifter til mat, transport og andre utgifter for asylsøkere. Den økonomiske standarden for beboere i mottak ligger godt under sosialhjelpsatsene og Statens institutt for forbruksforskning sitt standardbudsjett for et rimelig forbruksnivå (Seeberg, Bagge og Enger 2009). Dette innebærer at barnefamilier ikke har økonomisk grunnlag for selv å betale for barnehageplass. Det vil være en god investering, både menneskelig og økonomisk, å gi et barnehagetilbud til barn i mottak og i omsorgssentre.

Informasjon og veiledning

Utvalget mener tilbudet om foreldreveiledning i asylmottak bør styrkes, og det bør settes inn ressurser for å bedre barns fysiske miljø i asylmottakene, for eksempel ved å etablere lekerom som er tilgjengelig for familiene hele dagen.

For å kunne gi et forsvarlig barnehagetilbud til asylsøkerbarn, er det nødvendig med god informasjon og veiledning ut til barnehageeiere og barnehager. Ved en innføring av en rett til barnehageplass, forventes behovet for veiledning og informasjon til kommunene om denne barnegruppen å øke. Barnehageeier og lokal barnehagemyndighet må ha rutiner som sikrer at barnehagetilbudet til asylsøkerbarn er av god kvalitet.

Kompetanseheving

Siden barna som bor i mottak eller i omsorgssentre vil være nye i det norske språket og i det norske samfunnet, vil de ofte kunne ha spesielle behov. Barnehagene må derfor ha nok ressurser og barnehagepersonalet må besitte nødvendig kompetanse for å kunne ivareta både barnas og foreldrenes behov. For enkelte barn eller barnegrupper vil det kunne være nødvendig å jobbe intensivt med basisferdigheter som må til for å fungere godt i ordinær barnehage. Barnehagene må kunne legge forholdene til rette for å opprette og avvikle relasjoner på en god måte, slik at påkjenninger med avbrutte relasjoner blir minst mulig for barn som lever under usikre forhold. Videre må det være en beredskap for oppfølging i de tilfellene hvor barn er traumatiserte som følge av krigsopplevelser o.a. Mye kan tale fore at kompetanseheving for ansatte i barnehager som har, og kan forventes å motta, barn av asylsøkere, forankres sentralt i den aktuelle kommunen. Det vises for øvrig til kapittel 20 om kompetanse.

15.5.2 Grunnopplæring

Utvalget er opptatt av skolens potensial som inkluderingsarena. Skolen er en viktig møteplass. Her treffer barn som bor i mottak og omsorgssentre andre barn og unge. Gjennom samværet får de kontakter og venner. For å lære norsk og få venner, er både det som skjer i selve skolesituasjonen og etter skoletid viktig. Sport, teater, musikk og dans er gode eksempler på fellesarenaer hvor manglende norskkunnskaper ikke trenger å være et uoverstigelig hinder.

Utvalget anbefaler særskilte innføringstilbud for nyankomne barn og unge. Blant annet taler utnyttelse av tilgjengelige lærerressurser, og skolens potensial som inkluderingsarena, for at slik undervisning fysisk foregår på skolens område. Å gjennomføre undervisning av barn og unge asylsøkere på asylmottak eller i omsorgssentre, anbefales ikke av utvalget.

Når det gjelder organiseringen av opplæringen og forslag til modeller for nyankomne elever, viser utvalget til forslagene i kapittel 10. Utvalget mener de skisserte modellene for henholdsvis grunnskole, grunnskoleopplæring etter opplæringsloven § 4A-1 og videregående opplæring, vil være egnet også for barn av asylsøkere og enslige mindreårige asylsøkere.

Rettsgrunnlag

Ifølge Barnekonvensjonen skal grunnskole- og videregående opplæring være tilgjengelig og oppnåelig for ethvert barn. Barnekonvensjonen definerer alle under 18 år som barn. Av barnekonvensjonen artikkel 28 om barns rett til utdanning fremgår at staten skal gjøre grunnutdanningen gratis og obligatorisk for alle barn.

Det gis tilskudd til grunnskoleopplæring for unge asylsøkere mellom 16 og 18 år uten at retten til grunnskoleopplæring er lovfestet i opplæringsloven.

Mange unge asylsøkere kommer til Norge med mangelfull grunnskoleopplæring fra hjemlandet. Når de er over 16 år og over opplæringspliktig alder, har de ikke rett til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven § 2-1. Utvalget mener at alle som kommer til landet før de fyller 18 år, bør få rett til grunnskoleopplæring. De som er over 16 år, bør få rett til grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringsloven § 4A-1.

Fylkesmannen må intensivere sitt tilsyn med at opplæringen gjennomføres i henhold til regelverket for barn/unge i mottak og i omsorgssentre.

Utvalget mener at videregående opplæring er en grunnleggende og viktig del av grunnopplæringen i Norge. Utvalget mener derfor at det bør innføres en rett til videregående opplæring for ungdom som kommer til landet før de fyller 18 år. Utvalget vil i denne forbindelse peke på at det er mye som taler for at rett til videregående opplæring også bør kunne gjelde unge som oppholder seg ulovlig i Norge (Søvig 2009).

Utvalget er for øvrig kjent med at enkelte fylker tilbyr unge asylsøkere videregående opplæring. En rett til videregående opplæring vil også forhindre at det oppstår betydelige regionale variasjoner når det gjelder den enkelte elevs muligheter til skolegang.

Utvalget vil understreke betydningen av at unge under 18 år, som gis midlertidig opphold, har de samme rettighetene til opplæring som andre unge. Opplæring vil være viktig i venteperioden, uavhengig av utfall av asylsaken. Utvalget stiller spørsmål ved om alle enslige mindreårige i alderen 16-18 år med midlertidig opphold får et fullverdig opplæringstilbud.

Økonomi

Kommuner med omsorgssentre fikk gjennom statsbudsjettene i 2009 og 2010 økt tilskuddssatsen for enslige mindreårige asylsøkere opp til 15 år. Det er stor forskjell på denne satsen, og satsen for opplæring for barn i asylmottak. Så vidt utvalget kan se, har kommuner med asylmottak de samme utfordringene som kommuner med omsorgssenter når det gjelder å gi tilfredsstillende grunnskoleopplæring og ivareta elevenes rett til blant annet særskilt språkopplæring og spesialundervisning.

Gjennomsnittlige kostnader for elever i grunnskolen er beregnet til noe under 80 000 kr pr elev. Mens tilskuddet til opplæring av barn og unge i asylmottak er på 68 911 kr i statsbudsjettet for 2010, altså en lavere sats enn for ordinære elever. Dette til tross for at vi vet at asylsøkerbarn som skal ha grunnopplæring ofte har utfordringer knyttet til det å kunne ta del i ordinær opplæring på grunn av traumatiske opplevelser, manglende språkkunnskaper i norsk, lite kjennskap til det norske samfunnet og/eller lite skolegang fra tidligere. Å gi et godt opplæringstilbud til denne elevgruppen vil ofte koste mer enn det øremerkede tilskuddet. Utvalget registrerer at flere kommuner rapporter at det statlige tilskuddet til opplæring av barn i asylmottak ikke gir dem tilstrekkelig kostnadsdekning for de reelle utgiftene til både grunnskoleopplæring, spesialundervisning og tolketjeneste (Beregningsutvalget 2008; Rambøll Management 2008a; Valenta 2008). Samlet vurderes den betydelige differansen mellom tilskuddets to satser som uhensiktsmessig og lite forståelig. Utvalget anbefaler derfor at tilskuddssatsene harmoniseres.

Etter det utvalget er kjent med, gjelder tilskuddsordningen i dag kun opplæring til barn og unge i grunnskolealder som bor på asylmottak eller omsorgssenter. Ordningen omfatter ikke støtte til opplæring som gis til andre barn og unge asylsøkere som ikke bor på mottak eller omsorgssenter, selv om disse også har rett til opplæring. Tilskuddsordningen bør også omfatte disse elevene.

Ved en innføring av rett til videregående opplæring for ungdom som kommer til landet før de fyller 18 år, bør eksisterende tilskuddsordning utvides til også å omfatte elever i videregående opplæring.

For øvrig vil utvalget vise til andre utvalg som arbeider med tilknyttede spørsmål; utvalg som skal vurdere organisering og rammer for tilbudet til personer som søker asyl i Norge (Bergeutvalget) og utvalg som skal vurdere økt migrasjon og internasjonal mobilitet – konsekvenser for velferdsmodellen (Brochmanutvalget).

Informasjon og veiledning

Utvalget ser at manglende ivaretakelse av opplæringen for denne gruppen kan skyldes flere ulike forhold. I mange tilfeller kan dette være et resultat av manglende kompetanse, informasjon og veiledning. Det er derfor, etter utvalgets mening, viktig å bedre dette arbeidet.

Det etableres for tiden asylmottak og omsorgssentre i kommuner som kan mangle erfaring når det gjelder å gi opplæring til minoritetsspråklige barn, særlig barn av asylsøkere og enslige mindreårige asylsøkere. Kommunene vil ofte ikke besitte tilstrekkelig kompetanse innen flerkulturell pedagogikk og andrespråkspedagogikk eller kunnskap om rettigheter og måter å organisere undervisningen på.

Utvalget har sett at det er behov for nettverksbygging, informasjonsarbeid og veiledning. NAFO har over flere år arbeidet med nettverksbygging mellom skoler og barnehager, veiledning og kompetanseheving innen feltet. Utvalget mener NAFO bør kunne ha en rolle i å utarbeide og formidle informasjon, bygge nettverk, samt gi veiledning til kommunene og fylkeskommunene om denne elevgruppen. Det bør også vurderes hvordan Utdanningsdirektoratet og fylkesmennene kan spille en rolle i å spre informasjon om rettigheter og gi veiledning. Utdanningsdirektoratet bør, i samarbeid med NAFO, utvikle hensiktsmessige informasjons- og veiledningsstrategier, også for barn og foreldre i en asylsøkerfase. Denne informasjonen bør settes i system og koordineres med andre aktørers innsats (UDI, IMDi, Bufetat m. fl.). Det bør også sees på hvordan KS eller andre aktører kan spille en rolle når det gjelder å formidle informasjon.

Grunnskoletilbudet som gis til barn som bor i mottak/omsorgssentre er ofte likt det tilbudet øvrige minoritetsspråklige elever i kommunen mottar. Utvalget registrerer samtidig at det er store forskjeller mellom skoleeiere når det gjelder omfanget og måten særskilt språkopplæring organiseres på, type samarbeid mellom omsorgssentre /mottak og skole, ulike typer tilrettelegginger og lærernes kompetanse. Undersøkelser kan tyde på at tilbudet avhenger av kommunens størrelse (Valenta 2008). For eksempel ser det ut til at store kommuner, grunnet bedre tilgang på morsmålslærere, kan stille høyere krav til morsmålslærernes kompetanse. De har også flere lærere med formell kompetanse i norsk som andrespråk, migrasjonspedagogikk og lignende. Utvalget har samtidig merket seg at tilbudet ikke nødvendigvis avhenger av kommunestørrelsen. Hva slags grunnskoletilbud minoritetsspråklige barn får, avhenger også av kommunale prioriteringer samt bevissthet og kompetanse rundt opplæring for minoritetsspråklige i kommuneadministrasjonen og blant lokale politikere. I mindre lokalsamfunn kan det samarbeides godt på tvers av sektorene. Frivillige organisasjoner, mottak, skole og andre kommunale tjenester, kan til sammen gi et godt helhetlig tilbud. Erfaring, helhetlige planer, samarbeid på tvers av sektorer og kompetansebygging over tid synes for utvalget å være sentrale faktorer for å kunne gi denne gruppen et vellykket opplæringstilbud.

Ovennevnte undersøkelser har funnet forbedringspotensial når det gjelder samarbeidet mellom skole, asylmottak, frivillige organisasjoner, tolketjenester, PPT og barnas foreldre. For at en skal kunne sikre en god kommunikasjon med barnas foreldre, bør et minimumskrav være at skolen har en direkte kontakt med dem og at tolk benyttes under kontaktsamtaler og andre formelle møter med foreldre eller foresatte når det er nødvendig. Skolene må gjøre seg kjent med de tolkemuligheter som er tilgjengelige, blant annet telefontolking. Skolene bør sette seg inn i dette tolketilbudet, samt uveksle erfaringer med andre organisasjoner som benytter seg av telefontolking i sitt arbeid med asylsøkere. Utvalget har forstått at telefontolking blant annet benyttes av UDI i løpet av asylintervjuer og av NOAS i informasjonsarbeid overfor asylsøkere.

Kompetanse

Økt tilstrømning av barn og unge asylsøkere medfører økt press på utdanningssektoren, og mange kommuner og fylkeskommuner mangler tilstrekkelig kompetanse og erfaring når det gjelder denne elevgruppen. Norge er, etter Barnekonvensjonen, forpliktet til å gi disse elevene et likeverdig opplæringstilbud. Det er sentralt at det i dagens situasjon med økt tilstrømning av asylsøkere, er avsatt tilstrekkelige ressurser til kompetanseheving for lærere og skoleledere, og til informasjons- og veiledningsarbeid fra sentrale myndigheter overfor skoleeiere som har lite erfaring og kompetanse i å gi opplæring til denne gruppen elever. Det bør iverksettes en systematisk erfaringsutveksling mellom mottakskommuner. Kommuner som på kort varsel får ansvar for opplæring av minoritetsspråklige og som ikke har erfaring med dette fra tidligere, bør kunne få tilført midler til kompetanseheving. Det bør også sees på hvordan NAFO eventuelt kan spille en rolle innen kompetanseheving.

Samarbeid på tvers av sektorer

Utvalget har sett at innsatsen fra ulike aktører fra nasjonalt nivå ikke bestandig er godt nok samkjørt. På flere av utvalgets besøk og møter, har det kommet frem at skoleeier har manglet informasjon og veiledning for å kunne gi den aktuelle elevgruppen et forsvarlig opplæringstilbud. Godt samarbeid og koordinering mellom utdanningsmyndighetene og IMDi, UDI og Bufetat er viktig, for å sikre gode rammer for opplæringen. Det bør etableres rutiner for informasjon og veiledning fra utdanningsmyndighetenes side ved etablering av nye omsorgssentre og mottak. Både mottak og omsorgssenter har oppgaver rettet mot opplæringen. Utvalget vil påpeke betydningen av at UDI og Bufetat har et fokus på dette i sin informasjon og veiledning.

Utvalget finner samtidig grunn til å fremheve at kommuneadministrasjon, barnehage, mottak, skole, frivillige organisasjoner og ulike kommunale instanser mange steder samarbeider godt og at det tilbys ulike typer aktiviteter. Det ytes betydelig innsats av enkeltpersoner på dette feltet.

For å få kjennskap til norsk språk og samfunnsliv, er både det som skjer i selve skolesituasjonen og etter skoletid viktig. Sport og musikk er eksempler på fellesarenaer hvor manglende norskkunnskaper ikke trenger å være et hinder for å skape vennskap og sosial tilhørighet. Andre kunstuttrykk, som for eksempel drama og dans, har også vært fremhevet som en positiv fellesaktivitet på tvers av språklige og kulturelle hindre. Utvalget har sett eksempler på hvordan dette kan fungere godt, særlig i små lokalsamfunn. Utvalget mener at det er viktig å se på tiltak for å styrke samarbeidet mellom skole og frivillig sektor for å kunne tilby denne gruppen meningsfylte fritidsaktiviteter og mulighet for deltakelse i lokalsamfunnet.

Asylmottak, skoler og frivillige organisasjoner har flere steder samarbeid om å gi leksehjelp til barn i mottak. Dette er en svært viktig innsats som kan bidra til bedre læring. For mange av barna vil det å komme i gang med et skoleløp, som en del av en organisert hverdag med etablerte rutiner, i tillegg til voksne som ivaretar omsorgen for barna på en god og profesjonell måte, likevel være det aller viktigste for å etablere en ny tilværelse i Norge – for kortere eller lengre tid.

Kunnskapsgrunnlag

Datagrunnlaget når det gjelder opplæring av barn av asylsøkere og enslige mindreårige asylsøkere vurderes som mangelfullt. Det finnes ingen fullstendig oversikt over om barn og unge asylsøkere, med rett til opplæring etter opplæringsloven, faktisk mottar denne opplæringen eller oversikt over omfanget av det opplæringstilbudet de mottar.

15.5.3 Norskopplæring for voksne asylsøkere i mottak

Utvalget er av den oppfatning at norskopplæring for asylsøkere er en viktig og fornuftig ordning med tanke på at de som får oppholdstillatelse raskt skal kunne ta del i det norske samfunnet etter å ha blitt bosatt i en kommune.

For utvalget fremstår det derfor formålstjenlig å gi tilbud om norskopplæring til asylsøkere i mottak. Utvalget har ikke tilstrekkelig informasjon til å vurdere hvorvidt omfang og innhold ved norskopplæringen kan sies å være hensiktsmessig.

En del asylsøkere kan imidlertid bli sittende lenge på mottak også etter at de 250 timene med norskopplæring er avsluttet. Det kan synes lite heldig at relativt mange etter dette kan måtte gå uvirksomme over en lang periode. Et tilbud til disse personene – også etter 250 timer – bør vurderes.

Utvalget viser for øvrig til at det er nedsatt et utvalg som skal vurdere organisering og rammer for tilbudet til personer som søker asyl i Norge (Bergeutvalget), som er gitt frist til 1. juni 2011 for sitt arbeid. Det legges til grunn at norskopplæring for asylsøkere vil inngå som en del av dette arbeidet.

15.5.4 Oppsummering

Utvalget mener det er et behov for en styrking av rettighetene til barn av asylsøkere og enslige mindreårige asylsøkere. Utvalget mener at barnehageplass til asylsøkerbarn må rettighetsfestes. Utvalget mener at alle som kommer til Norge før de fyller 18 år bør få rett til grunnskoleopplæring. Utvalget mener at det bør innføres en rett til videregående opplæring for ungdom som kommer til landet før de fyller 18 år.

Tilsyn med at opplæringen gjennomføres i henhold til regelverket for barn/unge i mottak og i omsorgssentre må intensiveres.

Utvalget foreslår en styrking av tilskuddsordningene knyttet til opplæring av barn og unge i mottak og i omsorgssentre. Ordningen bør også omfatte barn og unge asylsøkere som ikke bor på mottak eller omsorgssenter. Når det gjelder videregående opplæring må det etableres en tilsvarende tilskuddsordning for denne gruppen. Generelt er satsene i dagens tilskuddsordning for opplæring av barn i asylmottak for lave og må høynes. Det må gis tilstrekkelige rammer ved innføring av rett til barnehageplass for barn av asylsøkere.

Informasjon og veiledning ut til barnehageeiere og skoleeierne gjennom nettverksbygging, veiledning og informasjonsarbeid må styrkes. Det bør etableres nettverk av skoler som jobber med opplæring av barn som bor i asylmottak og omsorgssentre.

Utvalget mener at det er nødvendig med kompetanseheving for lærere og skoleledere gjennom en systematisk erfaringsutveksling mellom mottakskommuner. Kommuner som på kort varsel får ansvar for opplæring av minoritetsspråklige og som ikke har erfaring med dette fra tidligere, bør kunne få tilført midler til kompetanseheving. Samarbeidet mellom utdanningsmyndighetene og IMDi, UDI og Bufetat bør styrkes. Det må etableres rutiner for informasjon og veiledning fra utdanningsmyndighetenes side ved etablering av nye omsorgssenter og mottak.

Tverrsektorielt samarbeid må sikres for å ivareta hele barnet i barnehage og skole, og for å gi gode læringsbetingelser. Det er viktig å ha tiltak for å styrke samarbeid skole /frivillig sektor for å kunne tilby denne gruppen barn og unge meningsfylte fritidsaktiviteter og mulighet for inkludering i lokalsamfunnet. Frivillig sektor må støttes i arbeidet for å tilby meningsfylte fritidsaktiviteter.

Utvalgets forslag til tiltak:

• Barn som bor over tid i asylmottak eller omsorgssenter, er i en sårbar livssituasjon og trenger et barnehagetilbud på lik linje med alle andre barn som bor i Norge.

• Barnehageplass til barn av asylsøkere må rettighetsfestes.

• Barnehageeier og lokal barnehagemyndighet må ha rutiner som sikrer at barnehagetilbudet til barn av asylsøkere er av god kvalitet.

• Barnehagene må ha nok ressurser og barnehagepersonalet må besitte nødvendig kompetanse for å kunne ivareta både barnas og foreldrenes behov.

• For å sikre retten til barnehageplass et reelt innhold, må denne følges opp med tilstrekkelige midler til å dekke foreldrebetalingen.

• Tilbudet om foreldreveiledning i asylmottak bør styrkes.

• Det må sikres god kvalitet på, og tilgjengelighet til, barnebasene i asylmottak.

• Barns fysiske miljø i asylmottakene bør bedres, for eksempel ved å etablere lekerom som er tilgjengelig for familiene hele dagen.

• Det anbefales særskilte innføringstilbud i skolen for nyankomne barn og unge.

• Tilsyn med at opplæringen gjennomføres i henhold til regelverket for barn/unge i mottak og i omsorgssentre må intensiveres.

• Ungdom som kommer til Norge før de fyller 18 år bør få rett til grunnskoleopplæring.

• Det bør innføres en rett til videregående opplæring for ungdom som kommer til landet før de fyller 18 år.

• Tilskuddssatsene til kommuner til opplæring av barn i omsorgssentre og til opplæring av barn i asylmottak bør harmoniseres.

• NAFO bør ha en rolle i å utarbeide og formidle informasjon, bygge nettverk, samt gi veiledning til kommunene og fylkeskommunene om denne elevgruppen.

• Skolen må ha direkte kontakt med foreldre/foresatte og benytte tolk under kontaktsamtaler og andre formelle møter.

• Det er viktig å vurdere tiltak for å styrke samarbeidet mellom skole og frivillig sektor for å kunne tilby denne gruppen meningsfylte fritidsaktiviteter og mulighet for deltakelse i lokalsamfunnet.

• Det bør vurderes et opplæringstilbud til asylsøkere som har gjennomført 250 timer norskopplæring og som fortsatt oppholder seg i mottak.