21 Økonomiske og administrative konsekvenser

Ifølge utvalgets mandat skal økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag vurderes.

21.1 Innledning

Utvalget vil vise til at vesentlige deler av effektene av tiltak som utvalget foreslår vil manifestere seg som innsparinger på andre sektroers budsjettområder. Om tiltak medfører høyere eller lavere utgifter avhenger i noen grad av tidsperspektivet, og også av hvor bredt eller snevert en definerer samfunnets utgifter. Tiltak får ofte effekter først etter noe tid. God utdanning bidrar til økonomisk vekst og kan på sikt redusere behovet for helse-, sosial- og trygdeytelser. Omkostninger på andre budsjetter vil bli større dersom ungdom ikke får opplæring i det hele tatt, siden mange ungdommer da ikke vil være i stand til å skaffe seg verken utdannelse eller arbeid, og dermed forbli mottakere av ulike sosiale ytelser. Utvalget viser til at utdanning bidrar sterkt til økonomisk vekst.

Senter for økonomisk forskning har beregnet de samfunnsøkonomiske kostnadene av frafall (Falch, Johansen og Strøm 2009). Beregningene viser blant annet at hvis andelen av et kull som fullfører videregående opplæring øker fra 70 til 80 prosent, kan den samfunnsmessige gevinsten bli 5,4 milliarder kroner for hvert kull.

Fordelingsutvalget har på sin side vist til at siden ungdom som faller fra i videregående opplæring har tre ganger så høy sannsynlighet som andre til å være uten jobb eller utdanning i ung alder, kan det antas at flere tiltak vil være samfunnsøkonomisk lønnsomme (NOU 2009: 10: 291). Videre at det er mye som tyder på at samfunnet vil få tilbake investeringene i tett oppfølging av elever i form av mer produktive arbeidstakere og reduserte kostnader til trygdeytelser og sosialhjelp. Fordelingsutvalget legger også til at slike tiltak ikke minst vil heve velferden til enkeltpersoner som ofte lever under vanskelige forhold.

Erfaringer viser at sannsynligheten for å lykkes er større hvis en setter inn tiltak på forhånd. Utvalget mener at de utgifter en eventuelt vil få ved i utgangspunktet å tilrettelegge, spares inn i forhold til tiltak som eventuelt må iverksettes senere. Slik vil utvalgets forslag til tiltak på lang sikt innebære reduserte utgifter. Innenfor gjeldende budsjettramme vil en rekke av utvalgets foreslåtte tiltak kunne gjennomføres, og innenfor en noe kortere tidsperiode vil også de nødvendige investerings- og utviklingskostnader spare seg. Et kostnadsnøytralt alternativ vil imidlertid ikke kunne hente ut alle de positive samfunnsøkonomiske effektene av at flere får økt kompetanse m.v.

Utvalget vil for øvrig vise til at en rekke av de forslag utvalget stiller opp er av holdningsmessig karakter. Det er gjennom å forbedre de allmenne tilbudene at mange av barna og de unge med særskilte behov best blir hjulpet. Lykkes dette ikke, vil behovet for ressurser til ekstra tilrettelegging derimot kunne øke.

Det gjøres for øvrig oppmerksom på at utvalget ikke har basert forslagene på et eksplisitt skille mellom private og offentlige barnehager og skoler, og utvalget omtaler derfor ikke eventuelle ulike konsekvenser disse imellom.

21.2 Administrative og økonomiske konsekvenser

Utvalget har ikke foreslått endringer i de etablerte ansvarsforholdene mellom de tre forvaltningsnivåene. Utvalget har i kapittel 6 sett noe nærmere på inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. De forslag som der er fremkommet, vil kunne medføre en omfordeling innenfor den økonomiske rammen som bestemmes av de årlige vedtak av statsbudsjettet.

Utvalget foreslår enkelte regelverksendringer. Videre vil enkelte av utvalgets forslag kunne innebære regelendringer. Dette vil ha visse administrative konsekvenser. I visse tilfeller vil endringene også kunne medføre et visst øket ressursbehov.

Utvalget har blant annet i kapittel 6 beskrevet sektorens implementeringsutfordringer. Utvalgets tiltaksforslag knyttet til styring og organisering og informasjon og veiledning, vil i det vesentlige ha konsekvenser av administrativ art. For så vidt gjelder incentivordning for å fremme samarbeid, nettverk og ulike innføringstilbud, vil dette også ha økonomiske konsekvenser. Den nærmere innretningen bør ses i sammenheng oppfølgingen av sluttrapport for strategiplanen «Likeverdig opplæring i praksis!». Da rapporten ikke foreligger, finner utvalget det vanskelig å vurdere omfanget nærmere.

Utvalget har i alle deler av opplæringssystemet avdekket et behov for kompetanseutvikling. Den kompetansen det er behov for, må differensieres, men generelt sett dreier det seg om kulturkompetanse, tverrkulturell kommunikasjonskompetanse, kunnskap om sosiale og kulturelle endringsprosesser, andrespråkskompetanse, kunnskap om flerspråklighet og flerkulturell pedagogikk. Behovet for kompetanse må dekkes på både kort og lang sikt, og utvalget foreslår en rekke tiltak. For flere av tiltakene vil dette innebære konsekvenser av hovedsakelig administrativ art, blant annet knyttet til integrering av flerkulturell og flerspråklig kompetanse i alle typer lærerutdanning. Enkelte av tiltakene vil også medføre visse økonomiske konsekvenser. Med hensyn til innsats rettet mot etter- og videreutdanning av personalet i dagens opplæringssystem, både på eier, leder- og lærersiden, anbefales at utvalgets tiltak inkluderes i foreliggende kompetanseplaner. Utvalget anser det ikke ønskelig at tiltak for økt flerkulturell og flerspråklig kompetanse, plasseres utenfor de relativt omfattende kompetanseplaner som allerede foreligger i sektor.

Utvalget har videre foreslått egne etterutdanningstilbud for lærere som skal bruke læreplanen og kartleggingsverktøyet i grunnleggende norsk for språklige minoriteter. Den nærmere innretningen av tilbudet bør ses i sammenheng den pågående evalueringen som gjennomføres av Rambøll Management. Da evalueringens delrapport 2 ikke foreligger, finner utvalget det vanskelig å vurdere omfanget nærmere.

Opprettelse av et senter for språkutvikling som skal forske på hvordan barn utvikler og bruker flere språk vil ha både administrative og økonomiske konsekvenser. Utvalget foreslår at senteret tilknyttes et annet faglig miljø. Dette vil muliggjøre oppbygging et samlet sterkt miljø uten for store kostnader til administrasjon. For drift av senteret antar utvalget at 3,5-4 mill. kroner, herunder 2 mill. til faste stillinger (2 professorer og professor II-stillinger og noe administrasjon) og noen stipendiatstillinger og postdocstillinger.

Tidlig innsats er anerkjent som et viktig prinsipp i all opplæring for å oppnå et best mulig læringsutbytte, og utvalget har foreslått en rekke tiltak i tråd med dette prinsippet. Utvalget legger til grunn at tiltakene samlet vil gi innsparinger over tid, da tiltakene kan antas å bidra til bedre læringsutbytte og gjennomføring i videregående opplæring, jf. innledning over. Fordelingsutvalget har vist til at tiltak i førskolealder synes både viktige og kostnadseffektive, jf. NOU 2009: 10.

Utvalget har foreslått økt deltakelse av barn med minoritetsspråkligbakgrunn i barnehagen gjennom gratis tid (20 t/u) for alle barn og utfasing av kontantstøtten. For så vidt gjelder forslag om gratis kjernetid vises til beregninger som er foretatt av Fordelingsutvalget 1 . Den direkte budsjettvirkningen av å fjerne kontantstøtten vil være en provenyeffekt på i underkant av 1,5 mrd. kroner, men hvis kontantstøtten fjernes antas etterspørselen etter barnehageplasser å øke. For nærmere om dette vises til vurderinger foretatt av Fordelingsutvalget. På sikt ønskes gratis barnehage for alle barn. Utvalget har ikke vurdert kostnadene ved dette, da dette vil måtte innføres etappevis.

Utvalget foreslår at skolefritidsordningen (SFO) blir gratis for alle elever og inngår i tilbud om en utvidet skoledag. Tiltaket vil ha betydelige økonomiske konsekvenser. Utvalget har imidlertid ikke foretatt nærmere vurderinger av tiltakets økonomiske og administrative konsekvenser.

En mer ambisiøs pedagognorm vil innebære økonomiske konsekvenser av en viss størrelse, jf. fordelingsutvalgets forslag. Når det gjelder spørsmålet om individuell rett til språkstimulering i barnehagen vises til de vurderinger som fremgår av utredningens punkt 7.13. De fremtidige konsekvenser av utvalgets anbefalinger vedrørende tilskuddsposten til tiltak for å bedre språkforståelsen hos minoritetsspråklige barn i førskolealder vil avhenge av antallet minoritetsspråklige barn.

Det vises til tiltak for å styrke foreldresamarbeidet. Veileder i foreldresamarbeid i barnehagen vil innebære kostnader til utarbeidelse av veileder. Å gjøre tilbud om veiledningskurs i ICDP tilgjengelig for alle kommuner vil ha visse økonomiske konsekvenser. Utvidelse av tilskuddet til nyankomne flyktningers barn tilsvarende kjernetid, vil kunne medføre en økning i tilskuddsutbetalingene på noe over 30 prosent.

Utvalget har i flere sammenhenger fremmet forslag som innebærer utvikling og bruk av digitale læringsressurser samt modeller for fjernundervisning. Utvalget antar det bør etableres støtteordninger for innkjøp av fjernundervisningsutstyr. Slike forslag vil innebære visse utviklings- og investeringskostnader. Forslagene vil imidlertid også innebære mer effektive tiltak og et potensial for reduserte utgifter over tid. Det er behov for utvikling av egnede kartleggingsverktøy for minoritetsspråklige barn i barnehagen tilpasset barnehagens egenart og barnets behov. Videre er det behov for videreutvikling og digitalisering av egnede kartleggingsverktøy i skolen. Forslagene vil ha visse investeringskostnader forbundet med utvikling og digitalisering. Oppfølgingen av utvalgets forslag om dette bør vurderes i sammenheng med det arbeid som allerede pågår blant annet i regi av Utdanningsdirektoratet. Utvalget har ikke søkt å foreta beregninger av antatte utviklings- og investeringskostnader, da en har lagt til grunn at Utdanningsdirektoratet uansett vil ha bedre oversikt over tilgjengelig digitale ressurser i sektoren.

Det er videre behov for utvikling av flerspråklig pedagogisk materiell i barnehagene og læremidler i skolen. Slik utvikling vil ha visse økonomiske konsekvenser, og Utdanningsdirektoratets tilskuddspost for formålet bør utvides med 5 mill. kroner.

Utvalget har funnet at særskilt språkopplæring mange steder har et betydelig forbedringspotensial. Slik utvalget ser det, eksisterer det pr. i dag blant annet betydelige muligheter for å øke bruken av morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring innenfor de rammene dagens regelverk gir. Dette er ressurser som allerede skal ligge inne i rammene til skoleeier. Likevel er utvalget usikker på om regnskapstallene knyttet til de tidligere særskilte tilskuddsordningene for grunnskolen og videregående opplæring 2 har gitt et tilfredsstillende bilde av ressursbehovet slik det burde ha vært. Utvalget mener departementet i den videre oppfølgingen bør være oppmerksom på dette.

Forskning viser at det å lære et andrespråk så godt at det fungerer som fullverdig opplæringsspråk, tar fra 5-7 år. Utvalget har derfor foreslått blant annet at elever skal kunne gis fortsatt språkopplæring i norsk og i andre fag etter behov, også etter at de er overført til ordinær opplæring. Det vil kunne innebære visse økonomiske konsekvenser. Det vises imidlertid til at omfanget av dette i stor grad vil avhenge av tilbudet som er gitt eleven før overføringen til ordinær opplæring.

Utvalget har anbefalt styrking av ulike former for uformell opplæring som sommerskole, leksehjelp, tilbud gjennom frivillige organisasjoner eller foreldregrupper. Slik utvalget ser det er dette tiltak som prioriteres av skoleeier innenfor tilgjengelige budsjettrammer. Hva gjelder leksehjelp, har utvalget merket seg at dette vil innføres fra skoleåret 2010-2011 for 1.-4. trinn. Forslaget om å legge til rette for leksehjelp over nettet antas ikke å innebære vesentlige konsekvenser utover eventuelt nødvendige investeringer i utstyr.

Utvalgets forslag som har til hensikt å fremme flerspråklighet, antas å innebære visse administrative og økonomiske konsekvenser. Dette gjelder eksempelvis forslag om revidering av dagens læreplan i morsmål for språklige minoriteter, utvikling av en ny læreplan i morsmål og utvikling av digitale læringsressurser og andre læremidler som fremmer flerspråklighet. Å inkludere et flerkulturelt perspektiv (i læreplaner) er primært av administrativ karakter.

Et mindretall i utvalget har foreslått innført en generell individuell rett til morsmålsopplæring for minoritetsspråklige elever i grunnskolen og i videregående opplæring. Utvalget har ikke vurdert eventuelle administrative og økonomiske konsekvenser av dette.

Utvalget har anbefalt nasjonale standarder for pedagogtetthet i skolen. Videre vil færre klasser for den enkelte lærer gi mer tid til veiledning og oppfølging av enkeltelever. Forslagene vil innebære et økonomisk og personellmessig merbehov av en viss størrelse, men utvalget har ikke gått nærmere inn på omfanget dette vil kunne ha.

Utvalget foreslår at det utvikles og utprøves ordninger med språkstøtte i for lærlinger og lærekandidater i læreperioden. Slik utvikling og utprøving vil ha visse administrative og økonomiske konsekvenser. Det er foreslått å utvide ordningen med tilskudd for lærlinger med spesielle behov, slik at også lærlinger med svake norskkunnskaper og kort botid kan komme inn under denne ordningen. Forslaget vil kunne innebære mindre konsekvenser av administrativ og økonomisk art. Andre tiltak for å øke tilgangen på læreplasser m.v. vil kunne ha visse administrative konsekvenser.

Utvalget anbefaler etablering av en særskilt ordning for elever som kommer i ungdomsskolealder eller senere. Ordningen må gi dem mulighet til å oppnå generell studiekompetanse eller yrkeskompetanse uten eksamen etter ordinær læreplan i norsk.

En særskilt ordning må bestå av en egen test i norsk, der bestått test erstatter kravet om bestått ordinær norsk for å få generell studiekompetanse. Overgangsordningen, som i 2010 gir elever i yrkesfaglige og studiespesialiserende utdanningsprogram mulighet til å ta eksamen etter NOA-planen, videreføres inntil ny særskilt ordning foreligger. Videre anbefales at det utvikles ett sett tester for vurdering av minoritetsspråkliges norskferdigheter på ulike nivå i opplæringssystemet og i introduksjonsordningen. Testen for den særskilte ordningen utvalget forslår, må inngå i dette settet av tester. Ovennevnte vil ha både administrative og økonomiske konsekvenser. Tiltakene vil samtidig innebære positive administrative konsekvenser som følge av forenkling og standardisering.

Utvalget har anbefalt enkelte nasjonale modeller for innføringsklasser for nyankomne elever på ordinære skoler, som en overgang til ordinær undervisning. Forslagene innebærer visse økonomiske og administrative konsekvenser. Det er lagt til grunn at de anbefalte innføringstilbudene ikke vil innebære vesentlige utgifter utover gjennomsnittlige elevkostnader pr. år for den aktuelle elevgruppen. Forslagene knyttet til innføringstilbud i forkant av videregående («år 0«) og mulighet for å kunne ta Vg1 over to år vil medføre kostnader, men utvalget antar at dette er kostnader som ellers ville kunne ha kommet i forlengelsen av videregående som følge av elevenes rett til 2 år ekstra, jf. Ot.prp. nr. 40 (2007-2008). Så vidt utvalget kan se vil ikke en modell for innføringsklasser i seg selv innebære vesentlige konsekvenser verken av administrativ eller økonomisk art. En modell for innføringsskole vil på sin side kunne medføre visse kostnader knyttet til det å ha egen administrasjon og ledelse. Utvalget finner imidlertid ikke å kunne se bort fra at det å standardisere innføringstilbudene vil kunne bidra til mer hensiktsmessig administrasjon og ressursfordeling hos en del skoleeiere. Utarbeidelse av veileder vil innebære økonomiske kostnader forbundet med utarbeidelsen. Disse forutsettes ivaretatt av Utdanningsdirektoratet innenfor gjeldende budsjettrammer.

Utvalget har diskutert og fremmet en rekke forslag for å bedre gjennomføringen og motvirke frafallet for minoritetsspråklige i videregående opplæring. Slik utvalget vurderer det bør disse tiltakene inngå i det bredere arbeidet mot frafall som allerede finner sted, jf. St.meld. nr. 44 (2008-2009). Utvalget har derfor ikke foretatt en nærmere vurdering av tiltakene.

Utvalget har i kapittel 15 fremmet flere forslag for å bedre situasjonen for barn av asylsøkere og enslige mindreårige asylsøkere. Flere av forslagene vil innebære både administrative og økonomiske konsekvenser. Det nærmere omfang vil avhenge av antall asylankomster. Innføring av en rett til videregående opplæring for ungdom som kommer til landet før de fyller 18 år, vil ha økonomiske konsekvenser. Det faktiske omfanget er imidlertid usikkert da det varierer i hvilken grad fylkeskommuner allerede i dag gir et slikt tilbud. En beregning av konsekvensene ville derfor vært beheftet med betydelig usikkerhet, og utvalget har derfor ikke vurdert konsekvensene av en slik innføring nærmere. En harmonisering av tilskuddssatsene til kommuner til opplæring av barn i omsorgssentre og til opplæring av barn i asylmottak vil medføre relativt store økonomiske konsekvenser som følge av at tilskuddssatsen til opplæring av barn i omsorgssentre ble hevet til over det dobbelte av tilskuddssatsen til opplæring av barn i asylmottak. Kunnskapsdepartementet har hatt spørsmålet om barnehageplass til barn av asylsøkere på høring, og utvalget forutsetter at departementet har vurdert tiltakets økonomiske konsekvenser. I oppfølgingen av flere av tiltaksforslagene bør det for øvrig ses hen til den pågående utredningen vedrørende organisering og rammer for tilbudet til personer som søker asyl i Norge (Bergeutvalget).

Utvalget har fremmet flere forslag for å bidra til bedre rekruttering til og gjennomføring i høyere utdanning, herunder eksempelvis tilbud om språk- og kommunikasjonskurs i forkant av, eller som en del av, høyere utdanning for å styrke gjennomføringsgraden og bedre overgangen til arbeidslivet. Dette er tiltak som vil innebære visse kostnader avhengig av omfang og ambisjonsnivå. Departementet bør gå i dialog med de høyere utdanningsinstitusjonene med hensyn til hvordan en mest hensiktsmessig kan utforme enkelte incentivordninger for disse tiltakene.

Utvalget foreslår en nærmere gjennomgang av den fremtidige organiseringen av, og innholdet i, opplæringen for voksne på alle nivåer. Dette vil i første omgang kun innebære utgifter til videre utredning. Som følge av at dette må vurderes videre, har ikke utvalget gått nærmere inn på konsekvensene av egen bestemmelse om rett til særskilt språkopplæring eller ordninger som sikrer midler til livsopphold i form av stipend eller annen støtte. Utvalget har heller ikke vurdert administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene til tiltak som fremmes i tilknytning til kapittel 12 om introduksjonsordningen og norskopplæring, da også disse vil måtte inngå i den nærmere gjennomgangen av opplæringen for voksne på alle nivåer.