2 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid

2.1 Utvalgets oppnevning og mandat

Ved kongelig resolusjon 24. oktober 2008 oppnevnte Regjeringen et utvalg for gjennomgang av opplæringstilbudet til minoritetsspråklige barn, unge og voksne.

Utvalget ble ved oppnevningen gitt følgende mandat:

«Utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av opplæringstilbudet for minoritetsspråklige i barnehage, skole og høyere utdanning, for å legge forholdene bedre til rette for at;

• Barnehagetilbudet gir minoritetsspråklige et best mulig grunnlag for utvikling og videre læring.

• Minoritetsspråklige barn, unge og voksne i grunnopplæringen får en likeverdig opplæring, et best mulig læringsutbytte og læringsmiljø

• Minoritetsspråklige tilegner seg gode grunnleggende ferdigheter

• Det legges et godt grunnlag for at minoritetsspråklige kan delta i arbeidsliv og /eller høyere utdanning

Utvalget skal vurdere om nåværende ansvarsforhold, virkemidler og tiltak sikrer inkluderende og likeverdige opplæringstilbud/utdanning. Dette betyr blant annet en gjennomgang av organiseringen og innholdet i opplæringen, samt juridiske og økonomiske rammebetingelser for opplæring av minoritetsspråklige barn, unge og voksne. På bakgrunn av vurderingene skal det foreslås eventuelle endringer og tiltak som bidrar til å øke kunnskapen om, og som kan gi bedre læringsutbytte og læringsmiljø for minoritetsspråklige på alle nivåer. Utvalget skal ta i bruk eksisterende forskning og data og innhente ny kunnskap der det er behov for det.

Utvalget skal vurdere hvordan minoritetsspråklige ivaretas i strukturene (regelverket, finansiering, forvaltningsansvar, organisering) og hvordan dette fungerer i praksis. Videre skal utvalget vurdere om og på hvilke måter det flerkulturelle perspektivet er integrert i opplæringsinstitusjonene.

Stjernø-utvalget har i sin innstilling Sett under ett (NOU 2008:3) under overskriften etniske minoriteters deltakelse i høyere utdanning gjort drøftinger og gitt sine tilrådinger som vil bli vurdert særskilt. Det er likevel viktig at høyere utdanning inngår i det perspektivet utvalget skal anlegge. Godkjenning av utenlandsk høyere utdanning ble nylig vurdert av et eget utvalg ledet av Knut Brautaset og blir fulgt opp på dette grunnlag.

Utvalget skal vurdere og foreslå tiltak knyttet til:

• det ordinære barnehagetilbudet og andre tilbud for minoritetsspråklige barn i førskolealder. Utvalget skal videre vurdere former for samarbeid med foreldre og foresatte og vurdere særskilte tilbud om språkstimulering i og utenfor barnehage. Utvalget skal foreslå eventuelle tiltak for å styrke og bedre tilbudet.

• å øke minoritetsspråklige barns deltakelse i barnehager og språkstimulerende tilbud i førskolealder.

• behovet for etterutdanning av førskolelærere i barnehagen og lærere i grunnopplæringen.

• hvordan den ordinære opplæringen i grunnskole og videregående opplæring fungerer i praksis for minoritetsspråklige, inkludert asylsøkere. Utvalget skal foreslå eventuelle endringer i innhold, strukturer og rammer.

• gjennomgå finansieringen, organiseringen, regelverket og innholdet i ulike særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige barn, unge og voksne i grunnopplæringen, som for eksempel norskopplæring og annen særskilt språkopplæring 1 , særskilte klasser 2 og ulike opplæringsmodeller for ungdom med kort botid i Norge. Utvalget skal foreslå eventuelle endringer i innhold, strukturer og rammer, samt innhente gode eksempler.

• å bedre minoritetsspråklige elevers og lærlingers gjennomføring av videregående opplæring. Utvalget skal også se på frafallsproblematikken og oppfølgingstjenesten.

• å sikre bedre rådgivning og veiledning for minoritetsspråklige i grunnopplæringen og høyere utdanning innenfor de ordinære strukturene.

• overgangene mellom barnehage/grunnskole/videregående opplæring/høyere utdanning/ arbeidsliv.

• å forbedre det tverrfaglige og tverretatlige samarbeidet på tvers av ulike forvaltnings- og opplæringsnivå.

• sammenhengen mellom introduksjonsprogrammet og grunnskoleopplæring for voksne samt overgangen til videregående opplæring, høyere utdanning og arbeid.

• økonomiske og administrative konsekvenser av de ulike forslagene som fremmes. Minst ett av forslagene skal ligge innenfor gjeldende budsjettramme.

• avgi en delinnstilling om barnehage og grunnskole mot slutten av 2009 og avgi sin endelige innstilling innen 1. juni 2010.»

Kunnskapsdepartementet har i brev 3. juli 2009 til utvalget foretatt en presisering av mandatet hva gjelder spørsmål om bruk av læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter og bedt om at utvalgets vurderinger tas inn som en del av utvalgets endelige rapport 3 . For nærmere om læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter vises til kapitlene 8 og 9 om henholdsvis grunnskole og videregående opplæring.

Av mandatet fremgår at utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av tilbudene til minoritetsspråklige og se på hvordan det ordinære opplæringstilbudet ivaretar minoritetsspråklige elever. Da begrepet «minoritetsspråklig» benyttes noe ulikt innen ulike deler av opplæringssystemet, har utvalget funnet grunn til å diskutere dette begrepet. Det vises til punkt 2.4.

Spesialundervisningen og det statlige spesialpedagogiske støttesystemet har nylig blitt vurdert av et eget utvalg (Midtlyngutvalget), som avga sin utredning som NOU 2009: 18 Rett til læring. På bakgrunn av at mange minoritetsspråklige får spesialundervisning, samtidig som Midtlyngutvalget i liten grad behandlet utfordringer knyttet til dette, har utvalget sett det som hensiktsmessig å foreta en avgrenset vurdering av dette temaet i et minoritetsspråklig/flerkulturelt perspektiv. Det vises til kapittel 16.

Etter opplæringsloven §§ 2-8 og 3-12 og privatskoleloven § 3-5 4 har elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelig kunnskap i norsk til å kunne følge den vanlige opplæringen i skolen. Rettighetene knyttes med andre ord opp til om eleven har behov for særskilte tiltak for å kunne opparbeide seg tilstrekkelig kunnskap til å kunne følge vanlig opplæring i skolen. Dette kan dreie seg om særskilt opplæring i og på norsk (grunnleggende norsk eller særskilt tilrettelagt norskopplæring) og om nødvendig opplæring i og på morsmål (morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring). Det er observert at selve undervisningen organiseres i forskjellige former (undervisning i mottaksgrupper, innføringsklasse og lignende).

På samme tid er det mange barn, unge og voksne i opplæringssystemet som har et annet morsmål enn norsk, men som ikke har behov for særskilte tiltak. Siden utvalget er bedt om å vurdere hvordan det flerkulturelle perspektivet er integrert i opplæringsinstitusjonene, har utvalget tolket mandatet slik at det også skal vurderes i hvilken grad den ordinære undervisningen gir godt utbytte til alle elever med et annet morsmål enn norsk eller samisk, uansett graden av flerspråklig kompetanse.

Hovedvekten i utvalgsarbeidsarbeidet har likevel vært lagt på dem som har behov for særskilte tiltak, og som er i en overgangsfase fordi de ikke behersker norsk så godt at de kan ha forsvarlig utbytte av en opplæring på norsk.

Ved utelukkende å fokusere på minoritetsspråklige elevers behov for særskilte tiltak i en overgangsfase, er det imidlertid en fare for at betydningen av den lange tiden det tar å få forsvarlig utbytte av en opplæring på andrespråket undervurderes. Utvalget er opptatt av både andrespråkskompetansen (dvs. norsk), morsmålskompetanse, flerspråklighet og tospråklighet. I tillegg har utvalget vært oppmerksom på minoritetsspråklige elevers behov for å tilegne seg generelle ferdigheter og faglig kompetanse som er omsettbar i det norske utdanningssystemet. Utvalgets oppmerksomhet har som en følge av dette ikke bare vært rettet mot språkkompetanse, men også mot et helhetlig læringsutbytte. Følgelig har utvalget også vurdert mer universelt innrettede tiltak for å kunne kompensere for negative effekter av sosial bakgrunn.

2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Sissel Østberg, rektor og førsteamanuensis, Høgskolen i Oslo, (leder)

• Hasan Ajnadzic, leder (rektor), Enhet for voksenopplæring, Trondheim kommune

• Bashar Al-Raho, Koordinator for tolketjenesten, Flyktningkontoret, Bodø kommune

• Anders Bakken, forsker II, Norsk institutt for forsk­ning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

• Aina Bigestans, universitetsadjunkt, Nationellt centrum för svenska som andraspråk, Stockholms universitet, Sverige

• Agneta Bolinder, seniorkonsulent, Utdanningsforbundet

• Petter de Presno Borthen, spesialrådgiver, Hordaland fylkeskommune

• Sølvi Ona Gjul, utdanningsdirektør, Fylkesmannen i Rogaland

• Nina Tangnæs Grønvold, seniorrådgiver, LO

• Helge Jagmann, bydelsdirektør, bydel Grorud, Oslo kommune

• Rita Kumar, tidl. leder, Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM)

• Bodil Labahå, virksomhetsleder, Kirkenes barnehage, Sør-Varanger kommune

• Arne Rekdal Olsen, rådgiver, Kommunenes Sentralforbund (KS)

• Pernille Pettersen Smith, regiondirektør i Bufetat, region øst

• Håvard Vederhus, student, tidl. leder, Elevorganisasjonen

Utvalget har hatt et fast sekretariat gjennom perioden. Sekretariatet 5 har bestått av:

• Matias Nissen-Meyer, sekretariatsleder

• Anne Liltved, seniorrådgiver

• Mare Erdis, seniorrådgiver

• Grete Gåra Alvern, seniorrådgiver

• Katrine Giæver, rådgiver

• Synne Nordmark Børstad, rådgiver

• Elisabeth Løvaas, førstesekretær

2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har i løpet av perioden hatt 13 utvalgsmøter, hvorav ett ble avholdt i Bergen og ett på Eidsvoll omsorgssenter/Gardermoen. De øvrige møtene har vært avholdt i Oslo. Utvalget har videre foretatt et betydelig antall reiser for å få innsikt i erfaringer som finnes rundt i landet fra arbeidet med opplæring av flerspråklige barn, unge og voksne. Som grunnlag for sitt arbeid har utvalget søkt å fremskaffe en så bred og grundig oversikt over tilgjengelig kunnskap og forskning som mulig innen de temaer som utvalgets mandat angir. I tillegg til studieturer, har dette vært gjort både i form av å invitere innledere til utvalgets møter, innhenting av kunnskap gjennom et større forskningsprosjekt og vurderinger fra ressurspersoner/-institusjoner på nærmere avgrensede områder samt innhenting av dokumentasjon gjennom ulike skriftlige og muntlige kilder.

Til flere av utvalgets møter har det vært invitert inn ressurspersoner og representanter for organisasjoner som har innledet for utvalget om ulike tema og problemstillinger innenfor utvalgets mandat: Seniorrådgiver Pia Buhl Girolami, (daværende) Arbeids- og inkluderingsdepartementet, om Handlingsplanen for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen og begrepsbruk på feltet. Underdirektør Vibeke Thue, Utdanningsdirektoratet, om bakgrunnen for ny læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter og læreplan i morsmål for språklige minoriteter. Førsteamanuensis Else Ryen, Universitetet i Oslo, om faglige prinsipper og vurderinger i tilknytning til ny læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter og læreplan i morsmål for språklige minoriteter. Konsulent Marianne Højdahl, Rambøll Management, om evaluering av læreplanene i grunnleggende norsk for språklige minoriteter og i morsmål. Undervisningsråd Mats Wennerholm, Skolverket i Sverige, om prosjekt «Tema Modersmål». Prosjektleder Merethe Fagernæs og seniorrådgiver Danuta Ciemska, Utdanningsdirektoratet, om samarbeidet med Sverige omkring å etablere «morsmal.no» og andre relevante nettbaserte tiltak i Norge. Prosjektleder Mette Gaarder og områdedirektør Bjørn Indrelid, Utdanningsetaten, Oslo kommune, om arbeidet knyttet til skolesatsingens ulike sider innen Groruddalssatsingen. Prosjektleder Bente Risan, bydel Grorud, Oslo kommune, om arbeidet knyttet til språkopplæring, gratis kjernetid og overgang til skole innen Groruddalssatsingen. Dyveke Hamza, leder for enhet Arbeid og Kvalifisering, Anne Edman, koordinator for Introduksjonsordningen, og Ellen Røst, koordinator for norskopplæringen, Inkluderings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) om introduksjonsordningen. For å belyse sektorens organisering og styringsvirkemidler samt utvalgte Stortingsmeldinger 6 , har utvalget i løpet av sitt arbeid mottatt innledninger fra ekspedisjonssjef Johan Raaum, ekspedisjonssjef Dag Thomas Gisholt, avdelingsdirektør Kjersti Flåthen, seniorrådgiver Jorunn Berntzen, seniorrådgiver Tove Mogstad Slinde, seniorrådgiver Hege Sevatdal og rådgiver Synne Nordmark Børstad, alle ansatt i Kunnskapsdepartementet

OECD har i 2009 og 2010 gjennomført en såkalt «thematic review on migrant education». I tilknytning til sitt møte 17. februar 2009, deltok utvalget sammen med inviterte forskere på et seminar i regi av Kunnskapsdepartementet og OECD.

Utvalget arrangerte 21. april 2009 to fagseminarer i samarbeid med Kunnskapsdepartementet; et om morsmålsopplæring og et om elever som kommer til Norge sent i skoleløpet. Foruten utvalgsmedlemmene Aina Bigestans og Anders Bakken, holdt business manager Grete Aspelund (Rambøll Management), førsteamanuensis Else Ryen (Universitetet i Oslo), rådgiver Liv Bøyesen (NAFO), rektor Trine Hauger (Vahl skole i Oslo kommune) og avdelingsleder Elisabeth Furusæter Solberg (Fjell skole i Drammen kommune) innledninger under seminaret om morsmålsopplæring. Under seminaret om elever som kommer til Norge sent i skoleløpet, holdt utvalgsmedlemmene Anders Bakken og Hasan Ajnadzic innledninger. Det gjorde også business manager Grete Aspelund (Rambøll Management), avdelingsdirektør Sidsel Sparre (Kunnskapsdepartementet), rådgiver Sigrun Aamodt (NAFO), undervisningsråd Mats Wennerholm (Skolverket i Sverige), rektor Knut Erik Brændvang (Veitvet skole i Oslo kommune) og avdelingsleder Frode Ottosen og lærer Olaug Strand (Sola videregående skole i Rogaland fylkeskommune).

I forbindelse med utvalgsmøte deltok utvalget på avslutningskonferanse for strategiplanen «Likeverdig opplæring i praksis!», 22-23. oktober 2009. I tilknytning til konferansen gjennomførte utvalget også møter med representanter fra Undervisningsministeriet i Danmark og Miho Taguma, OECD, prosjektleder for OECD-prosjektet «thematic review on migrant education».

Utvalget har lagt vekt på å skaffe seg god oversikt over organisering og innhold i opplæringstilbudet til minoritetsspråklige barn, unge og voksne i ulike deler av landet. Dette har resultert i en relativt betydelig reisevirksomhet. Utvalget og/eller utvalgets sekretariat har i løpet av utvalgsarbeidet hatt møter med og mottatt informasjon fra representanter fra en rekke kommuner og fylkeskommuner; kommunene Bergen, Birkeland, Drammen, Fjell, Hadsel, Kristiansand, Lillesand, Oslo, Salangen, Sandnes, Songdalen, Stavanger, Stjørdal, Sør-Varanger, Trondheim, Vadsø, Vennesla og Verdal samt fylkeskommunene Buskerud, Hordaland, Sør-Trøndelag.

Medlemmer av utvalget og/eller utvalgets sekretariat har videre foretatt besøk og/eller mottatt informasjon fra representanter ved en rekke barnehager og skoler. Dette er barnehagene Ammerudenga barnehage, Ammerudlia barnehage, Austadgata førskole, Fjell barnehage, Førskolen på Johannes læringssenter, Halsen barnehage, Kirkenes barnehage, Laksevåg barnehage, Linerla barnehage, Lomakka barnehage, Nedre Fossum gård barnehage, Porsholen barnehage, Ringen barnehage, Sentrum lekesenter, Søndre barnehage, Thyra barnehage, Varatun barnehage, Velkomstbarnehagen/Melbu barnehage, Åssiden barnehage, og grunnskolene Aspervika skole, Bjørnevatn skole, Bolteløkka skole, Damsgård skole, Fjell skole, Gamlebyen skole, Halsen barneskole, Halsen ungdomsskole, Ila skole, Jordal skole, Karuss skole, Karl Johans Minne skole, Kirkenes skole, Melbu skole, Melkevarden skole, Mottaksskolen på Johannes læringssenter, Mottaksskolen i Kristiansand, Møllergata skole, Nygård skole, Ny-Krohnborg skole, Porsholen skole, Rommen skole, Salangen skole, Saupstad skole, Stokkan ungdomsskole, St. Svithun skole, Trones skole, Tøyen skole, Ulveset barne- og ungdomsskole, Vadsø ungdomsskole, Vasshaug skole og Åsheim ungdomsskole. Det gjelder videre de videregående skolene Bergen katedralskole, Hadsel videregående skole, Indre Troms Videregående skole – skolested Sjøvegan (ITV Sjøvegan), Kvadraturen skolesenter, Ski videregående skole, Sogn videregående skole, Sotra videregående skole, Stovner videregående skole, Tiller videregående skole, Ulsrud videregående skole, Vadsø videregående skole, Årstad videregående skole og Åssiden videregående skole.

Videre har utvalget vært på besøk hos Grunnskoleopplæring for voksne ved Nygård skole, Introduksjonssenteret i Drammen, Johannes læringssenter (Stavanger), Kirkenes kompetansesenter, Pedagogisk senter i Vadsø, Senter for flerspråklige barn og unge i Sandnes, Sinsen voksenopplæring, Stjørdal voksenopplæringssenter. Utvalget har også hatt møter med Bankplassen (Melbu) asylmottak, Oscarsgate asylmottak (Vadsø), Sjøvegan statlige mottak, Ibos (Integrerings-, bosettings- og opplæringsenheten) i Hadsel kommune og flyktningetjenesten i Vadsø. Videre er det innhentet erfaringer fra Hero oppvekst.

Utvalget har hatt møte på Eidsvoll omsorgssenter for barn, hvor opplæringstilbudet til enslige mindreårige asylsøkere ble særlig vektlagt. Under møtet mottok utvalget informasjon fra omsorgssenteret, Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) region øst samt fra kommunene Asker, Eidsvoll og Lunner.

Utvalget har hatt kontakt med en rekke ressurspersoner og -institusjoner. Blant annet har utvalget hatt kontakt med Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) ved flere anledninger. Utvalget har videre hatt møte med Statistisk sentralbyrå (SSB) for å motta informasjon om blant annet statistikkgrunnlaget på feltet.

I løpet av mandatperioden har utvalget blitt invitert til å gi orienteringer om sitt arbeid i flere ulike sammenhenger, herunder Barneombudet, IMDi, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM), Nasjonalt introduksjonsutvalg og Torshov kompetansesenter. Gjennom dette har utvalget mottatt nyttige innspill. Utvalget ved medlemmer og/eller sekretariat har videre deltatt på relevante konferanser og seminarer så langt dette har vært praktisk mulig.

Som en del av sitt arbeid har utvalget sett det som viktig å fremskaffe god oversikt over innholdet i opplæringstilbudet som gis til minoritetsspråklige rundt om i landet. Telemarkforsking-Notodden i samarbeid med Høgskolen i Hedmark fikk i oppdrag å foreta en gjennomgang av praktiseringen av opplæringstilbudet til minoritetsspråklige innenfor et utvalg kommuner og fylkeskommuner (Danbolt m. fl. 2010). SSB har videre gjennomført en nærmere analyse av grunnskolepoeng og -karakterer, nasjonale prøver, overgang til videregående opplæring og gjennomstrømning og karakterer i videregående opplæring. En analyse av minoritetselevers læringsutbytte i grunnskolen og gjennomstrømning i videregående opplæring i de fem største byene i landet er inntatt som vedlegg 1 i rapporten.

Utvalget har videre forespurt enkelte ressurspersoner/-institusjoner om å foreta vurderinger innen nærmere avgrensede temaer. NAFO har vurdert sider ved kartlegging i barnehage og ved overgang til skole, tilbudet til barn av asylsøkere og flyktninger, spesialundervisning til minoritetsspråklige elever og fengselsundervisning for minoritetsspråklige innsatte. Professor Joron Pihl, Høgskolen i Oslo, har vurdert utfordringer i grensegangen mellom kartlegging av spesialpedagogiske behov og behov knyttet til opplæring på andrespråket. Pihl har videre gitt en beskrivelse av leseprosjektet som er utviklet i samarbeid med blant annet biblioteket i Drammen og Fjell skole. Førsteamanuensis Finn Aarsæther, Høgskolen i Oslo, har gitt utvalget en beskrivelse av leseopplæring for minoritetsspråklige elever. Førstelektor Anne Høigaard, Universitet i Stavanger, har foretatt en vurdering av kartlegging av enkeltbarn og av språkmiljø. Høgskolelektor Marianne Hatlem, Høgskolen i Østfold, har utarbeidet notat om minoritetsspråkliges bruk av åpne barnehager. Videre har førstelektor Kirsten Lauritsen, Høgskolen i Nord-Trøndelag, foretatt en vurdering av tilbudet til barn av asylsøkere. Utvalget har også mottatt vurdering fra Torshov kompetansesenter vedrørende omfang av, og innhold i, spesialundervisningen til minoritetsspråklige. Førsteamanuensis Else Ryen, Universitetet i Oslo, har foretatt en oppsummering av eksisterende forskning relatert til språkopplæring for minoritetsspråklige barn, unge og voksne. Oversikten omfatter opplæring både på andrespråket og morsmål, hovedsaklig i Norge, men det vises også til enkelte svenske og danske forskningsarbeider.

Som et ledd i utvalgets informasjonsinnhenting har det blitt rettet henvendelser til Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet 7 .

Utvalget har diskutert St.meld. nr. 11 (2008-2009) Læreren – Rollen og utdanningen, og i hvilken grad et flerkulturelt/flerspråklig perspektiv er ivaretatt i meldingen. Utvalget fant det hensiktsmessig å utarbeide notat for oversendelse til Stortingets kirke-, utdannings- og forskningskomité i anledning komiteens behandling av saken. For nærmere om utvalgets vurderinger av lærerutdanningen vises til kapittel 20 om kompetanse.

Utvalget avga delinnstilling 21. desember 2009. Ved avgivelsen ga utvalget uttrykk for at en gjerne mottok innspill og synspunkter på delinnstillingen. I denne forbindelse ble også utvalgte ressurspersoner og institusjoner samt kommuner og fylkeskommuner utvalget hadde besøkt, oppfordret til å komme med innspill. Utvalget har samlet mottatt en del innspill til delinnstillingen i perioden frem mot ferdigstillelsen av sitt arbeid.

Annet pågående arbeid

For så vidt gjelder spørsmål omkring implementeringen av læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter, viser utvalget til den pågående følgeevalueringen som forestås av Rambøll Management. Første delrapport forelå i februar 2009, og utvalget har benyttet det som her fremkommer som underlag for sine vurderinger (Rambøll Management 2009a). Den andre delrapporten var planlagt å foreligge vinteren 2010, men forelå ikke ved utvalgets siste møte (29.-30. april 2010). Utvalget har derfor ikke kunnet nyttiggjøre seg denne rapporten i sitt arbeid.

Utvalget er kjent med at en sluttrapport for strategiplanen «Likeverdig opplæring i praksis! Strategi for bedre læring og større deltakelse av språklige minoriteter i barnehage, skole og utdanning 2007-2009» er under utarbeidelse av NAFO. Rapporten forelå ikke ved utvalgets siste møte (29.-30. april 2010). Utvalget har derfor ikke kunnet nyttiggjøre seg denne rapporten i sitt arbeid.

OECD har i 2009 gjennomført en såkalt «thematic review on migrant education». Landene som er gjenstand for OECDs evaluering er Norge, Danmark, Irland, Nederland, Sverige og Østerrike. For hvert land har det blitt utarbeidet en landrapport. Landrapporten for Norge ble offentliggjort i juni 2009 (OECD 2009a). En samlet rapport om opplæring for minoritetsspråklige var planlagt ferdigstilt rundt årsskiftet 2009/2010. Innen den tid skulle også øvrige landrapporter foreligge.

Utvalget la til grunn at prosjektets resultater ville kunne bidra til å gi tilstrekkelig materiale for en sammenligning med andre lands opplæringstilbud. Dette har kun i begrenset grad latt seg gjøre. Landrapporter for Sverige og Danmark forelå begge først i mars 2010. Samlet prosjektrapport fra OECD (2010a) ble publisert først 22. april 2010, og det har følgelig ikke latt seg gjøre å utnytte de erfaringer som her fremkommer i utvalgsarbeidet, annet enn å innarbeide enkelte elementer. Et kort sammendrag av rapporten er forøvrig inntatt som vedlegg 2.

Forslag om ny inntektsfordeling for kommuner og fylkeskommuner ble fremmet 11. mai 2010 gjennom kommuneproposisjonen for 2011, jf, Prop. 124 S (2009-2010). Utvalget har ikke hatt anledning til å vurdere i hvilken grad utvalgets vurderinger og forslag vedrørende inntektssystemet kan sies å være ivaretatt i forslaget til ny inntektsfordeling.

Utvalget vil oppfordre Kunnskapsdepartementet om også se hen til ovennevnte i oppfølgingen av utvalgets utredning.

2.4 Begreper

2.4.1 Om begrepet minoritetsspråklig

I henhold til mandatet skal utvalget foreta en helhetlig gjennomgang av opplæringstilbudet til minoritetsspråklige barn, unge og voksne. Begrepet minoritetsspråklig benyttes konsekvent i utvalgets mandat og viser til barn, unge og voksne som har et annet morsmål enn majoritetsspråket, det vil si norsk eller samisk. Der annet ikke er presisert, vil utvalgets bruk av begrepet minoritetsspråklig omfatte alle personer som ikke har norsk eller samisk som morsmål.

Utvalget har merket seg at begrepet minoritetsspråklig benyttes ulikt innen ulike deler av opplæringssystemet. Innen grunnopplæringen forstås elever fra språklige minoriteter som elever med annet morsmål enn norsk og samisk (jf. opplæringsloven §§ 2-8 og 3-12 og privatskoleloven § 3-5). Innen barnehagesektoren er begrepet knyttet til rapporteringen av antallet barn som utløser en rett for kommunene til et særskilt tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder, jf. rundskriv F-02-2009 kapittel 4:

«Minoritetsspråklige barn defineres her som barn med annen språk- og kulturbakgrunn enn norsk, med unntak av barn som har samisk, svensk, dansk eller engelsk som morsmål. Disse barna kan i de fleste tilfeller kommunisere med andre i barnehagen og omfattes derfor ikke av tilskuddsordningen. Begge foreldrene til barnet må ha et annet morsmål enn norsk, samisk, engelsk, svensk eller dansk. Samiske barn omfattes ikke av ordningen da disse omfattes av tilskuddet til samiske barnehager som forvaltes av Sametinget. Barn som tilhører nasjonale minoriteter omfattes av ordningen.»

Utvalget legger til grunn at personer med samisk som morsmål eller personer fra nasjonale minoriteter ikke omfattes av mandatet. Det vises i denne forbindelse til at opplæring for disse gruppene er særskilt regulert i lovverket (opplæringslov og barnehagelov). Når det gjelder svensk, dansk eller engelsk, vises til at når barn i førskolealder med disse morsmålene ikke anses som minoritetsspråklige, har dette å gjøre med at barna normalt vil ha tilstrekkelige forutsetninger til å kunne kommunisere med barnehagepersonalet gjennom sitt morsmål. Utvalget legger til grunn at dette i noe mindre grad vil kunne være tilstrekkelig i en undervisningssituasjon.

For så vidt gjelder nasjonale minoriteter har utvalget merket seg at disse omfattes av tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder, jf. rundskriv F-02-2009. Når utvalget likevel har valgt ikke å vurdere opplæringstilbudet også til nasjonale minoriteter og samer, vises det til at Kunnskapsdepartementet i andre sammenhenger har valgt å avgrense begrepet språklig minoritet, jf. strategiplanen Likeverdig opplæring i praksis! (Kunnskapsdepartementet 2007a). Det vises også til egne handlingsplaner for nasjonale minoriteter og samer, jf. blant annet Handlingsplan for å bedre levekårene for rom i Oslo og Handlingsplan for samiske språk (Arbeids- og inkluderingsdepartementet 2009a og b).

En betegnelse som minoritetsspråklig som sådan er for øvrig ikke uproblematisk, og i ulike sammenhenger har utvalget funnet at andre begreper bør benyttes.

2.4.2 Morsmål, flerspråklighet og andre begreper

Et morsmål betegner i utgangspunktet foreldrenes språk. Både morsmål og førstespråk kan betegne det språket en lærer seg først, og kan betegne det språket en behersker best, bruker mest og identifiserer seg med. Førstespråket kan videre betegne et språk en lærer på et senere tidspunkt i livet, men som etter hvert kan bli det språket en identifiserer seg mest med. I noe større grad gir betegnelsen rom for et syn på elever fra språklige minoriteter som individer som kan utvikle god kompetanse i flere språk og identifisere seg med dem. Betegnelsen førstespråk kan følgelig sies å være et mer dynamisk begrep (Hvistendahl 2009: 71).

Det eksisterer ulike definisjoner av sentrale begreper innenfor feltet. Følgende definisjoner synes å være en del benyttet i litteraturen 8 :

Morsmål: Språket som snakkes i barnets hjem, enten av begge foreldrene eller av den ene av foreldrene, i kommunikasjon med barnet. Et barn kan således ha to morsmål.

Førstespråk: En persons muntlige, eventuelt også skriftlige, hovedspråk. Betegner vanligvis språket vedkommende har lært først, benytte mest og er nærmest knyttet til.

Andrespråk: Språk som en person ikke har som førstespråk, men som vedkommende lærer eller har lært i et miljø der det er i allmenn bruk som dagligspråk. Andrespråk kan også betegne ethvert språk som ikke er en persons førstespråk, dvs. både andrespråk og fremmedspråk.

Fremmedspråk: Et språk som ikke er en persons førstespråk og som vedkommende lærer eller har lært utenfor miljøer hvor det er i allmenn bruk som dagligspråk.

Tospråklig: En person som er vokst opp med to førstespråk og som behersker begge språkene like godt, eller en person som i sin hverdag bruker to språk og identifiserer seg med begge, selv om ikke språkbeherskelsen er like god på begge språk.

Flerspråklig: En person som er vokst opp med to eller flere språk og som identifiserer seg med disse språkene og/eller en person som identifiserer seg med flere språk og bruker flere språk i sin hverdag, selv om språkbeherskelsen ikke er like god på alle språk.

Språkforskeren Tove Skutnabb-Kangas (1984) har vist hvordan ulike kriterier kan benyttes avhengig av hvilken definisjon av morsmål som benyttes, jf. tabell 2.1.

Som det fremgår av oversikten er det altså ikke nødvendigvis slik at det språket en person behersker best er det samme som vedkommende har som morsmål. Særlig er dette av betydning for de som med sine nærmeste utvikler ett språk, men som gjennom sin skolegang lærer seg og utvikler et annet språk. Det er viktig også å ha i mente at et individ kan ha flere morsmål om vedkommende for eksempel har foreldre som snakker ulike språk i sin omgang med barnet. Et individ kan også erverve seg nye morsmål om vedkommende for eksempel flytter inn i nye språkmiljø og der erverver seg et språk han/hun kommer til å betrakte som sitt morsmål.

Begrepet «majoritetsspråklig» har vært benyttet for å betegne personer med norsk som morsmål (som en motsats til minoritetsspråklige personer). Begrepet kan skape distanse, en «vi og dem» holdning. Andre begreper som brukes om majoriteten, er «personer med norsk bakgrunn» og «personer med norsk som morsmål». Mange barn som er født i Norge av innvandrede foreldre regner norsk som sitt morsmål, mens andre vil regne foreldrenes språk som sitt morsmål.

«Fremmedspråklig» ble i større grad benyttet tidligere. Det betegner personer som ikke har norsk som morsmål. Det anses av mange for å være et negativt ladet begrep fordi forstavelsen «fremmed» vil kunne skape avstand. På samme måte oppfattes begrepet «fremmedkulturell» som et negativt ladet begrep som skaper distanse.

«Sent ankomne (minoritetsspråklige) elever»/«elever som kommer til Norge sent i skoleløpet» blir benyttet om elever som kommer til Norge sent i (skole-)alderen. Det er ikke en gitt aldersgrense for hvilke elever en da snakker om, men ofte er det elever i alderen 12 til 24 år.

Statistisk sentralbyrå (SSB) bruker ikke begrepet minoritetsspråklig i sine publikasjoner. I 2008 ble det innført en ny standard for gruppering av personer med innvandringsbakgrunn (Høydahl 2008) 9 . Fra da av brukes betegnelsene «innvandrere» og «norskfødte med innvandrerforeldre» om personer med to utenlandsfødte foreldre som henholdsvis selv har innvandret eller som er født i Norge. I mange tilfeller vil det være overlapp mellom disse to statistiske kategoriene og begrepet minoritetsspråklige, slik utvalget bruker dette begrepet, men ikke alltid.

I den nye standarden ble begrepene «vestlig» og «ikke-vestlig» erstattet med betegnelser som henviser til hvilke verdensdeler personer er i født i. Det er gjerne innvandrere fra såkalte ikke-vestlige land som målbærer problemet med betegnelsene, ifølge SSB. De er ikke bekvemme med meningsinnholdet i den kategorien som de er plassert i. Hadde landgruppene kun blitt brukt i analyser i SSB, ville det trolig neppe ha skapt noe problem. Vestlig og ikke-vestlig har, ifølge SSB, imidlertid blitt selve hovedskillet i statistikk og ikke minst i samfunnsdebatt rundt innvandring og innvandrere. At en innvandrer er ikke-vestlig, har fått status som en svært viktig egenskap ved denne personen. Mange innvandere og barn av innvandrere har derfor opplevd SSBs kategorisering av mennesker som en belastning. Majoritetsbefolkningen blir nå betegnet som «født i Norge med to norskfødte foreldre». Betegnelsene «innvandrerbefolkningen» og «førstegenerasjonsinnvandrere» ble også tatt ut av SSBs terminologi. Betegnelsen «etterkommere», som i noen sammenhenger har vært brukt om barn av innvandrere, jf. St. meld. nr. 49 (2003-2004), benyttes heller ikke etter innføringen av den nye standarden. SSB har begrunnet endringene med at det er viktig å finne ord som ikke virker støtende og som samtidig er dekkende og presise.

2.4.3 Utvalgets vurderinger

I utvalgets mandat benyttes gjennomgående begrepet «minoritetsspråklig» om personer med annet morsmål enn norsk og samisk. Utvalget vil understreke at begrepet i seg selv ikke sier noe om minoritetsspråklige personers norskspråklige ferdigheter. I prinsippet vil minoritetsspråklige personer omfatte alt fra de som er helt i startfasen med å tilegne seg det norske språket til personer som behersker norsk på nivå med majoritetsbefolkningen.

Utvalget har funnet grunn til å problematisere begrepet, særlig fordi begrepet har fått stor dominans i Norge og fordi begrepet ikke alltid vil være hensiktsmessig å bruke. Minoritetsspråklig kan tidvis oppfattes som et uheldig begrep, i den grad det først og fremst assosieres med mangler ved personers kompetanse. I slike tilfeller står en i fare for å undervurdere det totale arsenalet av ressurser som minoritetsspråklige personer besitter. Uansett hvor god et barn med et annet morsmål blir i norsk og/eller i sitt morsmål, vil det fortsatt betegnes som minoritetsspråklig i en norsk kontekst. Minoritetsstempelet vil hefte ved personen gjennom hele opplæringssystemet fordi vedkommende har et annet morsmål enn norsk. Utvalget er bekymret for at et slikt stempel lett og ukritisk vil kunne bli overført til noe mer enn bare språklig status.

Mye kan derfor tale for at bruken av begrepet begrenses til bruk som en juridisk og statistisk kategori. Som juridisk kategori hører begrepet sammen med tildeling av særskilte ressurser og utløsing av ulike typer rettigheter for minoritetsspråklige personer som har behov for særskilte språklige tiltak. Som statistisk kategori kan begrepet brukes for å kunne følge opp i hvilken utstrekning minoritetsspråklige personer får ta del i samfunnets velferd og hvilket utbytte de får av ulike pedagogiske tilbud.

Utvalget har hatt en målsetting om en mer variert og nyansert begrepsbruk i samsvar med målgruppene for utvalgets arbeid. Betegnelsen «med et annet morsmål enn norsk» vil i mange sammenhenger være mer presist. Dette begrepet uttrykker at personen faktisk har et fullverdig førstespråk. Samtidig uttrykker begrepet hva som må kunne sies å være kjerneutfordringen i en opplæringssituasjon, nemlig at opplæringen foregår på personens andrespråk.

Som pedagogiske kategorier mener utvalget at begrepene «flerspråklig» og «tospråklig» bør benyttes oftere. Disse begrepene uttrykker et vesentlig positivt kjennetegn hos barn, ungdom og voksne med innvandrerbakgrunn. De to begrepene gir uttrykk for kompetanse som disse gruppene har. Utvalgets oppfatning er at ved å ta utgangspunkt i språkbruk, blir det meningsfullt å snakke om at barn og unge som anvender både førstespråket og andrespråket i sin hverdag, er tospråklige eller flerspråklige 10 . Det å kunne beherske (dog på ulikt nivå) flere språk må kunne sies å gi en tilleggskompetanse som ikke klart kommer frem ved bruk av begrepet «minoritetsspråklig».

Når det gjelder bruk av «andrespråk» (second language), er dette en etablert term internasjonalt. I Norge er faget norsk som andrespråk vel etablert både som forskningsfag og lærerutdanningsfag. Det tilbys egne studier i norsk som andrespråk ved universitetene både i Oslo og Bergen, og det gis også undervisningstilbud i andrespråksemner ved andre universiteter og høyskoler.

Begreper og kategorier vil lett kunne gi et statisk bilde. Utvalget vil understreke det dynamiske i språkutvikling og læring og i kulturen generelt. Hvilket begrep som bør benyttes, vil avhenge av den aktuelle kontekst.