8 Er det behov for en overvåkingstjeneste i Norge?

8.1 Innledning

Utvalget skal i dette kapittel drøfte om det er behov for å opprettholde selve overvåkingsfunksjonen i det norske samfunnet, for å forebygge, motvirke og etterforske nærmere bestemte forbrytelser. Hvorvidt tjenesten eventuelt bør organiseres innenfor eller utenfor politiet, vil utvalget komme tilbake til i kap 9.

Drøftelsene tar utgangspunkt i trusselvurderingene, se kap 7, og vurderingene i kap 11 om hvilke fremtidige oppgaver tjenesten eventuelt bør ha.

8.2 Hva menes med overvåkingstjeneste og overvåking?

Med overvåkingstjeneste mener utvalget en bestemt adskilt organisatorisk enhet – organisert innenfor eller utenfor politiet – som har bestemte overvåkingsfunksjoner knyttet til trusler mot rikets sikkerhet mv. Begrepet overvåkingsfunksjon brukes som en samlebetegnelse for slike oppgaver. I det følgende begrenses vurderingene til statlig overvåkingstjeneste som tar oppdrag fra/kan instrueres av landets høyeste myndigheter. Andre som eventuelt har overvåkings funksjoner, er det ikke naturlig å kalle overvåkings tjenester.

Overvåkingsfunksjonen i samfunnet er naturligvis ikke konstant. Likevel er det kun foretatt mindre justeringer i POTs oppgaver fra tiden etter annen verdenskrig og frem til i dag.

Begrepet overvåking har ikke vært uttrykkelig definert eller presisert i instrukser, direktiver eller annet formelt regelverk fra overordnet myndighet, hvor begrepet har vært brukt. (Begrepet er heller ikke benyttet i overvåkingsinstruksens bestemmelser.)

Ifølge Lundkommisjonen har POT gitt begrepet et noe varierende innhold. I de to første tiår etter den annen verdenskrig ble begrepet brukt i vid forstand, som benevnelse på tjenestens samlede virksomhet med å innhente og registrere opplysninger. Senere ble begrepet brukt i en stadig snevrere betydning. Fra slutten av 1970-tallet ble det kun brukt om aktive tiltak for å innhente opplysninger på bakgrunn av konkret mistanke om (forberedelse til) straffbare handlinger. 1

Tidligere overvåkingssjef Gunnar Haarstad skrev følgende om begrepet overvåking: 2

«Det ordet bør reserveres for de aktive etterretningsmessige tiltak som overvåkingstjenesten setter i gang for å følge og kontrollere en persons bevegelser, bringe vedkommendes reisevirksomhet og kontakter på det rene når det foreligger vedvarende mistanke om konkrete lovstridige handlinger eller forberedelse til slike handlinger. De tiltak som da kan være aktuelle, er direkte observasjon og skygging, brev og telefonkontroll mv. Dette er overvåking.»

Lundkommisjonen tolket begrepet på to forskjellige måter. I forhold til kommisjonens mandat, hvor det heter at kommisjonen skulle undersøke hvorvidt tjenestene har vært engasjert i ulovlig eller irregulær overvåking, fant kommisjonen at overvåking er enhver kartlegging, herunder registrering av enkeltpersoner, grupper eller organisasjoner, holdninger eller virksomhet, uavhengig av måten opplysningene innhentes på og uansett hva som er grunnlaget for kartleggingen. 3

Lundkommisjonen la ellers – i likhet med tidligere overvåkingssjef Haarstad – til grunn en snevrere betydning av begrepet overvåking, og brukte det som betegnelse på aktivt undersøkende tiltak med sikte på å holde en person, gruppe, organisasjon eller virksomhet under oppsikt. Overvåking i en slik forstand beskriver med andre ord metoder for innhenting av informasjon. 4 Slike aktive tiltak kan f eks være bruk av tekniske hjelpemidler, ransaking av hus, skygging eller spaning, infiltrasjon eller aktiv bruk av informanter. De nevnte metoder kan først og fremst avgrenses mot den kartlegging som skjer ved bruk av åpne kilder. Sondringen i begrepsbruken er begrunnet i at aktive tiltak normalt innebærer et større inngrep i personvernet og er undergitt andre rettsnormer enn kartlegging ved bruk av åpne kilder og lignende informasjonsinnsamling/-registrering.

En slik avgrensning er relativt uproblematisk når det gjelder aktive tiltak som krever lovhjemmel, slik som straffeprosesuelle tvangsmidler. Lundkommmisjonen uttalte at avgrensningen mot metoder som normalt ikke krever lovhjemmel (spaning, bruk av informanter mv), derimot i visse tilfeller kan by på problemer. Kommisjonen ga derfor en del eksempler på tiltak som etter kommisjonens vurdering faller innenfor og utenfor begrepet overvåking. 5

Kommisjonen la bl a til grunn at spaning mot enkeltpersoner vanskelig vil kunne anses som annet enn overvåking. Alminnelige iakttagelser på offentlige møter eller av offentlige opptog o l, som ikke skjer systematisk med sikte på kartlegging av deltakerne, anses derimot ikke som overvåking. Bruk av informanter i kartleggingsøyemed anses som overvåking hvis det dreier seg om kontakter som tjenesten enten selv engasjerer eller jevnlig bruker. At kontakter på eget initiativ ved spredte anledninger gir informasjon, anses ikke som overvåking. Det gjør heller ikke kartlegging ved bruk av åpne kilder. Kommisjonen uttalte likevel at slik åpen kartlegging ut fra personvernhensyn og hensynet til fri politisk virksomhet vil kunne bli å anse som overvåking såfremt kartleggingen blir meget omfattende. – Stortingets flertall hadde ved behandlingen av Innst S nr 240 (1996-97) ikke merknader til Lundkommisjonens begrepsbruk.

Overvåking innebærer etter dette ingen avgrensning i forhold til hva som må anses som etterforsking. 6 Et overvåkingstiltak kan iverksettes som ledd i etterforsking, men kan etter omstendighetene skje i annen hensikt.

Utvalget benytter begrepet overvåking på samme måte som Lundkommisjonen med mindre noe annet uttrykkelig fremgår av den sammenheng hvor begrepet brukes, dvs som angivelse av metoder for aktiv innhenting av informasjon, enten informasjonsinnhentingen skjer som ledd i etterforsking eller i undersøkelser med andre formål.

Overvåking brukt i snever betydning innebærer et inngrep overfor de mennesker som blir gjenstand for overvåkingen. Professor dr juris Torstein Eckhoff karakteriserte dette forholdet på følgende måte: 7

«Å bli overvåket har meget til felles med integritetsinngrep. Det forekommer meg minst like viktig å være vernet mot at ens handlingsmønster blir registrert, som mot at pappilarmønsteret i fingrene blir det. Det ligger også et element av frihetsinngrep i overvåkningen. For det å regne med muligheten av at ?storebror ser deg? kan nok skape frykt hos enkelte, og få dem til å avstå fra lovlige aktiviteter som de ellers ville vært med på.»

8.3 Overvåking som moralsk problemstilling 8

Overvåkingsvirksomhet reiser en rekke moralske problemstillinger. Dette gjelder enten overvåkingen foregår på lovlig eller ulovlig måte, og enten tiltakene viser seg å være godt begrunnet eller ikke.

All overvåkingsaktivitet kan vise seg i ettertid å være rettet mot uskyldige personer og kan også ellers representere et større eller mindre tap av rettsikkerhet. Overvåkingstiltak kan etter omstendighetene tenkes å skade andre verdier og rettigheter – privatlivets fred, rettssikkerhet, det levende demokrati, tillitsforholdet mellom mennesker osv. Tillit mellom individer på tvers av nære sosiale bånd og tillit til rettssikkerheten i et samfunn er en vesentlig forutsetning for politisk og økonomisk utvikling. Utilbørlig grad av overvåking kan stimulere til økt mistillit.

Spørsmålet er imidlertid om det er akseptabelt å drive overvåking til tross for at overvåkingstiltakene – for så vidt i likhet med politimessige tiltak generelt – medfører en slik risiko. Dette beror bl a på hvor alvorlig eller triviell risikoen er, og på sannsynlighetsgraden for at noen foretar uforsvarlige vurderinger mht hvem som bør overvåkes.

Oppfatninger om risikoens alvorsgrad og størrelse kan reise spørsmålet om overvåking uansett er en for risikabel virksomhet. Vi kan med andre ord bli nødt til å spørre om risikoen forbundet med overvåking er så alvorlig, og sannsynligheten for at noe går galt såpass vanskelig å redusere til et akseptabelt nivå, at det eneste riktige er å oppgi hele virksomheten. Denne konklusjonen kan vi komme til selv om vi mener at overvåking i og for seg er en verdifull virksomhet. En analogi kunne være den oppfatning om at vi ikke bør tillate drift av kjernekraftverk av frykt for hva dette i verste fall kan føre til, selv om kjernekraft normalt forurenser mindre og er en mer kostnadseffektiv energiform enn aktuelle alternativer.

Den risiko som foreligger, må imidlertid avveies mot verdien av overvåking. Det vi kan vinne ved hjelp av overvåking, er større sikkerhet, jf også kap 8.4 nedenfor. Risikoen ved ikke å tillate overvåking, er at truslene mot rikets sikkerhet blir større enn de ellers ville ha vært. Hvor alvorlig dette er, vil det kunne være ulike vurderinger av. Utviklingen i den vestlige verden har gått i retning av større og større vektlegging av individets rettigheter. I tidligere tider og i dagens fattige og svake stater ble det ansett – og anses i noen grad fortsatt å være – nødvendig å gi fellesskapets overlevelse den høyeste prioritet. Den mest sentrale overveielse i vår sammenheng er hensynet til individets rett til å ha sitt privatliv i fred og samfunnets – kollektivets – behov for og rett til sikkerhet. I bunn og grunn er dette to verdier som begge gjelder velferd for individet. Trusler mot kollektivets sikkerhet – rikets sikkerhet – kan i høyeste grad bety undergraving av individets sikkerhet mht politisk frihet og fysisk overlevelse.

Det er altså ikke opplagt at individuelle rettigheter skal overskygge alle andre hensyn når vi foretar moralske vurderinger. Særlig gjelder dette hvis betydelige samfunnsmessige verdier står på spill. På den annen side bør det foreligge gode grunner i de tilfeller hvor en finner det riktig å tilsidesette individuelle rettigheter.

Det striden står om, er hvor alvorlig det er at et enkelt individ må se sin rettighet krenket på grunn av tiltak som gjøres for å oppnå noe som (presumptivt) vil være til gavn for alle medlemmer av samfunnet. Krenkelsen kan ramme en liten del av et stort fellesskap. Problemet er at man ikke kan ta for gitt at fordeler som kommer mange til del, oppveier urett et fåtall kan tenkes å lide på grunn av noe som gjøres for å oppnå fordelene.

Etter utvalgets syn gjør hensynet til rikets sikkerhet det moralsk forsvarlig å gjøre bruk av overvåking. Men hensynet til andre verdier og interesser gjør det viktig at overvåkingen ikke skjer i større utstrekning enn nødvendig og at den foregår på en betryggende måte. Disse hensyn bør med andre ord veie tungt ved vurderingen av hvilke regler som bør gjelde for overvåkingsvirksomheten.

8.4 Betydningen av trusselen mot norge

Overvåkingstjenestens hovedoppgaver er å forebygge, motvirke og etterforske ulovlig etterretningsvirksomhet og terrorisme. Tjenesten skal også bl a forebygge, motvirke og etterforske spredning av masseødeleggelsesvåpen. Spørsmålet om det er behov for en særskilt overvåkingstjeneste beror i første omgang på om noen fortsatt bør ha slike oppgaver i Norge i dag. Dette spørsmålet henger igjen nært sammen med spørsmålet om hvilken trussel Norge er utsatt for.

Det foreligger ikke noen aktuell militær trussel mot riket. Fremstillingen i kap 7 viser likevel at vernet om rikets sikkerhet kan bli en mer mangfoldig og variert oppgave. Vi har mange interesser som kan ivaretas av en overvåkingstjeneste som evner å omstille seg i takt med forandringer i trusselbildet.

Overvåkingstjenesten hevder at fremmede lands etterretningsaktiviteter i Norge er omtrent like omfattende som under den kalde krigen. Konklusjonen bygger i hovedsak på antallet identifiserte etterretningsoffiserer i Norge og på hvilke ressurser en konstaterer at tjenestene setter inn. De fleste andre vesteuropeiske overvåkingstjenester synes å bedømme situasjonen på samme måte.

Det er imidlertid grunn til å tro at størstedelen av etterretningsaktiviteten består i å samle inn offentlig tilgjengelig informasjon på lovlig måte, noe også POT selv fremholder. Skadene av den ulovlige etterretningsvirksomheten er dessuten trolig mindre omfattende i dag enn under den kalde krigen hvor krigstrusselen var mer alvorlig.

Likevel mener utvalget at Norge også i dag har hemmeligheter som det vil være skadelig for riket om ble kjent for uvedkommende (se kap 17.2). Det synes også å være bred politisk enighet om dette spørsmålet. Derfor bør det fortsatt settes inn mottiltak mot fremmede lands etterretningsvirksomhet mot Norge.

Det er også behov for å forebygge terrorhandlinger, spredning av masseødeleggelsesvåpen mv. Hvis det for eksempel ble kjent at Norge ikke lenger anså det som en viktig oppgave å forebygge terrorhandlinger, ville risikoen for at slike handlinger skulle kunne skje i Norge raskt kunne øke. Det kan også være behov for overvåking på andre områder, se kap 11.

Ved vurderingen av om det er behov for å ivareta visse overvåkingsfunksjoner kan man dessuten ikke utelukkende se på dagens trusselsituasjon. Hvis vi ikke har et organ som har i oppgave å forebygge trusler mot rikets sikkerhet, vil det lett kunne skje at vi for sent blir klar over at trusselbildet har endret seg. Har vi ikke på forhånd et slikt organ, vil det dessuten kunne oppstå en meget vanskelig situasjon når man eventuelt blir klar over at trusselen mot rikets sikkerhet har økt. Det tar tid å bygge opp et kompetent organ til å ivareta slike oppgaver; starter man arbeidet når trusselen oppstår, vil det trolig være for sent. Det tilsier at vi bør ha et organ som har ansvar for å forebygge trusler mot rikets sikkerhet – uavhengig av den aktuelle trusselsituasjonen.

8.5 Tidligere stortingsbehandling

Selv om det ikke er avgjørende for utvalgets vurderinger, er det av interesse hvilke synspunkter politiske myndigheter de senere år har gitt uttrykk for om organiseringen av overvåkingsoppgavene i Norge.

Stortinget har under behandlingen av Lundkommisjonens rapport uttalt seg på generelt grunnlag om POTs videre eksistens og om betydningen av tjenestens arbeide. Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité understreket nødvendigheten av å ha hemmelige tjenester også i fremtiden. Fra komiteens enstemmige merknader siteres: 9

« Komiteen vil understreke at de hemmelige tjenester inngår som ordinære og helt nødvendige ledd i samfunnets bestrebelser på å ivareta rikets sikkerhet. I gitte situasjoner vil de hemmelige tjenester kunne være avgjørende for samfunnets sikkerhet. Det er derfor viktig å sikre at disse tjenestene i fremtiden får arbeidsvilkår som gjør det mulig for dem å løse sine oppgaver på en fullgod måte, herunder også muligheten til et tillitsfullt og regulert samarbeide med tilsvarende tjenester i andre land. Samtidig er det en forutsetning at de hemmelige tjenester har bred tillit i samfunnet, og at borgerne kan føle seg trygge på at tjenestene arbeider innenfor de rammer som er trukket opp. Utfordringen er å finne det rette balanseforhold mellom hensynet til Statens sikkerhet på den ene side og hensynet til den enkelte borgers rettssikkerhet på den annen side.»

Komiteen fremhevet videre at Lundkommisjonens rapport – som følge av kommisjonens mandat – naturlig nok kun fokuserer på det ulovlige og irregulære, og at dette ikke gir noe totalinntrykk av tjenestenes virksomhet i granskningsperioden, ved at tjenestenes positive og helt nødvendige arbeid ikke er gjort til gjenstand for noen nærmere vurdering.

8.6 Utvalgets konklusjon

Utvalget konstaterer at samfunnsmessige hensyn etter omstendighetene må veie tyngre enn individuelle rettigheter, og at risikoen for uønsket aktivitet rettet mot rikets sikkerhet fortsatt er til stede. Utvalget legger også til grunn at det i samfunnet er en rimelig grad av aksept for at overvåking fortatt bør kunne finne sted.

Utvalget finner etter dette at vi fortsatt bør ha et organ som har en overvåkingsfunksjon.