5 Kultur og ukultur i overvåkingstjenesten 1

5.1 Innledning

Før det trekkes konklusjoner om hva man bør endre eller forbedre ved de hemmelige tjenestene, bør en ha kunnskap om POTs organisasjonskultur: hvilke trekk den har, hvordan den utvikles og hvilken betydning den kan tenkes å ha for tjenestens virkemåte.

Verdier og holdninger er sentrale begreper i en organisasjonskulturell analyse. Menneskets verdipreferanser og holdninger er med på å forme kulturen, enten det dreier seg om sosiale kulturer, i større etniske/nasjonale fellesskap, eller om bedriftskulturer, i mindre fellesskap.

I dette kapittel rettes søkelyset på organisasjonskulturen i POT: Hvilke faktorer er med på å danne den, og hvilke betingelser må være til stede for å utvikle den i ønsket retning?

Lundkommisjonen s 590 omtalte utviklingen av POT-kulturen slik:

«Problemene refererer seg til den ’kultur’ som kan utvikle seg i tjenestene, til kontrollen og styringen av dem. Men hensynet til rikets sikkerhet – så nødvendig det enn er for de grunnleggende verdier vi bekjenner oss til – har også ondartede bivirkninger i samfunnet.»

Kommisjonen anså kulturen som én årsak til problemene. Galt eller riktig: Sikkert er det at bedriftskulturen har vært en høyst tilstedeværende drivkraft, men ofte i form av et skjult normsett, som har påvirket POTs kontroll- og styringsevne.

Problemstillingene rundt POT kan naturligvis ikke begrenses til et spørsmål om kultur og ukultur. Men den refererte uttalelsen og andre kvalifiserte utsagn i debatten om kulturens betydning for de hemmelige tjenester generelt og POT spesielt, viser at kulturen ikke bare bør vokse og gro fritt, men at man bør gripe fatt i den, for å forstå den måten tjenestene funksjonerer på.

Det faktum at POT over tid har befunnet seg i et krysspress mellom faglig begrunnet rasjonalitet og demokratisk begrunnede rettssikkerhetskrav, gjør en organisasjonskulturell tilnærming ikke mindre interessant. På den ene side skal tjenesten sørge for rikets sikkerhet og bevare de grunnleggende samfunnsverdier. På den annen side skal tjenesten drive overvåking av egne og andre lands samfunnsborgere, etter metoder som etter noens oppfatning kan sette demokratiske rettsstatsverdier i fare. Under slike rammevilkår vil det oppstå dilemmaer og vanskelig håndterbare situasjoner for tjenesten. Lundkommisjonen hevdet at mulighetene for en løsning av tjenestens overordnede mål kan ha ondartede bivirkninger i samfunnet.

Grovt sett utsettes POT for påvirkning gjennom fire påvirkningsfaktorer:

• historien

• den politiske virkelighet

• oppgaver og rettslige rammer

• organisasjon og ledelse

Denne inndelingen brukes i det følgende, etter et kort og mer generelt introduksjonsavsnitt om organisasjonskulturen.

5.2 Om organisasjonskultur

5.2.1 Innledning

En organisasjonskultur kommer til syne gjennom adferd, symbolbruk og skrevne og uskrevne normer. En folkelig definisjon som ofte brukes for ordet organisasjonskultur, er noe som sitter i veggene. Dette noe kan være virksomhetens historikk, de uskrevne regler, eller normer og adferdsmønstre. Slike mønstre er ikke alltid like lett å konkretisere. Heller ikke finnes de nedskrevet i regelverket eller i personalpolitiske retningslinjer. Likevel oppleves det ofte som om kulturen styrer og bestemmer de ansattes og virksomhetens opptreden og gir virksomheten et renommé.

Organisasjonskulturen kan bidra både positivt og negativt. En god organisasjonskultur skaper som regel rasjonalitet, trygghet og motiverte medarbeidere. En dårlig organisasjonskultur kan skape utrygghet, mistenksomhet og manglende tillit hos medarbeiderne. Enhver virksomhet er avhengig av rasjonalitet og trygghetsfølelse blant de ansatte, for å nå resultater, prestere og lykkes. Fravær av slik trygghet svekker ledelsens legitimitet og handlekraften generelt sett.

Som andre kulturer, utvikles organisasjonskulturen av de mennesker som opptrer innenfor en sosial enhet eller et arbeidsfellesskap: En organisasjonskultur formes i stor grad av individet, i egenskap av leder/medarbeider. Det kan være avgjørende hvem man rekrutterer og hvilke holdninger ledelsen og de ansatte forfekter. Men kulturen påvirkes også av de rammebetingelser som omgir virksomheten, slik som virksomhetens organisering og oppgaver.

5.2.2 Mennesket er ikke skapt for å holde på hemmeligheter

Dette utsagnet kan virke paradoksalt under en omtale av POT-kulturen. Ikke desto mindre er det på sin plass å nevne det. Organisasjonskulturell analyse dreier seg mye om evnen til å beskrive menneskets jeg, dets karaktertrekk og faktiske (ikke alltid ønskede) adferd. Bedriftskultur er som nevnt noe som sitter i veggene. For å forstå hvordan den kan og bør håndteres, må en forsøke å avdekke menneskets natur og væremåte. Det er ikke nok bare å legge til grunn den ønskede eller den offentlige del av vår adferd og væremåte.

Lekkasjer og taushetsbrudd skjer daglig, ikke minst i det offentlige liv. Skandaler, beskyldninger og motbeskyldninger med utgangspunkt i forhold som skulle være unntatt fra offentligheten eller sikkerhetsbelagt, setter preg på politikken og på det øvrige samfunnsliv. Hemmelighold – uansett dets rettslige grunnlag – gjelder for mange bare som en veiledende, og ikke som en ufravikelig, rettslig norm. Denne iboende trang til å meddele seg, dele taushetsbelagte opplysninger eller hemmeligheter med noen, finnes i alle mellommenneskelige relasjoner. Medienes streben etter opplysninger som de mener folk har krav på å få kjennskap til, som resulterer i avslørende reportasjer fra maktens lukkede korridorer, kan stå som et eksempel på vår offentlighetskultur.

Det å bli informert om noe som ikke var tiltenkt den brede offentlighet, er for mange egnet til å høyne selvfølelsen, gi status og posisjon. Dersom informasjonen hadde forblitt hos dem som den opprinnelig var ment å være begrenset til, ville mye av den gjensidige spenningen ved å dele hemmeligheter bli sterkt begrenset. For mange er det et poeng at andre får kjennskap til at du faktisk vet noe som svært få er betrodd å vite. Disse noe subtile forhold, fremkalt gjennom en blanding av forfengelighet og løsmunnethet, er ikke helt ukjente trekk i menneskets natur.

Offentliggjøring av det ikke-offentlige, ikke minst drevet frem av en stadig mer granskende og nærgående fjerde statsmakt, har skapt nye grenser rundt de lukkede, offentlige rom. Ikke bare er nye grenser skapt, men også nye holdninger til hemmelighold. Opinionen i dag er i stigende grad skeptisk til forhold som erklæres unntatt fra offentlighet, uansett med hvilken autoritet det gjøres. Forhold som ikke tåler dagens (eller offentlighetens) lys er pr definisjon nærmest å betrakte som usunt – for demokratiet.

Med bakgrunn i en slik erkjennelse om menneskets holdninger til offentlig hemmelighold, kan man forestille seg hvordan det er å arbeide i POT, der etterlevelse av de strengeste formelle regler om hva som skal sies og ikke sies, er av avgjørende betydning for tjenestens troverdighet og funksjonsdyktighet. Hele overvåkingsfagets filosofi og substans er tuftet på at tjenestemannen holder munn når det forventes og informerer når det er på sin plass. Følges ikke spillereglene og praksis om hemmelighold konsekvent, vil tjenestens rasjonalitet åpenbart kunne bli skadelidende. Riktig informasjon til rette personer på rett tidspunkt er faktisk noe av POTs yrkesmessige credo.

5.2.3 Lederen og kulturen

En leder kan ha ulike motiver for sitt virke. Et alltid uttrykt motiv – gjerne fra lederen selv – er ønsket om å oppnå resultater gjennom andre. Blant andre mer uuttalte motiver finner vi ønsket om makt og innflytelse. Uansett innebærer lederskap å motivere, styre og kontrollere sine medarbeidere slik at virksomhetens mål kan realiseres på den best mulige måten.

Lederen oppleves som en identifikasjonsfigur for den ansatte. Det betyr at det han gjør og sier, veies og bedømmes av de ansatte. Lederens adferd blir med andre ord satt opp mot de normer og verdier som forfektes av bedriften. De er ofte ideelle og krevende. Som leder bør liv og lære ikke sprike for mye. Den sentrale posisjon en leder inntar, betyr også at han i sterk grad er med på å skape det klima eller den organisasjonskulturen som utvikles i virksomheten.

Ofte oppleves at ledere ikke lever opp til de ideelle fordringer de selv forfekter på virksomhetens vegne. Det oppstår en for stor distanse mellom livet og læren. Slik distanse mellom ideell og faktisk adferd har en negativ effekt på hele organisasjonen. Konsekvensene er som regel større ved at en leder ikke strekker til, enn at en vanlig ansatt ikke alltid makter å leve opp til den ønskede arbeidsmoral.

Ledelse gir økt innflytelse og rådighet over menneskelige, økonomiske og politiske faktorer. Noen takler makten godt, mens andre lar seg beruse og forlede av den. Uheldig maktanvendelse finnes både i det politiske lederskap, forvaltningen og i næringslivet.

I vår tid hører man stadig om innvevde allianser mellom politikk, finans og næringsliv. Nye samfunnspolitiske makteliter dukker opp. De drives frem av engasjement og ærgjerrighet, en drivkraft som kan ende opp med misbruk av posisjoner og vennetjenester. Slik adferd undergraver de sosiale tillitsforhold mellom mennesker og legitimiteten innad og utad i organisasjoner eller arbeidsfellesskapet. Idealistisk lederskap kan ende i uheldig maktanvendelse når dilemmaene florerer, paradoksene står i kø og fallhøyden ved feilvurderinger er stor. Av frykt for å miste makt og få svekket sin lederposisjon, hender det at slike ledere manipulerer omgivelsene i stedet for å vise tillit og åpenhet.

Når det her brukes plass til beskrivelsen av slike nattsider ved lederskapet, er det fordi man i dem alt for ofte finner kimen til andre negative prosesser, og dermed til fremveksten av ukultur. Noen virksomheter kan – i kraft av sin struktur og samfunnsmessige plassering – være sterkere disponert enn andre for slike kulturtrekk.

5.3 Historien

5.3.1 Innledning

I dette avsnittet behandles noen historiske trekk av betydning for utviklingen av POT-kulturen.

Etterkrigstiden la grunnlaget for et organisasjonskulturelt fellesskap i POT. Tjenesten var ikke bare politisk akseptert, men også sett på som et nødvendig mottrekk mot kommunistisk infiltrasjon og illegal påvirkning fra øst-blokken. Men på grunn av splittelse i arbeiderbevegelsen, utbredt mistanke om konspirasjon og undergravingsvirksomhet i og omkring de etablerte politisk miljøer, kapslet tjenesten seg inn i et profesjonelt fellesskap – på god distanse fra den mer åpne, demokratiske og politisk arena. POT fikk drive med sitt, sine arbeidsmetoder og oppgaver, legitimert ut fra den generelle kommunistfrykt.

En felles ytre fiende og et relativt lukket rekrutteringssystem la grunnlaget for en effektiv og rasjonell arbeidsform, sett med tjenestens, påtalemyndighetens og den politiske ledelses øyne. Offentlig meningsbrytning, kritiske røster og divergerende oppfatninger internt og eksternt var ikke i sjenerende grad til stede.

Omverdenen besto av den ytre fienden og ellers av en befolkning preget av den kalde krigs virkelighet. I datidens situasjon var POT en akseptert, om ikke tiljublet institusjon, som skulle røke ut utro tjenere, spioner, landssvikere og konspiratører.

Når POT, i tillegg til støtte og forståelse fra det brede lag av befolkningen, også hadde en alliert i et dominerende og innflytelsesrikt parti, forsterket det ytterligere de uformelle allianser mellom institusjonen og samfunnets makteliter.

Det ble utviklet en effektiv, men i noens øyne tvilsom arbeidskultur. Det kan stilles spørsmål ved om regler og instrukser ble tolket av personer som formelt satt på hver sin side av bordet, men som laget sine felles gråsoner.

Frykten for at opinionen skulle misforstå eller mistolke tjenestens motiver og holdninger, kan ha fått tjenesten og maktstrukturene rundt til å tilsløre realitetene. Samforståelsen mellom det utøvende konstitusjonelle maktapparat og demokratisk valgte partistrukturer kunne, for den enkelte POT-ansatte på den tid, vanskelig oppfattes som noe annet enn en bekreftelse, nærmest en forsikring, om at deres opptreden og metoder var nødvendige og til fedrelandets beste.

5.3.2 POT-kulturen og omgivelsene

At POT ideelt sett kunne ha ført en renere og mer uavhengig politimessig linje i forhold til andre maktorganer, er antagelig de fleste enige om. Derfra til å legge all skyld på institusjonen, er en slutning som ikke bør trekkes for raskt. POT lever, i likhet med andre samfunnsinstitusjoner, i et avhengighets- og interaksjonsforhold med samfunnet rundt. De ansattes holdninger og måten de håndterer oppgavene på, hvordan de snakker om dem og formidler den, registreres av omgivelsene. Omgivelsene reagerer tilbake, og gir institusjonen det omdømme den fortjener.

POTs kultur og adferd formes ikke bare ved regler og ansettelse av personer med integritet og sunt omdømme. Disse viktige betingelsene for organisasjonsadferd må bygges inn i en helhetlig kulturell analyse. Kulturendring dreier seg mye om å endre holdninger. Slike langsiktige tiltak må ikke undervurderes av frykt for at de ikke signaliserer tilstrekkelig politisk handlekraft.

Kulturfaktorene er vanskelige og tidkrevende å håndtere, men ikke mindre viktige å bringe inn når tiltak skal vurderes og settes i verk. Endring av regelverk og instrukser kan være nødvendig, men må ikke bli politiske redningsplanker, mer egnet til å styrke følelsen av å ha gjort noe enn å tjene som et grunnlag for reell adferdsendring og fornyelse.

5.3.3 Historien og holdningsdannelsen

POTs tjenestemenn kan således gjennom tiår ha utviklet en relativt selvsikker og konserverende holdning i forhold til den rolle og den funksjon de oppfattet å ha i landets tjeneste. Samholdet med sentrale politiske grupperinger forsterket snarere enn svekket dette selvbildet.

POT kan i den sammenheng ha dannet seg et bilde av folks generelle sikkerhetspolitiske innsikt som naiv. Samtidig kan regelverket og den praktiserte hemmelighetskultur ha avholdt tjenesten fra å fortelle hvilke trusler som egentlig foreligger. Denne, i noen grad selvpålagte, men også reelle informasjonssperren, har kunnet medføre en stadig mer defensiv og passiv holdning utad, i forhold til de handlinger som tjenesten utførte. Kanskje tenkte man at en dag, når de store avsløringer kommer på bordet, vil folk forstå at alt vi gjør og måten vi har gjort det på, uavkortet har tjent vår sikkerhet og vært til demokratiets beste. På sett og vis kan man kanskje si at tjenesten påtok seg en form for formynderskap overfor den politiske naivisme.

Det omdømmet som POT nå har fått, er gjennomgående negativt. Mange vil hevde at det har vært en kontinuerlig nedtur, helt siden Mossad-saken. Begivenhetene i og rundt POT kan ha medført at mange ansatte derfor ikke bare mister motivasjonen og troen på eget arbeid, men kanskje også troen på egne ferdigheter og skjønn.

Kontinuerlig kritikk, kombinert med en utbredt holdning i opinionen om at man har representert en fare for demokratiet og rettssikkerheten, vil – uansett rettmessigheten i kritikken – virke demotiverende. Dertil kommer omgivelsenes eventuelle manglende tro på tjenestens arbeidsmetodikk og skjønnsutøvelse. Mistroen nådde et foreløpig klimaks da øverste påtalemyndighet midt oppe i rekken av avsløringer uttalte at POT ligger med brukket rygg. Man kan ane hvordan en slik kryssild fra omgivelsene generelt og overordnede ledd spesielt, kan påvirke de ansattes arbeidsmotivasjon, yrkesstolthet og selvbilde.

5.3.4 Kultur, myter og realiteter

Lundkommisjonen s 586 skrev slik om myter og mytedannelser:

«Formålet med kommisjonens undersøkelser har likevel ikke først og fremst vært å avsi en dom over fortiden, men å klarlegge det som er foregått med sikte på å fjerne spekulasjoner og mytedannelser.»

POT er av flere oppfattet som en enhet innenfor politiet som går sine egne veier, bruker sine egne metoder og lever i sin egen virkelighet. Noen myter er ironiske, i retning av en tjeneste som ser spøkelser på høylys dag. Andre er nærmest heroiske, i retning av POT som en eksotisk og spenningsfylt arbeidsplass, med djerve spioner, i hemmelig tjeneste for folk og fedreland.

Disse og andre mer eller mindre treffende bilder av POT har om ikke annet stimulert mytedannelsen. Tjenestens egne, nøkterne forsikringer om hvor ordinært og regulært politiarbeid som faktisk utøves i POT, synes ikke å ha nådd frem, verken i opinionen eller i de politiske miljøer.

Når myter skapes og får lov til å leve, vil også den institusjon som mytene er knyttet til, bli preget av dem i sitt arbeid. For POT kan man kanskje si at dette i noen grad har skjedd. I kjølvannet av enkelthendelser (spionavsløringer o.a.) har det nok hendt at tjenesten har pakket inn informasjonen om hendelsen unødig mye, i intetsigende formuleringer. Dette har ikke bare etterlatt flere spørsmål enn svar i opinionen, men også i seg selv virket provoserende. Folk har kunnet få oppfatninger om en tjeneste som skjuler mye og som tror de kan opptre på siden av samfunnet og demokratiet, under dekke av instrukser og lovverk.

Problemet for POT kan ha vært at tiden løp fra tjenestens i og for seg korrekte, men tilknappede informasjons- og meddelsespraksis. Samfunnsutviklingen har skapt en opinion som for lengst har ristet av seg den kalde krigs mistenksomhet og – i fleres øyne – tidens paranoide trekk. De hemmelige tjenesters rett til å holde ting skjult slik som før, aksepteres ikke i samme grad lenger.

Tjenestens rettmessige grunnlag for eventuelt å holde fast ved en lukket informasjonsstrategi, vil etter hvert trolig vise seg vanskelig å opprettholde. De gode intensjoner man måtte ha, og den regelverkslojaliteten som en slik strategi eventuelt tar sitt utgangspunkt i, vil fort kunne gi en boomerangeffekt. Effekten vil kunne være at lukkethet ikke oppfattes som uttrykk for regellojalitet og prosessuell ryddighet, men i stedet gir tjenesten et skjær av suspekthet og manglende troverdighet.

Den senere tids avsløringer og den omtale POT er blitt til del, kan snarere ha bekreftet enn avkreftet de negative mytene om POT. I så måte har vel kanskje ikke Lundkommisjonen oppnådd den gode hensikt den hadde. For ingen synes å være direkte uenig i at tjenesten har tapt troverdighet og at dens omdømme er svekket i løpet av prosessen. Det vil ta tid å rette opp det mindre heldige renommé som POT nå har fått.

Det POT nå mest av alt har behov for, er å bli møtt med en åpen, konstruktiv og fremtidsrettet holdning, fra myndigheter og i opinionen. Tjenestens ansatte bør få oppleve at den historiske granskningen av dem nå faktisk er historie. Resultatene fra den må selvsagt brukes, ikke som utgangspunkt for sanksjoner og mistro, men som grunnlag for konstruktiv støtte og tillit under oppbygging av en ny og forbedret tjeneste.

5.3.5 POT – et politiorgan

POT betraktes av mange som et fremmedelement, til tross for at den er en del av politiet og det sivile maktapparat. Tjenesten inntar ingen naturlig plass i folks bevissthet, slik tilfellet er for det ordinære politiet. Politiet skal, for folk flest, sikre lov og orden og dessuten være en av garantistene for vår rettssikkerhet. Behovet for en politienhet som i manges øyne sniker rundt for å kartlegge fredelige demokratiske nordmenns bevegelser, er en ubehagelig realitet. Redselen for tjenestens urettmessige inngripen i folks personlige sfære og redselen for at tjenesten rokker ved våre personvernrettslige prinsipper, har antagelig bidratt til POTs omdømme.

Landets politiske klima regulerer ofte toleransegrensen for de hemmelige tjenesters aktiviteter. I noen land, der den kalde krigs kriser og annen politisk uro ble opplevd nærmere enn her, fikk de hemmelige tjenester en høyere status og et mer akseptert grunnlag for sin virksomhet. Det samme gjelder land som i dag opplever terror og etniske konflikter. Der vil nok forståelsen for de hemmelige tjenesters arbeidsmetodikk være større enn her hjemme. I en del vestlige land blir tjenestene til og med omtalt rosverdig, i langt større utstrekning enn hos oss.

5.4 Den politiske virkelighet

5.4.1 Politisk rasjonalitet

Den politiske virkelighet eller de politiske realiteter har avgjørende innvirkning på forvaltingsadferden. Selv om påtalemyndigheten og domstolene er konstitusjonelt adskilt fra politisk styring i forvaltningsmessig forstand, må også slike maktsentra i visse sammenhenger se hen til de politiske realiteter.

Politikken har sitt eget rasjonale. De politiske spillereglene følger en spesiell kodeks. Det gjelder retorikken, virkelighetsbeskrivelsen og de logiske resonnementer. Den politiske kodeks provoserer ofte. Spesielt gjelder det fagmiljøer og andre ekspert- og interessegrupperinger, ved at de politiske budskap oppleves uklare, urealistiske og unnfalne i forhold til andres oppfatning av saklighet og objektivitet.

Uansett hvilke synspunkter en måtte ha om politisk rasjonalitet, vil det eksistere et spenningsforhold mellom politikkens verden og de andre realiteters verdener. Spenningsforholdet mellom verdenene vil variere i styrke, ikke minst avhengig av hvilke konsekvenser den politiske verden trekker av speningsforholdet. Til syvende og sist er det de politiske realiteters verden bl a forvaltningen retter seg etter.

5.4.2 Informasjonssamfunnet og politikken

Dagens samfunn har informasjonsoverflod, stor gjennomsiktighet og åpenhet. Dette gjør at behovet for innelukkede og ikke-offentlige informasjons- og beslutningskanaler er relativt vanskelig å forsvare. Markedet for offentlighet og meroffentlighet er stort. På tross av informasjonsbegrensninger i formelle rutiner og regelverk, vil kravet om åpenhet fra media i stor grad være premisset for den politiske dagsorden. Media forlanger, på alles vegne, at de opplysninger og problemstillinger som foreligger, skal danne utgangspunktet for debatten eller konfrontasjonen. Kravet gjelder nærmest uavkortet, også når informasjonskildene påstås å ha brutt regelverket for taushet. Samfunnet må innstille seg på at det moderne informasjonsmenneske ikke alltid betrakter myndighetsskapte taushetsregler og instrukser etter den samme logikk som forvalterne av dem. Det kan derfor fort oppstå en politisk nødvendighet i kjølvannet av opinionspresset, som den faglige byråkratiske rasjonalitet må forholde seg til.

5.4.3 Individualisme og kollektivisme

De politisk korrekte meninger kalles gjerne dem som har et så positivt innhold at ingen egentlig kan si seg uenig i dem. Meningene er rettighets- og kravsorienterte, snarere enn ansvarsorienterte. Det politisk korrekte forfekter toleranse, rettssikkerhet, personvern, egalitet, desentralitet og solidaritet. Noen ganger forsvares kollektivismen, andre ganger individualismen.

POT er en type tjeneste som ikke i utpreget grad er lagt til rette for å takle slike positive politiske verdisett samtidig. For eksempel vil kravet om rettssikkerhet og personvern for den enkelte ofte måtte vurderes opp mot hva tjenesten oppfatter som samfunnskollektivets krav på beskyttelse. Det samme gjelder åpenhetskravet. POTs opplysnings-/informasjonsplikt må vurderes opp mot kravene til hemmelighold. Det kan være lettere å forsvare hensynet til åpenhet enn hensynet til hemmelighold.

For politikerne som skal stå til rette for opinionen, vil kravene om innsyn, kontroll og personvern, samt kravene om at prosessuelle og forvaltningsmessige rettssikkerhetsgarantier er ivaretatt, være av avgjørende betydning. De tradisjonelle regler om hemmelighold og den politiske vekten av dem, vil – realistisk sett – kunne komme i annen rekke. Den politiske kultur har med andre ord forandret seg. Tidligere var POT i større grad skjermet for den åpne, rettighetsorienterte og individbeskyttende forvaltningskultur som nå er utviklet.

Lundkommisjonen s 587 berørte de omtalte problemstillinger, gjennom å gjøre POTs holdninger og demokratiske kultur til et spørsmål om politisk modenhet:

«(...) spørsmål av den største viktighet i et demokrati, i skjæringspunktet mellom hensynet til rikets sikkerhet og hensynet til individets personvern og rett til fri politisk utfoldelse. De holdninger som har utfoldet seg i dette skjæringspunktet, i tjenestene og hos overordnete myndigheter, holdninger som er avgjørende for hvorledes disse hensynene vektlegges i forhold til hverandre, gjenspeiler på sett og vis samfunnets demokratiske nivå.»

5.4.4 Anerkjennelse og tillit

Ansatte i POT har, i likhet med andre arbeidstakere, behov for anerkjennelse og at de vises tillit. Hvis tjenestens politiske og administrative overordnede stadig må ta politiske hensyn uten at grunnene til det forklares og forstås av dem som berøres, legges grunnlaget for tillitskrise mellom styrings- og ledelsesnivåene.

Slike situasjoner har forekommet. POTs ansatte kan sitte med opplysninger og synspunkter som politikerne ikke har sett seg i stand til å presentere slik POT mener ville være den korrekte måten. Det oppstår da ulike arenaer, i ulike beslutningssystemer, omkring den samme saken. Det utløser igjen nødvendigheten av spill for galleriet, og en skjult maktkamp mellom instanser og linjer. Spillet etterlater alltid vinnere og tapere.

5.4.5 Når sannheten skal sies

Sannheten kan oppleves som et relativt begrep. Gjennom det som er avdekket i og omkring POT, sitter mange igjen med det inntrykket. Den autoriserte sannhet vil imidlertid alltid defineres av den sterkeste og vinnende part. Det blir denne sannheten som danner utgangspunktet for de endringer og forbedringer som må gjøres i POT.

Hele arbeidskonseptet til POT kan hevdes å være basert på, ikke å forvrenge sannheten, men å holde igjen deler av den i bestemte faser av arbeidet. Den skal gis til noen, men ikke til alle på en gang. Denne stykkevise arbeidsmetodikk er i utgangspunktet like stueren som den som fordrer full åpenhet om alt i alle faser av en sak. Litt grovt sagt kan man si at både den hemmelige POT-metodikken og den åpne arbeidsmetodikken er tuftet på demokratiske og rettssikkerhetsmessige premisser. I en moderne demokratidebatt blir kampen mellom de to arbeidsmetodikker likevel ujevn – i favør av den åpne dørs politikk.

De politiske paradokser i dette vil de fleste med en viss samfunnspolitisk innlevelsesevne kunne si seg enig i som et utgangspunkt for en forvaltningsrettslig debatt. Mange vil kanskje ikke innse nødvendigheten av at noen av vårt demokratis ideelle prinsipper kanskje må nedtones under utøvelse av myndighet fra det organ som skal være med på å sikre at nasjonen kan beholde dem.

Hvis en ikke tar fatt i og forholder seg til forannevnte paradokser og dilemmaer, vil de nødvendige endringsprosesser bli mangelfulle. Det blir nødvendig å foreta normative valg, der man oppnår ett gode på bekostning av et annet. Innføres det nye rutiner og instrukser for POT som tar høyde for alle gode prinsipper på en gang, med samme prioritet, og overlater til POT å forvalte tvetydigheten, vil tjenesten fort havne i et dobbeltsporet normregime som igjen kan legge grunnlaget for en uheldig subkultur.

5.4.6 Redselen for å vite

Informasjon som kan stille en person i ubehagelige ansvarslighetsforhold eller rokke hans autoritet og posisjon, vil være fristende å unngå. Like fristende er det å få tilgang på informasjon som kan stille personen i et fordelaktig lys eller høyne hans aktelse.

Det klassiske need to know-prinsippet som brukes i de hemmelige tjenester, er ikke ment å løse slike maktpolitiske dilemmaer. Prinsippet har imidlertid betydning for alle informasjons- og belsutningsprosesser i POTs linje, helt opp til regjeringen.

Politikere sitter i posisjoner hvor det å bli informert, kan få konsekvenser for deres politiske liv. POT har regler for informasjon til og fra under- og overordnede, regler om ansvar når man mottar informasjon, osv. For en statsråd (justisminster) kan informasjon fra POT enten føles som en trussel (dette var upassende å meddele meg) eller som innledning til en politisk prosess der budbringeren til slutt kan ende som syndebukk.

Bare det faktum at man vet noe, eller opplever å ha gjort noe politisk galt ved å vite, kan på sett og vis bli en del av spillet i de administrative/politiske beslutnings- og informasjonssystemer som POT er en del av. Det kan til og med oppstå situasjoner der noen aktører bruker ressurser og virkemidler i kampen for å beholde sin uvitenhet om hendelser med sensitive, politiske opplysninger.

En annen uheldig konsekvens av dette oppstår når ens frykt for å gå videre med sensitiv informasjon til sin overordnede, ender opp med at en heller sprer dårlige rykter om den som har gitt informasjonen. Spillet blir å satse på riktig hest, være taktisk og redde sitt eget skinn. Det rasjonelle målrettede informasjonssystemet, etablert for å løse en viktig oppgave, smuldrer opp i et intrigefylt og ufruktbart renkespill. Man velger sine alllianser og sin egen private oppfatning av hvordan informasjonen skal behandles, ut fra en vurdering av de følger den ene eller andre konklusjonen kan få for ens eget omdømme og posisjon.

5.4.7 Yrkesetikk

Hvis de organisasjonsmessige forhold blir såvidt vanskelige, manipulerende og taktisk begrunnede som beskrevet ovenfor, vil isolerte oppfordringer og krav om forbedring av yrkesetikken virke håpløse. Kommer man inn i organisasjonsforhold av den omtalte type, vil valget av handling – uansett hva det er – alltid blir utsatt for kritikk og medføre risiko.

Det å opptre etisk er ikke bare et spørsmål om personlig integritet og skikkelighet. Uansett hvor forbilledlig adferd man er innstilt på å føre, vil de strukturelle og organisasjonskulturelle betingelsene man plasseres inn i, være med på å bestemme adferden. Etikk blir derfor vanskelig å snakke om, hvis ikke rammebetingelsene er forstått og gjennomdrøftet som utgangspunkt for krav om en bedret yrkesetikk.

5.5 Oppgaver og rettslige rammer

5.5.1 Innledning

POT er integrert i påtale- og rettssystemet, og henter dermed sin legitimitet og myndighet både fra den utøvende makt og domstolene. På tross av at POT fungerer innenfor disse konstitusjonelle rammer, er tjenesten av mange betraktet å høre hjemme i et politisk og forvaltningsmessig ingenmannsland. Den mangeårige formann i Koordineringsutvalget for tjenestene, Andreas Andersen, uttrykte seg slik om dette:

«Det foreligger en nærmest ikke-eksisterende grense for hvilke opplysninger som har kunnet bli nedtegnet om den som engang er registrert, ?man beveger seg inn i et ingenmannsland utenfor lov og rett?. Men nettopp at de hemmelige tjenester fra tid til annen er utsatt for å fare vill på grensen til ingenmannsland setter særlige krav til prinsippiell holdningsstyrke hos dem som leder og kontrollerer.»

Mellbye-utvalget uttrykte seg slik om de tjenestemessige konsekvenser av det vi kan kalle å leve i sin egen verden:

«Overvåkingstjenestens virksomhet er i stor utstrekning forankret i mistanker om at en landsskadelig virksomhet kan være under oppseiling. Denne konsentrasjon om det mistenkelige gir arbeidet en karakter som kan disponere tjenesten for å oppfatte arbeidshypoteser som sikre fakta.»

5.5.2 POT og den juridiske logikk

Lundkommisjonens oppgave var å undersøke rettsstridig politisk overvåking og registrering av norske borgere. Det er imidlertid ikke utelukkende snakk om den type rettsstridighet som uten videre kan avledes fra et sett av logiske juridiske regler. Det dreier seg også om å tolke personers handlingsmønstre – under hensyn til tid og sted og omstendigheter. En rettferdig bedømming av og avveining mellom den rent juridiske og den situasjonsbestemte adferd i tjenesten, kan ikke ha vært noen lett oppgave.

Et juridisk regelverk kan være utformet slik at det bare til en viss grad avklarer hva som er galt og riktig i forhold til arbeidsmetoder, prosedyrer og skjønnsutøvelse. Bruk av juridiske begreper, resonnementer og slutninger, i et historisk lys, vil derfor kunne ha innebygde svakheter. Denne problemstilling nevnes, ikke for å unnskylde kritikkverdig adferd, men som en påminnelse om at man bør ta hensyn til denne kompleksiteten når nye forslag til forbedringer av tjenesten legges frem.

For mange og detaljerte regler om prosedyrer, styring og kontroll vil trolig ikke fremme en god utvikling av POT. Regler som tjenesten ikke får et eierforhold til, kan resultere i servil, byråkratisk og rigid etterlevelse.

Nye regler for styring og kontroll kan også bli en sovepute for aktiv og målrettet ledelse. Alle nye og mer detaljerte instrukser og kontrollmekanismer vil kunne oppleves av tjenesten som et uttrykk for manglende tillit. Tillitsskapende tiltak bør derfor være et utgangspunkt for POTs fornyelsesprosess. Formelle regler kan verken utløse tillit eller forhindre slett lederskap.

Lover, regler og instrukser vil dessuten bare bli etterlevd etter sin intensjon dersom begrepene er entydige og danner et klart utgangspunkt for operativ handling. I tillegg må forvalterne av regelverket og deres overordnede tale det samme juridiske språk med den samme politiske forståelse. Hvis man anvender ord og begreper i regelverk og instrukser som bare ettertidens skarpsindige juridiske ekspertise kan tolke og fortolke, oppstår påny de problemer en har vært vitner til. Begreper som rikets sikkerhet, rimelig tvil, avgjørende betydning for og tungtveiende grunner er ikke spesielt lette å forholde seg til i alle faser under tjenestens operasjoner. Tvil om handlingens legitimitet kan føre til overdreven forsiktighet, vegring og inaktivitet. POT vil da ikke overreagere, men i stedet kvie seg for å handle, når tjenesten burde handle.

Lundkommisjonen s 589 uttalte følgende om instruksstridig virksomhet og dømmekraft:

«I noen grad er tjenestene også kritisert for instruksstridig virksomhet uten at ansvaret også kan legges på politiske myndigheter eller kontrollorganer. Det gjelder eksempelvis overvåkingstjenestens instruksstridige registrering av SFs valgkandidater og tillitsvalgte på 1960-tallet, av skolebarn med tilknytning til ml-bevegelsen på 1970-tallet og av ml-ere og kommunister på 1980-tallet. Dels – i de to senere tiår – har dette sammenheng med mangelfull overordnet styring av tjenesten, men det har også sammenheng med mangel på dømmekraft. Dette gjelder også andre forhold, som den omfattende utvekslingen av informasjon med samarbeidende tjenester.»

Ansatte med et godt og sunt skjønn og god dømmekraft er en sentral forutsetning for POTs virksomhet. Ikke minst gjelder dette fordi det i praksis har vist seg meget vanskelig å utforme presise retningslinjer for virksomheten. Forholdet har dels sammenheng med at sentrale sider ved POTs oppgaver er vanskelig å uttrykke klart i regler, men også med at viljen har manglet fordi området er meget politisk ømtålig. Som Lundkommisjonen s 587 uttrykte det:

«På tross av at titusenvis av mennesker gjennom 40 til 50 år er blitt registrert som sikkerhetstrusler i tjenestenes arkiver på grunn av sin politiske virksomhet, har de politiske myndigheter aldri gjort noe forsøk på å utforme retningslinjer for denne registreringen.»

Man kan fristes til å anta at regelverket for overvåkingstjenesten ikke først og fremst ble utformet som et redskap for styring av tjenestlig adferd. Det har kanskje i vel så stor grad vært politisk, i den forstand at det ble tilpasset andre målgrupper enn virksomheten selv, blant dem det politiske miljø og opinionen for øvrig. Med både en politisk og en faglig målgruppe har tjenesten hatt et naturlig behov for avklaring av ømtålige spørsmål om styring og kontroll. Slike anmodninger er ikke sjeldent blitt neglisjert. En konsekvens av dette har vært at POT har vært henvist til å finlese uklare og innbyrdes motstridende uttalelser i instruksverk, stortingsdokumenter o.l. for å finne ut av den rettslige situasjon, undertiden for å finne et hjemmelshalmstrå som Lundkommisjonen s 588 uttrykte det.

Hvis man oppdager eller mener at uheldig praktisering av regelverk forekommer, må man kommunisere åpent om det uheldige med dem som er ansvarlige for praktiseringen. Dette bør mer være en samarbeidsprosess basert på gjensidig tillit enn en innkalling av synderen på teppet der den overordnede slår fast hvordan man vil ha reglene praktisert. Det hele kan ende med nye regler og prosedyrer for kontroll med at kontrollørene kontrollerer i henhold til ønsket praksis. Slike kontrollsirkler bygger ofte på en tro om at antall regler og kontroll- og styringsledd er proporsjonal med graden av demokratisk vilje.

Man må vokte seg for at de hemmelige tjenestene ikke forsvinner i et tåketeppe av kontrollinstanser, uklare hierarkiske og konstitusjonelle konstellasjoner, som kun skaper politisk applaus den dagen forslagene omtales.

5.6 Organisasjon og ledelse

5.6.1 Nye utfordringer

Den sikkerhetspolitiske situasjon, politisk terrorvirksomhet og utviklingen av den organiserte kriminalitet med klare politiske forgreninger, har bidratt til å viske ut grensene mellom trusler mot statens sikkerhet og alminnelig kriminalitet.

I tiden fremover tegner det seg kanskje et krav om større bredde i overvåkingsvirksomheten, økt samarbeid med andre og mer åpne samfunnsinstitusjoner. Konsentrasjonen omkring spionasje, slik vi opplevde POTs rolle f eks i Treholt-saken, vil kunne avløses eller suppleres av mer sammensatte hendelser, der grensene mellom tradisjonelt spioneri og ordinær kriminell virksomhet kan bli vanskeligere å trekke. POT vil i så fall også måtte opptre og samarbeide på en annen måte med det ordinære politiet. Hvilke endringer en slik virkelighet vil tvinge frem i forhold til POTs organisasjons- og ledelsesapparat, er vanskelig å si.

I den nødvendige endringsprosessen tjenesten står overfor, vil et sentralt valg stå mellom å følge en mer tradisjonell eller mer radikal organisasjonstankegang. Det vil være naturlige faglige og politiske motsetninger som må frem i lyset og ikke dekkes over i endringsprosessen av en overdreven vilje til konsensus. En ny oppgavestruktur og en ny organisering av POT kan vanskelig løsrives fra politiske holdninger og prioriteringer. Alle involverte vil være tjent med at prosessen ender opp med en entydig oppgaveprofil, et klart rettslig rammeverk og en funksjonell organisatorisk prinsippløsning.

5.6.2 Åpenhet – en organisasjonsmessig betingelse

En åpen og tverrgående kommunikasjonsform er i dag en forutsetning for fremgang i de fleste virksomheter. De teknologiske fremskritt har endret våre mentale bilder og betingelsene for kommunikasjon og samarbeid. Tradisjonelle hierarkiske styrings- og kontrollfunksjoner som regulerer informasjonen mellom ulike sjikt i organisasjonen, blir i mange virksomheter betraktet som avlegs. Ledere må, både i offentlig og private virksomheter, blant annet lære nye roller som koordinatorer og pådrivere i IT-baserte beslutningsstrukturer.

De relativt trange vilkår for større åpenhet i POTs kommunikasjonsstruktur, skyldes kanskje først og fremst taushetsplikten og need to know-prinsippet: Bare de opplysninger skal meddeles som mottakeren har tjenestlig behov for. I tillegg bidrar praktiseringen av taushetsplikten utad til å gi et totalbilde av POT som en virksomhet der den totale taushet råder.

Dette informasjonskartet innebærer risiko for at informasjon som burde formidles vertikalt i POT-systemet, fra de underordnede til ledelsen og omvendt, ikke får det omløpet som er nødvendig. Man vil kunne oppleve en ledelse som kanskje ikke ønsker detaljert informasjon eller som ikke forutsettes å få annen informasjon enn den som direkte etterspørres. Sett hen til den profesjonalitet som kreves for god informasjonsmessig håndtering av dagens kompliserte sikkerhetspolitiske og kriminalpolitiske bilder, kan det tenkes at det vil være behov for å tenke nytt på dette området.

Avgjørelser og informasjonsbearbeiding i POT-systemet må antas å bli basert på et stadig bredere spekter av flersektoriell samfunnsinformasjon. En moderne POT-ledelse vil oppfatte og innrette sin lederstil etter disse nye oppgaverelaterte kravene. De kommunikasjonsstrategiene som utvikles og den informasjonspraksis som skal følges, bør sikre større rom for både vertikal og horisontal informasjonsutveksling. Styrings- og reguleringsmekanismene som tidligere skapte avhengighet til lederen i hierarkier, lar seg vanskelig opprettholde når teknologien og de systemvalgene som foretas, gir en friere informasjonsflyt.

Enhver moderne bedrift eller virksomhet ser i dag på fri informasjonsflyt og åpne beslutningsstrukturer ikke bare som et konkurransefortrinn, men også som en forutsetning for innovasjon og nødvendig kompetanseutvikling blant bedriftens ansatte. Slike strategiske perspektiver for suksess vil det også i noen utstrekning kunne være aktuelt for POT å utvikle.

Det er neppe for sterkt å hevde at POT og den relativt lukkede og hierarkiske strukturen tjenesten har vært preget av, ikke er det enkleste utgangspunkt for en helt nødvendig tilpasning til nye, IT-baserte arbeidsprosesser. Disse vil stadig bli mer åpne, mer tverrgående og fremtvinge flatere organisasjonsstrukturer.

Lundkommisjonen s 587 beskrev POTs lukkede kommunikasjonsform slik:

«På grunn av den omfattende taushet som preger alle sider ved virksomheten, mister tjenestens personell de korrektiver som ligger i den alminnelige informasjonsutveksling og diskusjon i samfunnet. Men selv i situasjoner der taushetsplikten ikke står i veien, er hensynet til rikets sikkerhet omgitt av en slags ærefrykt som begrenser kommunikasjonen: På offentlige kontorer, i rettssaler, påvirkes holdningene når hensynet til rikets sikkerhet bringes på bane. Ønsket om ikke å foreta seg noe som kan skade denne sikkerheten og underordne seg de eksperter som mener å ha oversikt over risikofaktorene, blir påtrengende; kritiske spørsmål forstummer, behovet for ikke å vite overtar.»

5.6.3 Åpenhet og de samarbeidende tjenester

Dersom utviklingen her til lands går i retning av en mer åpen overvåkingstjeneste, kan det medføre en endret holdning fra samarbeidende tjenester i andre land. Deres oppfatning av offentlighet, taushetsbehov og -plikt vil fortsatt være forankret i egen overvåkingskultur, ikke i vår. Skjer det store endringer hos oss i retning av åpenhet, kontroll og innsynsrett, kan det skape større reserverthet og kanskje også en mindre aktiv samarbeidsvilje. Eventuelle krav om og utviklingstrekk mot større åpenhet i POT må derfor avpasses mot dette hensynet, slik at denne risiko ikke blir realisert.

5.6.4 Lang fartstid

Mange ansatte og ledere i POT har relativt lang fartstid. Man kan stille spørsmål om stabilitet i POTs bemanning er en faglig nødvendighet eller et bidrag til uheldig sementering. Ser man på POTs historie, er det ikke usannsynlig at langvarige perioder i lederroller kan ha utviklet en form for faglig stagnasjon. Vanlig praksis blir fulgt, uten den fornyelse og korreksjon som nytt blod gjerne representerer.

I Fostervollutvalget s 80 uttalte man seg om farene ved lang fartstid:

«Overvåkingsmannen arbeider innenfor et nokså lukket system og behandler opplysninger av meget ømfintlig karakter. De personlige påkjenninger kan være store. Ikke sjelden blir de møtt med mangel på forståelse og tildels ren uforstand. Dette kan føre til at de isolerer seg fra det øvrige politipersonell. Innenfor en lukket krets kan det oppstå holdninger som hverken deles eller aksepteres av omverden. En kan heller ikke se bort fra at overvåkingspersonell med meget lang tjeneste kan bli hengende igjen i fortidens problemstillinger og se trusler hvor slike ikke lenger finnes.»

Rotasjonsordninger og hyppigere utskiftninger gjennom åremålsstillinger kan være ett svar for å motvirke de uheldige sider ved for lang fartstid. Erfaring er som kjent viktig, men sett hen til den spesielle og politisk ømtålige oppgavestruktur man har i POT, synes for lang etatserfaring å kunne være en ulempe i forhold til å kunne håndtere det stadig mer omskiftelige og dynamiske politiske bildet som POT skal operere innenfor. Om dette uttalte Lundkommisjonen s 590:

«Det korrektiv som ligger i muligheten for samfunnsmessig kritikk av virksomheten, er tjenesten avskåret fra. Desto viktigere er det at ekstern samfunnskritisk ekspertise bringes inn som holdningspåvirkere. Ikke bare på et overordnet nivå, i analyseutvalg mv, men også overfor underordnete tjenestemenn. Kommisjonens undersøkelser har bekreftet at det ikke bare er på sjefsnivå at virksomhetens innhold og profil fastlegges.»

5.6.5 Ledelsesformer

Ledergruppen i POT har hvert sitt fagområde med stor innflytelse på hva som skal tas opp og hvilken informasjon som skal tilflyte hvem, både nedover og oppover i organisasjonen. Denne relativt sentraliserte beslutningslinje, kombinert med tjenestens praktisering av need to know-prinsippet og med relativ langvarighet i sentrale lederstillinger, kan ha betenkelige sider.

POT har fagfolk og eksperter på en lang rekke felter. Det kan reises spørsmål om fagkompetansen har vært mer påaktet ved lederutvelgelse enn den mer generelle personalpolitiske kompetanse. En kan se de samme hensyn ivaretatt i andre sterkt faglig innrettede virksomheter. I slike fagmiljøer har personalpolitikken, arbeidsmiljøtiltak, medarbeidersamtaler, karriereplaner og kompetanseutvikling for den enkelte medarbeider ikke figurert daglig på lederens strategiske agenda. Omkvedet fra faglederen er gjerne, satt litt på spissen, at han har nok med sakene, om man ikke også skal drive personalpolitisk omsorgsarbeid.

I den grad denne oppfatning av lederrollen er illustrerende for situasjonen i POT, må det antagelig igangsettes et mer systematisk personalpolitisk arbeid for å bygge ut den helhetsforståelse for personalets adferd og kompetanseprofil som de fleste moderne virksomheter i dag er avhengig av.

5.6.6 Struktur, navn og betegnelser

De strukturelle rammebetingelsene, selve POTs organisasjonsmodell, er også viktig for arbeidsfellesskapets funksjonsdyktighet. Inndeling i enheter, hvilket navn det settes på tjenesten totalt og på hver avdeling, og hvilke titler og benevnelser man bruker, er med på å forme holdninger til arbeidet og identitetsfølelsen.

Hvis stivbente strukturer kombineres med rigide formelle roller og foreldede stillings- og arbeidsinstrukser, forsterkes tendensen til sementering og svekkes muligheten for fornyelse både faglig og organisatorisk.

Mange virksomheter har imidlertid et reelt behov for en viss hierarkisk og byråkratisk struktur. I offentlig forvaltning kan rettssikkerhetshensyn, forvaltningslovens bestemmelser og de politiske kontroll- og styringsbehov neppe ivaretas uten en form for byråkratisk, hierarkisk struktur og prosedyrer.

Et relativt radikalt spørsmål som likevel bør reises på dette tidspunkt i POTs historie, er: Hvilke hensyn tilsier at et moderne POT skal ha den samme struktur, de samme prosessuelle rutiner og underkastes de samme beslutningsregimer som det ordinære politiet og påtaleapparatet? Bruken av de samme prosessuelle, etterforskingsmessige og hierarkiske linjeprinsipper som i det øvrige politi- og påtaleapparat kan tenkes mer å ha vært et resultat av en korrekt konstitusjonell/statsrettslig slutning den gang, enn et adekvat organisatorisk svar på nye samfunns- og sikkerhetspolitiske utfordringer som POT i fremtiden vil kunne stå overfor. Det er i den sammenheng nærliggende å trekke frem det utvidede samarbeidet som antagelig vil finne sted mellom det ordinære politiet og POT. En slik utvikling vil kunne reise spørsmålet om en klarere deling mellom et støtte-/ekspert-/utredningsorgan (for bl a behandling av sikkerhetspolitisk informasjon) og det ordinære politi- og påtalemessige politiarbeid.

5.7 En avsluttende betraktning

De kvalifiserte oppfatningene om tjenestens fremtid må konverteres til klare politiske forutsetninger og administrative regler.

Reglene behøver ikke utformes detaljerte for å bli klare. De bør imidlertid gi entydige rammer for POTs fremtidige virksomhet. Rammene bør skape legitimitet til tjenesten, befeste dens betydning og aktivt støtte opp om tjenestens oppgaver.

Klare forutsetninger og en klar og omforent begrepsforståelse mellom POT og de politiske/administrative overordnede, er videre avgjørende for at POT skal kunne utføre sine oppgaver på en rasjonell måte.