1 Sammendrag av utvalgets utredning

1.1 Fremtidens overvåkingstjeneste bør ha fleksibel omstillingsevne innenfor entydige rammebetingelser

Et enstemmig utvalg finner at landet fortsatt bør ha en overvåkingstjeneste. Hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig – og moralsk forsvarlig – å gjøre bruk av overvåking. Men hensynet til andre verdier og interesser, som privatlivets fred og rettssikkerhet, tilsier at overvåking ikke skjer i større utstrekning enn nødvendig og på en betryggende måte.

Politiets overvåkingstjeneste (POT) har i de senere år vært gjenstand for en omfattende gransking og vurdering, og har til dels blitt kraftig kritisert. Instruksstridige og ulovlige forhold er påvist. Det er blitt reist spørsmål om tjenesten har den fornødne tillit. Noe av kritikken var foranledningen til at dette utvalget ble oppnevnt.

Lundkommisjonens konklusjoner, som Stortinget langt på vei sluttet seg til, tilsier en grundig gjennomgåelse og vurdering av hvordan POT i fremtiden skal styres, organiseres og på annen måte innrette sin virksomhet. Et endret trusselbilde og nye utfordringer etter det kalde krigens slutt foranlediger også at grunnleggende sider av POTs virksomhet blir revurdert.

En overvåkingstjeneste kan ikke opp- eller neddimensjoneres i takt med svingninger i trusselbildet. POT må imidlertid ha stor organisasjonsmessig evne til fleksibilitet og omstilling. Dessuten mener utvalget at endringene i trusselbildet og enkelte organisasjonsendringer som utvalget foreslår, kan gi grunnlag for en viss personellreduksjon i tjenesten. Det bør også gjøres omdisponeringer innenfor eksisterende ressurser.

Tjenesten bør fortsatt være organisert innenfor politiet som et særorgan. Utvalget finner denne løsningen så klar at det ikke har drøftet nærmere hvordan en sivil overvåkingstjeneste utenfor politiet eventuelt burde vært organisert. At tjenesten bør være et eget særorgan, begrunnes primært i at tjenestens saker er spesielle og krever spesiell innsikt og bruk av særskilte metoder, at det forebyggende og rådgivende aspekt står mer sentralt for POT enn for politiet ellers, samt i hensynet til tillitsforholdet overfor samarbeidende tjenester og til minst mulig spredning av sensitiv informasjon.

For utvalget har det stått sentralt at fremtidens rammebetingelser må være entydige og gi tjenesten legitimitet. Legitimiteten må utledes fra det politiske nivå. Overvåkingstjenesten har i noen grad befunnet seg i et politisk og forvaltningsmessig ingenmannsland. Dette må endres. De kvalifiserte oppfatningene om tjenestens fremtid må konverteres til klare politiske forutsetninger og administrative regler. Endring og påvirkning av de faktorene som påvirker POTs organisasjonskultur, er like viktig som endringer av regelverk og instrukser. Tjenesten har behov for å bli møtt med en åpen, konstruktiv og fremtidsrettet holdning. POT må kunne legge Lundkommisjonen og Furre-saken bak seg, selv om erfaringene som er høstet, må få betydning for fremtidens virksomhet. For å få dette til, vil det være avgjørende å fokusere på følgende forbedringspunkter:

• klarere styrings- og ansvarsforhold

• politisk utformede oppgaveprioriteringer

• klarere fullmakter

• en fleksibel organisasjon

1.2 Politiske myndigheter på høyt nivå bør vurdere trusselbildet og fastsette prioriteter for overvåkingstjenesten

Ansvarsfordelingen mellom justisministeren og overordnet påtalemyndighet bør videreføres av hensyn til påtalemyndighetens selvstendige stilling i Norge. POT bør dermed også i fremtiden ha to overordnede: riksadvokaten i saker som gjelder etterforsking, og justisministeren for all annen virksomhet.

Det er viktig å klargjøre grensen mellom riksadvokatens og justisministerens ansvar, både av hensyn til prinsippet om en påtalemyndighet som er uavhengig av de politiske justismyndigheter, og av hensyn til statsrådens og departementets styringsfunksjoner.

Justisministeren har ansvaret for en betydelig del av POTs arbeid, og utvalget foreslår ingen endringer her. Det viktigste er etter utvalgets oppfatning at regjeringen og justisministeren tar et større ansvar for de aktuelle deler av tjenestens virksomhet. Politiske myndigheter har på dette området et særlig styringsansvar. Å sørge for at bl a styringsdokumentene fastsettes på høyt politisk nivå, vil etter utvalgets syn være den vesentligste forbedring og det viktigste tiltaket for å unngå uheldige disposisjoner i fremtiden:

Trusselbildet må legge føringene for fordelingen av ressurser på de ulike oppgaver og prioritering av virksomheten for øvrig. Trusselbildet må ajourføres med jevne mellomrom, f eks på årsbasis. Arbeidet med trusselbildet og med hvilke oppgaver som bør prioriteres bør etter utvalgets forslag legges inn i former som sikrer politisk behandling på regjeringsnivå, fortrinnsvis av regjeringens sikkerhetsutvalg. Trusselanalysene bør i større grad koordineres nasjonalt. Arbeidet bør sikre et variert tilfang av synspunkter og analyser, bl a fra uavhengig ekspertise. Det bør videre initieres resultatrapportering til justisministeren om oppfølgingen av de politisk fastsatte strategi- og styringsdokumenter.

Gjennom en slik prosess kan det oppnås at politiske myndigheter tar et større ansvar for POTs virksomhet, at prioriteringsdirektiver gis høy politisk legitimitet, og at det skjer en politisk samordning mellom de viktigste departementene i sikkerhetssammenheng. Ved å bringe inn eksterne miljøer i forberedelsen, kan noen viktige problemstillinger også bli fokusert offentlig.

Innenfor rammen av prioriteringsdirektivene bør overvåkingssjefen være ansvarlig for den mer detaljerte prioritering av innsatsen. Dette vil være et løpende ansvar og bero på faglige vurderinger. Overvåkingssjefen må også ha adgang til i faglig begrunnede tilfeller å fravike overordnede prioriteringsdirektiver. Justisdepartementet bør i så fall snarest underrettes, og kan eventuelt gripe inn dersom avviksprioriteringen ikke anses påkrevet eller hensiktsmessig. Viktige problemstillinger bør forelegges og drøftes på regjeringsnivå.

De alminnelige styrings- og ledelsesprinsipper som gjelder for politiet i sin alminnelighet, bør ellers i utgangspunktet også gjelde for POT. Justisdepartementet har styrket sin styring av og kontroll med POT. Dette arbeidet bør videreføres. Utvalget foreslår at Justisdepartementets samtykke innhentes på forhånd før nærmere bestemte operasjoner iverksettes/gjennomføres. Det må imidlertid etableres en balanse mellom Justisdepartementets og overvåkingssjefens styrings- og ledelsesoppgaver som ikke tynner ut overvåkingssjefens ansvar. Overstyring må unngås.

POTs informasjonsplikt overfor Justisdepartementet bør opprettholdes, også på områder som faller inn under påtalemyndighetens ansvar. Justisdepartementet må ha oversikt over viktige straffesaker på områder som berører viktige nasjonale sikkerhetsinteresser. Det kan bl a tenkes at forebyggende tiltak skal settes i verk.

Utvalget legger til grunn at i de sjeldne saker hvor det orienteres om straffesaker med det formål at justisminsteren bør gripe inn, f eks ved å legge saken frem for Kongen i statsråd, vil orienteringene bli gitt av riksadvokaten, ikke av overvåkingssjefen.

Overordnet påtalemyndighets styring av POT har i etterkrigstiden vært lite fokusert. Etter utvalgets syn bør statsadvokatene utvise noe større engasjement i POT-saker. Riksadvokaten bør fortsatt ha en tilbaketrukket styringsrolle i enkeltsaker. Derimot bør riksadvokaten i større grad trekkes med i utformingen av overordnede styringsdokumenter, bl a angående POTs prioritering av etterforskingsressursene. Utvalget anbefaler også at riksadvokaten i større grad enn tidligere bør føre kontroll med POTs etterforsking. Blant annet bør bruken av telefonkontroll kontrolleres på tilsvarende måte som i narkotikasaker. Riksadvokaten har også et overordnet ansvar for POTs etterforskingsregistre.

EOS-utvalgets kontrollmyndighet omfatter i dag ikke overordnet påtalemyndighets disposisjoner i overvåkingssaker. Dette mener utvalgets flertall er uheldig, bl a fordi det kan lede til situasjoner hvor overordnet påtalemyndighet ikke involverer seg i en sak av frykt for å bli beskyldt for å hindre EOS-utvalgets kontroll, eller blir utsatt for slike beskyldninger dersom den griper inn. Flertallet foreslår derfor at EOS-utvalgets kontrollområde utvides til også å omfatte statsadvokatenes og riksadvokatens virksomhet i overvåkingssaker.

1.3 Trusselbildet mellom fortidens standarder og fremtidens behov: Overvåkingstjenesten må planlegge for det ukjente

Trusselvurderingene må ta utgangspunkt i en verden i stadig endring. Mye forandrer seg raskt. Fortidens standarder må ikke forveksles med fremtidens behov. Mer enn tidligere vil POTs oppgave bli å planlegge for det ukjente.

Statene er fortsatt de grunnleggende enhetene i internasjonal politikk. Fremveksten av andre typer aktører er imidlertid påfallende. Uten å være i krig med en annen stat, kan vi bli stilt overfor en kalkulerende motstander som forfølger en målsetting som berører Norge eller norske interesser. Det kan være en politisk bevegelse med vold som virkemiddel, en terrororganisasjon, en internasjonal mafia, et internasjonalt kriminelt nettverk, eller en kombinasjon av slike aktører. Grensene mellom statens sikkerhet og alminnelig kriminalitet er blitt mer uklare etter den kalde krigens slutt. Det bør ikke overraske om fremtidens kriger i stor grad kommer til å utspille seg på denne arenaen. Noen tradisjonell militær trussel mot Norge foreligger ikke i dag.

Etterretningsaktivitetene falt etter den kalde krigens slutt, men tok seg opp igjen fra 1994. Innholdet i virksomheten har forandret seg i takt med endringene i den maktpolitiske tenkningen. Betydningen av militær spionasje er redusert, mens økonomisk spionasje og innsamling av politisk informasjon tillegges større vekt. Mye informasjon om politiske forhold kan imidlertid samles og bearbeides uten at det skjer noe ulovlig.

Internasjonale terroraksjoner synes å ha gått noe ned på 1990-tallet. Derimot fører terrorhandlingene gjennomgående til mer omfattende ødeleggelser og tap av liv enn tidligere. Europa er fremdeles den mest utsatte verdensdelen.

Det eksisterer ingen norsk terrorisme, og Norge har tradisjonelt vært forskånet for terrorhandlinger fra utlandet. Globaliseringen innebærer imidlertid at hvis det er ønskelig å henlegge terroraktiviteter til Norge, er vi innen rekkevidde for stadig flere. Hvis tanken er å ramme norske aktiviteter ute, er det stadig mer å velge blant. Medlemmer og sympatisører av terrororganisasjoner som oppholder seg i Norge, kan dessuten bli engasjert til støtte for terrorvirksomhet i andre land. Det er så mye konfliktstoff i det internasjonale samfunn at vi ikke kan unngå å bli konfrontert med noe av det.

Mange norske interesser er blitt mer sårbare for terror- og sabotasjeanslag, bl a pga IT-utviklingen og vår rolle som energiprodusent. Vernet om rikets sikkerhet kan derfor bli en mer mangfoldig, variert og kanskje også mer komplisert oppgave enn tidligere.

Voldelige subkulturer kan representere en potensiell trussel. I Norge gjelder dette et relativt lite høyreekstremt miljø. Utviklingen innen høyreekstreme og nynazistiske miljøer/grupperinger i Norge er likefullt bekymringsfull. Venstreekstreme krefter utgjør i dag ingen trussel i Norge.

Organisert kriminaliet har mindre grobunn i et relativt egalitært, velordnet og homogent samfunn som det norske. Voksende sosiale og økonomiske ulikheter, krigssituasjoner i mange deler av verden, og en tidvis grell mangel på respekt for menneskeverdet, bidrar imidlertid til et hardere kriminelt miljø i Europa. Den organiserte kriminaliteten øker i omfang og profesjonalitet. I vårt internasjonale nabolag er det skjellig grunn til å følge med på utviklingen av organisert kriminalitet i Russland.

Våre internasjonale forpliktelser på ikke-spredningsområdet har økt i de senere år, og kan komme til å bli enda mer omfattende. Disse sakene er ofte intrikate. Tyveri og smugling av spaltbart materiale er konstatert en rekke ganger, om enn ikke i signifikante mengder for våpenformål. Risikoen for tyveri synes størst i Russland.

Norge er ikke nødvendigvis noe attraktivt transittland. Vi grenser mot Russland, men har ingen åpenbare interessenter/kjøpere i vår nærhet. Sett i sammenheng med utviklingen av internasjonal terrorisme, organisert kriminalitet og mafiavirksomhet, kan faren for norsk involvering likevel ikke avskrives. Geografiske avstander betyr ikke lenger så mye. Vi må derfor ha en beredskap også på dette feltet.

1.4 Bekjempelse av ulovlig etterretningsvirksomhet, terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen bør fortsatt være POTs primæroppgaver

Utvalgets flertall mener at POT fortsatt bør ha etterforskings- og påtalekompetanse.

Grensen mellom forebyggende virksomhet og etterforsking er ikke alltid klar. En utskilling av POTs etterforskingsoppgaver vil etter flertallets syn medføre at det må bygges opp et nytt overvåkingspoliti i det ordinære politiet. En slik løsning vil etter flertallets syn skade mulighetene for en enhetlig styring av overvåkingsvirksomheten. Løsningen vil være ineffektiv og upraktisk. Sikkerhetsmessige perspektiver og hensynet til samarbeidet med utenlandske tjenester tilsier også at POT fremdeles bør ha etterforskings- og påtalekompetanse. Fokuseringen på POTs etterforskingskompetanse må på den annen side ikke overskygge tjenestens viktige oppgaver som en forebyggende, operativ sikkerhetstjeneste. Man stanser ikke ulovlig etterretningsvirksomhet eller terrorisme primært gjennom straffeforfølgning.

Bekjempelse av ulovlig etterretningsvirksomhet, terrorisme og annen politisk motivert vold og sabotasje samt spredning av masseødeleggelsesvåpen hører i dag til POTs kjerneoppgaver. Slik bør det etter utvalgets oppfatning også være i fremtiden. På disse områder bør POT i utgangspunktet ha enekompetanse.

Utgangspunktet bør fortsatt være at POT skal fore­bygge og etterforske forbrytelser mot rikets sikkerhet. Begrepet rikets sikkerhet er imidlertid ikke spesielt klart, og oppgavene bør konkretiseres gjennom bruk av andre uttrykk. Utvalget foreslår derfor at POT bør ha som oppgave å forebygge og etterforske overtredelser av straffeloven kapittel 8 (forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet), straffeloven kapittel 9 (forbrytelser mot Norges statsforfatning og statsoverhode), lov om forsvarshemmeligheter, eksportkontrolloven og lov om gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners sikkerhetsråd.

POT bør også fremdeles ha eneansvar for å fore­bygge og etterforske annen ulovlig etterretningsvirksomhet enn den som er nevnt over. Selv om Norge fortsatt er utsatt for fremmed etterretningsaktivitet i betydelig omfang, kan ressursene som medgår til denne oppgaven, nedjusteres noe. For å fremheve klarere enn i dag at POT ikks bør ha noen funksjoner i forbindelse med kommersielt begrunnet industrispionasje, foreslår utvalget at det presiseres at det må stå en fremmed stat bak den ulovlige etterretningsvirksomheten.

Terrorisme og annen politisk motivert vold, samt sabotasjehandlinger, kan ikke bare sees på som vanlig kriminalitet. Trusselen er knyttet til statens sikkerhetsinteresser i vid forstand, og til opprettholdelsen av demokratiske strukturer i samfunnet. Kontraterrorisme og bekjempelse av annen politisk motivert vold og sabotasje bør derfor etter utvalgets syn fortsatt være en primæroppgave for POT. Slike saker blir i dag i praksis overlatt til det øvrige politi dersom etterforskingen skal skje åpent (typisk når en skadegjørende handling faktisk har skjedd og politiet har et åsted å forholde seg til). Denne praksis bør videreføres og formaliseres. Utvalget foreslår i tillegg at POT skal kunne bistå politiet, etter anmodning i hvert enkelt tilfelle, i bekjempelsen av internasjonal organisert kriminalitet. Det foreslås også at POT kan bistå det øvrige politi i etterforsking av grove krigsforbrytelser mv.

Etter gjeldende overvåkingsinstruks kan Justisdepartementet bestemme at POT skal bekjempe annen alvorlig kriminalitet knyttet til viktige samfunnsintersser. Denne muligheten til å legge såvidt omfattende og vanskelig avgrensede oppgaver til tjenesten, bør etter utvalgets oppfatning utgå. Utvalget ser heller ikke grunn til spesielt å fremheve at POT skal forestå utlendingskontroll.

Utvalgets flertall mener at livvakttjenesten ved OVS bør opprettholdes.

POTs bistand i forbindelse med sikkerhetsklarering av personer bør videreføres. Utvalget mener imidlertid at det overordnede ansvaret for sikkerhetsklarering på lengre sikt bør overføres fra Forsvaret til politiet. Det foreslås at dette utredes nærmere. Utvalget er ellers av den oppfatning at POTs deltakelse i forebyggende, defensiv sikkerhetstjeneste bør kunne trappes ned. Bistandsaktiviteter under militærøvelser bør også kunne reduseres.

Det vil fortsatt foreligge gråsoner i oppgavefordelingen mellom POT og andre politienheter. Et nærmere samarbeid, særlig med KRIPOS og ØKOKRIM, er ønskelig, samtidig som det bør søkes trukket opp nærmere ansvarsgrenser mellom POT og disse politiorganene. Det vil også være nødvendig med et nært samarbeid med etater utenfor politiet. Særlig betydningsfullt er det at det opprettholdes et nært og tillitsfullt samarbeid mellom overvåkingstjenesten, Etterretningstjenesten og sikkerhetstjenesten.

POTs internasjonale kontakter og samarbeid må opprettholdes og styrkes.

1.5 POTs lokale ledd bør i hovedsak nedlegges

Utvalget tar utgangspunkt i at overvåkingsoppgavene fortsatt bør være en del av den enkelte politimesters ansvar innenfor sitt distrikt, under overvåkingssjefens overordnede styring og ledelse.

Overvåkingstjenesten i Norge bør fremdeles ha regionale ledd. Finnmark bør fortsatt prioriteres. Men en omfordeling av ressursene er etter utvalgets mening nødvendig. Antall regionsentraler bør kunne reduseres. Utvalget peker bl a på den eiendommelige situasjon at tre regionsentraler nærmest er lokalisert i samme geografiske område (Overvåkingssentralen, Asker og Bærum og Romerike).

Ordningen med lokale POT-enheter er internasjonalt unik og etter utvalgsflertallets syn lite begrunnet i dagens situasjon. I mange politidistrikter dreier dette seg kun om én person som tilhører POT. Dette synes å være faglig utilfredsstillende og medfører en for lite fleksibel disponering av ressursene. Dagens muligheter til kommunikasjon og mobilitet gjør ordningen unødvendig. På enkelte steder som er av spesiell overvåkingsmessig viktighet og som ligger langt fra regionsentralen, vil det imidlertid fortsatt kunne være behov for fast tilsatte overvåkingstjenestemenn.

Utvalgsflertallet foreslår derfor at POTs lokale ledd nedlegges, med mulighet for å gjøre unntak. Noen av stillingshjemlene foreslås overført til Overvåkingssentralen (OVS) eller regionale ledd. En del av stillingshjemlene foreslås omgjort til ordinære politistillinger i de aktuelle politidistrikter.

Flertallet legger til grunn at forslaget vil medføre at POT neddimensjoneres. Før det kan trekkes endelige konklusjoner om omfanget, bør det imidlertid foretas en organisasjonsmessig detaljutredning. Utvalget foreslår at en departementsoppnevnt arbeidsgruppe forestår en slik utredning.

1.6 Ledersjiktet bør tilsettes på åremål. POT bør tilføres ekstern kompetanse.

Stabilitet i POTs bemanning har etter utvalgets vurdering faglig god begrunnelse, men kan også lede til uheldig sementering av holdninger og kultur. Tjenesten er blitt kritisert for en lukket kultur og liten evne til å tilpasse seg endringer i omverdenen. Kulturen har blitt forsterket av for lite gjennomtrekk på personellsiden. Enkelte tjenestemenn har lang fartstid i POT. På den annen side viser statistisk materiale at gjennomsnittlig tjenestetid i POT ligger på rundt 10 års tjenestetid. Det er etter utvalgets syn behov for et jevnlig innslag av nye impulser i tjenesten.

Et flertall i utvalget mener at det bør innføres åremålsstillinger på sjefsnivået under overvåkingssjefen. Flertallet foreslår at nestkommanderende i OVS og lederne på avdelingsnivå (politiinspektører) i OVS og politiinspektørene regionalt bør omfattes av åremålsordningen. Også på dette nivå bør det imidlertid være rom for en viss kontinuitet. Det foreslås derfor at åremålsstillingene besettes for inntil 6 år av gangen, med mulighet til fornyelse for ytterligere 6 år.

Det er viktig at overvåkingssjefene blir sittende lenger i stillingene enn hva som har vært tilfellet de senere år. Utvalget peker på at det bør kunne vurderes å rekruttere overvåkingssjefer fra andre fagmiljøer enn politijuristmiljøet. Utvalgsflertallet foreslår ikke å omgjøre overvåkingsjefsstillingen til en ren direktørstilling, men peker på at departementet etter gjeldende regler kan benytte den unntaksmulighet som ligger i straffeprosessloven § 55 annet ledd om å fravike kravet til juridisk kompetanse.

Politiutdannet personell bør fortsatt utgjøre grunnstammen i POT. Det er likevel behov for økt tilførsel av annen fagkompetanse (statsvitenskapelig, historiefaglig, etterretnings- og sikkerhetsfaglig o.a.), særlig i forbindelse med analyse- og trusselvurderingsarbeidet. Dette bør skje både gjennom faste tilsettinger og etablering av mer fleksible ordninger (midlertidige engasjementer, bistillinger, kjøp av tjenester osv).

Det bør etter utvalgets vurdering snarest legges til rette for å gjennomføre den hospiteringsordning som Stortinget gikk inn for i 1993. Ordningen innebærer at tjenestemenn i POT kan bli midlertidig utplassert i relevante departementer og andre offentlige etater for å skaffe seg kunnskap om aktuelle temaer og tilføre tjenesten nye impulser.

Utvalget anbefaler at det etableres interne rotasjonsordninger for alt politiutdannet personell. Dette vil være et viktig bidrag til å kvalifisere tjenestens personell og deres evne til omstilling på tvers av avdelingsgrenser og saksfelt. Ordningen bør være obligatorisk.

Det bør ellers generelt søkes etablert ordninger som gir tjenestemenn i POT økte muligheter til å gjøre karriere i andre deler av politiet.

Et noe tettere samarbeid mellom påtalemyndighet og etterforskere i saker som POT etterforsker, vil etter synet til utvalgsflertallet være hensiktsmessig. Påtaleelementet i OVS bør derfor styrkes – dvs i praksis at noen flere politiinspektører bør tilsettes – og etterforskingskompetansen bør bygges ytterligere opp.

1.7 Særregler for overvåkingstjenesten bør lovfestes

Gjeldende regelverk er på flere punkter uklart. Det er heller ikke tilfredsstillende at viktige regler i dag fremgår av instrukser.

Utvalget mener at det er ønskelig å lovregulere de viktigste særregler for POT. Bl a demokratihensynet og behovet for et bedre forberedt regelverk taler for dette. Oppgavene til tjenesten og de viktigste regler om tjenestens registre og registrering av personopplysninger bør lovfestes. Utvalget konkluderer med at de beste grunner taler for å inkorporere bestemmelsene i den alminnelige politilovgivning, nærmere bestemt i politiloven og strafferegistreringsloven.

Etter gjeldende rett kan det ikke gjennomføres kommunikasjonskontroll (telefonavlytting m.m.) overfor andre enn personer som mistenkes for å ha begått en nærmere bestemt straffbar handling. Utvalget har vurdert om det på et begrenset område bør åpnes for slik kontroll i mer forebyggende øyemed overfor juridiske personer, herunder såkalte utenlandske kontorer. Dette skyldes at det kan være grunn til å tro at slik kontroll i enkelte tilfeller i realiteten brukes som en forebyggende metode selv om gjeldende rett i liten grad åpner for det. De som har uttalt seg om dette, herunder Lundkommisjonen, legger til grunn at alle er enig i at det er behov for å kunne drive telefonkontroll i slike tilfeller. Det er lite tilfredsstillende med en situasjon hvor dette er tilfellet, samtidig som en er klar over at praksis er tvilsom i forhold gjeldende rett. Utvalget foreslår derfor at Justisdepartementet iverksetter et arbeid, med sikte på å fremme forslag til lovendring.

Med de lovendringer utvalget foreslår, kan de fleste bestemmelser som i dag fremgår av overvåkingsinstruksen, oppheves. Det vil imidlertid fremdeles være behov for utfyllende og mer detaljerte regler. Utvalget foreslår at slike bestemmelser samles i en ny overvåkingsinstruks. Utvalget anbefaler videre at det utarbeides en ny instruks om samarbeidet mellom EOS-tjenestene.

1.8 Tjenestens adgang til å innhente og registrere personopplysninger bør klargjøres og lovreguleres

Registrering i overvåkingstjenestens arkiver er for mange et ømtålig tema. Enkeltpersoners behov for rettssikkerhet og personvern står ofte mot POTs behov for å motta, innhente og registrere opplysninger av overvåkingsmessig interesse. POTs registreringspraksis sto sentralt i Lundkommisjonens rapport, og ble gjenstand for omfattende kritikk. Utvalget har derfor gått relativt grundig inn på de spørsmål som reiser seg i tilknytning til POTs registre og registreringsvirksomhet. Utvalget har tatt hensyn til et pågående revisjonsarbeid på dette området. De viktigste prinsipper og registreringsbegrensninger foreslås lovfestet.

POTs sentrale registre er i dag ikke hjemlet i strafferegistreringsloven. Det innebærer at registrene i prinsippet skal konsesjonsbehandles av Datatilsynet. Men registrene er unntatt fra flere av personregisterlovens bestemmelser, bl a bestemmelsene om innsyn og Datatilsynets kontroll- og inspeksjonsrett. Datatilsynet har derfor pr i dag ikke konsesjonsbehandlet registrene.

Utvalgets forslag om å lovhjemle registrene vil innebære at POTs sentrale registre ikke lenger vil kreve konsesjon. I praksis vil dette ikke innebære noen vesentlig forandringer i dagens situasjon. Utvalget ser heller ikke grunn til å foreslå at Datatilsynet tillegges utvidede kontrollfunksjoner overfor POT. Dette vil bryte med situasjonen for politiet ellers. Utvalget påpeker også at POT allerede er underlagt kontroll i større utstrekning enn det øvrige politi, bl a fra EOS-utvalgets side, og at sikkerhetsmessige hensyn taler mot å tillegge Datatilsynet særlige inspeksjonsfunksjoner. Datatilsynets myndighet bør således etter utvalgets syn fortsatt ikke omfatte POTs behandling av personopplysninger.

Fordi det i utgangspunktet ofte vil være uråd å si om man vil forfølge de enkelte saker i forebyggende øyemed eller i etterforskingsøyemed, kan det vanskelig stilles prinsipielt ulike krav til terskelen for å iverksette undersøkelser på de to områder. Dette har betydning for hvorledes regelverket om terskelen for innhenting av personopplysninger bør utformes. Utvalget foreslår at den nedre terskelen for POTs adgang til å innhente informasjon skal være at det må foreligge rimelig grunn til å undersøke om noen forbereder eller har begått et straffbart forhold som POT har til oppgave å forebygge og etterforske. Det skal etter lovutkastet bare være adgang til å registrere personopplysninger hvis opplysningene må anses å være konkret eller potensielt tjenestlig relevante. Terskelen for å registrere er altså høyere enn for å innhente informasjon. Når opplysningene er innhentet, men før registrering, må det foretas en relevansvurdering. Utvalgets forslag representerer en klargjøring, men innebærer ingen materielle endringer i forhold til gjeldende rett.

Det viktige forbudet mot overvåking på politisk grunnlag bør etter utvalgets oppfatning tas inn i lov. Utvalget har, under henvisning til Lundkommisjonens kritikk, foreslått at det bør fremgå av regelen at utøvelse av lovlig politisk virksomhet i seg selv ikke gir grunnlag for å innhente eller registrere opplysninger. Dette vil synliggjøre at dersom en person er registrert av andre årsaker, kan det tilleggsregistreres opplysninger om politisk virksomhet m.m. når slike opplysninger kan være relevant for saken. Dette vil f eks kunne være tilfellet dersom noen benytter utøvelse av politiske rettigheter som påskudd til å planlegge eller utføre ulovlig virksomhet som det tilligger POT å forebygge eller etterforske.

Etter utvalgets vurdering bør det i lov nedfelles at POT ikke skal forhåndsregistrere opplysninger som kan være aktuelle i en eventuell senere sak om personkontroll. Regelen vil formalisere praksis i dag. Når OVS mottar en konkret anmodning fra en klareringsmyndighet, vil OVS imidlertid kunne innhente og registrere enhver opplysning som er relevant for personkontrollen. OVS bør også kunne videreformidle til klareringsmyndighetene mottatte opplysninger som reiser tvil om en sikkerhetsklarert person er sikkerhetsmessig skikket. Dette bør etter synet til et flertall i utvalget også gjelde for overskuddsinformasjon fremkommet gjennom telefonavlytting o.l., hvilket krever en endring i telefonkontrollforskriften.

Utvalget understreker viktigheten av notoritet over POTs disposisjoner, og fremhever nødvendigheten av en kvalitetskontroll av registrerte opplysninger. Særlig viktig er det å kvalitetssikre opplysninger som POT utleverer til andre, typisk til klareringsmyndigheter i forbindelse med personkontroll. Utvalgets flertall foreslår lovfestet at utlevering av usikre opplysninger i personkontrolløyemed bare kan skje dersom vesentlige sikkerhetsmessige hensyn gjør dette påkrevet, og at det i så fall skal meddeles skriftlig at opplysningene anses usikre.

Det er videre viktig å gjennomgå jevnlig registrerte opplysninger med sikte på å slette opplysninger som ikke lenger er relevante for tjenestens arbeid. Bestemmelser om dette, samt om retting av uriktige eller ufullstendige opplysninger, foreslås lovfestet.

Utvalget konstaterer at gjeldende instruksbestemmelser om taushetsplikt i overvåkingsinstruksen er uklare og unødvendige ved siden av lovfastsatte taushetsbestemmelser. Tjenesten må imidlertid utvise forsiktighet med å utlevere sensitive opplysninger. Need to know-prinsippet i forhold til registrerte opplysninger foreslås nedfelt i lov. Med unntak for utlevering av opplysninger i personkontrolløyemed, innebærer prinsippet at det kun unntaksvis vil være aktuelt å meddele registrerte personopplysninger til andre enn tjenestens egne embeds- og tjenestemenn.

I løpet av de nærmeste år skal det gjennomføres en midlertidig og begrenset innsynsordning i registrerte opplysninger som er fremkommet gjennom instruksstridig registrering eller ulovlig overvåking. Uavhengig av denne særskilte ordningen, har utvalget vurdert om det bør etableres permanente muligheter til individuelt innsyn i registerte opplysninger om seg selv. Et flertall i utvalget har imidlertid etter en avveining av de ulike hensyn ikke funnet å foreslå en innsynsrett. Det understrekes at det etter gjeldende rett foreligger muligheter til i unntakstilfeller å avgradere opplysninger, dersom det er sterkt behov for å gi innsyn til en person som krever det. Utvalget har lagt vekt på enkeltpersoners rett til å klage til EOS-utvalget. Innsynsregler finnes også på det straffeprosessuelle området, jf særlig straffeprosessloven § 242.

1.9 Det bør utvises større åpenhet om trusselbildet og POTs virksomhet

De senere års offentlige utredninger og debatter har i seg selv medført økt kunnskap og åpenhet om POTs virksomhet. Etter utvalgets syn er det ønskelig å gå enda lenger i å utvise åpenhet, i de tilfeller der dette ikke kan skade tjenestens arbeid.

Utvalget finner bl a at det er grunn til i større grad å uttale åpent hva slags virksomhet som er av overvåkingsmessig interesse. Generelle ekstrakter av trusselvurderingene bør kunne offentliggjøres. Det bør også utvises større åpenhet om generelle budsjettmessige og organisasjonsmessige forhold. Utvalget fore­slår at tjenestens graderingspraksis gjennomgås kritisk. Det bør utarbeides retningslinjer for gradering av informasjon i POT.

Utvalget anbefaler at POT utarbeider årlige offentlige publikasjoner om trusselbildet og tjenestens virksomhet, med utgangspunkt i de fremstillinger som tjenesten allerede har offentliggjort bl a gjennom Internett.

Det er lettere å forsvare hensynet til åpenhet enn hensynet til hemmelighold. I dette ligger det en pedagogisk utfordring. Det vil fremdeles på bestemte områder være behov for hemmelighold. Spesielt gjelder dette konkrete opplysninger om overvåkingstjenestens metoder, kilder, måloppnåelse osv. Men det gjelder også andre opplysninger som må beskyttes mot bl a fremmed etterretningsvirksomhet.

Krav om større åpenhet må også balanseres mot hensynet til et tillitsfullt internasjonalt samarbeid, slik at ikke andre tjenesters samarbeidsvilje blir mer reservert som følge av særnorske åpenhetsordninger.

Tjenestens lukkede informasjonsstrategi vil bli utsatt for press i et moderne informasjonssamfunn. Utvalget foreslår en viss oppmyking av gjeldende retningslinjer om tjenestens adgang til å uttale seg til media, og anbefaler at tjenesten utarbeider en informasjonsstrategi.

Internt i tjenesten må det sikres større rom for både vertikal og horisontal informasjonsutveksling.

1.10 Mindretallsmerknader

Et mindretall i utvalget, medlemmet Bae, har avvikende synspunkter til enkelte spørsmål. Den vesentligste dissens angår spørsmålet om POT bør ha etterforskings- og påtalekompetanse. Dette medlemmet foreslår at etterforsking og påtale i overvåkingssaker overføres til det ordinære politiet, og anser at den enkelte borgers rettssikkerhet ved dette vil bli styrket. Videre foreslår dette medlemmet at overvåkingssjefen fratas påtalemyndighet, at stillingsbetegnelsen endres til direktør, og at den søkes besatt med faglig kompetanse innen samfunnsforskning og politikk. Dette medlemmet foreslår også bl a at POT nedbemannes fra ca 400 til ca 250 stillinger, at POT avskjæres fra å videreformidle usikre personopplysninger, og at det vedtas en innsynsrett i registre etter mønster av ordningen i Sveits, med klagerett til EOS-utvalget.

Et annet mindretall i utvalget, medlemmet Olafsen, finner ikke å kunne slutte seg til flertallets forslag om åremål.

Et annet mindretall i utvalget, medlemmene Mo, Andenæs og Øie, går imot å oppheve EOS-kontrolloven § 1 annet ledd. Overordnet påtalemyndighet bør etter disse medlemmenes syn ikke være underlagt EOS-utvalgets kontroll.

1.11 Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag

Utvalgets forslag vil kunne gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer. Alt i alt antar utvalget at forslagene ikke vil medføre vesentlige besparelser.