16 Særlige regelspørsmål

16.1 Innledning

Utvalget har foran foreslått at de viktigste bestemmelsene om POT blir lovregulert. I dette kapitlet vil utvalget peke på endringer som bør foretas i det øvrige regelverket om overvåkingstjenesten som følge av lovforslaget og andre forslag i utredningen her. Utvalget vil begrense seg til å påpeke de mest sentrale endringer som bør gjennomføres i forhold til enkelte av instruksene som i dag er fastsatt ved kgl res. Først og fremst skal utvalget vurdere om det fortsatt er behov for en egen overvåkingsinstruks.

Dernest skal utvalget drøfte et konkret lovspørsmål: Hvorvidt det i lov bør åpnes for at POT i bestemte tilfeller kan gjennomføre kommunikasjonskontroll (telefonavlytting m.m.) i forebyggende øyemed. Grunnen til at utvalget vurderer dette særskilt, er at spørsmålet er av sentral betydning for overvåkingstjenestens arbeid både i kontraetterretningssaker og i kontraterrorsaker, og at det ikke i særlig grad er drøftet av Metodeutvalget.

Utvalget anbefaler at det foretas en fullstendig gjennomgåelse og revisjon av instruksverket for POT, etter at særlige rammebestemmelser for tjenesten eventuelt er lovfestet.

16.2 Overvåkingsinstruksen

De viktigste regler som i dag er nedfelt i overvåkingsinstruksen, foreslår utvalget lovfestet. Lovutkastet gjør store deler av overvåkingsinstruksen overflødig. Utfyllende regler kan fastsettes med hjemmel i særlig politiloven og strafferegistreringsloven.

Utkastet til bestemmelser i politiloven vil kunne erstatte §§ 1 og 2 og deler av § 3 i overvåkingsinstruksen. Utvalget foreslår en egen forskriftshjemmel slik at departementet kan gi nærmere bestemmelser om livvakttjeneste, se utkastet til politiloven ny § 17 c.

Enkelte bestemmelser som i dag fremgår av overvåkingsinstruksen § 3, men som ikke er dekket av utkastet til bestemmelser i politiloven, kan videreføres i instruks, jf departementets alminnelige instruksjonsmyndighet og politiloven § 29. Dette gjelder i første rekke bestemmelsen i § 3 første ledd bokstav a om POTs informasjonsplikt og § 3 første ledd bokstav j om at OVS skal forestå utdannelse av POTs personell.

Forslaget om lovbestemmelser om registrering innebærer at store deler av §§ 4 og 5 i overvåkingsinstruksen kan utgå. Nærmere regler bl a om i hvilke registre ulike typer opplysninger skal registreres, vil det imidlertid fortsatt være behov for. Slike bestemmelser kan Justisdepartementet dels fastsette i medhold av nåværende § 10 i strafferegistreringsloven, dels i medhold av departementets instruksjonsmyndighet. Det samme gjelder bestemmelsen om POTs plikt til å sørge for at registrene i krise og krig lett kan evakueres eller tilintetgjøres. Utvalget ser ikke grunn til at detaljregler om dette bør fastsettes av Kongen. I kap 15.6.2 har utvalget konkludert med at det ikke lenger vil være behov for særskilte instruksbestemte taushetspliktregler for POT, og at overvåkingsinstruksen §§ 6 og 7 i stor utstrekning dekkes av gjeldende lovbestemmelser om taushetsplikt. Bestemmelsene i overvåkingsinstruksen om taushetsplikt og unntak fra plikten kan derfor utgå. Noen av de øvrige bestemmelsene i §§ 6 og 7 bør imidlertid videreføres i instruks. Dette gjelder bl a regelen i § 7 annet ledd om at det alltid skal settes opp rapport eller notat om taushetsbelagte uttalelser og opplysninger som er gitt til personer som ikke er tilsatt i POT.

I dag regulerer overvåkingsinstruksen forhold som både hører under Justisdepartementet og overordnet påtalemyndighet. Dette bør etter utvalgets vurdering endres. Eventuelle særregler for POTs straffesaksbehandling bør reguleres i påtaleinstruksen (i den utstrekning de ikke lovreguleres), f eks ved å innta et eget kapittel om POT i påtaleinstruksen, jf til sammenligning påtaleinstruksen kapittel 35 om ØKOKRIM.

En overvåkingsinstruks bør utelukkende regulere POTs forebyggende oppgaver og eventuelle andre forhold som i sin helhet hører under Justisdepartementets instruksjonsmyndighet (i den utstrekning reglene ikke fastsettes i lov eller i forskrifter i medhold av lov). Dette vil skape klarere ansvarslinjer, ved at det ikke kan reises spørsmål om hvem som har ansvaret og instruksjonsrett for virksomhet som henføres under de ulike regelverk.

Bestemmelsene kan gjerne samles i en ny overvåkingsinstruks, som i så fall bør slås sammen med organisasjonsinstruksen og inneholde utfyllende bestemmelser om blant annet:

• POTs deltakelse i forebyggende sikkerhetsarbeid

• POTs rådgivningsfunksjoner i forebyggende øyemed overfor Justisdepartementet og andre

• POTs informasjonsplikt overfor Justisdepartementet

• POTs samarbeid med det øvrige politi om fore­byggelse av kriminalitet

• møtestruktur og kommunikasjonslinjer mellom OVS og Justisdepartementet

• organisatoriske forhold

• utdanningsmessige forhold

• kompetansebestemmelser som regulerer forholdet mellom de ulike nivåer i POT

• interne kompetanseforhold i OVS

16.3 Instruks for samarbeid mellom EOS-tjenestene

Samarbeidsinstruksen av 1980 regulerer samarbeidet mellom POT og Forsvaret – først og fremst med etterretningstjenesten og sikkerhetstjenesten – på sentralt, regionalt og lokalt nivå i saker innenfor området rikets sikkerhet. Instruksen er nå avgradert, jf kap 2.4, og følger som vedlegg 6 til utvalgets utredning. Instruksen er på flere punkter foreldet, særlig som følge av de organisatoriske endringer som POT har gjennomgått siden 1980.

OVS fremmet i 1995 et forslag til revisjon av Samarbeidsinstruksen av 1980. Formålet var å bringe instruksen ajour i forhold til bl a POTs oppgaver og organisasjon, etter at det i 1994 ble fastsatt ny regionordning og det på samme tidspunkt var påbegynt et arbeid med å utforme nye bestemmelser om POTs organisasjon og interne kompetansefordeling. Justisdepartementet startet arbeidet med å revidere instruksen, men det ble senere stillet i bero pga departementets arbeid med oppfølging av Lundkommisjonens rapport. Forsvarsdepartementet tok i 1997 opp spørsmålet om å videreføre revisjonen. 1 Justisdepartementet uttalte at en først ville avvente utredningen fra utvalget her. 2

En arbeidsgruppe, bestående av representanter for EOS-tjenestene, har vurdert samarbeidet mellom tjenestene. Gruppen avga sin rapport 22 desember 1997. Samarbeidsinstruksen av 1980 ble vurdert, bl a i forhold til ordningen med totalforsvarsnemnder i landsdelene og regionalt. Arbeidsgruppen konstaterte en del unøyaktigheter i reglene, og konkluderte med at instruksen bør revideres.

Etter utvalgets syn bør det vurderes å fastsette en felles instruks om samarbeid på sentralt, regionalt og lokalt nivå i saker som angår nasjonale sikkerhetsinteresser. Det vises til utvalgets vurderinger av oppgaveavgrensningene og samarbeidet mellom EOS-tjenestene i kap 4.2.3 og kap 11.3.2.2. En slik fellesinstruks bør blant annet inneholde

• overordnede regler om behandling av og samarbeid om trusselvurderinger/-analyser

• koordinerings- og rådgivningsutvalgets oppgaver, sammensetning osv

• samarbeidet mellom EOS-tjenestene i sikkerhetsspørsmål på sentralt, regionalt og eventuelt lokalt nivå

• øvrige generelle forhold knyttet til oppgaveavgrensninger, samarbeid og koordinering i etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetsspørsmål, herunder samordning av EOS-tjenestenes samarbeid med andre lands sikkerhets- og etterretningstjenester

16.4 Kommunikasjonskontroll i forebyggende øyemed

POTs kommunikasjonskontroll (telefonkontroll mv) i saker om rikets sikkerhet reguleres i telefonkontrolloven og telefonkontrollforskriften. Det er i dette regelverket også fastsatt at teleoperatører plikter å medvirke til kontrollen.

Lundkommisjonen rettet sterk kritikk mot POTs og forhørsrettenes praksis i denne type saker. Kommisjonens stilte seg generelt 3

meget kritisk til overvåkingstjenestens bruk av telefonkontroll. Kommisjonen finner det klart at kontrollen i svært mange tilfeller har gått ut over de rammer som trekkes opp i loven og forskriftene.

Lundkommisjonen konkluderte med at POT i betydelig utstrekning i realiteten – om enn ikke formelt – har benyttet telefonkontroll i forebyggende øyemed. Kommisjonen la til grunn at telefonkontroll bare kan brukes som en etterforskingsmetode for å prøve å bekrefte eller avkrefte om et konkret lovbrudd har funnet sted. Bruk av metoden for å forebygge kriminalitet kan bare skje i de tilfeller hvor det foreligger mistanke om overtredelse av et straffebud hvor de forberedende handlinger i seg selv er gjort straffbare. Lundkommisjonen påpekte også flere tilfeller hvor det i utgangspunktet var hjemmel for å iverksette telefonkontroll, men hvor kontrollen burde ha opphørt når det ikke ble fanget opp opplysninger som støttet mistanken mot vedkommende. Et annet moment som kommisjonen bemerket, er at kontrollen bare kan iverksettes mot den eller de som kan rammes av det aktuelle straffebudet. Generell avlytting av en gruppe personer eller en organisasjon, har etter kommisjonens syn ikke hjemmel i regelverket og vil derfor være ulovlig etter gjeldende rett.

Etter fremleggelsen av Lundkommisjonens rapport ble det avdekket en viss uenighet om vilkårene for å iverksette post-, telegram- og telefonkontroll, særlig i forhold til spørsmålet om telefonkontrollloven og -forskriften hjemler kontroll i forebyggende øyemed. Problemstillingen kan deles i to. For det første gjelder det forståelsen av selve telefonkontrolloven. Dernest gjelder det forståelsen av straffeloven § 104a annet ledd, som har stått sentralt i forbindelse med avlytting av personer som er tilknyttet organisasjoner, grupper eller andre sammenslutninger. 4

Utvalget er enig i Lundkommisjonens tolkning av gjeldende hjemmelsgrunnlag for telefonkontroll. Telefonkontroll er et straffeprosessuelt tvangsmiddel, som kun kan brukes ved mistanke om straffbare handlinger som uttømmende er oppregnet i telefonkontrolloven og telefonkontrollforskriften. Både POT og forhørsrettene synes for øvrig å ha lagt til grunn den samme tolkning av hjemmelsgrunnlaget for telefonkontroll som Lundkommisjonen har gjort. Det er et vilkår for telefonkontroll at det foreligger mistanke 5mot personer, jf telefonkontrolloven § 1 annet ledd. Det er ikke hjemmel for å kontrollere juridiske personer. 6

EOS-utvalgets kontroll i telefonkontrollsaker omfatter i utgangspunktet ikke avlytting av personer som ikke er bosatt i riket og organisasjoner som ikke har tilhold her, eller telefonkontroll som angår utlendinger hvis opphold er knyttet til tjeneste for fremmed stat. 7 Begrunnelsen er at kontrollen bare er ment å beskytte borgere med en viss tilknytning til Norge, og kan ikke tas til inntekt for et prinsipp om at utenlandske statsborgere ikke i samme grad som nordmenn kan påberope seg rettssikkerhetsgarantier eller annen lovbeskyttelse etter norsk rett. Reglene om kommunikasjonskontroll vil i utgangspunktet være de samme uansett mistenktes statsborgerskap.

Det kan likevel reises spørsmål om det i forhold til utenlandske kontorer 8 gjør seg gjeldende særlige rettslige problemstillinger – nasjonale og folkerettslige – i den forstand at slik kontroll kan skje etter andre regler og prinsipper enn ellers. Utvalget viser til følgende sitat fra brev 3 juli 1996 fra høyesterettsdommer Ketil Lund (skrevet i samråd med Lundkommisjonens øvrige medlemmer) til Stortinget: 9

«Nødvendigheten av telefonkontroll av utenlandske kontorer i overvåkingsøyemed har det aldri vært noen uenighet om. (–-). De rettsspørsmål som reiser seg ved telefonkontroll av slike kontorer er imidlertid særegne. Dette fremgår av det avsnitt i Mellbye-utvalgets innstilling som fremdeles hemmeligholdes.

Granskningskommisjonen har funnet det klart at den rutinemessige avlytting av utenlandske kontorer ikke kan tillegges betydning ved tolkingen av loven av 1915 og telefonkontrollforskriften av 1960. Denne avlyttingspraksis, som det som nevnt ikke er noen uenighet om, kan ikke begrunne et utvidet adgang til avlytting av norske borgere – og utlendinger som må likestilles med dem – i strid med lovens og forskriftens klare ord.»

Begjæringer er i disse saker formelt fremmet for forhørsretten som mistanke om ulovlig etterretningsvirksomhet rettet mot navngitte personer. Imidlertid viser det seg at så snart vedkommende person skiftes ut med en ny, fremmes en tilsvarende begjæring mot etterfølgeren. Noen straffesak blir aldri fremmet, og kommunikasjonskontrollen går kontinuerlig gjennom mange år. Det er da mye som tyder på at det i realiteten er det forbyggende aspekt som er den egentlige begrunnelsen for avlyttingen.

Her står en altså overfor en situasjon hvor behovet for avlytting fremstår som klart. Avlytting er en av hovedkildene for alle lands kartlegging av fremmed etterretningsvirksomhet. Kunnskap fremkommet gjennom avlytting står på dette området helt sentralt i POTs arbeid, både med hensyn til forbyggende virksomhet og for å nøste opp tråder som leder til iverksetting av etterforsking. Det vil også kunne være tilfellet i kontraterrorarbeidet, hvor avlytting under visse omstendigheter kan fremstå som avgjørende for å hindre terroranslag.

Det er etter utvalgets oppfatning en meget uheldig situasjon at alle erkjenner at avlyttingsbehovet er til stede, samtidig som lovhjemmelen i beste fall er tvilsom. Det er videre en lite verdig situasjon at både POT og retten må vri sin argumentasjon for å få terrenget til å passe med kartet. Det bør i stedet foretas en lovendring. I motsatt fall bør denne type kommunikasjonskontroll opphøre, med de konsekvenser dette kan få for rikets indre sikkerhet.

Utvalget er av den oppfatning at det bør bevirkes en endring i telefonkontrolloven, som ivaretar ovennevnte hensyn. Bestemmelsen bør utformes generelt, idet det også kan tenkes sterke grunner som taler for å kunne benytte kommunikasjonskontroll i forebyggende øyemed overfor andre enn utenlandske kontorer. En slik bestemmelse vil ha meget nær sammenheng med telefonkontroll som foretas som ledd i etterforsking. Utvalget forutsetter derfor at telefonkontroll som foretas i forebyggende øyemed vil høre under påtalemyndighetens ansvar og kontroll, og ikke under justisministeren, jf til sammenligning at besøks­forbud mv (straffeprosessloven § 222 a) hører under påtalemyndighetens ansvar.

Utvalget har av tidsmessige hensyn ikke foreslått en konkret lovtekst. Den nærmere utformingen bør dessuten vurderes i lys av Metodeutvalgets forslag og oppfølgingen av disse. Spørsmålet bør utredes nærmere. Det vil være avgjørende å utforme lovhjemmelen på en slik måte at den ikke rammer videre enn strengt nødvendig.

Utvalget vil på denne bakgrunn anbefale at Justisdepartementet iverksetter et arbeid med sikte på å fremme forslag til en slik lovendring.