11 POTs oppgaver og samarbeidsrelasjoner

11.1 Innledning

Utvalget skal i dette kapittel vurdere hvilke oppgaver POT i fremtiden bør ha. Vurderingene tar utgangspunkt i tjenestens nåværende oppgaver og virksomhet.

Spørsmålet om hvilke oppgaver POT ha, reiser minst to hovedproblemstillinger: Bør POT i større eller mindre utstrekning enn i dag ha eneansvaret for bestemte sakstyper? Og bør POT i en eller annen form delta i etterforsking av sakstyper som tjenesten i dag enten ikke har befatning med i det hele tatt eller kun har befatning med i form av forebyggende virksomhet? Det bør gis så klare avgrensninger av oppgavene som mulig, slik at det ikke oppstår tvil om hvilken politienhet som har ansvaret på de ulike områder. På den annen side er det ikke nødvendig å stille de samme krav til presisjon her, som ved utformingen av straffebud.

Stortinget behandlet senest POTs oppgaver på generelt grunnlag i 1993, jf St meld nr 39 (1992-93) og Innst S nr 246 (1992-93). Verken Fostervollutvalget eller Justisdepartementet foreslo noen vesentlige endringer i POTs oppgaver. Stortinget sluttet seg til dette. Det er likevel etter utvalgets syn grunn til å foreta en ny helhetsvurdering av alle oppgaver som POT bør utføre. Det har i de senere år skjedd endringer som kan gjøre det hensiktsmessig å revurdere tjenestens samlede oppgaver. Lundkommisjonen har ikke vurdert hvilke oppgaver POT bør ha. Det lå utenfor kommisjonens mandat. Og Lundkommisjonens mandat tilsa at det særlig var utførelsen av to oppgaver kommisjonen gransket: kontraekstremisme og tjenestens bistand i personkontrollsaker.

Det må vurderes om særlige sider ved POTs virksomhet – herunder kritikkverdige forhold i etaten, jf Lundkommisjonens rapport – tilsier endringer i POTs oppgaver. Om POTs ansvarsområder bør innskrenkes eller utvides, er også et hensiktsmesssighetsspørsmål om organiseringen og fordelingen av ressursene innenfor politiet. Hvilken politiinstans er best egnet til å å bekjempe en viss type kriminalitet eller virksomhet, tatt i betraktning angjeldende enheters ressurser, kontaktnett, stedlig lokalisering, kompetanse, osv? Vurderingene må for øvrig sammenholdes med utvalgets vurderinger av POTs dimensjonering og organisasjonsfleksibilitet, se kap 14.2. Spørsmålet om POTs oppgaver må endelig sees i lys av den endrede geopolitiske situasjon, som har ført til endringer i trusselbildet.

Spørsmålet om å gi POT ansvar innenfor nye saksområder har vært reist de siste årene, og er tydelig reflektert i annet punktum i overvåkingsinstruksen § 1. I den utstrekning POT skal bidra i bekjempelsen av andre forbrytelser enn dem som tjenesten hittil har hatt primæransvaret for, bør den overordnede begrunnelsen trolig være at en bør utnytte landets samlede politiressurser best mulig for å beskytte vitale verdier av betydning for landets velferd og stabilitet. Hvor slik kriminalitet har klare forbindelser til straffbare handlinger som ligger innenfor POTs kjerneområde, kan det således være spørsmål om å benytte POTs ressurser. På følgende saksfelt kan det særlig være aktuelt å vurdere om POT bør tillegges en mer markert rolle enn i dag:

• organisert kriminalitet med forbindelser til bestemte land, grunnet sammenhengen med POTs kontraetterretningsvirksomhet.

• internasjonal industrispionasje, grunnet sammenhengen med POTs oppgaver knyttet til økonomisk og vitenskapelig spionasje som fremmede stater står bak.

• forbrytelser mot menneskeheten, folkemord og grove krigsforbrytelser, grunnet disse forbrytelsenes internasjonale og ofte politisk relaterte karakter.

I tilknytning til de ulike oppgaver må det foretas en nærmere drøftelse av om POT bør ha et eneansvar eller kun et bistandsansvar og om tjenesten kun skal utføre forebyggende tiltak eller om tjenesten skal ha et nærmere bestemt etterforskingsansvar (se kap 10.3 hvor grensen mellom forebyggende virksomhet og etterforsking er behandlet).

Etterforskingsoppgavene må etter utvalgets syn ikke overskygge POTs virksomhet som en forebyggende sikkerhetstjeneste. Forebyggende virksomhet er helt avgjørende for at tjenesten skal kunne utføre oppgavene med en rimelig grad av resultatoppnåelse. Etter utvalgets syn bør POT også i fremtiden utøve operativ/offensiv forebyggende sikkerhetstjeneste. Det er mindre klart om POT fortsatt bør ha vesentlige oppgaver av defensiv forebyggende art, se nærmere om dette i kap 11.2.12 og 11.2.13.2.

Den systematiske bearbeidelse og analyse av innhentet eller mottatt informasjon er viktig, bl a som grunnlag for utarbeidelse av trusselvurderinger på de ulike områder og generelt som strategisk planlegging innenfor all overvåkingstjeneste. Om dette uttalte Kriminaletterretningsutvalget (s 39):

«POTs etterretningsvirksomhet har så langt ikke vært gjort til gjenstand for noen gjennomgripende evaluering. Det har vært en generell tendens de senere år til å legge stadig større vekt på analysevirksomheten og utarbeidelse av trusselvurderinger, både generelt og konkret forut for bestemte begivenheter. Dette arbeidet har så langt blitt godt mottatt av de instanser som er kunder for slike vurderinger. Men både på dette feltet, og ikke minst når det gjelder politioperativ bruk av det EDB-baserte etterretningsregisteret, ligger det utviklingsmuligheter. Eksempelvis må det forventes at EDB-systemet i likhet med andre deler av politiet vil bli brukt stadig mer aktivt som et levende arbeidsredskap også i POTs forebyggende virksomhet.»

11.2 Vurdering av tjenestens saksområder

11.2.1 Forbrytelser mot rikets sikkerhet

Nedslagsfeltet for POT har, grovt sett, tradisjonelt vært avgrenset til området rikets sikkerhet. Rikets sikkerhet var bl a uttrykkelig nevnt i overvåkingsinstruksen av 1977 for å avgrense POTs oppgaver. Begrepet er verken klart eller entydig. Det hersker både faktisk og juridisk tvil om hvilke handlinger som kan sies å representere en trussel mot eller fare for rikets sikkerhet. Hver enkelt bestemmelse hvor begrepet rikets sikkerhet er benyttet, må i utgangspunktet tolkes på selvstendig grunnlag. Begrepet vil således kunne ha forskjellig meningsinnhold i ulike straffebud, straffeprosessuelle bestemmelser og andre bestemmelser. I overvåkingsinstruksen av 1977 ble begrepet antatt å favne videre enn for eksempel i straffeloven §§ 90 og 91. Begrepet ble antatt å dekke de fleste forhold av ulovlig art som tar sikte på å påvirke/forskyve eller – direkte eller indirekte – skade viktige samfunnsmekanismer og offentlige styringsprosesser.

Sikkerhetsutvalget s 45 uttaler at begrepet i lovbestemmelser må forstås slik at de ikke utelukkende omhandler militære forhold, men at begrepet ’rikets sikkerhet’? foruten vår forsvarsevne også omfatter forhold av betydning for nasjonens selvstendighet og indre stabilitet.

Det kan også vises til Fostervollutvalgets omtale (s 83) av begrepet. Fostervollutvalget la til grunn at begrepet rikets sikkerhet i 1977-instruksen favnet vesentlig videre enn begrepet statens selvstendighet og sikkerhet, som også var nevnt i 1977-instruksen og er benyttet i straffeloven kapittel 8. Dette har betydning for forståelsen av POTs nåværende oppgaver, da gjeldende overvåkingsinstruks har fjernet henvisningen til rikets sikkerhet, men opprettholdt oppgaven med å forebygge, motvirke og etterforske lovbrudd mot statens sikkerhet og selvstendighet. 1 Endringen har skapt en viss uklarhet. Begrunnelsen for valget av formuleringen lovbrudd mot statens sikkerhet og selvstendighet fremgår så langt utvalget kan se ikke av St meld nr 39 (1992-93), som er det nærmeste man kommer tilgjengelige forarbeider til 1994-instruksen. Tvert om uttalte Justisdepartementet at en i det videre arbeidet med instruksen ville legge vekt på å finne formuleringer som er mer klargjørende enn de nåværende, og pekte på som en mulighet at det i instruksen konkret angis hvilke forbrytelser som skal være POTs ansvar. 2

Én forståelse av ordbruken i instruksen kan være at POTs oppgaver er begrenset kun til overtredelser av straffeloven kap 8 om Forbrydelser mod Statens Selvstændighed og Sikkerhed. I tilfelle vil POT ikke ha kompetanse til å forebygge, motvirke og etterforske forbrytelser mot Norges Statsforfatning og Statsoverhoved (straffeloven kapittel 9) – med mindre forholdet dekkes av den videre oppregning av oppgaver. Slik har bestemmelsen imidlertid ikke blitt oppfattet i praksis, og det har heller neppe vært meningen å begrense POTs oppgaver på denne måten. Men ordlyden er ikke særlig klargjørende.

Det bør etter utvalgets oppfatning fremdeles være en kjerneoppgave for POT å forebygge og etterforske forbrytelser mot rikets sikkerhet. De hensyn som taler for at vi har en egen overvåkingstjeneste organisert som et særorgan innenfor politiet (jf kap 9), gjør seg særlig gjeldende i disse sakene.

Tjenesten bør i utgangspunktet ha enekompetanse når det gjelder å forebygge og etterforske forbrytelser mot rikets sikkerhet. For å fjerne uklarhetene knyttet til bruken av formuleringen lovbrudd mot statens sikkerhet og selvstendighet, foreslår utvalget at det i en angivelse av POTs oppgaver på dette området i stedet inntas en direkte henvisning til straffeloven kapittel 8 og 9 og lov om forsvarshemmeligheter, som vil dekke de viktigste forbrytelser som tjenesten bør ha til oppgave å forebygge og etterforske.

De aktuelle straffebudene er av forskjellig art. Noen kommer først til anvendelse i krigstid. Enkelte av straffebudene beskytter rikets ytre sikkerhet, mens andre først og fremst tar sikte på å verne rikets indre sikkerhet. Såkalt flyktningespionasje kommer i en særstilling, fordi virksomheten ikke nødvendigvis direkte skader rikets sikkerhet. Om flyktningespionasje og andre sikkerhetsmessige forhold knyttet til utlendingers opphold i Norge, som rammes av straffeloven § 91 a, uttaler Metodeutvalget bl a følgende på s 47:

«(–-). Utlendingers opphold i Norge på humanitært grunnlag har reist et viktig dobbeltsidig sikkerhetsproblem. På den ene siden skal utlendinger gis den beskyttelse de behøver og de samme demokratiske rettigheter som norske borgere. Dette innebærer at til tross for en annen stats subjektive behov for oppsyn med dissidenter i eksil, så må norske myndigheter slå ned på enhver form for overgrep som har karakter av flyktningespionasje, og som rammes av straffeloven § 91a. Dette gjelder enten overgrepene består i å legge press på individer i ulike sammenhenger, eller det er likvidasjoner, slik man har sett eksempler på i andre land. På den annen side er det en grense for hvor langt utlendinger kan tillates å gå i å utføre handlinger mot hjemlandet. Ren meningsytring eller politisk agitasjon er selvsagt tillatt i henhold til anerkjente prinsipper om ytringsfrihet og andre demokratiske rettigheter, mens direkte ulovlige handlinger, eksempelvis voldelige anslag mot representanter for hjemlandet eller ambassadeinntrenginger må forhindres. Det er derfor blitt av økende betydning for norsk politi å ha et våkent øye til de sikkerhetsmessige konsekvenser utlendingers opphold i Norge kan få, både for dem selv og for forholdet mellom Norge og hjemlandet. Det blir med andre ord av sikkerhetsmessig betydning å effektivt kunne etterforske ulovligheter på dette feltet, begått både av utlendinger og av medhjelpere til hjemlandets myndigheter.»

Dette utvalget slutter seg til Metodeutvalgets vurderinger på dette punkt, og fremhever at POT fremstår som den instans som også i fremtiden vil være best egnet og ha den nødvendige kompetanse og kontaktnett til å inneha hovedansvaret for å forebygge og etterforske ulovlige handlinger på dette feltet. I videste forstand dreier dette seg om å beskytte demokratiske rettigheter, jf kap 7.5.5.

En ulempe ved utvalgets forslag kan hevdes å være at henvisningen til bestemte kapitler i straffeloven må endres i tilfelle endringer i straffeloven. 3 Det kan også stilles spørsmålstegn ved om det i det hele tatt er nødvendig å medta en henvisning til de nevnte kapitler, da oppgavene i all hovedsak vil dekkes av øvrige oppgaveanvisninger, særlig dersom begrepet ulovlig etterretningsvirksomhet fortsatt skal brukes. På den annen side vil en slik henvisning være langt mer presis enn en sammenfatning av disse straffebestemmelsene under en fellesbetegnelse, og oppgaven vil ikke fullt ut dekkes av andre oppgaveangivelser. Utvalget kan heller ikke se at det representerer noen vesentlig ulempe om enkelte av POTs øvrige oppgavebeskrivelser som henviser til straffbare forhold, f eks oppgaven knyttet til ulovlig etterretningsvirksomhet, i noen grad vil overlappe med henvisningen til straffelovens kapittel 8 og 9 og lov om forsvarshemmeligheter.

Forslaget kan muligens innebære en viss innskrenkning i POTs myndighet, dersom en legger en mer utvidende forståelse av uttrykket lovbrudd mot statens sikkerhet og selvstendighet i overvåkingsinstruksen § 1 til grunn. I vid forstand kan uttrykket forstås som en henvisning til ethvert lovbrudd som angår rikets sikkerhet – f eks også visse forbrytelser som omfattes av straffelovens kapittel 12 om forbrytelser mot den offentlige myndighet. I overvåkingsinstruksen av 1977 § 2 var det en uttrykkelig henvisning til flere kapitler i straffeloven som eksempler på forbrytelser som etter omstendighetene kunne medføre fare for rikets sikkerhet. Dette gjaldt – foruten kapittel 8 og 9 – også kapitlene 12, 13 og 14. På den annen side bør forebygging og etterforsking av slike forbrytelser som nevnt i kapittel 12-14 i utgangspunktet ikke være en oppgave for POT, med mindre de dekkes av andre oppgaveangivelser, f eks terrorisme eller sabotasje. Det synes derfor ubetenkelig å begrense oppregning av konkrete straffebestemmelser til de som er fastsatt i straffeloven kapittel 8 og 9 og i lov om forsvarshemmeligheter.

Utvalget vil også understreke at avgrensningen er valgt under den forutsetning at overordnet påtalemyndighet kan legge etterforskingen av spesielle saker til POT i de sjeldne tilfeller hvor saken berører forhold knyttet til rikets sikkerhet, men hvor det antatt overtrådte straffebud ikke er inntatt i straffeloven kapittel 8 eller 9 eller lov om forsvarhemmeligheter eller for øvrig faller direkte inn under noen andre av POTs oppregnede primæroppgaver. Et eksempel på en sak hvor dette kan være aktuelt, er etterforsking av unnlatelse av å avverge spionasje (straffeloven § 139). Utvalget anser det ikke nødvendig i et formelt regelverk å regulere denne adgangen for overordnet påtalemyndighet til å peke ut den mest hensiktsmessige etterforskingsinstans etter en konkret vurdering i det enkelte tilfelle.

11.2.2 Kontraetterretning

Begrepet kontraetterretning omfatter alle tiltak for å innhente opplysninger om fremmed etterretningsvirksomhet rettet mot Norge eller norske sikkerhetsinteresser, samt aktive tiltak for å motvirke eller hindre slik virksomhet.

Spionasje er ikke brukt som begrep i gjeldende instruksverk. Begrepet er heller ikke i særlig grad benyttet i lovverket, med unntak for lov om forsvarshemmeligheter § 4. Med spionasje menes normalt innsamling av informasjon ved hjelp av hemmelige midler i etterretningsmessig hensikt. Åpen etterretningsvirksomhet faller altså utenfor spionasjebegrepet, og det samme må i utgangspunktet legges til grunn i forhold til begrepet ulovlig etterretningsvirksomhet. Åpen etterretningsvirksomhet er normalt ikke straffbart, selv om en har eksempler fra rettspraksis på at en for utstrakt systematisk kartlegging og sammenstilling av opplysninger gjennom åpne kilder etter omstendighetene likevel kan medføre at virksomheten må anses ulovlig.

Det er en av POTs hovedoppgaver i dag å forebygge, motvirke og etterforske ulovlig etterretningsvirksomhet, jf overvåkingsinstruksen § 1. Som nevnt vil ulovlig etterretningsvirksomhet også normalt kunne rammes av straffebud som faller inn under samlekategorien lovbrudd mot statens sikkerhet og selvstendighet og etter omstendighetene som ulovlig teknologioverføring, men begrepene er ikke helt overlappende. Eksempler på ulovlig etterretningsvirksomhet som ikke omfattes av de to begrepene, er former for økonomisk spionasje, og ulovlig etterretningsvirksomhet rettet mot gradert informasjon som ikke rammes av straffeloven §§ 90 eller 91 eller lov om forsvarshemmeligheter, men som etter omstendighetene rammes av straffeloven § 121 eller militær straffelov § 69. Spørsmålet er om POT også bør ha til oppgave å bekjempe slike former for ulovlig etterretningsvirksomhet.

Trusselbildet på etterretningssiden har ikke endret seg i takt med endringene i det sikkerhetspolitiske trusselbildet, jf kap 7.5. I lys av dette er fremdeles kontraetterretningsvirksomheten nødvendig. POT er i dag eneansvarlig for all operativ kontraetterretningstjeneste i fredstid, også slik ulovlig etterretningsvirksomhet som ikke rammes av straffebud i straffelovens kapittel 8 eller 9 eller lov om forsvarshemmeligheter. Dette bør etter utvalgets syn videreføres. Utvalget ser ikke realistiske alternativer til at POT også i fremtiden skal ha hovedansvaret i Norge for all operativ kontraetterretningsaktivitet. De relativt mange spionasjesaker de seneste 50 årene, sammenholdt med utvisninger av diplomatisk personell og kompleksiteten i de operative motvirkende tiltak, tilsier at dette sakskomplekset også i fremtiden bør være undergitt en samlet behandling, og at oppsplitting og ansvarsdeling bør unngås.

POT bør derfor etter utvalgets syn fremdeles ha eneansvar for å forebygge og etterforske saker om ulovlig etterretningsvirksomhet. I motsetning til dagens formulering, bør det imidlertid i denne oppgaveangivelsen, som kommer i tillegg til overtredelser av straffelovens kapittel 8 og 9 og lov om forsvarshemmeligheter, slås uttrykkelig fast at POTs oppgave kun skal begrenses til å gjelde ulovlig etterretningsvirksomhet som en fremmed stat står bak. Ulovlig virksomhet som kan føres tilbake til statlige organer, kan få politiske konsekvenser. Det er en naturlig oppgave for en overvåkingstjeneste å motvirke statsstøttet ulovlig etterretning, uansett hvilke straffebestemmelser som overtres.

Forslaget vil gjøre det klarere at f eks industrispionasje ikke vil være en oppgave for POT. Slike former for kriminalitet bør det vanlige politi, eventuelt ØKOKRIM, ha ansvar for. Når kriminaliteten ikke berører landets sikkerhetsmessige interesser eller forholdet til fremmede makter, er det ikke naturlig å la POT som særorgan ha som oppgave å bekjempe virksomheten. POT bør bare ivareta grunnleggende sikkerhetsinteresser. Det er ingen naturlig oppgave for en overvåkingstjeneste å beskytte bedrifters konkurranseevne. POT har heller ikke vesentlig kapasitet på dette området i dag. Dette reiser spørsmålet om prioriteringen av POTs ressurser mellom ulike oppgaver.

POT har overfor utvalget hevdet at mange bedrifter er tilbakeholdne med å gå ut med opplysninger om at bedriften har vært utsatt for industrispionasje og lignende anslag, og at det har inntruffet hendelser som tyder på at bedriftene er tilbakeholdne med å anmelde slike forhold til det alminnelige politi fordi de ikke stoler på at politiet kan behandle opplysningene med absolutt konfidensialitet. Tjenesten har erfart at flere private virksomheter foretrekker å be om bistand fra POT, fordi en i større grad stoler på at tjenesten kan behandle saken med den tilstrekkelige diskresjon. Etter utvalgets syn kan dette imidlertid ikke være avgjørende for spørsmålet om POTs oppgaver på dette området.

Økonomisk spionasje som fremmed stat står bak, bør derimot være en oppgave for POT å forebygge og etterforske. Med økonomisk spionasje menes her ulovlig etterretningsaktivitet med formål å tilegne seg beskyttet informasjon av økonomisk art eller verdi. Økonomisk sikkerhet er generelt blitt viktigere for statene, og det er grunn til å regne med økende etterretningsaktivitet på dette område.

På den annen side har vi sett i kap 7.5.4 at den trussel som økonomisk spionasje utgjør, i beste fall er vanskelig å måle. Utenlandske analyser på dette området spriker, og det mangler dokumenterbare data. Påstander om at økonomisk spionasje internasjonalt er eksplosivt økende, kan det neppe festes lit til. Det er også grunn til å understreke at den store mengden av informasjon som spres, også i form av aktiv økonomisk etterretning, skjer i lovlige former. Den ulovlige økonomiske spionasje som er av interesse for en overvåkingstjeneste, vil antagelig være rettet mot deler av norsk oljeindustri, forsvarsindustri og det sentrale offentlige beslutningsapparat. Utvalget viser for øvrig til seniorforsker Jens Chr. Andvigs utredning om økonomisk spionasje (se vedlegg 2), som går relativt grundig inn på problemets omfang og metoder som brukes for denne type spionasje – sett i lys av overordnede økonomiske og andre rammefaktorer.

Utvalget anser det derfor ikke hensiktsmessig å innføre begrepet økonomisk spionasje i noe formelt regelverk, og bemerker at etterretningsvirksomhet rettet mot sensitive økonomiske opplysninger vil være en undergruppe innenfor samlebetegnelsen ulovlig etterretningsvirksomhet som fremmed stat står bak. Selve begrepet økonomisk spionasje lar seg dessuten vanskelig presist definere.

POT bør følge nøye med på den nasjonale og internasjonale utviklingen på dette området. Det er foreløpig uklart om det er grunn til å bruke vesentlige ressurser på å forebygge og etterforske saker om fremmede makters økonomiske spionasje mot norske interesser.

11.2.3 Kontrasabotasje

I overvåkingsinstruksen § 1 er det bestemt at POT bl a skal forebygge, motvirke og etterforske sabotasje. Instruksen § 3 første ledd bokstav f pålegger for øvrig OVS å virke som sentral rådgiver og varslingsinstans samt yte etterforskingsbistand i forbindelse med sabotasjehandlinger.

Sabotasjebegrepet bør etter utvalgets syn i utgangspunktet forbeholdes ødeleggelser o.l. som utføres av eller på vegne av en fremmed makt, organisasjon eller gruppering. Som oftest vil sabotasje skje som innledning til og under væpnede konflikter eller andre sikkerhetspolitiske krisesituasjoner mellom stater eller grupper som har status som krigførende i ikke-internasjonale væpnede konflikter. 4 Dette vil si at enkeltpersoner og organisasjoner som handler på eget initiativ pr definisjon ikke kan utføre sabotasje. Sabotasje må altså ha et visst internasjonalt perspektiv. Handlingen forutsetter dessuten et visst organisert preg og vil som regel forekomme under sikkerhetspolitiske kriser. Overlappinger i forhold til terrorisme vil imidlertid kunne forekomme, ikke minst med statsterrorisme, se kap 11.2.4.1 om dette begrepet.

Spørsmålet er om det fremdeles bør være en oppgave for POT å forebygge og etterforske sabotasje. Visse former for sabotasje vil rammes av straffeloven § 93, og være dekket gjennom henvisningen til straffelovens kapittel 8, jf kap 11.2.1. På den annen side kan det tenkes sabotasjehandlinger som ikke rammes av noen straffebestemmelse i straffeloven kapittel 8 eller 9, og som det heller ikke er naturlig å kalle terrorisme. Særlig kan dette gjelde enkelte forbrytelser i straffeloven kapittel 14, f eks straffeloven § 151 b. Slike straffbare handlinger, som kan ha forbindelseslinjer både til rikets sikkerhet og terrorisme, bør fremdeles falle innenfor POTs ansvarsområde.

Oppgaven kan angis ved å videreføre sabotasjebegrepet, å etablere et nytt og mer dekkende begrep eller å regne opp de konkrete straffebestemmelser som bør ligge innenfor POTs ansvarsområde. Etter utvalgets vurdering vil det være mest mest hensiktsmessig fortsatt å bruke sabotasjebegrepet. Det vil være uhensiktsmessig å regne opp alle straffebestemmelser som kan ramme sabotasjehandlinger. Selv om begrepet ikke er helt presist, har utvalget lagt vekt på at det er benyttet i gjeldende instruks. I praksis har det voldt liten tvil mht avgrensningen av POTs oppgaver. Begrepene sabotasje og sabotasjehandlinger er for øvrig benyttet i straffeloven § 104 a, energiloven § 6-1, lov om bygging og sikring av drivstoffanlegg § 1 og sikkerhetsloven § 3 nr 4. Sabotasjebegrepet indikerer etter ordlyden at det ikke vil være POTs oppgave generelt å forebygge og etterforske saker som dreier seg om hærverk eller annen skadeforvoldelse. Det forutsettes således at begrepet i denne sammenheng ikke dekker skadegjørende handlinger som kun rammer private interesser. Begrepet bør forstås på samme måte som i sikkerhetsloven, slik at det kun dreier seg om sabotasjehandlinger som utføres av eller for en fremmed stat, organisasjon eller gruppering. Spørsmålet om den nærmere avgrensning av oppgaven – og derigjennom kompetansefordelingen mellom POT og andre politienheter – antas sjelden å komme på spissen, og kan i så fall løses gjennom samarbeid og koordinering i hvert enkelt tilfelle.

POT bør etter utvalgets syn ha enekompetanse når det gjelder forebyggende virksomhet og skjult etterforsking ifm sabotasjehandlinger. Når det gjelder åpen etterforsking av allerede begåtte handlinger, er det imidlertid utvalgets vurdering at dagens praksis normalt bør videreføres. Ansvaret for etterforskingen bør legges til politimesteren i det distrikt hvor handlingen er utført, hvis ikke annet bestemmes av overordnet påtalemyndighet. Men POT bør kunne bistå i etterforskingen så langt det finnes nødvendig. I disse situasjoner vil det først og fremst være det ordinære politiet som besitter de egnede ressurser og kompetanse, jf kap 10.4.4.4. Se også de spesielle merknadene til ny § 17 b i politiloven.

11.2.4 Kontraterrorisme og bekjempelse av annen politisk motivert vold (kontraekstremisme)

11.2.4.1 Innledning

Begrepet terrorisme spenner fra ordinær kriminalitet til handlinger som nærmest er militære i sin karakter. Det finnes ikke noen allmenn, presis eller offisiell definisjon av begrepet, verken i Norge eller internasjonalt. 5

I overvåkingsinstruksen § 1 er det bl a fastsatt at POT har som oppgave å forebygge, motvirke og etterforske politisk motivert vold (terrorisme). Instruksen § 3 første ledd bokstav f pålegger dessuten OVS å virke som sentral rådgiver og varslingsinstans ifm terrorhandlinger. Det er utarbeidet et eget terror- og sabotasjeplanverk for politiet. 6

Overvåkingstjenesten fikk disse oppgavene på et tidlig tidspunkt. Oppgavene ble imidlertid ikke uttrykkelig angitt før ved overvåkingsinstruksen av 1977.

Selv om politisk motivert vold i overvåkingsinstruksen § 1 kan synes definert med begrepet terrorisme i parantes, faller det likevel innenfor POTs ansvarsområde å forebygge og etterforske politisk motivert vold som ikke har en slik intensitet, karakter eller omfang at en vil karakterisere det som terrorisme. Arbeidsområdet går gjerne under betegnelsen kontraekstremisme. Inn under dette faller f eks voldelig nynazistisk virksomhet.

Sikkerhetsutvalget s 12 fant at det mest hensiktsmessige antagelig vil være å definere terrorisme ut fra karakteristiske trekk ved selve voldshandlingene. I en slik sammenheng kan terrorisme defineres som systematisk bruk av vold eller ødeleggelse – eller trusler om dette – for å skape en tilstand av frykt, få oppmerksomhet ved en sak, presse noen til å gi etter for bestemte krav, og å oppnå en effekt også på andre enn det direkte offereret eller målet for voldshandlingen. I Sikkerhetsutvalgets utredning ss 12-13 refereres to andre definisjoner av terrorisme, som illusterer problemet ved å finne frem til en dekkende definisjon.

Det som blir karakterisert som terrorisme i ett land, blir ikke nødvendigvis definert som terrorisme i et annet. Det kan ligge politiske motiver bak hvordan enkelte grupperinger eller handlinger karakteriseres. Som regel anvendes imidlertid uttrykket om en gruppe meget alvorlige straffbare handlinger, som – normalt med politisk-ideologisk eller religiøst motiv – gjennomføres for å påvirke eller gjennomtvinge krav mot stater, offentlige myndigheter o l. Terrorhandlinger skiller seg altså fra vanlig kriminalitet først og fremst gjennom formålet med handlingen. Selve handlingene kan f eks være bombesprengninger, attentater, gisseltakinger eller flykapringer. De bakenforliggende motiver kan også være ulike: terrorhandlingen kan bl a gjennomføres for å oppnå spredning av et politisk budskap, søke å destabilisere eller diskreditere bestemte makthavere eller andre, ha utpressingshensikt, provokasjonshensikt eller hevn-/gjengjeldelseshensikt, eller ha sin bakgrunn i hat eller ønske om å legitimere den kriminelle bevegelse.

Det kan være vanskelig å avgjøre om det dreier seg om terrorisme eller vanlig kriminalitet, ikke minst fordi man ofte ikke kjenner gjerningsmannens hensikter. På den annen side tar ofte terrorister – i motsetning til andre kriminelle – på seg ansvaret for handlingene. 7

Begrepet terrorhandlinger er for første gang definert i en lovtekst, i lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven). I loven § 3 nr 5 defineres terrorhandlinger som ulovlig bruk av, eller trussel om bruk av, makt eller vold mot personer eller eiendom, i et forsøk på å legge press på landets myndigheter eller befolkning eller samfunnet for øvrig for å oppnå politiske, religiøse eller ideologiske mål. Definisjonen er nærmere omtalt slik i forarbeidene: 8

«Med eiendom menes i denne definisjonen ikke bare fast eiendom, men også løsøre, bygninger, utstyr, materiell, områder, naturmiljøet og andre objekter/annen virksomhet som ikke er personer. Aksjoner av dette slag har oftest til hensikt å fokusere mediaoppmerksomheten på saker av politisk, ideologisk eller religiøs natur. Aksjonene (kapring, gisseltaking, bombeattentater, osv) kan bli rettet mot enkeltpersoner, offentlige etablissementer, flyselskaper, norsk industri eller andre vitale deler av vårt samfunn. Om begrepet terrorisme og terrortrusselen vises for øvrig til NOU 1993:3 Strafferettslige regler i terroristbekjempelsen. Terrorisme er ikke et ord som ellers er benyttet i norsk lovgivning. Det engelske ordet ’terrorism’ synes for øvrig ikke helt egnet for oversettelse til bruk i en lovtekst. Ism’er i norsk språk forbindes gjerne med en politisk eller religiøs retning. I denne lov er det etter departementets oppfatning mer essensielt å benytte et begrep som er knyttet til selve handlingen. Kategorien av sikkerhetstruende virksomhet foreslås derfor benevnt ’terrorhandlinger’.»

Det sondres gjerne mellom nasjonal og internasjonal terrorisme. Enkelte opererer i tillegg med begrepet statsterrorisme eller statsstøttet terrorisme. Nasjonal terrorisme foreligger når en stats egne borgere retter angrep mot landets myndigheter, institusjoner eller borgere, og de øvrige vilkår som nevnt ovenfor foreligger. ETA i Spania og IRA i Storbritannia er eksempler på nasjonale terrorgrupper som fremdeles av aktive i Europa. Internasjonal terrorisme foreligger når mer enn én stats interesser er involvert. Terrorhandlingen kan finne sted i en annen stat enn den stat hvor konflikten har sitt utgangspunkt, og kan være rettet mot en annen stats borgere, eiendom eller andre interesser. Enkelte definisjoner krever i stedet – eller i tillegg – at det angripes mål utenfor terroristenes hjemlands grenser. 9Statsterrorisme foreligger når en stat anvender terror eller gir støtte til terroristorganisasjoner for å fremme egne innenriks- eller utenrikspolitiske mål. 10

11.2.4.2 Kontraterrorisme

Norge har ikke erfart former for nasjonal terrorisme, jf kap 7 om trusselbildet. Derimot kan det finnes personer i Norge som sympatiserer med internasjonale terrororganisasjoner, som planlegger terrorhandlinger i utlandet eller som yter annen bistand til terrororganisasjoner, f eks i form av våpen eller husly til tilreisende terrorister. Det er også en viss risiko for at norske interesser – i eller utenfor landets grenser – blir utsatt for terrorhandlinger. Det er i dag POTs oppgave å overvåke slik virksomhet, for å undersøke om det foreberedes straffbare handlinger.

Etter utvalgets vurdering er det nødvendig å følge med på miljøer i Norge med forbindelseslinjer til internasjonal terrorisme, selv om miljøet ikke er involvert i ulovlige handlinger her til lands. Men utvalget understreker samtidig utlendingers frie adgang til politisk agitasjon, jf kap 11.2.1. Det er også en viktig oppgave for norsk politi og et ledd i norsk suverenitetshevdelse å forhindre at utlendinger i eksil på noen måte bringer med seg hjemlandets konflikter til Norge, ved å benytte norsk territorium til utførelse, planlegging eller annen støtte til terrorrelatert virksomhet. Selv om norske interesser ikke er utsatt, vil det påhvile politiet et særlig ansvar for å motvirke trusler mot utenlandske interesser i Norge. Det kan ikke aksepteres at norsk territorium utnyttes for planlegging av eller forberedelser til attentater eller annen ulovlig virksomhet som retter seg mot utenlandske interesser. Dette gjelder uansett om selve den straffbare handling vil bli utført i utlandet. På bestemte områder følger dessuten en særlig beskyttelsesplikt av folkerettslige avtaler, f eks plikten til å beskytte diplomatiske stasjoner mv.

Av hensyn til det internasjonale samarbeidet er det også viktig at Norge har en operativ beredskap som på kort varsel kan bistå andre land med å sjekke ut ledetråder, eliminere mulige forbindelseslinjer mellom utenlandske terrororganisasjoner og miljøer i Norge, osv. Det internasjonale samfunn har gjentatte ganger fordømt terrorisme i alle former uavhengig av hvilke motiver som ligger bak. Det ligger i dette en sterk internasjonal oppfordring til alle land om å etablere og vedlikeholde effektive tiltak på dette området, både gjennom grensekontroll, vedtakelse av adekvat antiterrorlovgivning samt koordinering av rettsforfølgning over landegrensene.

Utvalget understreker at det forhold at Norge hittil har vært forskånet fra omfattende terrorhandlinger, gjør oss sårbare dersom vi innretter oss etter den tro at terroren ikke kan nå oss i fremtiden. Det er derfor viktig at tiltak mot terrorisme i Norge er fullt på høyde med tiltakene i andre land. En må dessuten følge oppmerksomt med på internasjonal terrorisme for å kunne vurdere sikkerheten til nordmenn og norske installasjoner mv i utlandet (norske nødhjelpsarbeidere, forretningsreisende, turister, utenriksstasjonene og deres personell, osv).

Etter utvalgets vurdering bør også i fremtiden POT ha som oppgave å utføre dette arbeidet. Det internasjonale aspektet ved terrorisme og det forhold at det er nødvendig å samarbeide nært med overvåkingstjenester i andre land, tilsier dette. I tillegg kommer at arbeidet krever en møysommelig oppbygging av høyt spesialisert kompetanse som en i dag ikke finner i det alminnelige politi, og som det heller ikke er særlig realistisk å bygge opp innenfor den alminnelige politiorganisasjonen.

Utvalget foreslår at oppgaven angis som å forebygge og etterforske politisk motivert vold eller tvang. Ordlyden i gjeldende overvåkingsinstruks § 1 er ikke dekkende for hva som i praksis oppfattes som terrorisme. Bl a dekker begrepet kun vold, ikke tvang som ikke har et voldelig element i seg. Dette er en svakhet som bør rettes opp i et nytt regelverk som angir POTs oppgaver. På den annen side er det viktig at gjeldende instrukser fremdeles fokuserer på volds-/handlingsaspektet, til forskjell fra tidligere instrukser som fastla at subversiv virksomhet (undergravingsvirksomhet) lå innenfor POTs ansvarsområde. Dette synes å være i tråd med Lundkommisjonens vurderinger. Fokus skal være rettet mot handlinger, ikke mot holdninger.

POT bør etter utvalgets syn ha enekompetanse når det gjelder forebyggende virksomhet og skjult etterforsking ifm terrorisme. Når det gjelder åpen etterforsking av allerede begåtte terrorhandlinger, er det imidlertid utvalgets vurdering at dagens praksis normalt bør videreføres. Ansvaret for etterforskingen bør legges til politimesteren i det distrikt hvor handlingen er utført, hvis ikke annet bestemmes av overordnet påtalemyndighet. Men POT bør kunne bistå i etterforskingen så langt det finnes nødvendig. I disse situasjoner vil det først og fremst være det ordinære politiet som besitter de egnede ressurser og kompetanse, jf kap 10.4.4.4. Se også de spesielle merknadene til ny § 17 b i politiloven.

Beredskapstroppen ved Oslo politikammer har et særlig ansvar for den fysiske bekjempelse av terrorhandlinger (under gisselsituasjoner osv). Beredskapstroppen har et landsdekkende ansvar, med unntak for bekjempelse av terrorhandlinger på kontinentalsokkelen. Et nært samarbeid mellom POT og beredskapstroppen vil fortsatt være påkrevet i terrorsaker.

11.2.4.3 Kontraekstremisme

Siden POT i dag har som oppgave å forebygge og etterforske politisk motivert vold, følger tjenesten virksomheten til ekstremistiske grupper i Norge som kan mistenkes for å planlegge politisk motiverte voldshandlinger, selv om de potensielle handlingene ikke vil være alvorlige nok eller av en slik art at en vil karakterisere disse som terrorisme. I dag er trusselen på dette området relatert til høyreekstreme/nynazistiske grupper.

Et sentralt spørsmål er om POT er den mest hensiktsmessige instans til å forebygge og etterforske handlinger foretatt av slike ekstremistiske grupperinger eller bevegelser. For vedkommende grupperinger vil det forhold at POT er tillagt oppgaven med å følge med i virksomheten deres, kunne gi dem en følelse av å være politisk forfulgt. Dette kan kanskje lede til at deres status innad vil styrkes og at rekrutteringen vil øke, mens en vanlig politioppmerksomhet kanskje i mindre utstrekning vil ha en slik effekt. Et annet argument mot å la dette område ligge under POT, kan begrunnes i POTs instruksstridige registreringspraksis overfor norsk venstreside i deler av etterkrigstiden, jf Lundkommisjonens rapport.

Utvalget er likevel ikke kommet til at denne oppgaven bør overføres til det ordinære politi. Utvalget anser POT som den i utgangspunktet best egnede instans til å bekjempe disse former for kriminalitet. Dette skyldes blant annet at tjenesten er vant til å håndtere de forholdsregler knyttet til det hemmelighold som er nødvendig i slike saker, samt besitter den erfaring og det internasjonale kontaktnett som ofte er påkrevet. De aktuelle grupperinger er oftest selv godt organisert og har tett kontakt med likesinnede i andre land. Det er videre vanskelig å sondre klart mellom terrorisme og ekstremisme, fordi begge former for virksomhet er politisk motivert. Dersom kontraterrorisme legges til POT, bør POT også tillegges ansvaret for kontraekstremisme.

Etter utvalgets syn bør det i et overordnet regelverk være tilstrekkelig å angi at POT har til oppgave å forebygge og etterforske politisk motivert vold eller tvang, som vil dekke både terrorisme og annen politisk motivert vold og tvang.

I praksis forestår POT i disse saker kun skjult etterforsking, på samme måte som i sabotasje- og terrorsaker, se kap 10.4.4.4. og 11.2.4.2. Det kan reises spørsmål om POT i større grad enn i dag bør forestå åpen etterforsking i disse sakene. Et slikt ansvar vil antagelig kreve noe tilførsel av etterforskingsressurser, men totalt sett kan det likevel hevdes å være en rasjonell løsning som følge av POTs fagkunnskap på dette området. En positiv tilleggseffekt vil kunne være at dette vil bidra til å synliggjøre og legitimere POTs virksomhet på en annen måte enn i dag. I den seneste tiden har en erfaring med at POT også forestår den åpne delen av etterforskingen, jf den såkalte nynazist-saken.

Som i sabotasje- og terrorsakene, bør POT etter utvalgets vurdering likevel kun ha eneansvar for forebyggende virksomhet og skjult etterforsking på dette feltet – ikke åpen etterforsking. Begrunnelsen for dette vil være den samme som for sabotasje- og terrorsakene. Dersom etterforskingen går over i en åpen fase, bør derfor saken vanligvis etterforskes av det ordinære politi. Men POT kan ha en mer eller mindre fremtredende bistandsrolle. Overordnet påtalemyndighet vil fremdeles kunne bestemme at POT i den enkelte sak også skal ansvaret for den åpne delen av etterforskingen. Utvalget understreker for øvrig behovet for samarbeid og koordinering med KRIPOS på dette feltet, se nærmere om dette i kap 11.3.1.2.

11.2.5 Motvirke spredning av masseødeleggelsesvåpen og ulovlig teknologioverføring

11.2.5.1 Innledning

POT har i dag som to av sine oppgaver å forebygge, motvirke og etterforske ulovlig teknologioverføring og spredning av masseødeleggelsesvåpen, jf overvåkingsinstruksen § 1. Det fremgår av instruksen § 3 første ledd bokstav d at OVS skal gi bistand og råd også til private industrier om sikkerhetstiltak og treffe særlige tiltak for å kartlegge og hindre slike handlinger. Tiltakene som iverksettes på dette område, har først og fremst som formål å søke å hindre ulovlig spredning av teknologi og utstyr av strategisk karakter som kan brukes til å utvikle/produsere masseødeleggelsesvåpen eller leveringsmidler for slike våpen.

I St meld nr 39 (1992-93) s 22 heter det bl a:

«Det er et skille mellom den tradisjonelle industrispionasje som foregår mellom konkurrerende firmaer og bedrifter, og industrispionasje fra en annen stat ved hjelp av deres etterretningsorganisasjoner. Det siste benevnes som ulovlig teknologioverføring. Det ordinære politi har ansvaret for etterforskingen i de tradisjonelle industrispionasjesaker, mens overvåkingspolitiet arbeider med ulovlig teknologioverføring.»

Det er altså ikke POTs oppgave i dag å beskytte forretningshemmeligheter eller på annen måte motvirke industrispionasje, med mindre det er andre stater som står bak etterretningsaktiviteten, jf kap 11.2.2.

Tross sondringen er det i dag noe uklart hvor langt POTs ansvar strekker seg. Til dels beror dette på at overvåkingsinstruksens formulering om ulovlig teknologioverføring ikke er særlig presis. I en tidlig fase av enkeltsaker vil det dessuten ofte kunne være svært uklart hvem som står bak anslaget mot en privat virksomhet, samt hva de ulovlig tilegnede opplysninger mv er tenkt brukt til. I dette ligger et potensiale for uklare ansvarsforhold, og samtidig en oppfordring til et nært samarbeid med andre politienheter, særlig med ØKOKRIM. Tilsvarende kan det i den enkelte sak være uklart om en står overfor ulovlig tilegnelse av alminnelige bedriftshemmeligheter, eller om opplysningene er beskyttelsesverdige også i et videre samfunnsmessig perspektiv.

Det kan skisseres følgende mulige måter å avgrense POTs oppgaver på (kriteriene kan eventuelt kombineres):

• hvilken samfunnsfunksjon som rammes, f eks slik at POT skal prioritere beskyttelse av funksjonen norsk utenrikshandel e l.

• hvilken type virksomhet som rammes, f eks at ansvaret er begrenset til oljeindustrien og/eller annen norsk høyteknologi (shipping etc).

• type bedrift/selskap – f eks at ansvaret konsentreres om norske hjørnestensbedrifter.

• type informasjon som skal beskyttes, enten gjennom en positiv oppregning eller å avgrense negativt mot handels-/forretningshemmeligheter.

• hvem som står bak, f eks slik at POTs ansvar begrenses til tilfeller hvor andre stater står bak eller tilfeller hvor det står interesser bak som det er grunn til å tro støttes direkte eller indirekte av en fremmed stat.

• typer tiltak fra myndighetenes side, f eks slik at POTs primærfunksjoner begrenses til tilfeller hvor det er påkrevet med skjult etterforsking og/eller tilfeller hvor det er påkrevet med internasjonalt samarbeid med POTs søstertjenester.

Uavhengig av hvilke avgrensningskriterier som legges til grunn, vil det være nødvendig med koordinering og tett samarbeid med andre politienheter. Saker om ulovlig teknologioverføring vil ofte kunne ha andre straffbare aspekter som det hører under andre politienheter å etterforske, jf f eks ØKOKRIMs kompetanse i korrupsjonssaker og i saker som må anses som tradisjonell industrispionasje. 11

11.2.5.2 Spredning av masseødeleggelsesvåpen mv

Arbeidet med å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen har utover på 1990-tallet blitt en stadig mer sentral oppgave innenfor det internasjonale sikkerhetssamarbeidet. 12

Staten vil alltid ha interesse i å motvirke spredning av masseødeleggelsesvåpenteknologi. POT har særlige forutsetninger for å drive kontaktskapende virksomhet nasjonalt og internasjonalt, samt forestå etterretningsvirksomhet, for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen mv. Utvalget bemerker også at man på dette felt er helt avhengig av utveksling av opplysninger over landegrensene. Tatt i betraktning at det i hovedsak vil være POTs søstertjenester som har ansvaret for etterretning på dette feltet, taler dette ytterligere for at arbeidsoppgaven knyttet til kontraproliferasjon i Norge fortsatt bør tillegge POT. Etter utvalgets syn bør derfor POT fortsatt ha som oppgave å forebygge og etterforske saker som angår spredning av masseødeleggelsesvåpen mv. Oppgaven bør nevnes særskilt.

Det er utvalgets vurdering at det totalt sett bør brukes større ressurser enn i dag for å forebygge og motvirke spredning av masseødeleggelsesvåpen mv. Flere instanser er involvert i dette arbeidet, som ledes av Utenriksdepartementet. POT bør styrkes, slik at tjenesten blir bedre i stand til å forebygge og motvirke trusler på dette feltet.

11.2.5.3 Ulovlig teknologioverføring

Utenriksdepartementet representerer Norge i de aktuelle internasjonale fora som behandler ulovlig teknologioverføring, og har ansvaret for at Norge oppfyller sine forpliktelser i forhold til samarbeidet. Utenriksdepartementet er også nasjonal lisensieringsmyndighet, og gir informasjon og veiledning til norske eksportører om norske eksportregler og -kontroll.

De aktuelle reglene har som formål å kontrollere at norske bedrifter ikke selger/overfører sensitiv teknologi til kjøpere/mottakere som har uærlige hensikter. Hovedloven er eksportkontrolloven, som dekker all eksportkontroll på det strategiske området. I tillegg kan forskrifter om handelsembargo mm være utferdiget med hjemmel i lov av 7 juni 1968 nr 4 til gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd. 13

Tollvesenet har til oppgave å kontrollere utførsel av varer fra Norge. Utførsel av lisenspliktige varer kontrolleres etter oppdrag fra Utenriksdepartementet. I tillegg tas det stikkprøver og gjennomføres bokettersyn i aktuelle firmaer. Tollvesenet har vide fullmakter til å gjennomføre slike kontroller, og kan ofte gjøre undersøkelser som politiet ikke har hjemmel til. Tollvesenet har imidlertid en vanskelig oppgave. Storparten av de strategiske varer som eksporteres, er flerbruksvarer som har både militær og sivil anvendelse.

POT bør etter utvalgets syn fortsatt ha som oppgave å forebygge og etterforske ulovlig teknologioverføring. Men oppgaven bør angis på en annen måte enn i dag. Utvalget foreslår at det i regelverket inntas klarere begrensninger, som synliggjør at POT ikke bør ha noen funksjoner rettet mot virksomhet som utelukkende kan klassifiseres som tradisjonell, kommersiell industrispionasje. Utvalget foreslår at begrepet ulovlig teknologioverføring erstattes med en uttrykkelig henvisning til eksportkontrolloven og FN-loven 14 . Det er først og fremst overtredelser av disse lover som POT bør forebygge og etterforske innenfor det feltet som i dag betegnes som ulovlig teknologioverføring. Overtredelser av bestemmelsene vil som regel klart berøre offentlige sikkerhetsinteresser. For øvrig vil POTs oppgaver på dette felt kunne falle inn under begrepet ulovlig etterretningsvirksomhet utført av eller for en fremmed stat. Utvalget legger til grunn at dersom det er fremmede stater som står bak den ulovlige teknologioverføringen, vil dette alltid berøre statens sikkerhetsinteresser. I praksis kan det imidlertid oppstå tilfeller hvor det kan være vanskelig å trekke en skarp grense mellom ulike former for ulovlig teknologioverføring. I tvilstilfeller bør samarbeid og informasjonsutveksling mellom POT og andre politienheter avklare hvem som bør behandle saken.

11.2.6 Bekjempelse av organisert kriminalitet

Etter særskilt bestemmelse av Justisdepartementet kan POT tillegges ansvaret for å forebygge, motvirke og etterforske internasjonal organisert kriminalitet, se overvåkingsinstruksen § 1 annet punktum. Justisdepartementet har så langt ikke funnet å benytte denne muligheten. Spørsmålet i det følgende er om POT i fremtiden bør få oppgaver også på dette området.

Flere av POTs utenlandske søstertjenester er tillagt oppgaver i tilknytning til bekjempelse av (internasjonal) organisert kriminalitet. POT mottar derfor også en del informasjon som berører organisert kriminalitet. POT formidler til rette instanser den informasjon som er mulig å videreformidle, men iverksetter ikke selv aktive tiltak. Andre lands overvåkingstjenester er ofte svært tilbakeholdne med å utlevere sensitive opplysninger til andre politienheter, bl a som følge av større lekkasjefare. Det er i dag et problem at POT i utstrakt grad må vaske informasjonen før den eventuelt bringes videre, for å skjule sensitiv informasjon om kilder mv.

Organisert kriminalitet kan ha åpenbare forbindelser med ulovlige handlinger som ligger i kjerneområdet for POTs nedslagsfelt. I noen grad kan det allerede tilligge POT å forebygge og etterforske en bestemt type organisert kriminalitet, nemlig slik kriminalitet som søker å presse politikere og offentlige myndigheter til å foreta handlinger som tjener vedkommende kriminelle organisasjon. Slik virksomhet vil i stor utstrekning rammes av straffelovens kapittel 12 om forbrytelser mot offentlig virksomhet, og må antagelig anses å ligge innenfor POTs arbeidsoppgaver i dag. 15

Mafiavirksomhet og andre typer internasjonal organisert kriminalitet kan være direkte involvert i staters virksomhet. I den grad mafiaen delvis opererer i samspill med en fremmed stat, kan det hevdes at POT har et fortrinn fremfor KRIPOS og andre politienheter i kriminalitetsbekjempelsen. Det samme kan gjelde internasjonal kriminalitet som involverer våpenbruk og/eller våpentransaksjoner.

POTs operative og analysemessige kompetanse vil kunne være et viktig bidrag i bekjempelsen av internasjonal organisert kriminalitet. Ikke minst vil tjenesten i større grad kunne trekke veksler på samarbeidet med utenlandske sikkerhets- og etterretningstjenesters engasjement på dette feltet. For utenlandske tjenester vil det være en fordel å kunne kanalisere mest mulig av kontakten gjennom ett ledd.

Forannevnte momenter tilsier etter utvalgets vurdering at POT trekkes inn i arbeidet med å forebygge og etterforske internasjonal organisert kriminalitet. Men det alminnelige politi bør fortsatt ha hovedansvaret for denne typen kriminalitet. POT bør derfor utelukkende ha en ren bistandsfunksjon på dette feltet. Det bør etter utvalgets syn etableres en ordning som bygger på de samme prinsipper som gjelder i Storbritannia, hvorunder overvåkingstjenesten i hvert enkelt tilfelle må anmodes om bistand av den politienhet som har saken, slik at tjenesten utelukkende bistår under den ansvarlige politienhets ledelse. Se om forholdet til KRIPOS og ØKOKRIM i kap 11.3.1 nedenfor.

11.2.7 Bekjempelse av annen alvorlig kriminalitet knyttet til viktige samfunnsinteresser

Etter særskilt bestemmelse av Justisdepartementet kan POT i dag tillegges ansvaret for å forebygge, motvirke og etterforske annen særlig alvorlig kriminalitet knyttet til viktige samfunnsinteresser, jf overvåkingsinstruksen § 1 annet punktum. Justisdepartementet har så langt ikke benyttet denne muligheten.

Etter utvalget syn er det ikke behov for fortsatt å opprettholde en slik mulighet. Det er vanskelig å tenke seg praktiske eksempler på hvilke kriminalitetsformer dette skulle være aktuelt for, som ikke allerede fremgår av POTs øvrige oppgaveangivelser. Den mulige oppgaveangivelsen er dessuten for uspesifisert og generell. Om nødvendig kan Justisdepartementet i stedet benytte hjemmelen i politiloven § 16 tredje ledd dersom det for en bestemt anledning finnes nødvendig å legge en oppgave til POT som ikke fremgår av tjenestens generelle ansvarsområde. Gjelder det etterforsking, kan overordnet påtalemyndighet treffe en tilsvarende beslutning.

Det synes derfor unødvendig å opprettholde en potensiell mulighet til på generelt grunnlag å legge såvidt omfattende oppgaver til POT. Utvalget foreslår at bestemmelsen utgår.

11.2.8 Utlendingskontroll

Overvåkingsinstruksen § 4 første ledd tredje punktum pålegger POT – i samarbeid med utlendingsmyndighetene – å foreta nødvendig kontroll med tilreisende og fastboende utlendinger. Dette innebærer ikke at POT er tillagt utlendingskontrollmyndighet, men tjenesten konsulteres regelmessig i saker som har sikkerhetsmessige aspekter. Oppgaven er altså ikke ment å være en tilleggsoppgave i forhold til overvåkingsinstruksen §§ 1 og 3, men en presisering av enkelte av disse hovedoppgavene.

Det må forutsettes at nødvendig kontroll er begrenset ut fra hva som er nødvendig for å kunne ivareta oppgaven med å forebygge, motvirke og etterforske lovbrudd. Utlendingskontroll retter seg imidlertid ikke bare mot kontroll før avgjørelse om oppholdstillatelse er fattet. For å forebygge forbrytelser som faller inn under POTs ansvarsområde, er det også et visst behov for kontroll i innvandrermiljøene. Utvalget viser i den forbindelse til Fostervollutvalgets vurderinger s 68:

«Erfaringene har vist at det kan være nødvendig for Overvåkingstjenesten å ha en viss innsikt og oversikt i innvandrermiljøene.

Oppsøkende virksomhet kan også ha en preventiv virkning. Dessuten kan den som ønsker å kontakte Overvåkingstjenesten på denne måten få vite hvem de skal henvende seg til. Jo flere kontakter man kan skaffe seg i disse miljøene, desto større muligheter har tjenesten til å vurdere de forskjellige opplysninger som gis. Erfaringene har nemlig vist at det kan være behov for en viss nøkternhet i vurderingen av de opplysninger som kommer fra innvandrermiljøene.

Når det gjelder mulighetene for å oppnå kontakt og tillit, har erfaringene her i landet vist at det i enkelte miljøer kan være vanskelig å få innpass på grunn av kulturelle og religiøse barrierer. På bakgrunn av erfaringer fra sine hjemland vil innvandrerne ofte ha en skeptisk holdning til politiet. For å overvinne denne skapsis, er det nødvendig å skape tillit og tiltro. I en viss utstrekning kan man oppnå dette ved å skaffe seg kunnskap om kultur, religion og miljømessig bakgrunn.»

Utvalget vil fremheve at POTs virksomhet på dette området ikke skiller seg prinsipielt fra overvåkingsvirksomhet rettet mot norske miljøer. Det understreker også det selvfølgelige at innsatsen må prioriteres i henhold til de til enhver tid gjeldende trusselvurderinger og ikke ut fra gruppers etniske bakgrunn. Overvåkingsfaglige vurderinger er det eneste som må styre virksomheten. Utvalget er herunder enig med en samlet justiskomité som i Innst S nr 246 (1992-93) s 7 advarte mot en generell overvåking av innvandrermiljøene som kan gi ytterligere fare for stigmatisering av innvandrergrupper i Norge.

På denne bakgrunn finner utvalget ikke grunn til å fremheve i et formelt regelverk at overvåkingstjenesten skal foreta nødvendig kontroll med tilreisende og fastboende utlendinger, og foreslår at denne oppdragsanvisningen utgår. En slik bestemmelse kan oppfattes som et pålegg om å forestå slik kontroll uten at kontrollen er begrunnet i POTs øvrige oppgaver. POT vil uten en slik bestemmelse ha de tilstrekkelige hjemler til å treffe forebyggende tiltak også overfor utenlandske statsborgere i Norge, dersom dette skulle være nødvendig av hensyn til ivaretakelsen av tjenestens oppgaver. At gjennomføringen eventuelt skal skje gjennom samarbeid med utlendingsmyndighetene, ligger i sakens natur og behøver etter utvalgets oppfatning ikke fremgå av et overordnet regelverk om tjenestens oppgaver. Utvalget bemerker for øvrig at POT ikke bør tillegges noe ansvar ifm forebyggelse eller etterforsking av menneskesmugling. Bekjempelse av menneskesmugling bør også i fremtiden være en alminnelig politioppgave.

11.2.9 Livvakttjeneste

I Norge har man i lang tid, også lenge før terrorisme ble et aktuelt tema, sett behovet for å treffe spesielle beskyttelsestiltak under statsbesøk o l i Norge, bl a gjennom livvakttjeneste. I Oslo har livvakttjenesten vært tillagt OVS. Overvåkingsinstruksen § 3 første ledd bokstav g fastsetter at OVS skal yte nødvendig livvakttjeneste etter departementets nærmere retningslinjer, samt avgi livvaktressurser til bistand for det stedlige politi. Departementet har gitt slike retningslinjer, som er inntatt i politiets direktiver i taktikk.

Nærsikring ved statsbesøk o.l. utføres av OVS etter anmodning fra vedkommende politimester og under politimesterens ledelse og ansvar. Det samme gjelder livvakttjeneste for norske nøkkelpersoner, bortsett fra kongefamilien.

Livvaktlaget ved OVS har de senere år bestått av 15-20 polititjenestemenn. Tjenestemennene er i utgangspunktet knyttet til ulike avsnitt ved OVS og har således ulike arbeidsoppgaver, men avgis til livvaktlaget i forbindelse med oppdrag og til ukentlig vedlikeholdstrening. Rekrutteringsgrunnlaget til livvaktlaget er fast tilsatte polititjenestemenn ved OVS.

Oslo politikammer yter også livvaktstjeneste. Den kongelige politieskorte ved Oslo politikammer gjennomfører en litt annen type livvakttjeneste enn livvaktlaget ved OVS. Eskorten beskytter faste objekter på et lavt trusselnivå, og opererer normalt med færre livvakter på hvert objekt og med flere begrensninger mht hvor nær de kan gå beskyttelsesobjektene og hvor mange personer utenom objektene de skal forholde seg til. Livvakttjenesten ved OVS krever en mer omfattende, samordnet og tettere nærsikring. Livvakttjenesten ved Oslo politikammer er, i motsetning til livvakttjenesten ved OVS, organisert med faste stillingshjemler.

Det er et spørsmål om det er rasjonelt å ha to livvaktenheter organisert under ulike politienheter. Fostervollutvalgets flertall foreslo å flytte livvakttjenesten fra POT til det øvrige politi, dog slik at ansvaret for innhenting av informasjon, analyse, trusselvurdering og rådgivning fremdeles burde tilligge POT. Argumentene fremgår av Fostervollutvalget ss 70-71. Justisdepartementet og Stortinget gikk imidlertid ikke inn for Fostervollutvalgets anbefaling.

Utvalget har vurdert om all livvakttjeneste bør utføres av det ordinære politi. Fostervollutvalget anførte at utenlandske livvakttjenester ofte organiseres i enheter utenfor overvåkings- og sikkerhetstjenesten. Denne påstanden er i dag ikke helt dekkende. Eksempelvis er livvakttjenesten i Sverige og Danmark nettopp lagt til landenes overvåkings-/sikkerhetstjenester.

Livvakttjenesten er tid- og ressurskrevende. Det kan også være et problem at de tjenestemenn som utfører denne oppgaven, lett blir eksponert ved at oppgaveutførelsen er synlig, at de gjerne kan fotograferes sammen med beskyttelsesobjektet, osv. Dette medfører at tjenestemennene vanskelig kan brukes til andre overvåkingsoppgaver, f eks spaningstjeneste, etter at de en tid har utført livvakttjeneste. Mulighetene for horisontale karrieresteg er imidlertid begrenset. På den annen side kan det fremheves at den måte som livvakttjenesten er organisert på ved OVS i dag, sikrer et bredt rekrutteringsgrunnlag, fordi tjenesten for livvaktene blir variert, allsidig og politifaglig utviklende. Erfaringer fra andre land viser dessuten at fulltids engasjement som livvakt ofte kan oppleves som ensformig og kjedelig, og at det kan bli vanskelig å opprettholde tilstrekkelig kvalitet i og motivasjon for denne spesielle tjenesten. En utfordrende livvakttjeneste ved OVS vil kunne sørge for å opprettholde en god rekruttering også til andre oppgaver i tjenesten som helhet. Sett fra tjenestens side fører organiseringen til en høy grad av fleksibilitet og en god ressursutnyttelse. Eventuelle karrieremessige ulemper knyttet til eksponering mv bør kunne motvirkes gjennom alminnelige personalpolitiske tiltak, herunder gjennom karriereplanlegging.

Fostervollutvalget anførte at livvaktoppgavene like godt eller bedre kan utføres av annet personell, og at tjenesten i så fall lettere kan samordnes med den kongelige politieskorte, beredskapstroppen og utrykningsenhetene. OVS og beredskapstroppen har imidlertid i lang tid hatt et nært operativt samarbeid i forbindelse med trening, statsbesøk og lignende. Utvalget finner for øvrig ikke grunn til å ta stilling til hvilke effektivitetshensyn som eventuelt taler for den ene eller annen løsning.

Utvalgets flertall, lederen og medlemmene Mo, Andenæs, Balsvik, Lodgaard, Olafsen og Øie, vil på bakgrunn av forannevnte vurderinger ikke anbefale at livvakttjenesten flyttes fra POT.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Bae, anser at de beste grunner alt i alt taler for at livvaktstjenesten er det vanlige politiets ansvar, og viser til Fostervollutvalgets begrunnelse samt til at denne særlige type ordenstjeneste ligger fjernt fra POTs andre oppgaver.

11.2.10 Beredskapsplanlegging og særskilte krisehåndteringsoppgaver

POT er, som det øvrige politi, en del av totalforsvaret i Norge. Innenfor eget ansvarsområde skal POT utarbeide og vedlikeholde beredskapsplaner. Arbeidet koordineres av OVS, og skjer innenfor rammen av beredskapslovgivningen og overordnet planverk, bl a Sivil Hovedomleggingsplan (SHOP). Beredskapsoppgavene fremgår ikke direkte av overvåkingsinstruksen. I overvåkingsinstruksen § 3 første ledd bokstav c er det imidlertid fastsatt at OVS skal gi norske forsvarsmyndigheter opplysninger om forhold av betydning for landets totalforsvar.

Som deltaker i totalforsvaret, og som en politiinstans med særlige beredskapsoppgaver, må POT også i fremtiden bruke ressurser på beredskapsplanlegging. I tråd med utviklingen for øvrig i beredskapsarbeidet med økt vektlegging av krisehåndteringsaspektet og av fredstidskriser, vil POT trolig måtte bruke større ressurser enn tidligere på dette arbeidet. Likevel anser ikke utvalget at oppgaven er av en slik art at det er naturlig å medta en uttrykkelig henvisning til denne i et overordnet fredstidsregelverk som angir POTs hovedoppgaver. Beredskapsplanlegging er noe som alle statsetater er pålagt å utføre, innenfor sine respektive fagområder, og er således ikke noen spesialoppgave som behøver regelfestes.

11.2.11 Deltakelse i personkontrolltjenesten

Sikkerhetstjenesten, under ledelse og styring av forsvarsministeren, har ansvaret for personkontrolltjenesten i Norge. 16

POT har deltatt i personkontrolltjenesten siden 1947. Av gjeldende overvåkingsinstruks fremgår det i § 3 første ledd bokstav e at OVS skal gi personkontrollopplysninger ved sikkerhetsundersøkelser. Tilsvarende gjelder så langt det passer for underliggende ledd, jf § 3 annet ledd. Videre fremgår det av instruksen § 4 første ledd annet punktum at POT kan innhente opplysninger som er relevante i forbindelse med personkontrolltjenesten.

Lundkommisjonen har dokumentert at POT har spilt en utpreget selvstendig rolle i avgjørelsen av hvilke opplysninger som burde registreres i personkontrolløyemed. Det har likevel hele tiden ligget til klareringsmyndighetene selv å vurdere hvilken vekt opplysningene som er innhentet fra POT skal ha, og ordningen har vært – og er fremdeles – at POT ikke skal uttale seg om dette spørsmålet i det hele tatt. For klareringsmyndighetene er opplysningene som innhentes fra POT bare én kilde av flere – om enn ofte den viktigste – som avgjørelsene om sikkerhetsklarering bygger på.

POTs deltakelse i personkontrolltjenesten har fra tid til annen vært opplevet som en belastning for tjenesten. Dette kan illustreres med følgende sitat fra tidligere overvåkingssjef Haarstad: 17

«Den bistandsoppgaven som overvåkingstjenesten var pålagt i personkontrollen, var nødvendig, men også meget arbeidskrevende. Den la beslag på personell som man ellers kunne satt i kontraetterretningen og i arbeidet med andre primære overvåkingsoppgaver. Men sikkerhetsundersøkelsene betydde en belastning også på en annen måte. Påstander om at overvåkingstjenesten drev politisk kartlegging av det norske folk hadde i de fleste tilfeller sin rot i at overvåkingstjenesten stilte spørsmål til folk i forbindelse med sikkerhetsundersøkelser som var rekvirert av offentlige sivile og militære myndigheter. Og den oppgaven overvåkingstjenesten i denne sammenheng hadde, var å skaffe til veie alle opplysninger om vedkommende personer som kunne være av betydning for ansettelses- eller klareringsmyndighetene når de skulle bedømme personenes pålitelighet og lojalitet. Det var mange slags opplysninger som da kunne være relevante. I en tid hvor folk i kommunistpartiets ledelse sa ifra at deres lojalitet lå hos Sovjet, uansett hva som hendte, var det klart at opplysninger om politisk tilhørighet og aktivitet kunne få betydning. Hvilken betydning opplysningene i de enkelte tilfeller skulle få, var det ikke overvåkingstjenestens sak å bedømme. Den skulle bare legge fakta på bordet. Og denne innsamling av faktiske opplysninger i personkontrolltjenesten hvor man ofte måtte gå ut og spørre folk, var en meget delikat og vanskelig oppgave hvor det ble stilt særlig krav til konduite og omtanke. Med det store antall saker det her dreide seg om, var det vanskelig å unngå at det fra tid til annen ble begått feil, og det var da ikke så rart at enkelte kunne misforstå formålet med de spørsmålene som ble stilt. Men det kunne vel ha skjedd uansett hvordan man hadde gått frem.»

Bistandsoppgaven som POT er tillagt i den forebyggende personellsikkerhetstjeneste, er tidkrevende. Oppgaven er imidlertid etter utvalgets vurdering viktig, og bør videreføres. De opplysninger som er relevante i forbindelse med sikkerhetsklareringer, vil POT ofte ha innhentet av andre årsaker. Det vil derfor være meget uhensiktsmessig å overføre POTs oppgaver på dette felt til andre instanser, da personellsikkerhetstjenesten uansett vil måtte foreta undersøkelser i POTs registre med tanke på eventuelle relevante opplysninger om den person som skal sikkerhetsklareres.

Årlig behandles et omfattende antall klareringsanmodninger, spesielt i Forsvaret. 18 Ikke minst av hensyn til den enkelte som søker stillinger som forusetter at vedkommende sikkerhetsklareres, er det behov for å effektivisere klareringsprosedyrene mest mulig og sørge for at klareringsprosessen foregår i betryggende former. Det innhentes opplysninger fra POTs egne registre og fra andre registre i politiet. Før utlevering av opplysninger, må POT først foreta en vurdering av om opplysningene overhodet er av relevans for personkontroll. Derimot skal POT som nevnt ikke vurdere om opplysningene skal tillegges vekt (og i tilfelle hvor stor vekt) i den enkelte klareringssak. Det er et spørsmål om POT også bør ha denne oppgaven.

Noen grundig vurdering av de prinsipielle aspekter ved dagens ordning har ikke skjedd siden 1965. Både den sikkerhetspolitiske, samfunnsmessige og teknologiske utvikling som har vært siden den gang, tilsier en revurdering av beslutningen om å legge myndigheten til å treffe slike inngripende tiltak overfor sivile enkeltpersoner til militære myndigheter.

Personkontroll er en nasjonal oppgave. Oppgaven reiser vesentlige rettssikkerhetsmessige spørsmål. Det er ikke gitt at Forsvaret er den rette overordnede instans i personkontrollspørsmål og kontroll- og klageinstans på alle samfunnets sektorer. I andre sammenlignbare land, bl a i Danmark, er denne rollen tillagt POTs søstertjenester. Det kan også pekes på at personkontrolloppgaven mer har sammenheng med f eks POTs oppgaver, enn de oppgaver militære myndigheter i et demokratisk samfunn normalt utøver. Det er i all hovedsak politiet, og spesielt POT, som besitter eller fremskaffer de personopplysninger som klareringsinstansene etterspør. Utvalget vil også hevde at det vil være i bedre samsvar med vår statsordning om personkontrollen ble lagt til sivile myndigheter. Selv om de største mengder sikkerhetsgradert informasjon finnes i Forsvaret, er det lite naturlig at militære myndigheter i fremtiden skal ha ansvaret for personkontroll av samtlige borgere. Dagens ordning med klareringsmyndigheter innenfor Forsvaret vil for øvrig kunne opprettholdes.

Som et mothensyn kan det hevdes at det ligger en viss trygghet i at funksjonene er delt mellom to separate etater, slik at POTs oppgave kun er å gi vedrørende opplysninger om enkeltpersoner, mens det er opp til andre å forestå vurderingene av om sikkerhetsklarering skal/bør gis. På den annen side vil det fremdeles være opp til hver enkelt klareringsinstans å treffe enkeltavgjørelsene. Spørsmålet er kun hvem som skal være øverste kontrollerende og rådgivende instans på området, og hvem som skal være klageinstans og regeltolkende myndighet.

Utvalget ser ikke prinsipielle betenkeligheter ved at funksjonen som nasjonal sikkerhetsmyndighet i personkontrollsaker overføres fra Forsvaret til politiet, slik at den myndighet som fremskaffer informasjonen også kan ha en formening om informasjonens relevans og vekt i de enkelte klareringssaker. Det bemerkes i tillegg at politiet har lang erfaring i å vurdere personers skikkethet. Selv om OVS i dag ikke skal influere på de enkelte klareringsavgjørelser, ligger det en betydelig påvirkningsmulighet i at OVS rent faktisk velger ut hvilke opplysninger som skal bringes videre til klareringsmyndighetene. Gjennom utvelgelsen foretas det en vurdering av om opplysningene i det hele tatt er av relevans for klareringsavgjørelsene. OVS vil derfor også i dag i realiteten ha en viss styring over avgjørelsesgrunnlaget – og dermed avgjørelsene – i personkontrollsaker.

Utvalget antar at en ansvarsoverføring vil innebære en betydelig effektivisering av personkontrolltjenesten i Norge, og vil lette kontrollen med personellsikkerhetstjenesten.

På lengre sikt er det naturlig å anta at effektivitetshensyn vil kunne tvinge frem en utvikling der det organ som utpekes som nasjonal sikkerhetsmyndighet, vil kreve direkte tilgang til de mest relevante registre, særlig straffesaksregistrene. Det vil ikke være ubetenkelig å la Forsvaret få en slik direkte tilgang til politiets registre, hvilket ytterligere taler for at oppgaven som nasjonal sikkerhetsmyndighet legges til et sivilt organ, og fortrinnsvis til et politiorgan. En fordel med å legge oppgaven som nasjonal sikkerhetsmyndighet til POT, vil være at retningslinjer i klareringssaker bedre kan sees i sammenheng med trusselvurderingene knyttet til rikets indre sikkerhet, hvor miltære myndigheter ikke har noen større kompetanse enn POT. En sikkerhetstjeneste innkapslet i det militære hierarki vil på dette område antagelig være mindre egnet til å produsere de relevante trusselanalyser. Om nødvendig kan det skapes institusjonelle skillelinjer internt i politietaten som sikrer at samme instans ikke innhenter og vurderer opplysninger som er relevante i vurderingene av enkeltpersoners sikkerhetsmessige skikkethet.

Utvalget mener således at det overordnede ansvaret for sikkerhetsklareringer i offentlig og sivil sektor på lengre sikt bør overføres fra Forsvaret til politiet, med en klageadgang til Justisdepartementet eller et særskilt opprettet klageorgan.

Det bør etter utvalgets syn treffes en politisk prinsippbeslutning om overføring av dette ansvaret fra Forsvarssjefen og FO/S. Det vil imidlertid antagelig ta lang tid før det eventuelt vil være mulig å foreta en overføring av ansvaret. Hvordan overføring i praksis bør gjennomføres og øvrige enkeltheter må utredes nærmere. Saksfeltet berører dessuten sentrale spørsmål som bl a forsvarsministerens sektoroverskridende ansvar for sikkerheten i hele statsforvaltningen, jf kgl res 24 september 1965. Økonomiske, administrative og regelverksspørsmål må også utredes grundig. Utvalget vil likevel peke på at det allerede er iverksatt en intern utredning om fremtidig organisasjonsmessig plassering for nasjonal sikkerhetsmyndighet, herunder den overordnede personkontrolltjeneste, gjennom nedsettelse av en arbeidsgruppe under ledelse av Forsvarsdepartementet. Arbeidsgruppen, som skal fremlegge sin utredning innen 1 juli 1998, skal i henhold til mandatet ikke begrense seg til å vurdere organisasjonsmodeller innenfor Forsvarets organisasjon.

Da det således må antas å ville ta lang tid før eventuelle prinsipielle endringer i ansvarsforholdene kan gjennomføres, foreslår utvalget at gjeldende bestemmelser i overvåkingsinstruksen om POTs bistand på personellsikkerhetsområdet inntil videre videreføres.

11.2.12 Bistand til andre etater/bedrifter om gjennomføring av sikkerhetstiltak mv

Overvåkingsinstruksen § 3 første ledd bokstav d pålegger OVS å gi bistand og råd ved gjennomføring av sikkerhetstiltak i forsknings- og undervisningsinstitusjoner, statsadministrasjonen og offentlige og private industrier av betydning for viktige samfunnsinteresser. Grunnet ressurssituasjonen driver OVS imidlertid i praksis ikke noen oppsøkende virksomhet på dette feltet, men bistår kun etter anmodning fra vedkommende instans. POTs regionale og lokale ledd driver i større grad slik oppsøkende virksomhet.

Fostervollutvalget s 68 foreslo at den forebyggende virksomheten på dette området burde intensiveres.

POTs forebyggende virksomhet på dette feltet reiser avgrensningsproblemer i forhold til sikkerhetstjenestens oppgaver. De defensive deler av den oppgavebeskrivelse som er angitt i overvåkingsinstruksen § 3 første ledd bokstav d, er identisk med en av FO/S’ hovedoppgaver i dag. Det er lite tilfredsstillende at to ulike tjenester har denne rådgivende og veiledende rolle uten at den nærmere avgrensning av ansvaret er avklart. Det kan videre konstateres at POTs samlede innsats på dette feltet i de senere år er nedprioritert. Både formelt og i praksis er det den forebyggende sikkerhetstjeneste som har primæransvaret for disse oppgavene.

Også når det gjelder gjennomføring av tekniske sikkerhetsundersøkelser (TSU), er POT i dag i liten grad engasjert på områder utenfor egen organisasjon. POT skal imidlertid normalt ha forhåndsvarsel om slike kontroller, og deltar selv etter behov. TSU er likevel først og fremst sikkerhetstjenestens oppgave. Det er nasjonal sikkerhetsmyndighet som besitter spisskompetansen på området. Fostervollutvalget s 72 mente denne oppgaven burde overlates til Forsvaret alene.

Etter utvalgets vurdering vil det verken være i samsvar med dagens ansvarsforhold eller praksis å opprettholde en bestemmelse som tillegger OVS/POT som en primæroppgave å forestå rådgivning og veiledning om defensive, forebyggende sikkerhetstiltak for å beskytte informasjon, personell og objekter mot sikkerhetstruende virksomhet. Derimot bør POT – i den utstrekning ressursene tillater det – kunne bistå sikkerhetstjenesten på disse felter, og en slik bistandsoppgave bør synliggjøres ved at den nevnes i et overordnet regelverk om POTs oppgaver. Det kan herunder tenkes spesielle saksfelt hvor POT har særskilt kompetanse eller hvor tjenestenes ressurser kan samordnes på en effektiv måte. Utvalget forutsetter videre at POT fortsatt får kopi av kontrollrapporter og ellers underrettes om alvorlige sikkerhetsbrudd som avdekkes under sikkerhetsmessige kontroller og inspeksjoner. Det er også viktig at POT opprettholder kompetanse på TSU-siden, da dette er av betydning for kontraetterretningsarbeidet.

11.2.13 Andre oppgaver

Spørmålet som skal vurderes her, er om det er andre saksområder hvor POT bør ha til oppgave å bistå øvrige politienheter eller andre offentlige myndigheter, alternativt tillegges et mer fremtredende ansvar.

11.2.13.1 Etterforsking av forbrytelser mot menneskeheten, folkemord og grove krigsforbrytelser

I den senere tid har verdenssamfunnets fokus i større grad blitt rettet mot å strafforfølge alvorlige krigsforbrytelser. Det er etablert en internasjonal ad hoc-domstol for det tidligere Jugoslavia og Rwanda, og det arbeides internasjonalt med å etablere en permanent internasjonal straffedomstol. De enkelte land vil ofte ha en folkerettslig plikt til å bistå i strafforfølgningen, enten gjennom eget lands domstoler eller ved utlevering og annen bistand.

Flere hensyn taler for at POT tillegges en nasjonal bistandsrolle på dette området. Det dreier seg om meget alvorlige forbrytelser hvor ofte høytstående personer i statsapparatet i et land og organiserte grupper vil være gjenstand for etterforskingen. Forbrytelsene vil ikke sjelden – i likhet med terrorhandlinger – være politisk motivert eller begrunnet. Forbrytelsenes internasjonale aspekt, og behovet for internasjonalt samarbeid, trekker i samme retning. I fredstid antas etterforsking i slike saker stort sett å dreie seg om utenlandske borgere som av en eller annen grunn oppholder seg i Norge. I disse tilfeller vil norske politimyndigheter som regel ha kompetanse, og i visse tilfeller også folkerettslig plikt, til å iverksette forfølgning med sikte på pådømmelse av forholdet eller utlevering. Utenlandske statsborgere mistenkt for krigsforbrytelser vil antagelig søke å operere så skjult som mulig her i landet. Også dette forholdet taler for at POT tillegges en bistandsfunksjon i etterforskingen.

Det kan også tenkes at norske borgere kan bli gjenstand for etterforsking, f eks nordmenn som deltar som leiesoldater i væpnede konflikter. Leiesoldatmiljøet i Norge er ikke stort, men det eksisterer, og miljøet er meget lukket. Norske soldater som deltar i internasjonale militære operasjoner som en del av en norsk styrke, kan også tenkes å begå alvorlige krigsforbrytelser, selv om dette er mindre sannsynlig. I slike og andre lignende tilfeller har riksadvokaten allerede sett behovet for å utpeke en bestemt politienhet som skal ha ansvaret for etterforskingen, nemlig Romerike politidistrikt, som følge av at FN-styrkene p.t. oppsettes av en militær avdeling som er lokalisert i Romerike politidistrikt.

I den utstrekning den ansvarlige politienhet eller overordnet påtalemyndighet – herunder den militære påtalemyndighet – finner det hensiktsmessig, bør POT også kunne bistå i etterforskingen av norske statsborgere som er mistenkt for slike alvorlige forbrytelser. POT bør derfor etter utvalgets syn i fremtiden ha som oppgave å bistå i etterforsking av folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og grove krigsforbrytelser, i de tilfeller hvor andre politiorganer anmoder om bistand til dette. Ved den nærmere fastsettelse av hvilke forbrytelser dette bør gjelde, kan det legges til grunn en tilsvarende avgrensning som den som er angitt i statuttene til den internasjonale ad hoc-domstolen for det tidligere Jugoslavia og Rwanda, som ble vedtatt samtidig med opprettelsen av domstolen ved FNs sikkerhetsråds resolusjon 827 (1993) av 25 mai 1993. 19

Et bistandsansvar på dette område vil neppe medføre vesentlig arbeid for tjenesten, tatt i betraktning saksområdets art.

11.2.13.2 Bistand under planlegging og gjennomføring av militære øvelser

POT medvirker i dag under planleggingen og gjennomføringen av militær øvingsvirksomhet her i landet. Fostervollutvalget s 69 foreslo at denne oppgaven burde nedprioriteres, og uttalte bl a følgende:

«Utvalget antar at denne bistanden kan reduseres vesentlig. Overvåkingstjenesten bør ha kjennskap til øvelsene og også på anmodning delta som rådgivere for ledelsen under forberedelser og gjennomføring. Observasjoner i felten bør kunne overlates til Forsvarets sikkerhetspersonell på de forskjellige plan. Utvalget antar at overvåking av øvelsene blir mindre aktuelt etter hvert som nye inspeksjons- og verifikasjonsordninger blir etablert mellom nasjonene.»

Dette utvalget slutter seg til Fostervollutvalgets vurderinger av POTs fremtidige rolle på dette område. Gjeldende retningslinjer for samarbeidet mellom tjenesten og militære myndigheter antas på dette punkt å være tilstrekkelig fleksibelt utformet, slik at POT kun behøver å bidra der hvor dette anses særlig påkrevet.

11.3 Nasjonalt og internasjonalt samarbeid mv

11.3.1 Koordinering mellom POT og andre politienheter

11.3.1.1 Innledning

Selv om bestemte oppgaver er tillagt POT som et særorgan i politiet, innebærer dette naturligvis ikke at samarbeid og koordinering med andre politienheter på disse områder skal være utelukket eller nedprioriteres, med mindre abolutte taushetspliktregler gjør slike relasjoner umulige.

Viktigheten av en koordinert innsats ved bekjempelse av internasjonal organisert kriminalitet er bl a berørt i Innst S nr 192 (1991-92) s 9:

«Komitéen er av den oppfatning at Norge må være godt rustet til å møte en omfattende internasjonal og vel organisert kriminalitet av denne type. Dels har det med ovennevnte forhold å gjøre, dels med vår egen organisering av etterforskingsapparatet og virkemiddelbruken. Komitéen vil i denne sammenheng bare peke på behovet for å samordne innsatsen som gjøres av Kripos, Narkotika-enheten ved Oslo politikammer, Øko-krim-enheten og Overvåkingspolitiet i forhold til den internasjonale samarbeide på området organisert kriminalitet. Dette dreier seg ofte om en kombinasjon av ulike typer kriminell aktivitet ut over narkotikahandel, større pengetransaksjoner og eventuell finansiering av terrorhandlinger.»

Forholdet er mer generelt kommentert av Justisdepartementet i forarbeidene til politiloven: 20

«Departementet ser ikke bort fra at det også kan være grunn til å overveie ytterligere koordineringstiltak mellom særorganene, særlig mellom de særorganer som er involverte i operativ polititjeneste, slik som KRIPOS, ØKOKRIM og eventuelt Overvåkingssentralen, for å øke effekten av den totale politiinnsatsen. Koordinering vil kunne skje gjennom at ett av organene gis hovedansvaret for denne, ved formaliserte samarbeidsrutiner av ulike slag og ved oppnevning av bestemte personer eller grupper til å ta seg av dette.»

11.3.1.2 Særlig om forholdet til KRIPOS

For få år siden ble det opprettet en sentral kriminaletterretningsenhet ved KRIPOS, som skal samarbeide tett med det regionale og lokale politinivå. Kriminaletterretningsenheten skal arbeide med etterretningsoppgaver innenfor alle typer alvorlig eller organisert kriminalitet, skal koordinere politiets totale innsats på dette området, og herunder yte nødvendig bistand til politidistriktene. 21 Følgende kriminalitetsområder vies spesiell oppmerksomhet:

• den internasjonale, organiserte kriminaliteten som er grenseoverskridende og med et profesjonelt, utviklet apparat, hvor fortjenestepotensialet er meget stort

• narkotikakriminaliteten

• sprit- og annen varesmugling

• internasjonale biltyverier

• MC-relatert kriminalitet

• illegal innvandring

• spredning av barnepornografi

• pengeforfalskning

De fagområder som hører under POT, er imidlertid unntatt fra KRIPOS’ ansvarsområde. Jo klarere POTs ansvarsfelt presiseres, jo klarere vil grensesnittet mellom POT og KRIPOS og andre på etterretningsområdet bli. I dag er ansvarsfordelingen for så vidt avklart mht POTs ansvar for kriminaletterretning på områdene ekstremisme og terrorisme. Det er en felles forståelse at POT har etterretningsmonopol på disse felter i Norge. 22

Noen helt presis grenseoppgang vil det likevel neppe være mulig å få til. Deler av innsatsen mot den internasjonale, organiserte kriminaliteten faller i flere henseender innenfor POTs ansvarsområde. Organiserte grupper som driver terrorvirksomhet, kan også drive mer tradisjonell kriminalitet, som narkotikasmugling eller menneskesmugling.

OVS og KRIPOS yter hverandre bistand på bestemte områder. F eks gjelder dette etterretningsaktivitet ifm brudd på utlendingsloven. I noen tilfeller er det noe uklart hvem som har etterretningsansvaret. Da må dette avklares fra sak til sak. Dette gjelder bl a tilfeller av satanisme som grenser mot høyreekstremisme. Bildet er også blitt mer komplisert i de senere år, f eks ved at noen personer i bestemte MC-miljøer har tett kontakt med nynazister. Et annet felt som ligger i et grensefelt, er internasjonale tilfeller av miljøaktivisme som grenser mot ekstremisme/terrorisme. I disse saker er det behov for et nært samarbeid med KRIPOS. Det er imidlertid ifølge POT et problem at lekkasjefaren utenfor POTs organisasjon er større. Dette medfører bl a at utenlandske tjenester velger å kanalisere opplysninger til POT fremfor andre politienheter. F eks mottar POT en del internasjonal informasjon om MC-miljøet, som delvis bringes videre til KRIPOS. Det utveksles også en del informasjon fra utenlandske tjenester mellom POT og KRIPOS om situasjonen på narkotikakriminalitetens område og informasjon om smugling av radioaktivt materiale. KRIPOS har dessuten i noen få tilfeller benyttet POTs kanaler for kommunikasjon med andre lands tjenester vedrørende spesielle kriminaletterretningsoppgaver.

11.3.1.3 Særlig om forholdet til ØKOKRIM

Det er på noen områder vanskelig å trekke noen skarp grense mellom POTs og ØKOKRIMs ansvarsområder. Påtaleinstruksen § 35-4 angir ØKOKRIMs saklige kompetanse. Videre skal ØKOKRIM etter påtaleinstruksen § 35-10 annet ledd foreta kriminaletterretning på området økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet. Etterretningsopplysninger som ØKOKRIM mottar innenfor disse hovedområder, kan fra tid til annen angå POTs ansvarsområder.

ØKOKRIM innhenter informasjon om internasjonal organisert kriminalitet og etterforsker slik kriminalitet. Kriminelle organisasjoner driver ofte ulovlig virksomhet på en rekke ulike felter, f eks økonomisk kriminalitet, narkotikaomsetning, spritomsetning, prostitusjon, våpenhandel, terror, ulovlig spillevirksomhet, hvitvasking av utbytte fra kriminell virksomhet, osv. Allerede av oppregningen her fremgår det at deler av virksomheten kan berøre POTs arbeidsfelt. Hovedtyngden av slik kriminalitet etterforskes imidlertid av ØKOKRIM, og det anses ikke grunn til å gjøre noen forandringer i forhold til dagens praksis.

Også ved datakriminalitet vil det forekomme saker som grenser mot POTs arbeidsfelt. Eksempelvis kan dette være tilfelle i saker som gjelder overtredelse av straffeloven § 151 b, databedragerier, datadokumentfalsk, misbruk av datamaskiner, datainnbrudd, osv. Samtlige etterforskere ved det såkalte datakrimteamet i ØKOKRIM er sikkerhetsklarert for HEMMELIG, og kan således behandle en sak frem til det oppstår spørsmål om POT bør trekkes inn i saken. I slike tilfeller vil ØKOKRIM kommunisere med POT mht hvilke omstendigheter som eventuelt bør føre til at POT overtar (deler av) saken. Eksempler på saker som POT bør overta kan være anslag mot dataanlegg som har betydning for rikets sikkerhet, eller hvor det foreligger mistanke om spionasje gjennom inntrengning i nærmere bestemte sivile eller militære dataanlegg.

ØKOKRIM mottar og behandler meldinger fra finansinstitusjoner om mistenkelige pengetransaksjoner (dersom det er mistanke om en straffbar handling som kan medføre strengere straff enn 6 måneders fengsel, jf finansieringsvirksomhetsloven § 2-17), og foretar i den forbindelse undersøkelser om hvorvidt midler kan stamme fra en straffbar handling. For å kunne vurdere om det er grunnlag for å iverksette videre etterforsking, undersøker ØKOKRIM opplysninger i politiets registre og andre offentlige tilgjengelige registre. I slike tilfeller er det viktig at ØKOKRIM også har kjennskap til saker som er under etterforsking av POT. Pr i dag har imidlertid ØKOKRIM ikke tilgang til POTs registre, men opplysninger kan etter omstendighetene gis etter forespørsel. Motsatt kan POT rette forespørsler til ØKOKRIM om det har foregått mistenkelige transaksjoner i saker som etterforskes av POT.

11.3.1.4 Utvalgets vurderinger

Det vil være formålstjenlig – selv om det neppe er noen enkel oppgave – om overordnede myndigheter i noen grad trekker opp klarere grensesnitt mellom POT og andre politienheter/særorganer når det gjelder kriminaletterretningsfunksjoner. I den grad det ikke er mulig eller hensiktsmessig å trekke en skarp grense mellom ansvarsområdene, er det nødvendig med ordninger for gjensidig informasjonsutveksling tidlig i saker der det kan være tvil om hvem som bør ha ansvaret for den videre oppfølging. Enkelte slike ordninger foreligger allerede. F eks møtes ledelsen ved POT og ØKOKRIM jevnlig og utveksler informasjon om saker som kan berøre den annen etat.

Etter utvalgets vurdering er det nødvendig å videreføre og utvikle samarbeidet mellom OVS og KRIPOS og ØKOKRIM, særlig på etterretningssiden. OVS bør vurdere å utplassere en liasonoffiser ved KRIPOS’ sentrale kriminaletterretningsenhet. Det vil også kunne være hensiktsmessig med gjensidig bistand ifm utvikling av arbeidsmetoder. Det bør legges vekt på forebyggende sikkerhetstiltak som ytterligere kan redusere lekkasjerisikoen når opplysninger fra POT videreformidles til andre politienheter.

Hovedtyngden av internasjonal organisert kriminalitet og datakriminalitet etterforskes i dag av det vanlige politiet, ØKOKRIM og KRIPOS. Slik bør det også være i fremtiden. POT bør kun overta hovedansvaret i disse sakene hvor trusselen mot vitale offentlige interesser (rikets sikkerhet mv) representerer det sentrale i sakene. Sakene bør i utgangspunktet behandles som vanlige kriminalsaker. I nærmere bestemte saker bør POT imidlertid etter anmodning i hvert enkelt tilfelle fra den politienhet som har hovedansvaret for etterforskingen, kunne yte den bistand som ressurssituasjonen i POT tillater, jf kap 11.2.6.

11.3.2 Øvrig nasjonalt samarbeid

11.3.2.1 Generelt

POT skal, som politiet for øvrig, samarbeide med andre offentlige myndigheter og organisasjoner med oppgaver som berører politiets virkefelt så langt regler gitt i eller i medhold av lov ikke er til hinder for dette, jf politiloven § 2 nr 6. Som ledd i utførelsen av POTs oppgaver etter overvåkingsinstruksen har tjenesten omfattende kontakt og samarbeid med nasjonale myndigheter, herunder berørte departementer, samt med bedrifter og organisasjoner som har beredskapsmessig betydning. Følgende eksempler illustrerer dette:

Tjenesten samarbeider med Rederiforbundets beredskapssekretariat, og har også et formalisert samarbeide med flysikkerhetsorganer i Norge. Ultimo 1997 ble det etablert et prosjekt som skal ta for seg faren for nukleær terrorisme. I den forbindelse ble det opprettet et kontaktorgan, hvor bl a POT, FO/E, FO/S, Forsvarets forskningsinstitutt og Statens Institutt for Strålevern er representert.

I 1995 ble det etablert en kontaktgruppe mellom Tollvesenet, POT, Forsvaret og Statens strålevern for å bedre sikkerheten mot eventuell smugling av masseødeleggelsesvåpen over norske grenseoverganger. På dette området er det videre behov for et nært samarbeid mellom POT og Etterretningstjenesten. Sistnevnte tjeneste vil ha særlig innsikt i problemstillinger knyttet til proliferasjon, og kan innhente informasjon på bestemte områder som POT ikke har tilgang til. 23

Både når det gjelder spredning av masseødeleggelsesvåpen og overtredelser av eksportkontrollovgivningen samarbeider POT nært med bl a Utenriksdepartementet, Statens strålevern, Tollvesenet og KRIPOS. Videre drives det informasjons- og veiledningsvirksomhet overfor norske bedrifter. Det samarbeides herunder med Næringslivets Sikkerhetsråd, hvor POT er konsultativt medlem sammen med FO/S, ØKOKRIM og KRIPOS. Det forebyggende aspektet er fremtredende i dette samarbeidet. Samarbeidet bør videreføres.

Tatt i betraktning hvilke oppgaver POT etter utvalgets syn bør ha, må POTs samfunnsmessige kontakt- og samarbeidsflater utenfor justissektoren også i fremtiden være omfattende. Denne kontaktflaten vil kunne være avgjørende for tjenestens resultatoppnåelser, og vil dessuten kunne tilføre tjenesten viktig informasjon og viktige impulser utenfra.

11.3.2.2 Avgrensning av oppgaver og samarbeid EOS-tjenestene imellom

POTs oppgaver må i utgangspunktet avgrenses mot oppgavene til landets øvrige såkalte hemmelige tjenester, dvs Forsvarets etterretningstjeneste og sikkerhetstjenesten. Se generelt om dette i kap 4.2.3.

I etterkrigstiden har det på flere områder gjort seg gjeldende uklarheter og overlappende ansvarsområder. 24 I utgangspunktet har tjenestene i dag adskilte oppgaver. Det er likevel forutsatt at det både kan og skal være et tett samarbeid dem imellom – både sentralt, regionalt og lokalt. Informasjonsutveksling kan skje så langt tjenestlige behov tilsier det. I overvåkingsinstruksen § 3 første ledd bokstav c er POT dessuten pålagt å samarbeide med den militære sikkerhetstjenesten og den militære etterretningstjenesten. Nærmere bestemmelser er fastsatt i Samarbeidsinstruksen av 1980, se vedlegg 6. Samarbeidsplikten fremgår også av andre instrukser, bl a instruksen for sjefen for FO/S fastsatt av Forsvarssjefen i januar 1978. Instruksens pkt 6 fastsetter at sjefen for FO/S representerer Forsvarssjefen i Forsvarets samarbeid med POT, og skal sørge for at forholdene fra Forsvarets side blir tilrettelagt for et effektivt og godt samarbeid sentralt, regionalt og lokalt. I instruksens pkt 7 bestemmes det videre at sjefen for FO/S skal sørge for nødvendig bistand fra Forsvaret i sikkerhetssaker hvor politiet er ansvarlig for etterforskingen og i sikkerhetssaker utenfor Forsvaret hvor politiet ønsker militær bistand. Det er også gitt generelle retningslinjer for samarbeidet mellom politiet og Forsvaret under militære øvelser, fastsatt av Forsvarets overkommando 14 november 1961 (av daværende FST/E: Forsvarsstabens utenriks- og etterretningsstab), med senere endringer. Bistandsoppgavene under slike øvelser er tillagt POT, se for øvrig utvalgets omtale av denne oppgaven i kap 11.2.13.2.

Med tanke på en krise-/beredskapssituasjon bygger samarbeidet på beredskapslovgivningen og beredskapsplanverket. For øvrig er samarbeidet i dag nedfelt i overvåkingsinstruksen, Samarbeidsinstruksen av 1980 og kgl res av 19 august 1994 om Instruks for koordinerings- og rådgivningsutvalget for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenesten. Sentralt skjer samarbeidet – foruten at det er direkte kontakt mellom OVS, FO/E og FO/S – gjennom Koordinerings- og rådgivningsutvalget. Samarbeidsinstruksen av 1980 regulerer det regionale og lokale samarbeid mellom POT og militære myndigheter. Formålet med det regionale samarbeidet er bl a å sikre koordineringen av sikkerhetssaker i regionene. Samarbeidsinstruksen av 1980 er imidlertid som følge av senere omorganiseringer i overvåkingstjenesten moden for revisjon.

Det gjelder fortsatt en instruksfastsatt plikt til samarbeid i fredstid mellom militære sjefer, politiet og andre sivile myndigheter om sikringsoppgaver mot potensielle femtekolonister som vil kunne påregnes satt inn forut for eller samtidig med et væpnet angrep mot Norge, jf kgl res 10 juni 1949 nr 1 om direktiver for militære befalingsmenn og militære sjefer ved væpnet angrep på Norge (den såkalte Plakaten På Veggen) pkt 13 bokstav d, jf bokstavene a-c. Med femtekolonister menes i direktivet nordmenn eller utlendinger som innenfor landets grenser arbeider for fremmed makt med ulovlig etterretningsvirksomhet, planlegging og gjennomføring av sabotasje, attentater e l (direktivets pkt 5). Direktivets bestemmelser har på dette punkt betydning for avgrensningen av arbeidsoppgavene mellom POT og den militære sikkerhetstjenesten, ved at resolusjonen tillegger militære sjefer hovedansvaret for sikring av militært område mot femtekolonister i fred og krig, innenfor rammen av sine hjelpemidler og med plikt til å samarbeide med bl a politiet, herunder POT. Det kan reises spørsmål om det fremdeles er grunn til å opprettholde denne bestemmelsen, i tillegg til de øvrige alminnelige regler som regulerer samarbeidet mellom politiet og Forsvaret.

I den nylig fremlagte langtidsmeldingen for Forsvaret er det signalisert at det er iverksatt et arbeid for å vurdere om Forsvaret i større grad enn tidligere vil kunne få et formelt ansvar for å beskytte Norges olje- og gassinstallasjoner i Nordsjøen i fredstid. 25 En eventuell fremtidig ansvarsjustering mellom politiet og Forsvaret bør imidlertid etter utvalgets syn ikke medføre at etterretnings- og trusselanalysefunksjonen på kontraterrorsiden ift petroleumsinstallasjonene bør overføres fra POT til FO/E. Derimot vil en eventuell ansvarsjustering kunne kreve ytterligere koordinering mellom POT og Etterretningstjenesten.

Det er generelt av avgjørende betydning for en effektiv etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetsstjeneste at det på alle plan er et nært og tillitsfullt samarbeid mellom de organer som har ansvaret for disse tjenester. Å bidra til å bevare dette i fremtiden vil være en viktig utfordring.

11.3.3 Internasjonalt samarbeid

Kriminaliteten kjenner i dag ingen grenser. De hindringer som grensene representerer for politiet, vil mange stater og kriminelle utnytte strategisk, bl a for å unngå strafforfølgning. Det er derfor påkrevet å redusere politiets hindringer gjennom internasjonalt samarbeid. Dette gjelder ganske spesielt for POTs vedkommende, som i større grad enn andre politienheter vil stå overfor kriminalitet med internasjonale aspekter. Det er ikke gitt utvalget i en åpen utredning å berøre dette samarbeidet i detalj, men enkelte generelle vurderinger bør likevel foretas.

Det internasjonale samarbeidet tar først og fremst form av utveksling av informasjon. Gjensidighet i informasjonsutvekslingen er avgjørende for at Norge skal få informasjon tilbake. Utlevering av opplysninger til andre lands tjenester kan i dette perspektiv sees som et indirekte bidrag til å forebygge trusler mot norsk sikkerhet. For Norge som et lite land, geografisk beliggende langt fra de områder hvor de fleste sikkerhetstrusler har sitt utspring, vil det i enkelte tilfeller være avgjørende at landet kan motta informasjon fra andre land med annen kunnskap og større kapasitet hva angår informasjonsinnhenting. Byttehandelaspektet ved det internasjonale samarbeidet på overvåkingssiden er spesielt fremtredende, selv om det ikke alltid er slik at informasjon byttes med informasjon. Skaugekommisjonen s 27 opplyser i den forbindelse at POT mottar flere opplysninger enn den gir fra seg, og at det således er et dårlig balanseforhold i informasjonsutvekslingen.

En generell oversikt over det ordinære internasjonale politisamarbeidet som er av betydning for Norge, er gitt i St prp nr 42 (1996-97) ss 45-54. En oversikt er også gitt av Kriminaletterretningsutvalget ss 45-48. For POTs vedkommende vil det imidlertid som oftest være tale om internasjonalt samarbeid på bilateral basis, direkte med samarbeidende tjenester. For tjenesten er det viktig å ha godt innarbeidede kontakter (såkalte utekontakter) og samarbeidsrutiner med allierte og andre utenlandske tilsvarende tjenester. I Norden har det alltid vært et godt politisamarbeid, også på de felter som POT skal dekke. NATO har ingen egen etterretnings- og kontraspionasjetjeneste. Dette hører under de enkelte medlemslands ansvar. 26

I 1972 tok den svenske rikspolitisjefen initiativet til et internordisk samarbeid for luftfartssikkerhet. Dette førte til dannelsen av Nordisk Arbeidsgruppe for Luftfartssikkerhet (NALS), som siden har hatt årlige møter. Rådet er sammensatt av representanter fra luftfartsmyndighetene og politiledelsen i de nordiske land. Overvåkingssjefen og politimesteren i Asker og Bærum har møtt fra norsk politi.

Selv om det internasjonale samarbeidet er av stor betydning for POTs effektivitet, er det på den annen side klart at det bør foreligge visse begrensninger i forhold til utlevering av opplysninger til andre land. Hvor grensene bør gå, vil bl a bero på hva slags opplysninger det dreier seg om, hva man kan vente å få igjen og hvor nær sammenheng det er mellom opplysningene og hensynet til å trygge rikets sikkerhet. 27 Overvåkingssjefen fastsatte i 1992 instruks om POTs kontakt og samarbeid med andre land/utenlandske tjenester. Fellesoperasjoner med utenlandske tjenester må etter bestemmelsene ikke iverksettes uten overvåkingssjefens forhåndssamtykke. Forhåndsforeleggelse for overvåkingssjefen skal også skje i tilfeller hvor det er tale om opprettelse av samarbeid på nye områder eller med land som er utenfor den faste krets av samarbeidspartnere. Dersom samarbeidet kan være politisk betenkelig, skal saken i tillegg forelegges for Justisdepartementet. Departementet har for øvrig uttalt følgende i St meld nr 39 (1992-93) s 35 om hvilke land det kan samarbeides med:

«Etter departementets oppfatning er det ikke mulig å trekke opp noen absolutte og endelige grenser for hvilke land overvåkingstjenesten skal samarbeide med. Samarbeid av mer omfattende art bør være begrenset til ’likesinnede’ demokratiske land som vi generelt har nære politiske forbindelser med. Overvåkingstjenesten bør imidlertid kunne søke opplysninger selv hos stater som man vanligvis betrakter som uaktuelle samarbeidspartnere dersom det f eks foreligger en konkret og akutt terrortrussel. Det er her viktig å understreke at det er tale om enkeltstående særlige tilfeller. Det mer generelle samarbeid må skje i samsvar med vår utenriks- og sikkerhetspolitikk.»

Justisdepartementet presiserte videre at internasjonal utveksling av informasjon bare må skje etter en forsvarlig vurdering og i betryggende former, samt at det må direktivfestes hvem som har kompetanse til å beslutte om opplysninger skal utveksles eller innhentes. Denne kompetansen skal kunne legges på forskjellige nivåer, avhengig av hvor sensitive opplysningene er og hvilke land det gjelder. I tilfeller hvor det kan være politisk betenkelig å opprette samarbeid, må spørsmålet forelegges Justisdepartementet på forhånd. 28 I Innst S nr 246 (1992-93) s 7 synes et flertall i justiskomiteen å mene at rådføringen med Justisdepartementet alltid bør skje ved vurderingen av med hvilke land og i hvilket omfang samarbeidet skal skje.

Etter utvalgets syn bør POTs internasjonale samarbeid generelt videreføres med uforminsket styrke. I en samlet oversikt over tjenestens oppgaver er det internasjonale samarbeidet såvidt viktig at dette bør synliggjøres gjennom en egen bestemmelse – tilsvarende gjeldende overvåkingsinstruks § 3 første ledd bokstav h – om at det tilligger OVS å opprette og holde kontakt med andre lands politimyndigheter, overvåkings- og sikkerhetstjenester.

Det internasjonale samarbeidet krever varsomhet både med tanke på hvilke opplysninger en gir fra seg til andre land, og mht hvordan POT bruker og beskytter informasjon som mottas fra andre land. Det internasjonale sikkerhetssamarbeidet bygger i dag stort sett på mellomstatlig praksis og alminnelige lojalitetshensyn. Selv om dette fungerer tilfredsstillende, kan det likevel være grunn til å vurdere å søke samarbeidet i større grad regulert i formelle avtaler. Dette er riktignok ikke noen garanti mot at utleverte opplysninger kan misbrukes. Men formelle avtaler med bestemmelser om bl a gjensidige inspeksjonsmuligheter kan likevel skape større trygghet, og vil dessuten kunne styrke ytterligere samarbeidende tjenesters tillit til de rutiner som POT følger. En viser også til at formelle sikkerhetsavtaler om bilateral informasjonsutveksling av sikkerhetsgradert informasjon i stor utstrekning benyttes på forsvarssektoren.

En viser for øvrig til kap 15.6.6.

11.4 Oppsummering av utvalgets vurderinger og konklusjoner

Som et generelt synspunkt er det utvalgets vurdering at det bør gis så klare avgrensninger av oppgavene som mulig, slik at det ikke oppstår tvil om hvilken politienhet som har ansvaret på de ulike områder. Det er også utvalgets generelle syn at det ikke er hensiktsmessig å gi POT eneansvar for etterforsking innenfor nye saksfelt.

Etter utvalgets mening bør POT ha følgende oppgaver:

• Det bør fremdeles være en kjerneoppgave for POT å forebygge og etterforske forbrytelser mot rikets sikkerhet. Tjenesten bør i utgangspunktet ha enekompetanse på dette feltet. For å fjerne uklarhetene knyttet til gjeldende instruks’ bruk av formuleringen lovbrudd mot statens sikkerhet og selvstendighet, foreslår utvalget at det i en angivelse av POTs oppgaver i stedet inntas en direkte henvisning til straffeloven kapittel 8 og 9 og lov om forsvarshemmeligheter.

• POT bør ha til oppgave å forebygge og etterforske saker om ulovlig etterretningsvirksomhet. For å unngå tolkningstvil, foreslås denne oppgaven presisert slik at det må dreie seg om ulovlig etterretningsvirksomhet utført av eller for en fremmed stat. Dette vil bl a klargjøre og synliggjøre at POT ikke bør ha noen oppgaver rettet mot virksomhet som kan klassifiseres som tradisjonell, kommersiell industrispionasje.

• Å forebygge og etterforske sabotasjehandlinger bør fortsatt være POTs oppgave.

• POT bør ha ansvar for kontraterrorismevirksomheten i Norge. POT bør etter utvalgets syn ha enekompetanse når det gjelder analyse, forebyggende virksomhet og skjult etterforsking ifm terrorisme. Når det gjelder åpen etterforsking, f eks i saker om allerede begåtte terrorhandlinger, er det imidlertid utvalgets vurdering at dagens alminnelige praksis bør videreføres, dvs at ansvaret for etterforskingen normalt legges til politimesteren i det distrikt hvor handlingen er utført, men at POT kan bistå i etterforskingen så langt det finnes nødvendig.

• Utvalget anser POT som den i utgangspunktet best egnede instans til å bekjempe voldelige ekstremistiske grupperinger. Som i terrorsakene, bør dagens praksis videreføres – dvs at POT normalt vil forestå forebyggende virksomhet og skjult etterforsking, for deretter å overlate den åpne etterforskingen til det ordinære politi.

• POT bør også i fremtiden ha som oppgave å forebygge og etterforske saker som angår spredning av masseødeleggelsesvåpen. Det samme gjelder ulovlig teknologioverføring. Sistnevnte begrep er imidlertid uklart, og utvalget foreslår at begrepet erstattes med en direkte henvisning til overtredelser av eksportkontrolloven og FN-loven. Det er utvalgets vurdering at det totalt sett bør brukes betydelig større ressurser innenfor arbeidet med å forebygge og motvirke spredning av masseødeleggelsesvåpen mv.

• POT bør tillegges som oppgave å forebygge og etterforske internasjonal organisert kriminalitet. I motsetning til gjeldende bestemmelse, vil det imidlertid være en forutsetning at POT utelukkende skal ha en ren bistandsfunksjon på dette feltet, og at tjenesten derfor må anmodes i hvert enkelt tilfelle om bistand av det lokale politidistrikt. Det forutsettes at dette kun skjer i de tilfeller hvor POT har særlige forutsetninger for å yte slik bistand.

• POT bør bistå i etterforsking av folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og grove krigsforbrytelser, etter anmodning fra det øvrige politi.

• I dag kan POT etter Justisdepartementets bestemmelse tillegges oppgaver ifm å bekjempe annen alvorlig kriminalitet knyttet til viktige samfunnsinteresser. Utvalget anser det som unødvendig å opprettholde en potensiell mulighet til på generelt grunnlag å legge såvidt omfattende oppgaver til POT, og foreslår at bestemmelsen utgår.

• Utvalget finner ikke grunn til å fremheve i et formelt regelverk at overvåkingstjenesten skal foreta nødvendig kontroll med tilreisende og fastboende utlendinger, og foreslår at denne oppdragsanvisningen utgår.

• Etter utvalgsflertallets syn bør livvakttjenesten ved OVS opprettholdes. Et mindretall i utvalget foreslår at denne oppgaven overføres til det ordinære politi.

• Som deltaker i totalforsvaret, og som en politiinstans med særlige beredskapsoppgaver, vil POT også i fremtiden måtte bruke ressurser på beredskapsplanlegging. Derimot anser ikke utvalget at oppgaven er av en slik art at det er naturlig å medta en uttrykkelig henvisning til denne i et overordnet regelverk som angir POTs hovedoppgaver.

• Bistandsoppgaven som POT er tillagt i den forebyggende personellsikkerhetstjeneste, er etter utvalgets vurdering viktig, og bør derfor videreføres. Utvalget er imidlertid av den prinsipielle oppfatning at det overordnede ansvaret for sikkerhetsklareringer i offentlig og sivil sektor på lengre sikt bør overføres fra Forsvaret til politiet. Utvalget foreslår at dette utredes nærmere. Da det uansett må antas å ville ta lang tid før eventuelle prinsipielle endringer i ansvarsforholdene kan gjennomføres, foreslår utvalget at gjeldende bestemmelse om POTs bistand på personellsikkerhetsområdet inntil videre legges til grunn.

• Etter utvalgets vurdering vil det verken være i samsvar med dagens regler, ansvarsforhold eller praksis å opprettholde en bestemmelse som tillegger OVS/POT som en primæroppgave å forestå rådgivning og veiledning om defensive, forebyggende sikkerhetstiltak for å beskytte informasjon, personell og objekter mot sikkerhetstruende virksomhet. Derimot bør POT – i den utstrekning ressursene tillater det – kunne bistå sikkerhetstjenesten på disse felter, og en slik bistandsoppgave bør synliggjøres ved at den nevnes i et overordnet regelverk om POTs oppgaver.

• POTs bistandsoppgave overfor militære myndigheter ifm planlegging og gjennomføring av militærøvelser bør trappes ytterligere ned.

Utvalget understreker viktigheten av å styrke samarbeidet mellom POT og andre politienheter, særlig med særorganer (KRIPOS og ØKOKRIM) på kriminaletterretningssiden. For å unngå uklare ansvarslinjer, er det samtidig behov for å søke grensesnittet mellom POTs oppgaver og de nevnte særorganers ansvarsområder ytterligere klargjort gjennom instrukser.

POT har i kraft av sine oppgaver behov for et omfattende nasjonalt og internasjonalt samarbeid med andre instanser enn politiorganer. Dette samarbeidet bør vedlikeholdes og eventuelt ytterligere styrkes. Samarbeidet med tilsvarende tjenester i andre land er så viktig at dette bør synliggjøres i et fremtidig overordnet regelverk.