10 Bør POT fortsatt ha etterforskings- og påtalekompetanse?

10.1 Innledning

POT har i dag etterforskings- og påtalekompetanse. I kjølvannet av Lundkommisjonens rapport og Furre-saken har det blitt reist spørsmål om POT i fremtiden fortsatt bør ha denne kompetansen. Stortinget forutsatte at utvalget spesielt vurderer de spørsmål som reiser seg i den forbindelse, jf komitéuttalelsen sitert i kap 3.5 ovenfor.

I tillegg har Furre-saken satt på spissen spørsmålet om hva som menes med etterforsking og når etterforsking kan iverksettes av POT.

Det er nødvendig å skille mellom etterforsking og annen virksomhet, fordi påtalemyndigheten styrer og har ansvaret for det første og Justisdepartmentet styrer og har ansvar for det andre. Ofte tales det om etterforsking på den ene side og forebyggende arbeid på den annen side. Justisdepartementets ansvar strekker seg imidlertid adskillig lenger enn til politiets forebyggende virksomhet. Det er derfor mer presist å si at Justisdepartementet har ansvar for all administrativ, politimessig og forvaltningsmessig aktivitet som ikke er etterforsking. For enkelthets skyld bruker utvalget likevel skillet mellom etterforsking og forebyggelse i utredningen her.

Grensen mellom forebyggende tiltak og etterforsking har betydning for hvem som har kompetanse til å beslutte tiltaket iverksatt. Dersom det er tale om etterforsking, følger det av straffeprosessloven § 225, jf påtaleinstruksen § 7-5, at iverksettelse normalt besluttes av politiet eller påtalemyndigheten. Politiet alene beslutter at forebyggende tiltak skal settes i verk. Grensen har også betydning for hvem som har ansvaret for de handlinger som utføres. Ansvarsplasseringen har igjen betydning for kontrollen med virksomheten.

Straffeprosessloven regulerer etterforskingen, mens politiloven mv regulerer politiets øvrige virksomhet. Som et utgangspunkt må det antas at en ikke kan gå lenger i å iverksette tiltak overfor borgerne i forebyggende øyemed enn hva man kan i etterforskingsøyemed, med visse mulige unntak som bygger på nødrettsbetraktninger. I hovedsak kan straffeprosessuelle tvangsmidler ikke brukes i forebyggende øyemed. Også av disse grunner er det av interesse å undersøke nærmere om hvor grensen mellom etterforsking og forebyggelse går.

Sondringen mellom hva som er etterforsking og hva som er forebyggende virksomhet, har ikke vært fokusert tidligere. En har imidlertid selvsagt vært klar over ansvarsdelingen. Allerede rett etter annen verdenskrig pekte rikspolitisjef Aulie på at siden det var forutsatt at sjefen for overvåkingstjenesten skulle forelegge saker direkte for justisminsteren og motta instrukser fra denne, burde overvåkingssjefen ikke ha påtaleoppgaver, fordi vedkommende da ville være underlagt riksadvokatens instruksjonsmyndighet. Tidligere overvåkingssjef Gunnar Haarstad har kommentert dette slik: 1I dette lå kanskje en undervurdering av mulighetene for i de enkelte saker å skille mellom spørsmål av overvåkingsmessig art og påtalespørsmål. At det finnes glidende overganger, var imidlertid Haarstad også inne på, i forbindelse med omtalen av Haavik-saken, hvor han talte om grensebeltet mellom overvåkingssak og straffesak. 2

Men skillet ble opplevd som relativt uproblematisk: Enten var virksomheten å anse som forebyggelse, eller så var det etterforsking. Kategoriseringen spilte mindre rolle. I forbindelse med utarbeidelsen av overvåkingsinstruksen av 1994, ble imidlertid sider ved problematikken indirekte berørt i tilknytning til POTs informasjonsplikt. Bl a ble det drøftet hva det innebar at Justisdepartementet fikk orienteringer om forhold som lå under påtalemyndigheten. Kfr nærmere om dette i kap 13.5.

De generelle prinsipper om grensedragningen mellom etterforsking og annen virksomhet er neppe omtvistet. Men det kan være uklart hvordan grensen skal trekkes i den enkelte sak – særlig i saker som hører under POT. Dersom det ikke treffes tiltak som gjør sondringen klar og forutsigbar, kan dette lede til uklare styrings- og ansvarsforhold mellom Justisdepartementet og riksadvokaten. Det er meget som taler for at Justisdepartementet i forhold til POT faktisk har fått en noe større styrings- og kontrollfunksjon enn departementet egentlig skulle ha hatt. Det kan bl a skyldes at riksadvokaten, og antagelig den overordnede påtalemyndighet for øvrig, hittil ikke har spilt noen aktiv rolle overfor POT.

Påtalemyndigheten har eneansvar i Norge for etterforsking. På straffeprosessens område er det viktigere enn ellers å skille mellom politikk og juss. Blandes dette i for stor grad sammen, kan det på lengre sikt rokke ved viktige prinsipper som påtalemyndighetens selvstendige stilling i strafferettspleien og prinsippet om likhet for loven. Vår ordning – med en påtalemyndighet som uavhengig av de politiske justismyndigheter styrer etterforsking og påtale i saker som angår rikets sikkerhet – er imidlertid ikke den eneste mulige. I flere andre land som vi ofte sammeligner oss med, bl a Danmark og Storbritannia, har man valgt andre ordninger.

Spørsmålet om å frata POT påtale- og etterforskingsfunksjoner, kan sees og vurderes isolert som en spesiell problemstilling for dette politisærorganet. På den annen side er det vanskelig å behandle spørsmålet uten samtidig å ta i betraktning den generelle diskusjon som har pågått - og som fremdeles pågår – i og utenfor politietaten. Enkelte aktører har som mål på prinsipielt grunnlag å skille påtalemyndighet og politi, slik at etterforsking i hovedsak blir en eksklusiv kompetanse for polititjenestemenn uten påtalemyndighet. 3 Å skille politi og påtalemyndighet er imidlertid blitt avvist av politiske myndigheter flere ganger de siste tiår, se kap 4.3.3 ovenfor om dette. Utvalget legger dagens integrerte politi- og påtaleordning til grunn for de vurderinger som skal foretas senere i kapitlet.

Det er hensiktsmessig først å se nærmere på overvåkingstjenestens strategier og metoder i kriminalitetsbekjempelsen, og i lys av dette undersøke nærmere hva som må karakteriseres som etterforsking innenfor POTs arbeidsområder. I hvilken utstrekning POT i dag driver etterforsking og hvor lett grensen lar seg trekke mellom etterforsking og annen virksomhet, vil ha betydning for vurderingen av hvorvidt tjenesten i fremtiden bør ha etterforskings- og påtaleoppgaver.

10.2 Generelt om POTs strategier og metoder i kriminalitetsbekjempelsen

Tradisjonelt foreligger det to hovedstrategier i kriminalitetsbekjempelsen – forebyggende tiltak (dvs tiltak som settes inn før en straffbar handling er begått eller en uønsket tilstand har oppstått) og etterforsking, iretteføring, dom og straff (dvs tiltak som settes inn etter at en straffbar handling er eller antas begått). POT står i denne forbindelse ikke i noen særstilling, sammenlignet med politiet for øvrig. Prosessreglenes primære virkeområde er avdekking og strafforfølgning av allerede begåtte straffbare handlinger. Dersom det er klart at handlingen benyttes med strafforfølgning som formål eller det ellers ligger an til at forholdet vil bli fulgt opp med etterforsking, skal de straffeprosessuelle regler gis forrang fremfor politilovens hjemler for forebyggende inngrep. 4

Forberedelseshandlinger er vanligvis straffrie. Innenfor POTs ansvarsområde er imidlertid flere slike handlinger straffbare. 5 Vi har også straffebud som retter seg mot ulovlige organisasjoner. Slike bestemmelser gjør det gjerne mulig for POT å starte etterforsking på et tidlig tidspunkt, slik at etterforskingen også kan ha islett av forebyggelse selv om den relaterer seg til mistanke om begåtte straffbare forhold. Det vil ofte være et vanskelig avveiningsspørsmål om en skal gripe inn på et slikt tidlig stadium med pågripelser e l for å avverge en mer alvorlig utvikling, eller om en skal overvåke virksomheten for å skaffe seg nærmere etterretninger om videre planer og mål. Å gripe inn tidlig kan i noen tilfeller være hensiktsmessig, mens dette i andre tilfeller kun fører til strafferettslige bevisproblemer, avsløring av POTs kontrametoder, lave eller ingen straffer og muligheter for organisasjonen eller enkeltpersoner til å fortsette planleggingen på en måte som gjør det vanskeligere for POT å motvirke gjennomføringen av straffbare forhold. Politiet har ingen alminnelig plikt til å gripe inn overfor en mulig gjerningsmann i de tilfeller hvor tidlig inngripen vil hindre avdekking av mer alvorlige forhold. 6

Hvilke arbeidsmetoder POT kan benytte, vil i enkeltsaker kunne være helt avgjørende for om tjenesten skal lykkes i arbeidet med å forebygge og etterforske forbrytelser. Den type kriminalitet som POT er satt til å etterforske, er vanskelig å avdekke med tradisjonelle midler. Inngrep må ofte skje hurtig. Avveiningen av hvilke arbeidsmetoder som skal tillates i kriminalitetsbekjempelsen, er vanskelig.

Utvalget vil fremheve at diskusjonen om skillet mellom forebyggende virksomhet og etterforsking ikke må skygge over det som er tjenestens viktigste hovedoppgave – nemlig å skaffe til veie informasjon som kan medvirke til å forebygge bestemte alvorlige straffbare handlinger. Man stanser ikke etterretningstjenesters og terrororganisasjoners virksomhet ved primært å straffeforfølge enkeltpersoner. Dersom POTs virksomhet i fremtiden blir for sterkt fokusert om etterforsking, kan hovedfunksjonen som en forebyggende operativ og offensiv sikkerhetstjeneste blir skadelidende. Det kan bl a bli et problem å skaffe kilder i de miljøer som tjenesten interesserer seg for. Forholdet til samarbeidende tjenester kan også bli skadelidende.

10.3 Grensen mellom etterforsking og undersøkelser med annet formål

10.3.1 Innledning

Grensedragningen mellom (forebyggende) overvåking og etterforsking er ikke i særlig grad omtalt i Lundkommisjonens rapport. Etterforskingssakene lå ikke innenfor kjerneområdet for kommisjonens undersøkelser. POT sondret tidligere selv ikke mellom begrepene. Heller ikke påtalemyndigheten har vært spesielt opptatt av skillet. Spørsmålet kom imidlertid på spissen i Furre-saken.

Beslutningen om å iverksette etterforsking skal i prinsippet treffes av påtalemyndigheten, dvs av den jurist som er satt på saken. I det vanlige politi og hittil i POT har imidlertid slik iverksettelse i praksis foregått uformelt og nesten alltid uten at en jurist er koblet inn. Riksadvokaten har nå bestemt at en beslutning om å starte etterforsking i de saker POT har ansvaret for, skal treffes av den påtaleansvarlige og nedtegnes skriftlig, jf kap 10.5. Statsadvokaten skal gis underretning i hvert enkelt tilfelle.

10.3.2 Hva er etterforsking og når kan etterforsking iverksettes?

Formålet med virksomheten avgjør om det dreier seg om etterforsking eller ikke. Hva som er formålet med etterforsking reguleres av straffeprosessloven § 226 første ledd, som lyder: Formålet med etterforskingen er å skaffe til veie de nødvendige opplysninger for avgjørelsen av spørsmålet om tiltale, og å tjene som forberedelse for sakens behandling ved retten. Etterforsking er altså handlinger som foretas i en bestemt hensikt. Politiets/påtalemyndighetens betraktninger om formålet med undersøkelsene blir avgjørende for skillet.

Eksempler på virksomhet i POT som ikke er etterforsking, er tjenestens bistand i personkontrollsaker, livvakttjeneste, POTs orienteringer og rådgivingsvirksomhet av forebyggende karakter overfor myndigheter, bedrifter eller enkeltpersoner, samt utarbeidelse av trusselvurderinger til bruk for det ordinære politi i deres forebyggende arbeid ved ambassadevakthold, statsbesøk eller demonstrasjoner.

Straffeprosessloven § 224 første ledd angir vilkårene for når etterforsking kan iverksettes: når det [...] er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold som forfølges av det offentlige.. Dette er etter Furre-saken blitt et sentralt punkt: Hva skal til for å konstatere at det foreligger rimelig grunn? 7

Bestemmelsen gjelder tilsvarende mens etterforskingen pågår. 8 Dersom det viser seg at rimelig grunn etterhvert ikke kan sies å foreligge, skal etterforskingen bringes til opphør.

Foreligger det en anmeldelse fra fornærmede, vil det vanligvis være rimelig grunn til å sette i verk etterforsking. Men unntak kan tenkes: Anmeldelsen er f eks åpenbart grunnløs. Ved brudd på straffebud som verner offentlige interesser, er det ingen privat fornærmet som kan anmelde forholdet. Slik er det f eks i spionsaker. Hvorvidt politiet får kjennskap til lovbrudd, beror da i stor grad på hvilke undersøkelser politiet selv gjør. Og da kommer spørsmålet på spissen: Hva skal til for at det er rimelig grunn til å sette i verk etterforsking? Lovgivningen gir liten veiledning om spørsmålet. Det samme gjelder forarbeidene, rettspraksis og juridisk teori.

Paragraf 224 skal sikre at politiet ikke tar usaklige eller utenforliggende hensyn når etterforsking iverksettes. I POTs redegjørelse til riksadvokaten om innhenting av opplysninger fra Stasi-arkivene uttaler tjenesten: 9POT antar at rimelig grunn må ha tilnærmet samme betydning som aktverdig eller saklig grunn. Etterforskingen må ikke skje i sjikanøs hensikt, eller ut fra andre motiver enn å bringe på det rene om straffbare forhold har funnet sted.

Paragraf 224 første ledd er i utgangspunktet en skal-regel, men plikten begrenses av det såkalte opportunitetsprinsippet. I § 224 annet ledd, som er en kan-regel, er det fastsatt at det kan foretas etterforsking om årsaken ved brann og andre ulykker selv om det ikke er grunn til mistanke om straffbart forhold. Det kan stilles spørsmål om denne bestemmelsen skal tolkes motsetningsvis, slik at det etter første ledd kreves mistanke om at det foreligger et straffbart forhold, selv om ordlyden ikke uttrykkelig stiller noe slikt krav. Også sammenhengen med straffeprosessloven § 67 syvende ledd, jf påtaleinstruksen § 34-4, kan tale for dette.

Etter utvalgets syn kan det i hvert fall ikke kreves konkret mistanke om at det foreligger et straffbart forhold begått av en bestemt person. 10 Det kan heller ikke kreves sannsynlighetsovervekt. Derimot må det trolig vanligvis kreves abstrakt mistanke om at det foreligger et straffbart forhold. 11 Forholdet mellom begrepet (abstrakt) mistanke og begrepet rimelig grunn kan lett bli semantisk ordkløveri. Som Metodeutvalget påpeker, kan man språklig sett kanskje argumentere for at der det overhodet ikke finnes mistanke om at det foreligger straffbart forhold, vil det heller ikke finnes noen rimelig grunn til å iverksette undersøkelser. Metodeutvalget oppsummerer dette slik: 12Det kreves ikke konkret mistanke, men det må foreligge en rimelig mulighet for at en straffbar handling er begått. Nærmere hvor grensen går må avgjøres konkret.

Det er altså ikke avgjørende for spørsmålet om det er adgang til å iverksette etterforsking at etterforskingen på et gitt tidspunkt kan sies å rette seg mot en bestemt person, slik at vedkommende eventuelt får status som mistenkt. Dette kan eventuelt bli en konsekvens av etterforskingen. Hvilken straffeprosessuell status de enkelte personer som trekkes inn i etterforskingen skal ha, må derfor holdes adskilt fra spørsmålet om etterforsking kan iverksettes.

Det synes videre rimelig at terskelen for å iverksette etterforsking ikke kan variere alt ettersom det er én eller flere mistenkte i saken når etterforskingen iverksettes.

På den annen side uttaler riksadvokaten i sin gjennomgåelse s 56 at det ikke er tilstrekkelig å konstatere abstrakt mistanke om straffbart forhold når etterforskingen innebærer etterforskingsskritt rettet mot enkeltperson. Det heter videre at man må konkret vurdere om det er rimelig grunn til å foreta etterforsking mot vedkommende.

Vurderingene her kan synes å innebære at hvert enkelt etterforskingsskritt som berører en navngitt person – etter at etterforsking er åpnet – må vurderes konkret sett i forhold til straffeprosessloven § 224 første ledd. Slik vil det ofte være. Men dette kan likevel neppe legges til grunn som en generell regel. Et krav om konkret mistankevurdering i slike saker vil ikke samsvare med den etterforskingspraksis som politiet i sin alminnelighet i lang tid har fulgt. I en innledende fase av etterforskingen i saker med ukjent gjerningsmann vil en slik konkret vurdering dessuten være umulig å foreta i praksis, da det ene resultat ofte vil fortone seg som like usikkert som det annet. Politiet vil ofte stå overfor et varierende antall personer som senere kan vise seg å være dels helt utenforstående, dels vitner, mistenkte eller tiltalte i saken. Et viktig skritt kan da være å sjekke de utenforstående ut av saken. 13

En annen sak er at det alminnelige forholdsmessighetsprinsipp for politiet vil stille opp visse begrensninger i forhold til hvilke etterforskingsskritt som kan tas overfor den enkelte. Dette prinsippet kommer inn på ethvert stadium i en etterforsking, også i forhold til spørsmålet om etterforsking skal iverksettes. Et grunnprinsipp vil være at jo alvorligere den straffbare handlingen er, jo lavere må terskelen settes, likevel slik at det må foretas en individuell vurdering. Jo mer alvorlige forhold det er tale om, jo mindre holdepunkter må det altså kreves for at det virkelig foreligger et straffbart forhold. Videre vil det være et generelt prinsipp at jo mindre inngripende etterforskingsskritt som settes inn, jo lavere kan terskelen settes. Ofte vil dette være en vanskelig skjønnsmessig vurdering. 14 Det kreves som nevnt ikke sannsynlighetsovervekt. Etterforsking vil derfor ofte settes i verk i tilfeller hvor det er mer sannsynlig at det ikke har forekommet noe straffbart forhold enn at dette har skjedd.

I riksadvokatens gjennomgåelse s 30 legges an to komponenter i den nærmere vurdering av hvor grensen for når etterforsking kan iverksettes skal gå; en sannsynlighetsvurdering (hvor sannsynlig er det at straffbart forhold foreligger?) og en proporsjonalitetsvurdering (dersom man antar at straffbart forhold foreligger, hvor alvorlig er i så fall forholdet?). Et annet moment i proporsjonalitetsvurderingen anføres å være om det mulige straffbare forhold ligger langt tilbake i tid og kanskje nærmer seg grensen for foreldelse. (Dette momentet kan imidlertid slå begge veier. Etter omstendighetene vil det faktum at et forhold antas å nærme seg foreldelse, i seg selv tilsi en forsering av tidspunktet for åpning av etterforsking uten å avvente ytterligere grunnlag for å iverksette etterforsking).

Riksadvokaten uttaler i sin gjennomgåelse s 56 at han er enig i at det foreligger en generell mistanke om at visse land driver ulovlig spionasje i Norge. En slik generell eller abstrakt mistanke er etter riksadvokatens syn ikke nok til å kunne utløse etterforsking mot en eller flere bestemte personer. At en norsk borger har kontakt med fremmed etterretningspersonell, er heller ikke i seg selv tilstrekkelig til å iverksette etterforsking mot vedkommende. Det må foreligge ytterligere momenter, f eks at kontakten er konspirativ eller særlig hyppig, at det er mottatt ytelser som kan sette vedkommende i takknemlighetsgjeld eller andre lignende forhold. Det kan imidlertid være vanskelig å finne ut om kontakten er konspirativ eller særlig hyppig, uten først å foreta visse etterforskingsskritt, som f eks spaning. Om de vurderinger som kan gjøre seg gjeldende, har overvåkingssjefen uttalt følgende: 15

«Når det gjelder anvendelsen av § 224 i forhold til ulovlig etterretningsvirksomhet i Norge, synes det ... å gjøre seg gjeldende uenighet mellom POTs og riksadvokatens syn. Når det først foreligger mistanke om at personer i Norge tilhører en ikke samarbeidende utenlandsk etterretningsorganisasjon, vil dette etter POTs syn kunne gi grunnlag for en bredt anlagt etterforsking, avhengig av hvorledes man generelt oppfatter trusselen fra vedkommende etterretningsorganisasjon. Selv om det ikke foreligger konkrete funn som indikerer at et straffbart forhold allerede er begått, må kravene til sannsynlighetsvurderingen anses oppfylt, idet det foreligger en forholdsvis sterk presumpsjon for at en etterretningsoffiser utfører den virksomhet han blir betalt for. Dette innebærer blant annet å fremskaffe informasjon som ellers er beskyttet, herunder gjennom verving av kontakter og agenter. Undersøkelser for å avdekke slik virksomhet som presumeres å være i gang bør karakteriseres som etterforsking også når de personer som driver etterretningen har diplomatisk immunitet og derfor ikke kan straffes. I en slik etterforsking kan det bli nødvendig å gjøre diskret undersøkelser om et større antall nordmenn som er i kontakt med vedkommende etterretningsoffiser, fordi man i utgangspunktet ikke vet hva som er ledd i lovlig virksomhet og hva som er ledd i ulovlig virksomhet. For POT må ’rimelig grunn til å undersøke’ i mange tilfelle forstås i forhold til motsatsen: Kan man se bort fra at den mistenkte etterretningsoffiseren bedriver ulovlig virksomhet? Dette er det reelle innhold i den abstrakte mistanken for POTs vedkommende. Jeg har forståelse for at såvel sannsynlighetsvurderingen som proporsjonalitetsvurderingen kunne synes tydeligere i den kalde krigs tid, men den har fortsatt gyldighet i forhold til å slå ned på uønsket og ulovlig innsamling av informasjon som bør beskyttes.»

På bakgrunn av riksadvokatens gjennomgåelse og etterfølgende uttalelser fra bl a enkelte politimestere om at gjennomgåelsen ville innebære en generell heving av terskelen for etterforsking i straffesaker, sendte riksadvokaten 16 mai 1997 ut et brev der det understrekes at gjennomgåelsen ikke innebærer en slik terskelheving. Det heter avslutningsvis:

«Det fremgår ikke (...) at terskelen for å sette i verk etterforsking i straffesaker generelt skal heves. I de ordinære straffesaker kan og skal praksis fortsette som før. Rapportens generelle betydning ligger først og fremst i at den avgrenser etterforskingsbegrepet og gir anvisning på hvordan påtalemyndigheten skal gå frem når den i tvilstilfeller avgjør om etterforsking bør settes iverk.»

Dette synes imidlertid ikke å ha ført til en fullstendig avklaring og enighet om hvor terskelen skal ligge i de ulike tilfeller. 16 På den annen side konstaterer utvalget at det i siste halvdel av 1997 har vært et løpende samarbeid mellom OVS og riksadvokaten med sikte på å operasjonalisere retningslinjer for POTs etterforskingsvirksomhet, herunder å trekke grensen for når etterforskingssak skal opprettes. Dette samarbeidet vil trolig avklare noen av de problemstillinger som er påpekt foran.

10.3.3 Undersøkelser med dobbelt formål (to spor-problematikken)

I de saker som POT har ansvaret for, kan det være særlig vanskelig å trekke en eksakt grense mellom etterforsking og forebyggende virksomhet. Det vil ofte vil være en glidende overgang fra forebyggende arbeid til etterforsking. Særlig i innledningsfasen kan det være vanskelig å vite hvilket spor man etterhvert vil velge. Ett og samme tiltak kan dessuten ha flere formål (følge både et etterforskingsmessig spor og et forebyggende spor).

I kontraetterretningssaker er f eks forholdet at man med rimelig sikkerhet vet at forbrytelser begås, men man vet ikke når, hvor eller av hvem. I slike saker må politiet nødvendigvis ta utgangspunkt i de personer som er betalt av sitt hjemland for å drive etterretning. Derfor er det viktig å identifisere disse. POT presumerer at etterretningsoffiserene forsøker å utføre den oppgaven de er satt til. Personer som offiserene er i kontakt med, pådrar seg derfor POTs interesse. Spørsmålet som da oppstår, er om dette skal anses som etterforsking eller som forebyggende undersøkelser. Tiltakenes siktemål vil ofte ikke være tiltale og straff, men å forhindre at straffbare handlinger blir begått. Men i innledningsfasen vil en ofte ikke vite hvilket spor man etter hvert vil finne det riktig å velge.

Ikke all etterforsking er ment å ende opp med tiltale og straffesak. Som eksempel kan nevnes saker mot diplomater som avsluttes med at de erklæres persona non grata: altså med en sanksjon som i realiteten har en forebyggende effekt. Fra overvåkingssjefens brev 30 juni 1997 til riksadvokaten s 2 siteres:

«De tiltak som iverksettes mot bestemte personer og miljøer vil aldri skje vilkårlig, men som ledd i en målrettet virksomhet hvor man hele tiden har for øyet muligheten for å avdekke straffbare handlinger. Slik virksomhet vil som kjent i seg selv kunne ha en meget viktig forebyggende effekt. I tillegg kommer at det primære formål med et tiltak kan være å forebygge straffbare handlinger, eksempelvis når man åpent kontakter og advarer mulige etterretningsagenter eller potensielle ofre for ulovlig etterretningsvirksomhet. I en initialfase av en undersøkelse vil det være elementer av begge formål til stede, mens det først på et senere tidspunkt viser seg hvilket av elementene som blir det dominerende, og som slik sett vil være styrende for den videre behandling av saksforholdet. Vurderingen av grensen mellom formålene kan være særlig vanskelig på POT’s område ettersom viktige forberedelseshandlinger er gjort straffbare, jf eksempelvis strl §§ 94 og 104 a, hvilket medfører at terskelen for etterforsking senkes i samsvar med det aktuelle straffebudet.

De første innledende undersøkelser vil i mange sammenhenger kunne sammenlignes med den virksomhet som ellers i politiet går under betegnelsen kriminaletterretning, det vil si en virksomhet som er målrettet i den forstand at den tar utgangspunkt i miljøer hvor man har rimelig grunn til å tro at straffbar virksomhet har funnet sted, uten at det foreligger mistanke om at en konkret gjerning har funnet sted. Det har så langt ikke hersket tvil om at også denne virksomheten er av en slik karakter at den ligger innenfor påtalemyndighetens ansvarsområde.»

Det kan tenkes at POT starter med et etterforskingsformål, men underveis oppgir straffeaspektet og bestemmer seg for å advare den aktuelle person mot videre kontakt med f eks etterretningsoffiseren. I så fall har man startet på etterforskingsstadiet og beveget seg over til forebyggelsesstadiet. Dette illustrerer at det ikke nødvendigvis er slik at nederste trinn på skalaen er forebyggelsesstadiet.

Når POT følger to spor, og etterforskingselementet fremtrer som det klart sterkeste av de to, bør hovedansvaret ligge hos påtalemyndigheten. I tvilstilfeller – hvor formålsbetraktningene knyttet til tiltaket ikke gir noen veiledning – bør det legges vekt på hvem som i praksis har tatt ansvaret, engasjert seg i saken, osv. 17 Prinsipielt må imidlertid ansvarsforholdene, når formålet er delt, antagelig være slik at riksadvokaten har ansvar for den etterforskingsmessige siden, og Justisdepartementet for resten, dersom de ulike sider ved handlingene kan skilles fra hverandre. 18 I så fall har POT to ansvarlige overordnede myndigheter å forholde seg til i samme sak. Dette karakteriserer riksadvokaten som uheldig, men han uttaler samtidig at det er vanskelig å komme utenom det. 19 Der hvor det kan tenkes å forekomme tvil om hvilke sider ved handlingene som hører under hhv riksadvokatens eller justisministerens styring og ansvar, bør dette så langt mulig avklares gjennom direkte kontakt mellom påtalemyndigheten og Justisdepartementet.

En kan reise spørsmålet om en ulovlig iverksatt etterforsking skal anses som etterforsking i relasjon til spørsmålet om hvem som har ansvaret for handlingen. Så lenge det pretenderes at det dreier seg eller har dreiet seg om etterforsking, må det være riksadvokaten som har ansvaret for handlingene; ansvaret går ikke over på forvaltningen.

Både for POT og det ordinære politi er det sterkt behov for at denne grensen søkes definert nærmere. Utvalget finner ikke å ha tilstrekkelig grunnlag for å kunne foreta grensedragningen, og anser dette for å være en viktig oppgave for riksadvokaten. Det område som etter en slik grensedragning faller inn under Justisdepartementets ansvarsområde, trenger også oppmerksomhet. Bl a reiser spørsmålet om metodebruk på det forebyggende område viktige prinsipielle spørsmål som krever nærmere klargjøring fra departementets side.

10.3.4 Forholdet til kriminalettereretning

Kriminaletterretning er en virksomhet som politiet har drevet med i mange år, men som ikke tidligere har hatt noen egen betegnelse. Kriminaletterretning får stadig større betydning som strategi i kriminalitetsbekjempelsen, både nasjonalt og internasjonalt. 20 Dette reiser spørsmål om kriminaletterretningens betydning i forhold til grensedragningen mellom etterforsking og forebyggelse.

At en virksomhet benevnes som etterretning, gir ikke uten videre noe svar på om undersøkelsene faller inn under etterforskingsbegrepet og derved riksadvokatens område, eller innenfor Justisdepartementets område.

Det sondres gjerne mellom strategisk og taktisk/operativ etterretning. Det er særlig i forhold til den strategiske kriminaletterreting at spørsmålet reiser seg om dette skal anses som etterforsking. Formålet er på generelt grunnlag å skaffe politiet et best mulig inntrykk av kriminalitetsbildet, motstanderne og deres virksomhet, metoder osv, Den vesentligste forskjell mellom strategisk kriminaletterretning og tradisjonell etterforsking av straffbare handlinger, er at hovedtyngden av undersøkelsene ikke er enkeltsaksorientert, men retter seg mot kriminalitetsproblemene som helhet og/eller mot grupper av aktuelle lovovertredelser og lovbrytere, jf Kriminaletterretningsutvalget s 6. Kriminaletterretningsutvalget s 8 karakteriserer politiets etterretningsarbeid som å befinne seg i et gråsoneområde mellom politiets forebyggende arbeid og påtalemyndighetens ansvarsområde. Metodeutvalget s 51 hevder at det aller meste av den virksomhet som i dag går under betegnelsen etterretning, må defineres som etterforsking og derved falle inn under riksadvokatens ansvarsområde. En del av den virksomhet som POT driver på etterretningssiden, f eks innhenting av kildeinformasjon o l, må vel likevel sies først og fremst å ha et forebyggende formål. Det er i disse tilfellene ikke grunnlag for å anta at noe straffbart er begått eller begås, men bl a tilknytningen til ekstreme eller voldelige grupperinger i andre land kan gjøre det nødvendig å holde en viss oppsikt og kontakt med miljøene. I så fall styres virksomheten av Justisdepartementet.

10.3.5 Forholdet til overvåkingsinstruksen § 4 første ledd første punktum

Overvåkingsinstruksen § 4 utfyller straffeprosessloven, ved at bestemmelsen i visse tilfeller pålegger POT en plikt til å iverksette straffeprosessuell etterforsking. Forholdet til straffeprosessloven – som ikke kan fravikes ved instruks – er ikke berørt i instruksen eller dens forarbeider. Det kan synes som om bestemmelsens første ledd første punktum foreskriver at innhenting av opplysninger om bestemte personer ikke kan skje med mindre det foreligger en konkret mistanke om at vedkommende har forberedt eller begått lovbrudd som nevnt i overvåkingsinstruksen § 1, jf opplysninger om personer, grupper og organisasjoner som kan mistenkes.... Dette ville i realiteten innebære at terskelen for etterforsking settes høyere for POT enn for det øvrige politi. Slik er det ikke naturlig å forstå bestemmelsen. Se også kap 15.3.5.

10.4 Bør POT fratas etterforskings- og/eller påtalekompetanse?

10.4.1 Innledning

Utvalget har i kap 9 konkludert med at overvåkingstjenesten fortsatt bør organiseres som et særorgan innenfor det norske politi. Det er ikke dermed sagt at tjenesten bør ha etterforskingskompetanse. Det er fullt mulig å etablere en ren forebyggende tjeneste selv om tjenesten skal være en del av politiet.

Riksadvokaten har i brev 29 april 1997 til Justisdepartementet tatt opp spørsmålet om etterforskingen av saker om rikets sikkerhet bør overlates til det ordinære politiet:

«Etter riksadvokatens oppfatning bør Danielsen-utvalget vurdere særskilt om det er hensiktsmessig at overvåkingstjenesten også har etterforskingsoppgaver. Et mulig alternativ er at tjenesten innberetter forhold den mener bør etterforskes til nærmere angitt ordinær politimyndighet.

En slik tanke må selvsagt utredes og vurderes nøye. Riksadvokaten har ikke tatt noe endelig standpunkt i spørsmålet.

Det nevnes likevel at de problemstillinger som er tatt opp ovenfor (problemer knyttet til overlappende kontroll og uklarheter i ansvarsforholdene mellom POT, Justisdepartementet og påtalemyndigheten, utvalgets anm.) ville bli vesentlig enklere å håndtere med en slik ordning. Departementet ville i så fall ha et ubegrenset ansvar for all virksomhet innen tjenesten og problemene i forhold til kontroll av påtalemyndighetens virksomhet ville bli eliminert. Riksadvokaten har under sin gjennomgang av ’Furre-saken’ pekt på at grensen mellom etterforskingsvirksomhet og andre tiltak, f eks av forebyggende art, synes å ha vært noe flytende og at det er nødvendig å formalisere etterforskingsvirksomheten. Ved en eventuell overføring av etterforskingsoppgavene til det ordinære politiet ville saken uten videre kommet inn i det alminnelige spor for etterforsking av straffesaker. Det vil trolig være tale om et begrenset antall saker.»

Enkelte har oppfattet riksadvokatens uttalelser som et ønske fra embetets side om en endring. Riksadvokaten har imidlertid overfor utvalget tilbakevist dette: spørsmålet ble reist uten at riksadvokaten mente å gi uttrykk for noen formening om løsningen.

Fostervollutvalget konkluderte med at POT fremdeles bør delta i arbeidet med etterforsking og iretteføring av straffesaker – i hvert fall når det gjaldt de egentlige spionsaker: 21

«I mange land driver sikkerhetsorganenes personell ikke etterforsking og iretteføring av straffesaker.

Det har vært anført en rekke grunner som taler mot at Overvåkingstjenesten her i landet skal ha disse beføyelser. Det har vært pekt på at Overvåkingstjenestens embeds- og tjenestemenn kan stå i fare for å få en annen innstilling til bevismaterialet enn tjenestemenn som til daglig arbeider med å fremskaffe stoff som skal forelegges domstolene som bevis.

Overvåkingsmannen arbeider mer på hypoteseplanet. Hans trening består først og fremst i å analysere og kombinere informasjonsstoff av varierende art. Han vil ofte være mer innstilt på å eliminere faremuligheter enn å medvirke til å få gjort ansvar gjeldende. På denne måten kan arbeidshypoteser lett komme til å fremstille seg som sikre fakta.

Det kan også nevnes at man ville stå adskillig friere ved rekruttering av personell uten politimessig bakgrunn hvis etterforsking og iretteføring av straffesaker (spionsaker) ble lagt til kriminalpolitiet.

På den annen side vil en overføring av saken til kriminalpolitiet når etterforsking skal settes i gang, støte på store praktiske vanskeligheter. Den som skal etterforske saker på dette området må kjenne de spesielle metoder og den teknikk som brukes i ulovlig etterretning og han må kjenne til persongalleriet. Selv om man kunne tenke seg at en gruppe etterforskere fikk spesialopplæring, ville de ikke kunne beskjeftige seg bare med spionsaker. Til det er antall saker for få, selv om man ser det på landsbasis. Etterforskerne ville likevel ikke bli spesialister.

Arbeidsbelastningen i det øvrige politi er stor. Selv om antallet spionsaker ikke er stort vil den enkelte sak kunne være omfattende og meget ressurskrevende. Dessuten vil opplæring og vedlikehold av kunnskaper i seg selv være en belastning for personellet.

Selv om et opplæringsporogram ble gjennomført ville man ikke få virkelige spesialister. Overvåkingstjenestens personell ville derfor likevel bli trukket inn i etterforskingsarbeidet.

Overvåkingstjenestens embeds- og tjenestemenn er selv sterkt motivert for å delta i etterforsking og iretteføring. En straffesak på dette området er ofte et resultat av årelangt overvåkingsarbeid. Det er forståelig at de tjenestemenn som har deltatt i dette arbeid, også gjerne vil være med på å sluttføre saken.

Mellbyeutvalgets flertall gikk inn for at Overvåkingstjenesten fortsatt burde ha etterforsking i overvåkingssaker. Man fant at de som skulle lede dette arbeid (Overvåkingssjefen og ledere av landsdelssentraler) burde ha påtalemyndighet i overvåkingssaker.

Dette fikk de ved en endring av den da gjeldende straffeprosesslovs § 72. Et mindretall i dette utvalg mente at Overvåkingspolitiet hverken burde ha påtalemyndighet eller anledning til å foreta etterforskingsskritt.

Utvalget mener at man bør holde fast ved den nåværende ordning. Forutsetningen må imidlertid være at dette bare gjelder de egentlige spionsaker, hvor tjenestlig erfaring og krav til hemmelighold er en nødvendig forutsetning.

Saker som faller utenfor denne ramme bør som hittil etterforskes av det øvrige politi, selv om de er et resultat av Overvåkingstjenestens arbeid. En tenker her bl a på drap, legemskrenkelser og skadeverk utført som ledd i sabotasje- og terrorhandlinger.»

Justisdepartementet og Stortinget sluttet seg i hovedsak til disse vurderinger. 22

10.4.2 Oversikt over mulige løsninger

Riksadvokaten har trukket frem én mulig løsning på problemet med de doble ansvarsforhold: å frata POT all etterforskingskompetanse. Justisministeren vil ved en slik ordning få ansvaret for all virksomhet i POT uten at riksadvokatens ansvar begrenses: Siden etterforskingskompetansen overføres til det alminnelige politi, vil riksadvokaten fortsatt ha det overordnede ansvaret for etterforskingen.

Det kan også tenkes mer radikale ordninger hvor ansvar overføres fra justisministeren til riksadvokaten eller omvendt. Én mulighet er å overlate alt ansvar for POTs virksomhet til riksadvokaten. Ansvaret for POTs forebyggende virksomhet må i tilfelle overføres fra justisministeren til riksadvokaten. En annen mulighet er å overlate alt ansvar for POTs virksomhet til justisministeren. Det overordnede ansvaret for etterforsking og påtale i de aktuelle sakene må i tilfelle overføres fra riksadvokaten til justisministeren. Slik er ordningen i Danmark, men der er riksadvokaten underlagt justisministeren, se vedlegg 1.1.1.

Det foreligger etter dette følgende hovedmuligheter:

1. å overlate alt ansvar for POTs virksomhet til riksadvokaten.

2. å overlate alt ansvar for POTs virksomhet til justisministeren.

3. å overføre etterforskingsansvaret i de saker POT har ansvaret for, til det alminnelige politi.

4. å fortsette dagens ordning (dette alternativ løser ikke det to-sporede ansvarssystem).

En mellomløsning kan være å overlate ansvaret for etterforsking på et nærmere bestemt tidspunkt til det ordinære politi, f eks når etterforskingen blir åpen eller når den etterforskingen retter seg mot, får status som siktet. En slik ordning løser heller ikke det to-sporede ansvarssystem, men kan ha andre grunner for seg. I forhold til enkelte av POTs oppgaver, innebærer dette en videreføring av dagens normalpraksis – POT overlater normalt den åpne del av etterforskingen i terrorsaker o l til det ordinære politi.

10.4.3 Alt ansvar til justisministeren eller til riksadvokaten?

Det norske systemet – hvor det overordnede ansvaret for overvåkingstjenesten er splittet – medfører risiko for ansvarspulverisering. Det er uheldig, særlig i den type saker det her dreier seg om. Dersom det kun legges vekt på å oppnå en klar ansvarsfordeling i forholdet mellom riksadvokaten og justisministeren, vil det være naturlig å plassere ansvaret for all virksomhet i POT tungt hos den ene eller annen instans (statsråden eller påtalemyndigheten).

En løsning som overlater etterforskingsansvar i overvåkingssakene til justisministeren, vektlegger og synliggjør politisk ansvar og kontroll. Det kan hevdes at det på dette spesielle strafferettslige feltet gjør seg gjeldende særlige hensyn, som tilsier at justisminsteren bør ha et større ansvar enn ellers. Det gjelder dels fordi man i disse sakene i særlig grad må veie hensynet til rikets sikkerhet mot hensynet til enkeltindividers personvern og rettssikkerhet. I tillegg kan forholdet til fremmede stater stå sentralt.

Utvalget har spesielt studert ordningen i Storbritannia, se vedlegg 1.5.3.1. Innenriksministeren har der tilnærmet full kontroll over alle enkeltsaker i overvåkingstjenesten som medfører bruk av inngripende tvangsmidler. Den britiske tradisjonen er imidlertid vesentlig annerledes enn hos oss. Det er derfor ikke gitt at ordningen vil fungere bra i Norge, selv om den gjør det i Storbritannia.

Vektige hensyn taler etter utvalgets syn mot en løsning som legger alt ansvar for POTs virksomhet til justisministeren. Dersom påtalemyndigheten ikke lenger skal styre POTs etterforsking, vil dette stride mot grunnleggende rettsprinsipper som vi i Norge har hatt siden straffeprosessloven av 1887. Det har vært ansett som en viktig rettssikkerhetsgaranti at påtalemyndigheten skal være politisk uavhengig, slik at etterforskingen av straffesaker ikke påvirkes av partipolitiske hensyn. Det er derfor generelt sett en relativt fremmed tanke at justisministeren skal ha myndighet til å iverksette etterforsking, ta ut tiltale, henlegge saker, osv. I kontraetterretningssaker kan dessuten også politikere, eller kretsen rundt disse, bli utsatt for fremstøt fra andre lands etterretningstjenester. Denne kretsen av personer vil derfor kunne komme under mistanke for straffbare forhold, jf Treholt-saken. Da kan det være ekstra uheldig å la det politiske nivå ha ansvar for og beskjeftige seg med etterforskings- og påtalesiden av POTs virksomhet. Er det noe felt der påtalemyndighetens uavhengighet må være krystallklar, så er det nettopp på dette området. I tillegg nevnes som et mindre betydningsfullt moment at Justisdepartementet neppe er en tilstrekkelig operativ organisasjon til å være egnet til å treffe etterforskingsavgjørelser.

Et annet alternativ er å gi riksadvokaten fullt ansvar for all POT-virksomhet, også for den forebyggende og annen virksomhet innen POT som Justisdepartementet i dag har ansvar for. En slik løsning vil imidlertid svekke det politiske styringsansvar som justisministeren har i dag for det vesentlige av POTs virksomhet. Det vil også være praktisk vanskelig for overordnet påtalemyndighet å engasjere seg i spørsmål som ikke er av påtalemessig karakter.

Etter utvalgets syn bør det på denne bakgrunnen ikke skje noen fullstendig overføring av ansvar fra riksadvokaten til justisministeren eller omvendt. Utvalget anbefaler med andre ord verken alternativ 1 eller 2 i kap 10.4.2. Skillet mellom etterforsking og forebyggende virksomhet bør i stedet så langt mulig søkes klargjort på andre måter ( kap 10.5).

10.4.4 Hel eller delvis overføring av etterforskingskompetanse til det ordinære politi?

10.4.4.1 Hensynet til enhetlig styring og politisk kontroll

Også en overføring av etterforskingskompetanse til det ordinære politi kan gjøre ansvarsforholdene klarere. I de saker POT behandler, vil tjenesten bare få justisministeren som øverste ansvarlige.

Det er imidlertid en viss fare for at problemet i stedet blir overført til det alminnelige politi. Siden det er en glidende overgang mellom forebyggende virksomhet og etterforsking, vil det være vanskelig helt å unngå at det ordinære politi driver forebyggende virksomhet hvis det først får ansvaret for å etterforske de aktuelle sakene. Da vil det igjen være doble ansvarsforhold. Men det er grunn til å tro at dette bare vil skje i begrenset grad. Problemet med doble ansvarsforhold vil dermed trolig bli vesentlig redusert i forhold til dagens ordning.

Problemene med å trekke grensen mellom forebyggende virksomhet og etterforsking vil derimot ikke bli redusert. Tvert imot vil det være ekstra viktig å vite til enhver tid hva slags virksomhet det dreier seg om, siden POT etter en slik ordning ikke skal beskjeftige seg med etterforsking.

10.4.4.2 Effektivitets-, ressurs- og kompetansehensyn

Etterforsking av saker om rikets sikkerhet krever stor grad av spesialkompetanse (jf kap 14.4.3 og kap 14.4.4). Skal det ordinære politi etterforske slike saker, må man derfor der bygge opp slik kompetanse. Det vil medføre en lite effektiv utnyttelse av ressursene, siden POT allerede har – og fortsatt vil ha bruk for – denne spesialkompetansen.

På enkelte av de aktuelle saksområdene vil det sjelden bli satt iverk etterforsking, særlig innenfor området spredning av masseødeleggelsesvåpen. Her vil det være svært vanskelig for det ordinære politi å skaffe seg den nødvendige kompetanse.

Kunnskap fra det forebyggende arbeidet vil være av betydning både ved vurderingen av om etterforsking skal settes iverk og under etterforskingen. Denne kunnskapen vil det ordinære politi mangle helt.

Mangelen på kunnskap i det ordinære politi kan avhjelpes ved at tjenestemenn fra POT bistår under etterforskingen. Det vil imidlertid bli mer ressurskrevende enn om POT alene sto for etterforskingen.

POT foretar i dag et betydelig etterforskingsarbeid, selv om dette ikke materialiserer seg i form av siktelser og tiltaler. En undersøkelse om saksmengden, foretatt av OVS selv, viste at man ved OVS i første halvår 1997 hadde innledet etterforsking i et ikke ubetydelig antall saker, hvor hver enkelt sak inneholdt et varierende antall enkeltstående undersøkelser mot en eller flere personer. I løpet av vinteren 1997 ble det i tillegg gjennomført en større undersøkelse av etterforskingsfunksjonen i POT. Kartleggingen viste at det i de tre siste årene har vært foretatt etterforsking i flere hundre saker i POT. Betydelige regionale forskjeller foreligger. Hovedtyngden av saker er konsentrert på Østlandet. Statistikken synes imidlertid å være preget av noe ulike oppfatninger om hvilke saker som skal karakteriseres som etterforskingssaker.

Det meste av den etterforskingen POT driver, er lukket: etterforskingen skjer uten at offentligheten eller den mistenkte er klar over den. Unntaksvis er etterforskingen åpen (se kap 10.4.4.4). Da kan det være aktuelt å avhøre mistenkte og vitner, å granske et åsted e.l. Her har det ordinære politi bedre erfaring enn POT.

Det har vært hevdet at det er uheldig at POT har etterforskingskompetanse fordi overvåkingspersonellet har en annen tilnærmingsmåte til sakene enn den straffeprosessuelle. Tilnærmingsmåten er normalt den hypotetiske. Personellet får sjelden testet ut hypotesene for domstolene, fordi de fleste saker ikke munner ut i tiltale og straff. Siden 1947 har kun ca 60 POT-saker blitt iretteført for domstolene. Det kan medføre at tjenestemenn i POT ikke blir godt nok trenet i å vurdere om noen bør siktes eller om saken bør henlegges. På denne bakgrunn kan det hevdes at påtalefunksjonene bør skilles ut fra POT.

På den annen side vil det være uheldig om POT fra tid til annen ikke skulle oppleve domstolenes korrektiver vedrørende beviskrav o.a. i straffesaker. Faren for å fjerne seg fra den straffeprosessuelle virkelighet må antas å være større dersom POT kun skulle begrense seg til rent forebyggende oppgaver. Fra et rettssikkerhetsperspektiv kan det anføres at etterforskingsfunksjonen bringer den rettslige bevissthet inn i organisasjonen. En overvåkingstjeneste uten etterforskingskompetanse må i så fall opprettholde den nødvendige rettslige bevissthet på annen måte, og det kan være vanskelig.

I brev 30 juni 1997 fra overvåkingssjefen til riksadvokaten uttales det at det i praksis vil være vanskelig å gjennomføre en ordning som fritar POT for etterforskingsansvar, og at dette også vil være uheldig ut fra ressurs- og kompetansevurderinger. Fra brevet ss 6 og 7 siteres:

«Fjernes etterforskingselementet fra overvåkingstjenesten, vil mye av den kunnskap som er viktig i sakens initialfase gå tapt når saken skal overføres til en annen gren i politiet. POTs kjennskap til saksfeltet i en tidlig forebyggende fase tilsier at saken videreføres av POT også inn i etterforskingsfasen. (...)

Ressursmessig kan det neppe være riktig å fjerne etterforskingsoppgavene fra POT. Etterforskingssaker som behandles er ofte internasjonale, de krever utpreget grad av flerkulturell forståelse, og de er tidkrevende. En kriminalavdeling vil måtte tilføres betydelige ressurser for å utføre disse oppgavene på en god måte. Skal det være et faglig forsvarlig etterretnings- og analyseelement innenfor de samme felt i overvåkingstjenesten, vil det kunne medføre stor grad av dobbeltarbeid.»

10.4.4.3 Andre hensyn

At POT både har ansvar for å forebygge og etterforske lovbrudd, samsvarer med de oppgaver som er tillagt politiet ellers, jf politiloven § 2. Særordninger for POT kan gi inntrykk av at tjenesten er mer spesiell enn den er. Det kan gi uheldige signalvirkninger.

Sikkerhetsmessige perspektiver tilsier at sensitiv informasjon i den enkelte sak og generelle opplysninger om kilder og metoder ikke spres i unødig grad. Det taler for at POT i fremtiden beholder etterforskings- og påtaleoppgavene.

Forholdet til samarbeidende utenlandske tjenester kan også med tyngde anføres. Det er trolig på kontraterrorsiden at de fleste etterforskingssaker ligger. POT er i stor grad avhengig av opplysninger fra samarbeidende tjenester i disse sakene. Utenlandske samarbeidende tjenester vil trolig være tilbakeholdne med å bringe sensitive opplysninger til ordinære politienheter.

Dersom etterforskingskompetanse helt eller delvis overføres fra POT til andre politienheter, vil EOS-utvalgets kontrollmuligheten svekkes, med mindre EOS-utvalget tilføres betydelig økte ressurser. Også kontrollhensynet tilsier derfor at overvåkingsfunksjonene foregår fra én etat.

Etterforskingsoppgavene kan virke motiverende for tilsatte i POT og bidra til at tjenesten fortsatt kan rekruttere meget dyktige og lojale tjenestemenn. Et rent etterretnings- og analyseorgan vil neppe ha samme interesse for nåværende og nye medarbeidere.

Det taler på den annen side for å overføre ansvaret for etterforskingen til det ordinære politi at POT derved får mer kontakt med det alminnelige politi. På den måten vil negative sider ved den lukkede kulturen i POT kunne reduseres.

10.4.4.4 Utvalgets konklusjoner

Et flertall i utvalget, utvalgets leder og medlemmene Mo, Andenæs, Balsvik, Lodgaard, Olafsen og Øie, har kommet til at det totalt sett vil være uheldig å frata POT alt etterforskingsansvar. Flertallet fraråder derfor en slik løsning.

De hensyn som taler mot en overføring av alt etterforskingsansvar, taler etter flertallets syn også langt på vei mot generelt å overføre ansvaret for etterforskingen til det ordinære politi på et bestemt stadium av saken, f eks når noen er siktet.

Den løsningen som etter flertallets syn eventuelt ville ha vært mest naturlig, var at ordinære politienheter overtar etterforskingen i de forholdsvis sjeldnere tilfeller der etterforskingen går over i en åpen fase med sikring av åsted, pågripelser, formelle avhør osv. Etterforskingen anses ofte for å være åpen når politiet går ut med informasjon om det verserende etterforskingsarbeidet, når det av andre grunner er alminnelig kjent at en straffbar handling har funnet sted, eller når en person blir gjort kjent med at han er å betrakte som mistenkt i saken. Etterforskingen må også anses åpen i de tilfeller hvor en skadegjørende handling med lett synlige virkninger faktisk har funnet sted (en bombe er sprengt, et fly har blitt kapret, et attentat er utført, osv), selv om handlingen (ennå) ikke er alminnelig kjent.

Spørsmålet bør imidlertid vurderes fra område til område. På noen områder kan løsningen være rasjonell. Alminnelig praksis er allerede i dag at det ordinære politi på bestemte felt – f eks i terrorsaker – ivaretar den åpne delen av etterforskingen. I de tilfeller der en terror- eller sabotasjehandling har blitt (forsøkt) gjennomført, er det et særlig behov for å sikre åstedet, lete etter bevis, avhøre mistenkte og vitner o.l. Her har det alminnelige politiet størst kompetanse, jf foran. Dessuten vil det ikke alltid med en gang være klart om det dreier seg om en handling som kan defineres som terror/sabotasje, eller om det dreier seg om vanlig forbrytersk virksomhet. Som utgangspunkt bør slike saker derfor etterforskes av det ordinære politi.

På andre fagområder kan en slik løsning etter flertallets syn være mindre hensiktsmessig, jf drøftelsen foran. Utvalget har vurdert disse spørsmål nærmere i tilknytning til POTs ulike oppgaver i kap 11.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Bae, foreslår at vanlig politi- og påtalemyndighet har ansvaret for etterforsking og iretteføring i alle saker fra det tidspunkt skriftlig etterforskingsordre er gitt, med POT som bistandsyter når det finnes ønskelig fra etterforskende politis side. Det vil antagelig som regel være tilfelle, i varierende grad, avhengig av hvor vesentlig POTs spesialkunnskaper er for etterforskingen.

Begrunnelsen for dette medlemmets standpunkter er dels de momenter som nevnes i riksadvokatens bemerkninger om dette spørsmål i brev 29 april 1997, referert ovenfor i kap 10.4.1. Det ser ut til at den nye riksadvokaten har en annen vurdering, uten at det endrer dette medlemmets syn på spørsmålet. Ansvarsfordelingen mellom departement og påtalemyndighet vil forenkles, og at friske øyne ser på saken vil redusere faren for ubegrunnet etterforsking, som Furre-saken eksemplifiserer.

Andre land har gode erfaringer med en slik ordning. Som nevnt foran i kap 6.4, er det som regel slik i andre land at overvåkingstjenester organisert utenfor politiet overlater etterforskingen til vanlig politi eller påtalemyndighet når det finnes hensiktsmessig. Dette medlemmet anser det mindre naturlig å skille mellom åpen og skjult etterforsking, som flertallet gjør i noen sammenhenger, med POTs etterforskingsansvar begrenset til den skjulte del. Det kan ofte være tilfeldige omstendigheter som fører en etterforsking over fra en skjult til en åpen fase.

Dette medlemmet anser at den enkelte borgers rettssikkerhet vil bli styrket i et system hvor vanlig politi- og påtalemyndighet kommer sterkere inn i saksbehandlingen, både fordi det ordinære politi har langt bredere etterforskingserfaring, og fordi POT vil få et nyttig korrektiv til sin lukkede virksomhet gjennom impulsene fra samarbeidet med vanlig politi. Dette samarbeidet vil samtidig innebære at det ikke vil være nødvendig å bygge opp egne overvåkingsenheter i det vanlige politi.

Videre vil riksadvokatens ansvar tre klarere frem ved en slik oppgavefordeling. Og POT vil kunne nedbemannes noe, ved den avslastning som ligger i at etterforskingsansvaret overtas av vanlig politi.

EOS-utvalget bør fortsatt kontrollere etterforskingen, hvilket krever en enkel lovendring i EOS-kontrolloven. Overvåkingsinstruksen bør endres ved at bistand til etterforsking erstatter etterforsking som oppgave for POT.

Dette medlemmet understreker for ordens skyld at i den utstrekning medlemmet finner å slutte seg til utredningens konklusjoner i det følgende, vil dette være subsidiære synspunkter i den grad konklusjonene forutsetter at POT fortsatt skal ha ansvar for etterforsking.

10.5 Påtaleordningen i etterforskingssaker

Det kan være avgjørende for straffesakseffektiviteten at påtalejuristen og etterforskeren samarbeider tett om saken. Man kunne derfor tenke seg at POT ble organisert som ØKOKRIM, som i dag er den eneste instans hvor påtalejurister (statsadvokater) og etterforskere (polititjenestemenn, revisorer, økonomer mv) arbeider sammen i team gjennom alle faser i en straffesak (ØKOKRIM er både politienhet og statsadvokatembete). Modellen er imidlertid mindre aktuell for POTs vedkommende, fordi etterforsking og påtale er en liten del av virksomheten.

Derimot kan det være grunn til å vurdere andre sider ved straffesaksbehandlingsrutinene i tjenesten. Herunder kan det være hensiktsmessig å se nærmere på behovet for å foreta endringer i påtaleordningen for POT.

Et noe tettere samarbeid mellom påtalemyndighet og etterforskere i straffesaker som POT etterforsker, kan etter utvalgets syn være hensiktmessig. Det antas også å være formålstjenlig å styrke påtaleelementet i OVS, det vil i praksis si å tilsette noen flere politiinspektører e l. Viktige oppgaver for slikt personell vil være å foreta en løpende kontroll av om den virksomhet som skjer, er etterforsking, og av om etterforskingen skjer innenfor lovlige rammer.

Pr i dag har POT mindre etterforskingserfaring enn det ordinære politi. På ad hoc-basis kan dette løses ved å låne inn særlig kvalifiserte etterforskere fra det ordinære politi. Men POT bør også skaffe seg mer permanent etterforskingserfaring gjennom tilføring av fast personell.

Dersom utvalgets forslag om å nedlegge store deler av POTs lokale ledd gjennomføres, se kap 14.3.4, bør noen av de frigjorte stillingshjemler kunne brukes til å styrke påtale- og etterforskingselementet i OVS. Forholdene bør også legges til rette for videreutdanning av POTs personell, f eks innenfor avhørsteknikk.

På laveste nivå er det i dag regionpolitimestrene som har påtalekompetanse i POT-saker. Det kan være uheldig at den lokale politimester har ressurs- og ledelsesansvar for POTs virksomhet i eget politidistrikt, men ikke de ledelsesfunksjoner som knytter seg til utøvelse av påtalemyndighet.

Alternativt kunne en tenke seg en organisasjon hvor påtalefunksjonen videreføres på regionnivå, men hvor påtalefunksjonen legges på et lavere nivå enn til regionpolitimesteren eller dennes stedfortreder. De færreste politimestre har mulighet for en daglig og nær oppfølging av løpende etterforskingssaker. En kan derfor i stedet gi utvalgte politijurister et særskilt ansvar for å følge opp POT-saker.

Avveiningene mellom de ulike løsninger her vil naturlivis måtte tilpasses en eventuell fremtidig omorganisering av POT. I kap 14.3.4 foreslår utvalget at POTs lokale ledd i hovedsak nedlegges, og at det i stedet skjer en kraftsamling av tjenesten gjennom færre regionsentraler. Dersom utvalgets forslag gjennomføres, vil det neppe være behov for å foreta grunnleggende endringer i påtaleordningen for tjenesten. Utvalget anbefaler likevel at det utpekes særskilte politijurister på regionnivå som tillegges et spesielt ansvar for POT-sakene i regionen.

Etterforsking er en påtalestyrt virksomhet. Det er derfor viktig at kompetent påtalemyndighet på et tidlig stadium i en sak tar stilling til om en står overfor etterforsking (en straffesak) eller ikke. Det kan foreligge problematiske gråsoner, men det viktige er at det foretas bevisste valg som kategoriserer sakene.

I de fleste etterforskingssaker har POT frem til i dag ikke vært nevneverdig underlagt styring og kontroll fra overordnet påtalemyndighet. Påtalemyndigheten har kontrollert alle saker hvor telefonkontroll er begjært, men frem til dette stadiet har det vært liten eller ingen påtalemessig kontroll. Det vises til riksadvokatens gjennomgåelse s 63, hvor det bl a uttales at overordnet påtalemyndighets engasjement i disse saker bør økes. Utvalget er enig i dette. Riksadvokaten har i 1997 beordret innført et særlig system for POT med innhenting av skriftlige etterforskingsordre i saker som etterforskes av tjenesten. Etterforskingsordre skal også gis når en pågående undersøkelse går over til å bli av etterforskingsmessig karakter. Ordren skal gis av vedkommende påtaleansvarlige, jf riksadvokatens rundskriv 13 november 1995. I hastetilfeller kan ordren nedtegnes i ettertid, men ikke senere enn dagen etter at etterforsking er iverksatt. Ordningen vil innebære en styrking av den påtalemessige styringen av POTs straffeprosessuelle virksomhet. Etter utvalgets syn vil ordningen med skriftlige etterforskingsordre skape et klarere skille mellom forebyggende virksomhet og etterforsking og gjøre det mindre påkrevet å gjennomføre andre tiltak for å klargjøre ansvarsfordelingen mellom påtalemyndigheten og justisministeren. Når erfaringer med ordningen er vunnet, bør den formaliseres i en bestemmelse i påtaleinstruksen. EOS-utvalget bør i ettertid undersøke om etterforskingsordre er korrekt gitt osv.

I riksadvokatens gjennomgåelse s 63 heter det at det bør vurderes å innføre en ordning hvor overvåkingstjenesten rutinemessig sender gjenpart av alle etterforskingordre til statsadvokaten, som igjen kan orientere riksadvokaten i saker som har særlig stor allmenn interesse. En slik ordning vil imidlertid kunne bryte med den etablerte praksis om at overordnet påtalemyndighet driver overordnet ledelse og kontroll av etterforskingsvirksomheten i form av generelle retningslinjer. Overvåkingssjefen har i brev 30 juni 1997 til riksadvokaten påpekt at ordningen trolig vil være av begrenset verdi hvis underlagsmaterialet ikke kontrolleres samtidig, og at ordningen kan lede til ansvarspulverisering. Overvåkingssjefen uttalte i brevet at ordningen om varsel til overordnet påtalemyndighet etter reglene i påtaleinstruksen §§ 7-2 og 22-2 i stedet bør være tilstrekkelig. Utvalgets flertall, utvalgets leder og medlemmene Mo, Andenæs, Balsvik, Lodgaard, Olafsen og Øie, er enig i dette. Et mindretall i utvalget, medlemmet Bae, anser at vanlig politi bør overta saken fra etterforskingsordre er gitt, jf kap 10.4.4.4. For dette medlemmet er det også naturlig å foreslå en rutinemessig melding til statsadvokaten om alle etterforskingsordre, som antydet av riksadvokaten, for ytterligere skjerping av kontrollen.

Justisdepartementet er i ferd med å gjennomføre endrede rutiner i forhold til POTs registerordninger, som i overvåkingssaker klarere enn tidligere skiller mellom forebyggelsessaker og etterforskingssaker. Om organisering av registrene vises for øvrig til kap 15. Se også kap 13.10 om utvidelse av EOS-utvalgets kontrollområde.