17 Behov for større åpenhet om POTs virksomhet?

17.1 Innledning

Det vises til fremstillingen i kap 5 ovenfor, hvor spørsmålet om større åpenhet er behandlet på generelt grunnlag, bl a i forhold til POTs tradisjonelle hemmelighetskultur og den politiske virkelighets og informasjonssamfunnets krav om offentlighet. I et åpent samfunn er det nødvendig å ha en kontinuerlig demokratisk debatt om en overvåkingstjenestes oppgaver og virksomhet. Dette krever en viss grad av åpenhet om tjenestens virksomhet. På den annen side må samfunnet ha aksept for at ikke alle sider ved tjenesten kan legges frem i full offentlighet. Avveiningen mellom disse hensyn vil ofte være konfliktfylte. Går man for langt i hemmelighold, kan det skape mistillit, mistenksomhet og grobunn for påstander uten feste i virkeligheten. Er alt hemmelig, uten at dette har dekning i reelle skadevurderinger, vil dette dessuten kunne stimulere til lekkasjer og undergrave taushetsplikten også på områder hvor det er et reelt behov for taushet, jf utsagnet: Er alt hemmelig, er intet hemmelig. Dersom for meget er offentlig, vil det imidlertid kunne ødelegge tjenestens muligheter til å utføre de oppgaver den er pålagt, samt kunne skade vitale nasjonale sikkerhetsinteresser på annen måte.

Spørsmålet om åpenhet har flere dimensjoner. Ettertids åpenhet dreier seg bl a om å offentliggjøre historisk materiale, gi muligheter for innsyn i tidligere tiders registrerte opplysninger, gi redegjørelser for virksomheten i foregående år, osv. En annen sak er spørsmålet om å utvise større grad av åpenhet i forkant av beslutninger som har stor betydning for tjenestens virksomhet. Dette kan eksempelvis dreie seg om å åpne for offentlig debatt forut for myndighetenes vurderinger av trusselbildet, bl a for å sikre impulser fra andre segmenter i samfunnet. Slik åpenhet i forkant av politiske beslutninger mv er tildels behandlet andre steder i utredningen, se særlig kap 13.8. Mellom forannevnte ytterpunkter reises spørsmål om samtidig åpenhet – individuelt innsyn i eller bredere offentliggjøring av aktuell informasjon.

De senere års offentlige utredninger og debatt har medført økt kunnskap og åpenhet omkring overvåkingstjenestens virksomhet. Debatten om åpenhet er imidlertid ikke avsluttet. Den står f eks sentralt i vurderingene knyttet til den begrensede innsynsordning i POTs historiske registre som Stortinget traff prinsippvedtak om sommeren 1997. Tilsvarende debatt om åpenhet har funnet sted og finner sted i mange andre demokratiske land, senest i Sverige (se kap 6.7).

Det er utvalgets generelle utgangspunkt at det er behov for en ytterligere vektlegging av åpenhet om POTs virksomhet. Det synes allerede å eksistere noe større åpenhet omkring tilsvarende tjenester i enkelte av de andre nordiske land. En bør tilstrebe åpenhet så langt det er mulig. Det må likevel understrekes at hemmelighold fortsatt vil være påkrevet bl a av hensyn til den enkeltes personvern og behovet for å beskytte metoder og kilder. For detaljerte og åpne trusselvurderinger o.l. kan dessuten lede til mistenkeliggjøring av helt legitim virksomhet.

Spørsmålet om åpenhet om POTs virksomhet må vurderes i lys av det grunnleggende spørsmålet om hvilke hemmeligheter Norge har – hvilke opplysninger som krever beskyttelse av hensyn til rikets sikkerhet og tilstøtende offentlige interesser. Avveiningene her vil ha betydning for vurderingen av etterretningstrusselen, behovet for kontraetterretningstiltak og derigjennom dimensjoneringen av den norske kontraetterretningstjenesten. Men avveiningene vil også si noe om potensielle skadevirkninger av for stor åpenhet, f eks ved at POTs arbeid og metoder avdekkes i en slik grad at virksomheten hemmes eller umuliggjøres. Utvalget har derfor funnet å gå relativt grundig inn på disse spørsmålene. Det understrekes imidlertid at vurderingene angående behovet for hemmelighold vil være i stadig utvikling, i takt med utviklingen av de forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser og samfunnsutviklingen for øvrig.

17.2 Behovet for et rasjonelt hemmelighold – vurdering av hvilke opplysninger som bør beskyttes mot fremmed etterretningsvirksomhet mv

17.2.1 Innledning

Etter den kalde krigens slutt er behovet for hemmelighold på flere områder endret. På noen områder – bl a det militære – er behovet mindre. På andre områder kan behovet for å beskytte sensitiv informasjon være større enn tidligere, bl a som følge av den tekniske utvikling og samfunnsutviklingen ellers.

Ethvert land har opplysninger som andre land ikke bør få kjennskap til. Dette gjelder selv i forholdet til ens alliansepartnere. Kompromittering av slike opplysninger kan skade offentlige interesser og i verste fall føre til alvorlige skadevirkninger både for den nasjonale planlegging, etterforsking, sikkerhet osv, samt for landets internasjonale relasjoner. Det kan også være behov for å beskytte enkeltpersoner.

Skaugekommisjonen s 35 uttalte følgende om skadevirkninger ved sikkerhetsbrudd i POT:

«Ethvert sikkerhetsbrudd må forventes å medføre skade. Fordi tjenestene forvalter personopplysninger, vil krenkelse av personvernet være sannsynlig. Sikkerhetsbrudd mht overvåkingssaker, metoder og personell må påregnes å medføre alvorlig, men ofte avgrenset, skade. For enkelte saker og metoder og innen beredskapsarbeidet vil skadevirkningene kunne bli svært alvorlige.

En del sikkerhetsbrudd vil kunne medføre fare for person. Eksponering av samarbeidet med andre stater vil kunne være alvorlig og skade framtidige muligheter for å danne et fullstendig bilde av den indre trussel.»

Krav eller ønsker om hemmelighold vil ikke helt sjelden komme fra politiske myndigheter. Det kan bl a være tilfeller der det kan være en politisk belastning dersom POT går åpent ut med informasjon. F eks kan dette gjelde i saker som vedrører utvisning eller visumnektelse. I mange tilfeller vil således ikke POT alene kunne avgjøre spørsmålet om offentliggjøring. I Norge har en tradisjonelt tatt utgangspunkt i hvilken skade det kan få om en opplysning blir kompromittert gjennom at uvedkommende får tilgang til den. En har altså stort sett konsentrert seg om konfidensialitetsaspektet, og i mindre grad fokusert på å beskytte informasjon mot ødeleggelse eller uautorisert endring. 1

Spørsmålet om hva som bør holdes hemmelig, er dels et spørsmål om hvilke opplysninger om nasjonens sikkerhet og andre nasjonale verdier som bør hemmeligholdes. Men det er også av betydning hvilke opplysninger om andre lands og internasjonale organisasjoners aktivitet som bør hemmeligholdes. I tilknytning til sistnevnte bemerkes at Norge har inngått en rekke sikkerhetsavtaler med fremmede stater og internasjonale organisasjoner. Økt integrasjon landene imellom vil innenfor spesielle felter antagelig føre til en økning av beskyttelsesverdig informasjon og objekter som vil kreve beskyttelse i Norge, selv om behovet for beskyttelse ikke direkte berører Norges sikkerhet eller nasjonale interesser.

Tradisjonelt har vurderingene vært relatert til informasjon (opplysninger). Andre objekter enn informasjon – materiell eller personell – har ikke vært systematisk vurdert. Enkelte unntak finner man imidlertid innen olje- og kraftforsyningssektoren, hvor beskyttelses-/sikkerhetsregimer er hjemlet i lov (særlig i drivstoffanleggsloven og energiloven). Etter hvert som samfunnet gjøres mer og mer avhengig av informasjon, vil det bli stadig viktigere å verne informasjonssystemer som samler, overfører, bearbeider og lagrer informasjon, mot ødeleggelse og manipulasjon av data.

Et annet fremtredende aspekt er at vurderingene av hva som bør holdes hemmelig hittil helt og holdent har vært overlatt til den enkelte utsteder av informasjonen. Det har vært foretatt en vurdering på et bestemt tidspunkt, som har kunnet styre innsatsen av forebyggende sikkerhetstiltak i lang tid fremover. En del tiltak har imidlertid vært satt i verk for å skape en mer fleksibel og riktigere avgjørelse, bl a tids- og hendelsesavgrenset gradering, bestemmelser om avgradering, samt prinsippet om at høyere myndighet har kunnet overprøve lavere myndigheters graderingsavgjørelser. Andre løsninger med større grad av sentraliserte avgjørelser, har av praktiske grunner ikke vært mulig å gjennomføre. Visse forsøk på å komme hensynet til nasjonale vurderinger i møte har imidlertid funnet sted. Et eksempel på dette er utarbeidelse av sentrale retningslinjer, jf særlig Forsvarssjefens Retningslinjer for nasjonal gradering av skjermingsverdig informasjon innen totalforsvaret av september 1994 med senere endringer.

Et spesielt aspekt ved de forbrytelser som POT er satt til å bekjempe, er at det ofte står andre stater bak. Dette gjelder særlig i saker om ulovlig etterretningsvirksomhet. I de senere tiår har det også forekommet at noen stater direkte eller indirekte har støttet eller vært engasjert i terrorvirksomhet som kan utgjøre en trussel også mot Norge. Hvorvidt det står stater bak virksomheten eller ikke, spiller i utgangspunktet liten rolle for vurderingen av hvilke opplysninger eller objekter som bør hemmeligholdes/beskyttes i Norge. Beskyttelsen vil i utgangspunktet rette seg mot enhver uvedkommende. Derimot vil slike forhold kunne ha avgjørende betydning for hvorvidt POT skal bruke sine ressurser til å bidra til å verne opplysningene.

17.2.2 Nærmere om hva som bør beskyttes

Opplysninger som bør vernes, er først og fremst informasjon som kan svekke nasjonens sikkerhet om den blir gjort kjent for uvedkommende miljøer eller personer. Informasjonen må i utgangspunktet være av en slik art at den bør hemmeligholdes for å hindre en handling som vil kunne true demokratiet direkte ved angrep på dets institusjoner eller ved angrep på personer eller bedrifter som er av sikkerhetsmessig betydning. Det vil også være opplysninger som må hemmeligholdes fordi informasjonen i uvedkommendes hender kan representere en fare for rikets indre sikkerhet og skape kaos e l, f eks pga terroranslag overfor kommunikasjonssentra, helsestell og mat- og drikkeforsyninger. Også opplysninger som er av en slik karakter at grupper av personer vil kunne være truet om opplysningene ble gjort kjent, men hvor et eventuelt anslag ikke vil være av sikkerhetsmessig betydning for nasjonen som sådan, bør etter omstendighetene hemmeligholdes. Eksempler på dette kan være trusler mot ambassader, trossamfunn, innvandrergrupper, flyktningemottak o l.

Den kriminalitet som POT skal bekjempe, er i svært mange tilfeller fordekt virksomhet som tilsier at de metoder tjenesten benytter, og de opplysninger tjenesten har om forholdet, bør hemmeligholdes. Dette kan i enkelte tilfeller dreie seg om generelle opplysninger om hvilke miljøer tjenesten følger med på. Mer konkret kan det dreie seg om hvilke opplysninger tjenesten innhenter gjennom passive eller aktive tiltak. Isolert sett kan den enkelte opplysning i mange tilfeller kanskje ikke sees å være av en slik karakter at hemmelighold skulle være berettiget. Men opplysningen sett i sammenheng med det generelle bildet tjenesten har av virksomheten, eller prøver å avdekke, vil likevel kunne berettige hemmeligholdet. Som eksempel kan nevnes den spaningsvirksomhet som tjenesten utfører overfor fremmed etterretningspersonell i Norge. Ved å spane på den aktivitet som personellet utøver, kan tjenesten danne seg et bilde av hvilke typer informasjon fremmede stater er ute etter. Dette bildet bør hemmeligholdes, mens det ikke gjør seg gjeldende tilsvarende hensyn i forhold til den enkelte spaningsrapport. Det er imidlertid viktig at opplysningene her blir sett i sammenheng, før avgjørelsen om hemmelighold eller åpenhet blir truffet.

POT som kontraetterretningstjeneste foretar ikke selv vurderinger av hva som generelt bør holdes hemmelig i samfunnet. Dette gjøres primært av sikkerhetstjenesten og de enkelte virksomheter som eier eller kontrollerer det som skal beskyttes. POT bidrar imidlertid til vurderingene og berøres av disse. Bl a vil POTs arbeide kunne bli påvirket ved at overvåkingstiltak søkes lagt rundt de objektene som sikkerhetstjenesten anser mest verdt å beskytte.

Behovet for å beskytte informasjon innenfor de områder hvor POT er tillagt et ansvar, vil i fremtiden også være knyttet til viktige nasjonale sikkerhetsinteresser og forholdet til fremmede stater. På disse områder foreligger det et åpenbart interessesammenfall mellom virksomheten til POT og sikkerhetstjenesten. Her vil det trolig skje en dreining av vurderingene parallelt med synet på hva som til enhver tid utgjør strategiske trusler mot såvel rikets ytre som indre sikkerhet – altså mot rikets integritet geografisk og statsrettslig, herunder mot nasjonens handlefrihet og mot den lovlige opprettholdelse av styreformen. Norske sikkerhetsinteresser er også knyttet til offisiell representasjon og annet engasjement i utlandet, herunder til norske styrkers innsats i internasjonale fredsoperasjoner. Disse oversjøiske deler av Norge kompliserer bildet ytterligere.

Basert på registrerte utviklingstrekk når det gjelder etterretningsvirksomhet rettet mot Norge, kan det neppe være tvil om at beskyttelsesbehovene i fremtiden ikke bare vil omfatte statens maktapparat. Også politiske, tekniske/vitenskapelige og økonomiske informasjoner vil etter omstendighetene måtte beskyttes. Norges sikkerhetspolitiske posisjon i fremtiden vil være en funksjon av såvel landets militære styrke som vår økonomiske, teknologiske og generelle politiske stilling. På den annen side vil det at utenlandske etterretningsorganisasjoner søker opplysninger om norsk politikk og økonomi, i seg selv ikke berettige krav om større hemmelighold enn i dag. For øvrig kan sondringen mellom slik etterretningsvirksomhet og den virksomhet som drives av lovlig etablerte konsulenter i lobbyistbransjen, være vanskelig å trekke. Det bør også på generelt grunnlag advares mot å kriminalisere personer som i stillings medfør har samtaler med representanter fra fremmede stater.

Landet vil fremdeles besitte tradisjonelle militære hemmeligheter, men beskyttelsesbehovet må avveies mot den egenverdi som kan ligge i større grad av åpenhet. Utviklingen de siste 10 år har dessuten medført at en rekke opplysninger som tidligere ble beskyttet, nå utveksles over landegrensene og utenfor NATO, bl a som følge av verifikasjonsregimene knyttet til rustningskontroll- og nedrustningsavtaler, samarbeidsøvelser innenfor rammen av Partnerskap for Fred (PfP), osv. Likevel finnes fortsatt informasjon som må beskyttes. F eks gir CFE-avtalen klare begrensninger med hensyn til hvor det kan kreves innsyn. I forbindelse med militærøvelser med deltakelse av ikke-NATO nasjoner legges det dessuten ned i forkant av øvelsene et ikke ubetydelig sikkerhetsarbeid. På den annen side innebærer opphevelsen av den militære øst-vest konfrontasjonen i Europa, etableringen av omfattende samarbeidsordninger også på det militære området samt en rekke nedrustnings- og rustningskontrollavtaler, et tillits- og samarbeidsforhold av en helt annen art enn tidligere. Dette har modifisert, men ikke fjernet, behovet for beskyttelse av opplysninger direkte av hensyn til rikets sikkerhet og forsvar.

Ved avveiningen av spørsmålet om hvilke opplysninger som kan skade rikets sikkerhet hvis de kommer til uvedkommendes kunnskap, kan Høyesteretts uttalelse i Rt 1982 s 439 gi en viss veiledning, selv om denne dommen kun har direkte relevans for tolkningen av straffeloven § 90:

«De to nevnte vilkår – om det foreligger en hemmelighet og om åpenbaringen av hemmeligheten vil være til skade – kan ikke alltid holdes helt atskilt fra hverandre. Det vil tildels bero på et skjønn om en åpenbaring av opplysninger rammes av § 90. Av forhold som her vil kunne ha betydning, nevner jeg om hvor utbredt kunnskapen om det opplyste er, om opplysningene er tilgjengelige fra andre kilder, hva som fra norske myndigheters side gjøres for at opplysningene ikke skal bli kjent, hvilke direkte og indirekte slutninger en fremmed stat vil kunne trekke av opplysningene og dermed hvilke skadevirkninger det kan få om en annen stat får kjennskap til opplysningene.»

På spesielle områder som har en viss relevans i forhold til rikets sikkerhet i en noe videre betydning, kan det gjøre seg gjeldende særlige beskyttelsesbehov, f eks i forhold til informasjon om norsk forsvarsindustri og andre bedrifters lisenser, søknader, planer mv ifm sensitiv teknologieksport.

Sabotasjehandlinger og lignende trusler mot rikets sikkerhet behøver ikke nødvendigvis være rettet mot informasjon, men kan ramme andre objekter som er er av stor viktighet for samfunnets funksjonsdyktighet. I USA er det nylig avsluttet et kommisjonsarbeide, som på Presidentens oppdrag har hatt som oppgave å utvikle en nasjonal strategi for beskyttelse mot fysiske trusler og såkalte cybertrusler. Deltakere i arbeidet har vært representanter for berørte departementer samt CIA, FBI og NSA. Kommisjonen har identifisert følgende åtte infrastrukturområder som kan antas å være av grunnleggende betydning for nasjonens evne til å fungere i gitte krisesituasjoner:

• kraftforsyning

• olje- og gassforsyning

• transportsystemer

• telekommunikasjon

• bank- og finansvesen

• vannforsyning

• nødtjenester (helse, politi, brannvesen og redningstjeneste)

• forvaltningens funksjonering

I Norge vil det være naturlig å se hen til disse vurderinger.

En rekke opplysninger om EOS-tjenestene må fortsatt beskyttes. I særdeleshet gjelder dette informasjon om kilder og metoder, grad av suksess (måloppnåelse) samt detaljer om og oversikter over ressursmessige, personellmessige, tekniske og kompetansemessige kapasiteter. Utvalget vil imidlertid bemerke at det synes å være en tendens til å bruke hensynet til metoder og kilder noe ukritisk som begrunnelse for hemmelighold. Ikke all informasjon som POT eller en annen tjeneste har innhentet, bør automatisk graderes uten nærmere avveininger i forhold til skadekonsekvenser. Ikke minst gjelder det informasjon som er innhentet fra åpne kilder.

Utvalget legger til grunn at en rekke opplysninger må beskyttes selv om de ikke vil medføre direkte skade for rikets sikkerhet og selvstendighet om de kompromitteres overfor uvedkommende. En vesentlig del av disse opplysningene angår Norges forhold til andre stater eller internasjonale organisasjoner. Norge har påtatt seg en rekke forpliktelser i forhold til fremmede makter som er nedfelt i internasjonale konvensjoner. I utgangspunktet vil alle forhold som kan hindre norsk oppfyllelse av slike forpliktelser, kunne skade norske interesser. Det kan også være grunn til å beskytte opplysninger mottatt i fortrolighet fra fremmede stater, internasjonale organisasjoner og enkelte ikke-offentlige utenlandske instanser, for å unngå å skade forholdet til disse og dermed svekke tilliten til Norge som troverdig samarbeidspart.

Norge har også egne interesser å ivareta overfor andre stater, bl a interesser knyttet til suverenitetsforhold og sikkerhetspolitiske, økonomiske eller ressursmessige interesser. Opplysninger som vedrører slike interesser, kan være av en slik art at de krever beskyttelse. Interessene på disse felter vil dessuten ofte være gjenstand for bilaterale eller multilaterale forhandlinger. Det vil kunne være svært viktig å beskytte norske vurderinger og posisjoner i forhold til slike forhandlinger.

Enkelte typer opplysninger om norsk utenrikspolitikk og internasjonal bistand vil kunne være av en slik karakter at opplysningene bør beskyttes. Norge har f eks et viktig engasjement knyttet til demokratibygging og fredsprosesser i Midt-Østen, Latin-Amerika og andre områder. Norges medvirkning i slike prosesser krever diskresjon og hemmelighold, både når det gjelder innhold og praktisk gjennomføring. Beskyttelse av sensitive opplysninger på dette saksfeltet er svært viktig. Norges engasjement i menneskerettighetsspørsmål fører også tidvis til etablering av kontakter som – dersom de ble kjent – vil kunne sette menneskeliv i fare. Det vil i denne sammenheng kunne være nødvendig å beskytte opplysninger av hensyn til både norske og ikke-norske aktører.

Ved fremmede statsoverhoders eller regjeringsmedlemmers besøk til Norge vil det normalt reise seg spørsmål av sikkerhetsmessig art. Opplysninger som angår sikkerhetsopplegg osv krever åpenbart beskyttelse.

Norske sikkerhetsinteresser kan også knytte seg til beskyttelse av norske borgere og bedrifter i utlandet, f eks sikkerheten til norske militære styrker i utlandet. Hemmelighold kan også være av vesentlig betydning for å beskytte og frigjøre norske borgere i gisselsituasjoner. Dette vil være særlig viktig når gisseltakerne er politisk-militære organisasjoner. Et annet eksempel kan gjelde opplysninger av betydning for å motvirke terroranslag mot norske mål i utlandet (ambassader etc).

17.3 Graderingspraksis

Fremstillingen foran viser at det på bestemte områder fremdeles er behov for å beskytte opplysninger av hensyn til slike offentlige interesser som POT er satt til å beskytte. Det vil være en direkte sammenheng mellom dette beskyttelsesbehovet og behovet for å hemmeligholde opplysninger om de deler av POTs virksomhet som dreier seg om å forebygge og etterforske trusler rettet mot offentlige interesser.

I noen tilfeller kan det likevel være vanskelig å forstå det omfattende hemmelighold som er knyttet til tjenestens arbeidsmetoder i sin alminnelighet. Utvalget finner bl a at det i større grad bør kunne sies åpent hva slags virksomhet som er av overvåkingsmessig interesse for POT. En mer åpen holdning til hvilke miljøer en ser grunn til å følge med i, vil for øvrig kunne bibringe tjenesten flere kildeopplysninger om disse miljøene, samt generelt øke sikkerhetsbevisstheten blant publikum. Til sammenligning vises til oppslag i media i Sverige, hvor SÄPO-sjefen for første gang navnga de aktuelle terrororganisasjoner som var i tjenestens søkelys, se vedlegg 1.2.6. POT har overfor Justisdepartementet tidligere tatt opp forslag i denne retning, uten at dette har ført frem.

Det kan også være grunn til å ha en noe større åpenhet om POTs organisasjon mv. I kap 2.4 er det redegjort for utvalgets henvendelse til Justisdepartementet med anbefaling om å avgradere opplysningen om hvor mange tjenestemenn som er ansatt i tjenesten, uten å gå i detalj om fordelingen på de ulike tjenestesteder mv. Det ble i henvendelsen uttalt at det vanskelig kan sees at denne opplysningen i seg selv røper forhold som bør holdes skjult for uvedkommende. Justisdepartementet sa seg enig i utvalgets syn på dette punkt i brev 30 oktober 1997. Overvåkingssjefen offentliggjorde deretter 4 november 1997 i VG at POT i dag sysselsetter i underkant av 400 personer.

Etter utvalgets syn vil det også være rimelig å avgradere opplysningen om det totale budsjettall som årlig medgår til å finansiere tjenestens virksomhet. Det er også vanskelig å se behovet for at OVS’ generelle organisasjonsplan er sikkerhetsgradert. I flere andre land, f eks i Sveits og Storbritannia, er den tilsvarende overordnede organisasjonsoversikt offentlig tilgjengelig.

Under stortingsdebatten om Lundkommisjonens rapport fant justisministeren grunn til for første gang offentlig å gi opplysninger om omfanget av telefonkontroll i Norge. Dette var bl a begrunnet i et ønske om større grad av åpenhet: 2

«For å avdramatisere noen av de spekulasjoner som er blitt gjort rundt omfanget av telefonkontrollsaker og for å bidra til noe mer åpenhet rundt tjenesten, har jeg etter å ha konferert med overvåkingssjefen funnet det hensiktsmessig å opplyse Stortinget om at overvåkingspolitiet i gjennomsnitt de siste ti år har iverksatt telefonkontroll overfor ca 8 norske statsborgere pr år, et tall som vel må anses for å være relativt lavt.»

EOS-utvalget har i årsmeldingen for 1996 tatt opp spørsmålet om graderingspraksis i POT og hos overordnet påtalemyndighet: 3

«Beskyttelsesgradene for dokumenter som ikke må bli kjent for uvedkommende, er fastsatt i sikkerhetsinstruksens § 3, hvor det i siste ledd bestemmes at ’det må påses at det ikke brukes høyere beskyttelsesgrad enn strengt nødvendig’. Utvalget har i enkelte tilfeller hatt inntrykk av at Overvåkingstjenesten – og også statsadvokaten – har nyttet høyere beskyttelsesgrader enn det strengt nødvendige. Utvalget vil i det fortsatte arbeid drøfte dette med overvåkingssjefen og om nødvendig ta slike tilfeller opp i medhold av sikkerhetsinstruksens § 4 nr 4 og 5.»

Utvalget har ikke grunnlag for å hevde at tjenesten i sin alminnelighet utøver en diskutabel graderingspraksis. På den annen side kan det ikke utelukkes at det tar tid å endre holdninger og rutiner. Det er vanskelig å spore tendenser til undergradering – snarere det motsatte. Utvalget understreker at fokus må rettes mot beslutningen om første gangs gradering av en opplysning. Mye informasjon graderes av vane eller for sikkerhets skyld. Det viser seg ofte at dersom man først har gradert et dokument, vil muligheten for å få omgjort dette senere i praksis være problematisk. Dette antas bl a å bero på alminnelige psykologiske faktorer om autoritetstro overfor beslutninger som allerede er truffet og motvilje mot de administrative byrder en vet følger ved å reise spørsmålet om av- eller nedgradering (foreleggelse for utstedende myndighet, melding til mottakere av informasjonen osv). Moynihan-kommisjonen, se vedlegg 1.4.10, uttaler følgende om viktigheten av den initielle beslutning om å gradere en opplysning:

«The initial decision to classify is critical: it is the most important part of the life cycle of secrets, and the place where the entire regulatory process begins. The decision should be made sparingly, and then vigorously enforced. Classification means that resources will be spent throughout the information’s life cycle to protect, distribute, and limit access to it that would not be spent if the information were not classified. Classification means that those who need to use that information in the course of their work have to be investigated and the results of that investigation analyzed to determine whether access should be granted. Classification means that a document may have to be edited to remove certain details in order for the rest of the information to be more widely shared inside the Government. And classification means that some kind of review has to take place when the document containing the material is considered for declassification.»

Det faller utenfor dette utvalgets mandat å vurdere hvordan en i større grad skal sikre seg at den som utsteder informasjonen, foretar en reell skadevurdering før gradering foretas – samt har de riktige faktiske kunnskaper om den aktuelle informasjonens skadepotensiale om den skulle komme uvedkommende i hende. En vil imidlertid understreke at det må være et lederansvar å sørge for oppmerksomhet rundt og veiledning om disse problemstillingene. Utvalget vil på denne bakgrunn foreslå at OVS, i samarbeid med nasjonal sikkerhetsmyndighet, utarbeider interne retningslinjer for gradering av informasjon i POT, som også bør angi hva som normalt ikke behøver graderes. En slik graderingspolicy må naturligvis ligge innenfor sikkerhetsinstruksens (sikkerhetslovens, når denne trer i kraft) og beskyttelsesinstruksens bestemmelser, og bør periodisk revurderes. Det er viktig at en fjerner seg fra forestillingen om at all informasjon må beskyttes 100 % (risk avoidance), og at en i stedet bruker ressurser på en styrt innsats av mottiltak (risk management).

POT er i en viss grad avhengig av andre lands graderinger. Innenfor NATO er de graderinger som brukes i prinsippet ensartet. I land som ikke er knyttet til NATO, vil ulik bruk av sikkerhetsgrader kunne føre til for høy gradering hos oss. 4 Det kan være hensiktsmessig å inngå bilaterale sikkerhetsavtaler som fastsetter hvilke korresponderende sikkerhetsgrader som skal benyttes i ulike tilfeller av informasjonsutveksling, jf også kap 11.3.3 om dette.

Innenfor rammen av gjeldende regelverk for behandling og oppbevaring av sikkerhetsgradert informasjon, må det finnes praktiske løsninger som gjør at rettssikkerhetsmessige hensyn kan ivaretas. Som et eksempel viser utvalget til at POT i samarbeid med Oslo byrett har drøftet hvorledes de sikkerhetsmessige forhold ved domstolene kan bedres, bl a mht oppbevaring og edb-behandling av gradert informasjon. Dette spørsmål må sees i sammenheng med de uheldige forhold som kan gjøre seg gjeldende dersom dommeren i avlyttingsaker o l av sikkerhetsmessige hensyn ikke i ro og mak kan foreta selvstendige vurderinger av dokumentene eller dersom de praktiske og administrative prosedyrer for kommunikasjon og innhenting av utfyllende opplysninger fra POT er så tungvinte at dommeren kvier seg å kreve saken ytterligere opplyst e l.

17.4 Spørsmålet om å utarbeide offentlig tilgjengelige årsrapporter eller lignende publikasjoner

Utvalget anbefaler at POT utarbeider årlige offentlige publikasjoner om trusselbildet, arbeidsoppgaver, kontrollordninger, regelverk osv. POT ga i 1993 ut en lignende publikasjon, som det kan bygges videre på. POT har dessuten lagt ut egne hjemmesider på Internett. Utvalget antar at initiativet både tilfredsstiller et økende informasjonsbehov fra publikum og et ønske fra tjenesten selv om større åpenhet. Presentasjonen og dens innhold er godkjent av Justisdepartementet. Periodisk oppdaterte hjemmesider på Internett bør imidlertid ikke utelukke mer formelle årsrapporter, som gjerne også kan presenteres på Internett. Publisering av generelle ekstrakter av trusselvurderingene bør overveies inkorporert i årsrapportene.

En publikasjon som den danske overvåkingstjenesten utga i mars 1997, brukte bl a POTs 1993-publikasjon som forbilde. I forordet til heftet skriver den danske justisministeren bl a følgende om hensikten med publikasjonen, som bør legges tilsvarende til grunn for POTs informasjonsvirksomhet:

«Denne publikation løfter ikke sløret for ting, der skal være hemmelige. Derimod er det mit håb, at denne første samlede beskrivelse av PET’s størrelse, arbejdsopgaver, muligheder og begrænsninger samt ikke mindst samfundets kontrol med PET giver et billede af denne særlige politiafdeling, hvis overordnede mål er at beskytte det bestående demokrati.»

17.5 Andre tiltak for å oppnå åpenhet og tillit

Den prosess som ledet frem til Stortingets behandling av Lundkommisjonens rapport, har i seg selv medført at den alminnelige kunnskap om POT har øket betraktelig. Enkelte forhold som tidligere ble behandlet som gradert, er nå offentlig kunnskap, ikke minst gjennom den grundige fremstilling som Lundkommisjonen har gitt om registreringspraksis m.m. Utvalget har gjennom utredningen her søkt å bidra ytterligere til noe større åpenhet omkring generelle forhold knyttet til tjenestens virksomhet.

Det gjelder i utgangspunktet de samme regler om uttalelse til media for POT som for politiet ellers. I rundskriv 13 november 1995 har riksadvokaten imidlertid – for straffesaker som hører under POT – fastsatt at overvåkingssjefen og førstestatsadvokaten i den aktuelle region normalt på forhånd bør ha blitt orientert om uttalelser til media. Utvalget ser ikke grunn til å foreslå endringer på dette området.

For saker som hører under Justisdepartementet, har departementet fastsatt retningslinjer for overvåkingssjefens informasjon til offentligheten. 5 Som målsetting uttales det i retningslinjene at offentligheten skal gis informasjon om tjenestens arbeid så langt dette er mulig uten å skade tjenesten. Når det gjelder informasjon til massemedia, uttaler departementet at overvåkingssjefen selv bør utforme en intern instruks om dette, basert på følgende forutsetninger:

• at informasjon til massemedia som hovedregel gis av overvåkingssjefen personlig

• at overvåkingssjefen i spesielle enkelttilfeller kan overlate informasjonen til medarbeidere ved OVS eller underordnede ledd

• at spørsmål av prinsipiell karakter blir tatt opp med departementet før uttalelse gis

• at overvåkingssjefen, for så vidt gjelder uttalelser om POTs primæroppgaver, kan gi opplysninger om tjenestens organisasjon og arbeids- og samarbeidsspørsmål så langt som tjenestlige hensyn måtte tillate

• at overvåkingssjefen innen fastlagte rammer kan uttale seg om den generelle situasjon på terrorområdet

• at overvåkingssjefen ikke bør gi opplysninger til offentligheten om trusselmeldinger, trusselvurderinger eller anbefalinger som OVS har gitt Justisdepartementet og politimestrene i saker knyttet til en konkret trusselsituasjon

Utvalget er i hovedsak enig i innholdet i disse retningslinjer. Utvalget forutsetter at retningslinjene i tredje strekpunkt kun kommer til anvendelse i de tilfeller hvor det dreier seg om prinsipielle spørsmål som ligger under departementets styring og ansvar. Det synes for øvrig hensiktsmessig å myke opp regelen om at andre medarbeidere i POT kun kan uttale seg til media i spesielle enkelttilfeller. Det bør i større grad være opp til overvåkingssjefen selv å bestemme i hvert enkelt tilfelle hvem som kan uttale seg på vegne av tjenesten. Utvalget finner også grunn til å anbefale at POT utarbeider en egen informasjonsstrategi i forhold til ulike målgrupper.

I den utstrekning regjeringen finner å fremme stortingsmeldinger om POT, vil dette fortsatt ha viktige funksjoner. Bl a vil meldingene gi informasjon om virksomheten i sin alminnelighet og om prinsipielle problemstillinger, og dermed stimulere til og gi grunnlag for debatt, offentlig innsyn og generelle styringssignaler fra Stortingets side. Stortinget vil for øvrig ha muligheten til å drøfte relevante problemstillinger i tilknytning til årsrapporter og særskilte innberetninger fra EOS-utvalget.