9 Bør overvåkingstjenesten organiseres som et særorgan innenfor politiet?
9.1 Innledning
Utvalget har i kap 8 konkludert med at det fortsatt er behov for at et organ har en overvåkingsfunksjon i Norge. I kap 9.2 skal utvalget drøfte om overvåkingstjenesten bør inngå i politiets organisasjon, eller om tjenesten i stedet bør etableres som et nytt organ utenfor politiet.
Under forutsetning av at overvåkingsoppgavene fortsatt skal utføres av politiet, skal utvalget vurdere om disse oppgavene bør ivaretas av et særorgan eller om funksjonen bør legges til det ordinære politi ( kap 9.3).
9.2 Bør overvåkingstjenesten organiseres innenfor politiet?
Hvis overvåkingstjenesten blir gjort om til et sivilt organ, kan ikke alle POTs oppgaver overføres: Straffesaksbehandlingen, dvs etterforskingen, påtaleavgjørelsen og eventuelt iretteføringen, må i tilfelle overlates til politiet. Med andre ord vil det først og fremst være de forebyggende oppgaver et sivilt organ skulle ta seg av.
Selv om overvåkingstjenesten organiseres som et sivilt organ, kan tjenesten fortsatt være underlagt justisministeren. Et alternativ er å underlegge tjenesten Statsministerens kontor. Statsministerens kontor har allerede i dag et visst koordineringsansvar på beredskapssiden og er formelt sett ansvarlig for Beskyttelsesinstruksen. Derimot er det ingen tradisjoner i Norge for at statsministeren med sin stab har etatstyringsfunksjoner, slik departementene har. – Å legge overvåkingstjenesten under et annet departement enn Justisdepartementet, anser utvalget som en uaktuell løsning.
Andreas Andersen, som ledet det såkalte Andersen-utvalget (Utvalget til koordinering av E- og S-tjenesten i Forsvaret), tok i 1952 i et notat til Forsvarsråden opp spørsmålet om en samordnet ledelse av alle de hemmelige tjenester, herunder POT. Han konkluderte slik: Den øverste ledelse av den totale tjeneste på etterretningens, sikkerhetens og overvåkingens område bør da naturlig sortere under Statsministeren. Utvalget går ikke nærmere inn på dette spørsmålet.
Flere land har organisert sine overvåkingstjenester utenfor politiet, f eks Nederland, Tyskland og Storbritannia. I land som Danmark, Sverige og Finland er overvåkingstjenesten derimot en del av politiet.
Hovedfordelen med å opprette en helt ny – sivil – overvåkingstjeneste i Norge er at man da vil få et markert oppgjør med fortiden og en ny start. Det ville gi en psykologisk effekt. Samtidig ville man kunne utvikle en helt ny organisasjon med nye mennesker, nye holdninger, en ny kultur osv. Men en slik omlegging vil kunne bli svært ressurskrevende. Den bør derfor bare gjennomføres hvis man er rimelig sikker på at det vil bli en vesentlig forbedring i forhold til situasjonen i dag.
Ved vurderingen av om overvåkingsoppgavene bør utføres av politiet eller av et sivilt organ, er det naturlig å ta utgangspunkt i Lundkommisjonens kritikk av POT. Denne kritikken kan sammenfattes i fire hovedpunkter: manglende styring, ulovlig bruk av tvangsmidler som telefonkontroll og romavlytting, instruksstridig registrering og informasjonsutveksling med arbeiderbevegelsen.
Det kan reises spørsmål om dagens ordning hvor dels justisministeren og dels riksadvokaten har det øverste ansvar for overvåkingstjenesten, har bidratt til problemet med manglende overordnet styring av tjenesten (se kap 13). Ved å etablere en sivil overvåkingstjeneste, vil man kunne unngå et system med dobbelt styringsansvar.
Selv om et sivilt organ i første rekke skal ha forebyggende oppgaver, er det ikke uten videre gitt at organet bør være avskåret fra å bruke tvangsmidler. I de land som utvalget har undersøkt hvor overvåkingstjenesten er organisert utenfor politiet, har tjenestene adgang til å bruke tvangsmidler. Skulle ordningen bli den samme i Norge, ville man neppe ha noen større garanti for at tvangsmidler ble brukt på lovlig måte enn i dag, heller tvert imot, jf nedenfor. Og uansett ville politiet måtte kunne bruke tvangsmidler under etterforskingen av saker om rikets sikkerhet.
Også et sivilt organ må kunne registrere opplysninger. Det er mulig at nye personer og en ny kultur ville føre til en annen registreringspraksis enn i dag. Men etter utvalgets syn er det vel så viktig hvordan regelverket om registrering utformes. Disse reglene kan endres uavhengig av overvåkingstjenestens organisatoriske tilknytning.
Siden overvåkingstjenesten må ha et departement eller statsministeren som øverste ansvarlige uansett om den er organisert i eller utenfor politiet, vil neppe organisasjonsmåten i seg selv være nok til å hindre at det på nytt skjer samarbeid mellom tjenesten og politiske organisasjoner.
En omorganisering vil altså bare i begrenset grad løse de problemer som har vært knyttet til POT. Etter utvalgets syn er det også en rekke betenkeligheter ved å gjøre overvåkingstjenesten til et sivilt organ. For det første vil hensynet til rettssikkerheten kunne bli skadelidende hvis ikke politiet lenger skulle ha ansvaret for overvåkingen: Regelverket for politi og påtalemyndighet er spesielt utformet med sikte på å ivareta borgernes rettssikkerhet. Det er neppe naturlig å la dette regelverket komme til anvendelse på et sivilt organ. Også politiutdannelsen skal oppøve evnen og viljen til objektivitet, kontradiksjon og rettssikkerhet. Lundkommisjonen har riktignok vist at politiutdannelse ikke er noen garanti mot at det foregår ulovlig eller uheldig praksis. Men etter utvalgets syn gjør denne utdannelsen tjenestemennene vesentlig mer skikket til oppgaven enn de ellers ville ha vært.
For det andre er det en fare for at også hensynet til rikets sikkerhet vil bli dårligere ivaretatt hvis et sivilt organ skulle ha ansvaret for overvåkingstjenesten. Politifolk er utdannet med sikte på å drive forebyggende arbeid og etterforsking. Det er vanskelig å tenke seg at andre yrkesgrupper kan utføre dette arbeidet bedre. (Dermed er det ikke sagt at overvåkingstjenesten ikke trenger å bli tilført annen kompetanse som et supplement til det politifaglige, jf kap 14.4.3.)
Overvåkingstjenesten må samarbeide med (det ordinære) politiet enten den selv er en del av politiet eller ikke. Etter utvalgets syn vil dette samarbeidet funksjonere best hvis overvåkingstjenesten er en del av polititet. Blant annet er det grunn til å tro at terskelen for å videreformidle informasjon er lavere mellom to politiorganer enn mellom politiet og et sivilt organ. Felles kulturidentitet mv vil også ellers kunne lette og fremme samarbeidet.
POT har i dag et omfattende internasjonalt kontaktnett. Også et sivilt organ vil kunne få et velutviklet kontaktnett. Men etter utvalgets syn er det av de grunner som nevnt over, en fare for at samarbeidet med de overvåkingstjenester som er organisert i politiet (som den svenske, danske og finske) vil kunne bli noe skadelidende hvis overvåkingstjenesten i Norge skal gjøres om til et sivilt organ.
For det tredje vil ressursene trolig bli best utnyttet om overvåkingsoppgavene beholdes i politiet. Blant annet gir dagens organisasjonsmodell et grunnlag for en viss fleksibilitet. Det er lettere å overføre ressurser innenfor én og samme etat enn mellom to ulike organer.
Selv om det ikke er avgjørende for utvalgets vurderinger, er det av interesse hvilke synspunkter politiske myndigheter de senere år har gitt uttrykk for om organiseringen av overvåkingsoppgavene i Norge. Justisdepartementet gikk i St meld nr 39 (1992-93) s 26 inn for å beholde POT innenfor politiet:
«Hos oss har overvåkingstjenesten alltid vært en del av politiet. Justisdepartementet ser ingen grunn til å endre dette. At overvåkingstjenesten er integrert i politiet bidrar til å ’avmystifisere’ tjenesten. De politifolk som arbeider i overvåkingstjenesten har på samme måte som det øvrige politi kriminalitetsbekjempelse som sin hovedoppgave, selv om den kriminalitet overvåkingstjenesten skal motvirke har en særlig alvorlig karakter. Og integrasjonen av tjenesten i det ordinære politiet, bidrar etter departementets oppfatning også til en bedre koordinering av vår samlede kriminalitetsbekjempelse, bl a fordi man unngår effektivitetsproblemer f eks ved mangelfull og sviktende informasjonsutveksling, som kan oppstå når man har to separate tjenester. En tjeneste som er integrert i politiet gjør det også enklere å styre våre samlede politiressurser, slik at de kan settes inn der de gjør størst nytte for seg. Departementet ser det også som en fordel at tjenestemenn i overvåkingstjenesten har de beføyelsene og den politimyndighet som følger av at de er polititjenestemenn, slik at de ikke er avhengig av politibistand utenfra for å utføre sine oppgaver.»
Stortinget sluttet seg til disse vurderingene gjennom behandlingen av Innst S nr 246 (1992-93). Det kan på denne bakgrunn antagelig legges til grunn at et bredt politisk flertall vil opprettholde POT som et særorgan innenfor politiet. Det er i hvert fall få – om noen – som har tatt til orde for en dramatisk omorganisering av tjenesten utenfor politiets samlede organisasjon, selv etter fremleggelsen av Lundkommisjonens rapport og etter den kritikk som ble rettet mot tjenesten i forbindelse med Furre-saken.
Utvalget konkluderer på denne bakgrunn med at overvåkingstjenesten fortsatt bør organiseres innenfor politiet. Utvalget finner løsningen så klar at det ikke har drøftet nærmere hvordan en sivil overvåkingstjeneste eventuelt burde vært organisert.
9.3 Bør overvåkingstjenesten fortsatt være et særorgan?
Det som skal drøftes her, er hvordan overvåkingstjenesten bør organiseres innenfor politiet – om den bør opprettholdes som en særtjeneste eller om den bør integreres i politiet.
De hensyn som kan tilsi at overvåkingstjenesten organiseres som et sivilt organ, kan langt på vei også tale for at det alminnelige politi får ansvaret for de oppgaver POT har i dag, slik at POT nedlegges: Også en slik endring vil markere et oppgjør med fortiden og en ny start. Samtidig kan holdningene og kulturen lettere endres enn om overvåkingstjenesten skal være organisert som før.
Men etter utvalgets syn vil det også være knyttet en rekke betenkeligheter til å overføre overvåkingsoppgavene til det alminnelige politiet.
Overvåkingsoppgavene er ansett som så viktige at Justisdepartementet ved instruks har bestemt at de skal prioriteres fremfor andre politioppgaver. 1 Det kan tilsi at oppgavene ivaretas av en egen enhet. Oppgavene er vanligvis langsiktige og det kan sjelden vises til konkrete resultater på kort sikt. Hvis det alminnelige politi skulle ha overvåkingsoppgaver, er det derfor en fare for at disse oppgavene ble nedprioritert av hensyn til oppgaver som krever daglig oppmerksomhet.
De saker som POT har ansvaret for, skiller seg på flere grunnleggende områder fra vanlige politisaker. Ofte har man ingen enkeltpersoner som er ofre for forbrytelsen som kan bringe det straffbare forhold til politiets kunnskap gjennom anmeldelse e l. Det foreligger normalt få fysiske bevis for at forbrytelsen er begått. Og det kan være vanskelig å påvise noe gjerningssted. Tilsvarende er det bare i noen få andre typer forbrytelser, typisk i narkotikasaker. Dette gjør at det ofte må benyttes andre metoder i overvåkingstjenesten enn i andre saker. For eksempel må POT i stor utstrekning selv aktivt innhente informasjon i forebyggende hensikt. Mellbyeutvalget uttrykte det slik: 2
«Det som særlig setter preg på overvåkingstjenestens virksomhet er imidlertid at den må foreta undersøkelser hvor noe straffbart ikke er forøvet, men hvor det er tegn som viser at noe illegalt er under utvikling, og hvor forholdene er slik at det antas å foreligge en potensiell sikkerhetstrussel. Slike undersøkelser må foregå hemmelig, og det er her forskjellen fra kriminalpolitiets arbeid kommer sterkest fram. En etterforskning etter vanlig mønster vil her være uten hensikt.»
Justisdepartementet beskrev det samme forhold slik i St meld nr 39 (1992-93) s 17:
«Aktiv informasjonsinnhenting og etterretning står helt sentralt for overvåkingstjenesten. Den kriminalitet tjenesten skal bekjempe gjelder i svært mange tilfeller fordekt virksomhet som bare vil avdekkes ved politiets egne tiltak, samtidig som de alvorlige følger forbrytelsene kan få, tilsier et aktivt forebyggende arbeid.»
De saker POT arbeider med, krever dessuten kunnskaper som det alminnelige politiet vanligvis ikke har. Det har bl a sammenheng med at de forbrytelser som overvåkingstjenesten er satt til å forebygge og etterforske, i mange tilfeller begås av – eller på vegne av – fremmede makter. Dette gjelder særlig innenfor kontraetterretning, men kan også forekomme på kontraterrorsiden, hvor en bl a har blitt fortrolig med nye begreper som statsterrorisme eller statsstøttet terrorisme, jf kap 11.2.4.1. Det alminnelige politi kommer sjelden i befatning med forbrytelser hvor det står fremmede stater bak.
Slike særtrekk som nå er nevnt, gjør det nødvendig at de som skal arbeide med de aktuelle sakene, har en særlig kompetanse og erfaring. Dette får de best ved å arbeide med mange saker av den samme typen. Det taler for å samle sakene innenfor ett særskilt organ.
Karakteren av den virksomhet POT skal forebygge og etterforske, fordrer et omfattende internasjonalt samarbeid. Samarbeidet med tilsvarende tjenester i andre land bygger i liten grad på formelle avtaler landene imellom. Det gjør riktignok heller ikke det internasjonale politisamarbeidet generelt, med unntak av samarbeidet i Norden og Interpol-samarbeidet. Men POT er i større grad enn politiet ellers avhengig av direkte bilateralt samarbeid med tilsvarende tjenester i andre land. Disse kontaktene kan neppe opprettholdes om de sentrale overvåkingsoppgavene spres i hele politietaten. Erfaring har vist at andre lands sikkerhetstjenester er svært tilbakeholdne med å gi informasjon til andre organer enn rene overvåkingstjenester. Norges tilgang til viktig informasjon vil derfor bli svekket om overvåkingsfunksjonene inkorporeres i det alminnelige politi. Etter utvalgets vurdering er også dette et viktig argument for å opprettholde overvåkingstjenesten som en separat organisert enhet.
POT er i større grad enn det øvrige politi avhengig av å holde vesentlige sider ved tjenestens saker, metoder og kilder hemmelig. Ikke minst det internasjonale samarbeidet bygger på forutsetningen om gjensidig hemmelighold og beskyttelse av de opplysninger som utveksles.
Lundkommisjonen peker i sitt avslutningskapittel (se særlig s 578) på de farer en utstrakt hemmelighetskultur kan bevirke. Det anføres at de hemmelige tjenester i kraft av hemmeligholdet og oppgavenes art i særlig grad er regjeringens og de respektive statsråders eksklusive apparat, et apparat som ikke har vært underlagt ordinær forvaltningsmessig styring og kontroll. Det vil gjennom en slik kultur lett kunne utvikle seg følelser av å representere et spesielt maktapparat som kjemper for høyere verdier, og som skiller tjenesten fra resten av den etat den tilhører. En riskerer med dette at det etableres egne organisasjonskulturer som overdriver hemmeligholdet. Det er grunn til å tro at hemmeligholdet ville blitt redusert hvis overvåkingsoppgavene ble overført til det alminnelige politiet.
På den annen side vil det også i fremtiden være behov for et utstrakt hemmelighold for å beskytte sensitiv informasjon, både av hensyn til rikets sikkerhet, vern av enkeltpersoner og sikring av andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. Behovet for hemmelighold tilsier at ikke for mange personer får tilgang til sensitive opplysninger. Det lar seg best gjennomføre hvis oppgavene er lagt til et særskilt organ. Det er dessuten lettere å oppnå respekt for nødvendigheten av å bevare taushet om slike opplysninger, dersom informasjonen oppbevares og behandles i en separat organisasjon med spesielle kontrollrutiner osv. – Etter en totalvurdering finner utvalget at også hensynet til behovet for hemmelighold taler for at overvåkingstjenesten fortsatt er et særorgan.
Utvalget konkluderer etter dette med at overvåkingstjenesten fortsatt bør organiseres som et særorgan innenfor politiet.