15 Innhenting, registrering og bruk av personopplysninger

15.1 Innledning

Registrering i overvåkingstjenestens arkiver er for mange et ømtålig tema. Enkeltmenneskers rettssikkerhetsbehov står ofte mot POTs tjenestlige behov for å kunne motta, innhente og registrere opplysninger av overvåkingsmessig interesse. Tjenesten står daglig overfor vanskelige avveininger mht om det er adgang til å registrere forskjellige typer opplysninger. Først og fremst vil det være registrering av personopplysninger 1 – og i særdeleshet sensitive personopplysninger 2 – som har rettssikkerhetsmessige implikasjoner, men registrering av andre typer opplysninger kan også reise prinsipielle spørsmål. 3

Spørsmålet om hvilke opplysninger som kan registreres, er én side av registreringsproblematikken. Den annen side angår bruken av de registrerte opplysninger. Videre er regler om kvalitetskontroll, retting og sletting av stor betydning. Når spørsmål knyttet til registrering skal vurderes, vil det ofte måtte foretas avveininger mellom personvernhensyn og hensynet til at tjenesten skal være i stand til å utføre sine oppgaver.

Bestemmelsene om registrering av opplysninger har stått sentralt i Lundkommisjonens rapport og i debatten om POTs virksomhet. Spesielt gjelder dette reglene om behandling av opplysninger om personers politiske tilhørighet og virksomhet. I Lundkommisjonens rapport ble det rettet kraftig kritikk mot deler av POTs registreringspraksis. Det er etter utvalgets syn nødvendig for tjenesten å forbedre registreringsrutinene. Samtidig bør myndighetenes utarbeide et regelverk som er forståelig og lett praktiserbart, og gi klare styringssignaler når regelverket skal implementeres. Dette vil være et kjernespørsmål i arbeidet med å følge opp Lundkommisjonens rapport, og en basis for Justisdepartementets og overordnet påtalemyndighets fremtidige styring og kontroll med tjenesten (samt for EOS-utvalgets kontroll). Det vil antagelig være nødvendig med stor grad av detaljregulering på dette området.

Det er allerede iverksatt et revisjonsarbeide vedrørende POTs registre 4 og registreringer. Justisdepartementet arbeider med nytt regelverk og retningslinjer, som bl a i større grad enn i dag vil klargjøre om det er Justisdepartementet eller overordnet påtalemyndighet som har ansvaret for de ulike saker/registreringer. Et nytt rundskriv om registrering vil etter planen bli utsendt i løpet av våren 1998. OVS har også iverksatt evalueringer av regelverk og rutiner for å identifisere forbedringspunkter. Forslaget til ny registerordning er omtalt i kap 15.2.3.

Utvalget vil i dette kapittel konsentrere seg om enkelte hovedspørsmål. Det gjelder for det første hjemmelsgrunnlaget for registrene og spørsmålet om den nedre terskel for å innhente og registrere opplysninger. Dernest vurderes hvilke opplysninger som tjenesten ikke bør kunne registrere. Utvalget har videre sett nærmere på reglene om sanering av opplysninger som ikke lenger er av interesse for tjenesten og spørsmålet om å kvalitetssikre opplysninger som skal registreres eller er registrert.

Det vil ligge utenfor utvalgets mandat å vurdere sikkerhetstjenestens behov for tilgang POTs registre og vurdere hvilke opplysninger som er eller bør være av relevans for avgjørelser i sikkerhetsklareringssaker. POTs adgang til å registrere opplysninger i personkontrolløyemed vil utvalget imidlertid vurdere.

Utvalget har pga tidsfristen ikke hatt som ambisjon å vurdere alle de spørsmål som reiser seg. Mer detaljerte utredninger og reguleringer bør eventuelt følge senere.

Informasjonsteknologiutviklingen skaper nye utfordringer også for POTs registreringsvirksomhet. Avansert datateknologi gjør det f eks lettere å samkjøre ulike registre. Slike forhold kan både ha positive og negative sider: Negative bl a fordi den moderne teknologi kan misbrukes til å overvåke borgernes gjøren og laden i mye større utstrekning enn tidligere, og positive bl a fordi teknologien kan bidra til å lette arbeidet for POT og sikre en mer ensartet registreringspraksis innenfor tjenesten. Det vil være viktig å være seg bevisst disse spørsmål når nye regler om POTs registreringsadgang skal utformes. 5

15.2 Pots registre

15.2.1 Innledning

Utvalget skal her gi en oversikt over hvilke registre som POT fører i dag. Det redegjøres også for hvilke endringer som forslaget til ny registerordning vil medføre. Arbeidet med å utforme ny registerordning er kommet så langt at utvalget har funnet grunn til å se hen til forslaget ifm utvalgets øvrige vurderinger. I motsatt fall ville vurderingene basere seg på forutsetninger som om kort tid vil være foreldet.

15.2.2 Gjeldende registre

POTs registre består i dag av fem deler: 6

1. personarkiv, som er inndelt i overvåkingssaker og observasjonssaker

2. personkontrollarkiv

3. emnearkiv

4. arbeidsregistre, som kan inndeles i NCR-systemet, andre databaserte arbeidsregistre og manuelle arbeidsregistre7

5. alminnelig postjournal 8

Registrene er forbeholdt POT. Andre politienheter har ikke direkte tilgang til registrene.

Personarkivet er et papirbasert register, hvor det opprettes en mappe på hver person. Personsak opprettes på en person når denne kan mistenkes for å forberede eller foreta handlinger som det tilligger POT å forebygge eller etterforske. Såfremt det foreligger mistanke mot kjent gjerningsmann, vil en straffesak alltid være personsak. Det er imidlertid ikke bare straffesaker som registreres som personsak.

Som overvåkingsaker registreres alle saker hvor det brukes straffeprosessuelle tvangsmidler mot person, for eksempel telefonavlytting. Inntil nylig ble det opprettet overvåkingssak også når personer på annen måte var under aktiv overvåking. Dette kunne skje i tilknytning til straffesaker, men behøvde ikke gjøre det. F eks kunne det dreie seg om saker hvor det spanes på vedkommende i forebyggende øyemed. (Dette vil særlig være aktuelt i saker hvor selve forberedelseshandlingen ikke er gjort straffbar.) Generelt kan det sies at overvåkingssak ble opprettet når det ble iverksatt aktive tiltak mot en person. POT har imidlertid endret praksis, og registrerer nå bare saker hvor en person kan mistenkes for å forberede eller foreta handlinger som nevnt i overvåkingsinstruksen § 1 og det er anvendt tvangsmiddel med hjemmel i telefonkontrolloven eller straffeprosessloven mot vedkommende. Alle løpende overvåkingssaker gjennomgås av EOS-utvalget og Justisdepartementets inspeksjonstjeneste.

Observasjonssaker er ingen ensartet gruppe saker. I observasjonsdelen av personarkivet er det dels registrert opplysninger i straffesaker hvor etterforskingen er (midlertidig) avsluttet, og dels andre opplysninger som kan få fremtidig betydning for gjennomføringen av POTs oppgaver. Generelt kan det sies at det her registreres personopplysninger uten at aktive tiltak, f eks spaning, pågår overfor vedkommende. Antall observasjonssaker er pr i dag ca 16 000 saker på nordmenn (hvorav ca 7 000 saker er forberedt for makulasjon) og ca 30 000 saker på utlendinger. Antallet nyopprettede saker pr år er i dag lavt (mellom 5 og 10 saker). Alle nye obervasjonssaker forlegges EOS-utvalget og Justisdepartementets inspeksjonstjeneste. Opplysninger som er relevante for POT i forbindelse med en verserende personsak, skal registreres på saken 9 .

I 1991 tok tjenesten i bruk et nytt EDB-basert arbeids- og henvisningsregister (NCR). NCR-systemet er kun tilgjengelig ved OVS, regionsentralene og fire andre politikamre. Registeret oppdateres foreløpig bare av OVS. En kontrollgruppe bestående av fire tjenestemenn foretar daglig kontroll av innlagte data for å sikre instruksmessig og ensartet registrering. Registeret er bl a søkbart på navn, personnummer og organisasjon. Her registreres opplysninger som kan være av betydning for gjennomføringen av POTs oppgaver, herunder overskuddsinformasjon fra arbeidet med konkrete saker. Registeret kan inneholde arkivhenvisninger, personopplysninger, emneopplysninger, analyser og andre opplysninger som er brukt eller antas å ville bli brukt som ledd i en tjenestehandling. 10 Registeret kan inneholde opplysninger om personer som det (ennå) ikke er opprettet egen sak på i personarkivet. Hensikten med registeret er å dekke POTs behov for å kunne registrere opplysninger som grunnlag for registerhenvisninger, trusselvurderinger, eller fordi opplysningen kan få betydning for POTs øvrige oppgaver.

Til bruk for POTs virksomhet er det også opprettet arbeidsregistre på konkrete områder, særlig ifm kontraterrorarbeidet, til bruk for bearbeidelse og kvalitetssikring av informasjon før opplysningene enten slettes eller registreres i NCR. Tilgangen til slike registre (som benevnes sideregistre, katalogregistre o.l.) er ofte begrenset til den gruppe tjenestemenn som arbeider på det feltet som registeret gjelder. Registrering i sideregistre er underlagt de samme regler og begrensninger som registrering i andre registre.

Personkontrollarkivet er et særskilt register, som kun føres ved OVS, hvor det registreres personkontrollopplysninger til bruk for OVS’ bistand ved sikkerhetsundersøkelser. I arkivet registreres bl a selve anmodningen om sikkerhetsklarering, utfylte personkontrollblanketter, hvilke opplysninger som er videreformidlet til klareringsmyndigheten og utfallet av klareringsavgjørelsen. Det registreres ikke opplysninger på forhånd i forebyggende øymed med sikte på en eventuell senere personkontrollsak, se nærmere om dette i kap 15.4.3. Dersom det er opprettet personsak på vedkommende, vil opplysningene i forbindelse med sikkerhetsklarering også legges på saken i personarkivet. Personkontrollarkivet forutsettes ikke å inneholde personopplysninger av overvåkingsmessig interesse.

Et papirbasert emnearkiv føres av OVS og underliggende POT-enheter. Emnearkivet anses å være av forebyggende art, og inneholder opplysninger av generell eller prinsipiell betydning for POTs overvåkings- og sikkerhetsfunksjoner. Arkivet bygger på et felles klassifiseringssystem (POTs arkivnøkkel). Emnearkivet er tematisk og systematisk ordnet. Hvert tema (hver organisasjon osv) er gitt et nummer i arkivet. Arkivet er ikke systematisk inndelt med henblikk på gjenfinning av opplysninger om enkeltpersoner. I NCR henvises det likevel i noen grad til navn i emnearkivet.

15.2.3 Ny registerordning

Nye regler for arkivinndeling i POT er under utarbeidelse. Behovet for slike regler skyldes de til dels uklare ansvarsforhold som det har vært fokusert på i den senere tid mht hva som hører under riksadvokatens styring, ansvar og kontroll og hva som ligger under Justisdepartementet. Den nye registerordningen tar sikte på å tydeliggjøre ansvarsfordelingen. Samtidig med innføring av en ny registerinndeling, vil det også bli gitt nye instrukser for registrering av opplysninger. Deler av det nye instruksverket vil ikke være begrunnet i behovet for en klarere ansvarsdeling, men tar i stedet sikte på å gjøre registreringsregelverket klarere.

Den nye registerordningen 11 innebærer en inndeling i fem 12 typer registre:

1. etterforskingsarkivet, som deles inn i personsakarkivet og straffesakarkivet

2. forebyggelsesarkivet, som deles inn i emnearkivet og personarkivet

3. personkontrollarkivet

4. Sentralt Arbeidsregister i POT (SAP)

5. alminnelig postjournal 13

Etterforskingsarkivet vil inneholde saker hvor det er iverksatt etterforsking etter straffeprosessloven § 224, jf § 226, og hvor sakene er underlagt overordnet påtalemyndighets oppfølging og kontroll. I personsakarkivet vil det opprettes mappe på konkrete personer som er under etterforsking. I straffesakarkivet vil det bli opprettet sak på bestemte straffbare forhold (saker med ukjent gjerningsmann). På hvilken måte de sistnevnte sakene vil bli individualisert, er det ikke tatt endelig stilling til. I praksis kan dette medføre at tjenesten ikke vil skille skarpt mellom personsakarkivet og straffesakarkivet, men anse etterforskingsarkivet som ett arkiv uten inndeling i underarkiv. Uansett vil dette ikke ha noen betydning for utvalgets drøftelser i dette kapittel.

Forebyggelsesarkivet vil inneholde saker hvor det i henhold til overvåkingsinstruksen eller annet fremtidig regelverk kan foretas undersøkelser i forebyggende øyemed. Emnearkivet vil organiseres som i dag. Personarkivet vil inneholde egne mapper på personer som det er innhentet informasjon om i forebyggende øyemed. Dette vil si at registrering av opplysninger i forebyggelsesarkivet fullt ut vil høre under Justisdepartementets ansvar og kontroll.

SAP tilsvarer det eksisterende NCR-systemet, og vil altså være et databasert arbeids- og henvisningsregister hvor ekstrakter fra alle saker, både saker i etterforskingsarkivet og forebyggelsesarkivet, registreres. De samme registreringskriteriene vil ligge til grunn for dette registeret som for papirsakene i etterforskingsarkivet og forebyggelsesarkivet. Det er ikke bestemt om det i SAP skal kunne søkes på personer som det ikke er opprettet forebyggende personsak på. Siden dette registret vil inneholde opplysninger både av etterforskingsmessig og forebyggende karakter, vil ansvaret for registeret være tilsvarende delt mellom riksadvokaten og Justisdepartementet. For å skille ansvarslinjene, vil registeret ha innebygde søkekriterier som gjør det mulig å begrense søkemulighetene til enten etterforskingssaker eller forebyggelsessaker.

15.3 Det rettslige grunnlaget for innhenting og registrering av personopplysninger

15.3.1 Innledning

Plikten for POT til å opprette, vedlikeholde og sanere landsomfattende registre fremgår av overvåkingsinstruksen § 3 bokstav i, jf § 5. I overvåkingsinstruksen er det fastsatt nærmere bestemmelser om hvordan registrering skal skje. Selv om POTs registreringsvirksomhet er omhandlet i instruks, vil det være av betydning å fastslå hvorvidt registrene krever lovhjemmel og om registrene i dag er hjemlet i lov. Dette vil bl a kunne være avgjørende for om registrene er underlagt Datatilsynets konsesjonsmyndighet.

Politiloven gir i seg selv ikke hjemmel for å opprette registre. Politiets registre ble behandlet gjennom stortingsbehandlingene av personregisterloven og strafferegistreringsloven. POTs registre ble imidlertid ikke særskilt behandlet, og stortingsbehandlingen kaster derfor ikke særlig lys over hvilke lovregler som gjelder for POTs registre.

15.3.2 Hva som menes med registrering

Begrepet registrering er ikke definert i noe formelt regelverk, og det synes tidligere å ha blitt forstått ulikt. Lundkommisjonen la til grunn følgende definisjon av når en opplysning anses å være registrert:

Enhver nedtegning av opplysninger om identifiserbare enkeltpersoner, grupper eller organisasjoner, der opplysningene er lagret systematisk med sikte på å kunne gjenfinnes av tjenesten.14

Det har således ingen betydning hvordan registrene er betegnet, hvorvidt opplysningene nedtegnes manuelt eller ved hjelp av EDB, om opplysningene er journalført på forskriftsmessig måte eller på hvilken måte opplysningene kom til POTs kunnskap på. Det spiller for eksempel ingen rolle om opplysningene er innhentet gjennom åpne kilder eller ved hjelp av ekstraordinære etterforskingsmetoder. Begrunnelsen for registreringen kan heller ikke tillegges betydning. 15

I POTs interne retningslinjer for bruken av NCR-systemet var det tidligere oppgitt at opplysninger i registeret ikke var å anse som registrert før det var opprettet papirsak, dvs overvåkingssak eller observasjonssak. Denne forståelse var etter Lundkommisjonens oppfatning ikke korrekt. 16 Opplysninger i arbeidsregistre er registrert selv om papirsak ikke er opprettet, såfremt opplysningene er gjenfinnbare.

Motsatt vil nedtegning av personopplysninger ikke være registrering når det ikke kan søkes på personen eller det er lagt opp til andre rutiner som gjør at personen systematisk kan gjenfinnes. Eksempelvis registreres en rekke avisartikler på emne. Dersom en journalist skriver en interessant artikkel om f eks terrorisme i Algerie, vil journalistens navn befinne seg i POTs registre, men vedkommende kan ikke anses registrert i forhold til reglene om registrering. Tilsvarende må gjelde i forhold til tilfeldige navn som dukker opp i avisartikler eller andre dokumenter som registreres på emne. 17 Selv om personnavn ikke er søkbare med sikte på gjenfinning, kan det imidlertid tenkes unntakstilfeller hvor de likevel må anses registrert. Som eksempel kan nevnes tidligere praksis med å registrere enkelte valglister på emne (etter politisk parti). Begrunnelsen for å anse dette som registrering vil være at personene som står på valglistene til en viss grad vil kunne gjenfinnes gjennom slike gruppesøk, selv om det ikke er mulig å søke på de enkelte personer og det heller ikke på annen måte er systematisert en presis gjenfinningsmetode. Ved vurderingen må det legges vekt på hvor detaljert arkivnøkkelen er.

Opplysinger som kun den enkelte tjenestemann har tilgang til, anses ikke som registrert, f eks informasjon som legges på den enkeltes hjemmeområde i datanettverket. Opplysingene er da ikke lagret slik at den er gjenfinnbar eller tilgjengelig for tjenesten som sådan. På den annen side er det intet krav om at opplysningene må være tilgjengelige for hele tjenesten. Opplysninger som skrives inn på f eks et enkelt operativt avsnitts internområde i datanettverket, med tanke på gjenfinnbarhet, vil anses for å være registrert.

Fostervollutvalget s 84 anbefalte at registreringsbegrepet burde defineres i overvåkingsinstruksen. Av grunner som dette utvalget ikke kjenner til, ble forslaget ikke fulgt opp i arbeidet med den gjeldende overvåkingsinstruksen. Utvalget foreslår å lovfeste regler om POTs registre, se nedenfor, men finner ikke grunn til å legaldefinere hva som menes med registrering. Det vil etter utvalgets syn være tilstrekkelig i lovforarbeidene å understreke at begrepet skal forstås på samme måte som i Lundkommisjonen, jf også personregisterloven § 1 annet ledd annet punktum.

15.3.3 Forholdet til strafferegistreringsloven

Strafferegistreringsloven § 4 første ledd regulerer den sentrale politimyndighets adgang til, og eventuelt plikt til, å føre riksdekkende registre som kan være av betydning for politiets arbeid med etterforskning og oppklaring av lovbrudd. Det følger av forarbeidene til loven at man med dette siktet til den registerføring som den gang (i 1971) fant sted ved KRIPOS i det såkalte Politiopplysningsregistreret, som er en del av Det Sentrale Straffe- og Politiopplysningsregister (SSP). 18

Forholdet til POTs registre er ikke nevnt i forarbeidene til loven, og er heller ikke omtalt i Straffelovrådets innstilling som var grunnlaget for proposisjonen. At POT i sin tid søkte Datatilsynet om konsesjon, se kap 15.3.4, tyder på at POT selv har ment at registrene ikke var hjemlet i strafferegistreringsloven, da konsesjon ville vært unødvendig dersom registrene var hjemlet der. Det bemerkes også at overvåkingsinstruksen § 5 heller ikke har noen henvisning til strafferegistreringsloven. Ulike oppfatninger om hjemmelsspørsmålet synes imidlertid å ha gjort seg gjeldende. Tidligere overvåkingssjef Hans Olav Østgaard forklarte følgende til Lundkommisjonen om registrering i POTs sentrale EDB-register: 19

«Vitnet fremhevet at grensen for hva som kan legges inn i et slikt arbeidsregister, fremgår av strafferegistreringsloven § 4, jf § 3 som gir hjemmel for registrering av opplysninger. Det heter her at ’ved sentral politimyndighet føres et register for hele riket med personopplysninger som kan være av betydning for politiets arbeid med etterforsking og oppklaring av lovbrudd’.

Vitnet poengterte at grensen for hva som kan noteres i et slikt arbeidsregister, ikke kan være strengere for overvåkingstjenesten enn for politiet for øvrig.»

Den registrering som POT foretar, går imidlertid lenger enn det som kan være av betydning for politiets arbeid med etterforskning og oppklaring av lovbrudd. Strafferegistreringsloven § 4 vil derfor uansett være et utilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for POTs registreringer i forebyggende øyemed i NCR, personkontrollregisteret, emnearkivet osv. Utvalget anser på denne bakgrunn at lovgrunnlaget er svakt for de registre som føres sentralt av OVS.

POTs lokale arbeidsregistre ved politikamrene må imidlertid anses hjemlet i strafferegistreringsloven § 3 fjerde ledd, som bestemmer at politikammeret fører slike registre til politiets bruk som det antas å være behov for. 20

15.3.4 Forholdet til personregisterloven

Personregisterloven oppstiller et generelt forbud mot opprettelse av personregistre som føres ved hjelp av EDB samt registre som inneholder sensitive opplysninger, med mindre konsesjon er gitt. Flere av POTs registre vil være personregistre etter personregisterloven § 1. Konsesjonsplikten gjelder ikke for personregistre i organ for stat eller kommune som er opprettet ved egen lov, jf personregisterloven § 41. Som vi har sett i kap 15.3.3, har POTs sentrale registre trolig ikke hjemmel i lov. Disse registre er i så fall i utgangspunktet konsesjonspliktige.

Iht personregisterloven § 7 er hovedregelen for konsesjonspliktige registre at alle har rett til å få vite hvilke opplysninger om seg selv som lagres manuelt eller ved EDB av offentlige instanser. Etter loven § 1 fjerde ledd kan imidlertid Kongen bestemme at loven ikke skal gjelde for visse typer personregistre. Loven gir også hjemmel til å gjøre unntak fra enkelte bestemmelser, se bl a § 5 fjerde ledd som bestemmer at Kongen kan gjøre slike unntak fra § 5 første og annet ledd om Datatilsynets tilsyns- og kontrollrett som er nødvendige av hensyn til rikets sikkerhet. Ved kgl res 21 desember 1979 ble det vurdert om POTs registre i sin helhet skulle unntas fra personregisterloven med hjemmel i § 1 fjerde ledd. En mente imidlertid ikke at det var nødvendig med et fullstendig unntak. En mellomløsning ble valgt: 21

«Et spesielt forhold har vært vurdert i forbindelse med unntak fra loven. Det gjelder personregistre av sikkerhetsmessig og beredskapsmessig betydning. Behovet for unntak for slike registre skyldes at dersom lovens bestemmelser gjøres gjeldende for disse registre, vil flere personer få kunnskap om innholdet i registrene, noe som vil innebære større fare for at opplysningene kan bli kjent. De registre som her er aktuelle er personregistre som føres av Overvåkingspolitiet samt personregistre i Forsvaret.

Justisdepartementet er likevel av den oppfatning at disse registerne også bør omfattes av loven. Det er dog etter Justisdepartementets oppfatning klart at det for enkelte registre eller for enkelte opplysninger i slike registre må gjøres spesielle unntak fra lovens bestemmelser, f eks unntak fra innsynsretten, unntak fra oppføring i fortegnelsen etter § 4 og unntak etter § 5. Det vises til avsnitt III nedenfor.»

I tilrådingspostens pkt III ble følgende bestemmelse fastsatt:

«III. Personregistre som er nødvendige ut fra beredskapshensyn eller hensynet til rikets sikkerhet, unntas fra personregisterloven §§ 4, 5 og 7. Uenighet mellom den registeransvarlige og Datatilsynet om et register går inn under denne bestemmelse avgjøres av Justisdepartementet, som også kan bestemme i hvilken utstrekning unntaket skal gjelde for det enkelte register.»

Unntakene fra personregisterloven §§ 4, 5 og 7 innebærer derfor ikke at POTs personregistre er unntatt fra konsesjonsplikt. Dersom POTs registre ikke kan anses hjemlet i lov, jf personregisterloven § 41, er det nødvendig med slik konsesjon fra Datatilsynet. 22 Konsesjonssøknad ble fremsendt mot slutten av 1980-tallet. Søknaden er imidlertid stillet i bero i Datatilsynet. Etter det utvalget har fått opplyst, skyldes dette flere forhold, bl a som følge av mangler knyttet til innholdet i konsesjonssøknaden. Først og fremst antas imidlertid forholdet å bero på at Datatilsynet ikke ser grunn til å behandle søknaden all den tid kontrolladgangen er fratatt tilsynet gjennom forskriften til personregisterloven.

POTs lokale arbeidsregistre er hjemlet i strafferegistreringsloven. Selv om personregisterlovens bestemmelser ikke gjelder for personregistre som er opprettet ved egen lov, skal det likevel fastsettes bestemmelser bl a om innsamling og kontroll med opplysningene, utlevering, sletting, innsynsrett mv, i den utstrekning det ikke er fastsatt noe annet i eller i medhold av hjemmelsloven, jf personregisterloven § 41. For POTs lokale arbeidsregistre gjelder bestemmelsene i overvåkingsinstruksen.

Strafferegistreringsloven har ikke egne bestemmelser om unntak fra innsyn i politiets arbeidsregistre, og Justisdepartementet har derfor søkt Datatilsynet om, og fått midlertidig aksept for, et slikt unntak. Inntil videre er det således lagt til grunn at innsyn ikke kan gis, jf Justisdepartementets rundskriv G-96/95 av 17 oktober 1995. For POTs lokale arbeidsregistre er slikt unntak uttrykkelig fastsatt, jf ovenfor, og den uavklarte rettstilstand for politiets arbeidsregistre generelt er derfor ikke av betydning for POTs vedkommende. I rundskriv G-96/95 er det for øvrig uttrykkelig fastsatt at rundskrivets retningslinjer omfatter ikke de registre som føres ved politiets overvåkingstjeneste som konsesjonsbehandles av Datatilsynet. 23

Et utvalg avga 27 mai 1997 en utredning med forslag til ny personopplysningslov. 24 Utvalget forutsetter at gjeldende unntak fra personregisterloven kan videreføres med hjemmel i en eventuelt ny lov om behandling av personopplysninger. De EU-direktiver som delvis ligger til grunn for lovforslaget, åpner for slike unntak når det gjelder behandling av personopplysninger som vedrører den offentlige sikkerhet, forsvar, statens sikkerhet og statens aktiviteter på det strafferettslige området.

15.3.5 Overvåkingsinstruksens regulering mv

Hvilke opplysninger som kan registreres, fremgår av gjeldende overvåkingsinstruks §§ 4 og 5, jf §§ 1 og 3.

For at POT skal kunne være i stand til å løse de operative oppgavene, må tjenesten samle inn, bearbeide og lagre informasjon. Det er en forutsetning for enhver overvåkingstjenestes virksomhet at det er vid adgang til å innhente og ta vare på informasjon som er tjenestlig relevant. På den annen side vil det normalt være forbundet med noe negativt å være registrert i POTs registre. Det er derfor lagt inn særskilte begrensninger for hvilke opplysninger tjenesten kan innhente og registrere. Slike begrensninger følger dels av overvåkingsinstruksen, dels av regler om etterforskingsmetoder 25 og dels av ikke regelfestede prinsipper og forutsetninger. De viktigste begrensninger behandles nedenfor i kap 15.4.

Her skal det kun redegjøres for de alminnelige regler og den generelle nedre terskel for å innhente og registrere personopplysninger.

I overvåkingsinstruksen § 5 annet ledd første punktum er det fastsatt at alle opplysninger som er brukt eller antas å ville bli brukt i en tjenestehandling, skal registreres uavhengig av hvordan opplysningen er kommet til POTs kunnskap. I samme ledd siste strekpunkt er det fastsatt at POT straks skal makulere opplysninger som antas å ikke være av interesse.

I overvåkingsinstruksen § 4 første ledd første punktum skal POT innhente opplysninger om personer, grupper og organisasjoner som kan mistenkes for å forberede eller foreta handlinger som nevnt i § 1. Utvalget har omtalt bestemmelsen tidligere, i kap 10.3.5, i relasjon til etterforsking. Anvendelsen av overvåkingsinstruksen § 4 første ledd i forhold til forebyggende tiltak er ikke helt klar. I enkelte stortingsdokumenter er bestemmelsen utlagt på en slik måte at det gis inntrykk av at tjenestens fullmakter er mer begrenset enn hva som ellers er lagt til grunn. 26 Det er ikke etterforsking når POT foretar generelle kartlegginger av et miljø e.l. eller innhenter opplysninger om en person, uten at det foreligger mistanke om at et straffbart forhold har funnet sted. Det kan ikke antas at overvåkingsinstruksen er uttømmende når det gjelder hvilke tiltak i forebyggende hensikt som POT kan gjennomføre. På den annen side er det klart at POT må ha noe konkret å bygge på før informasjon innhentes om bestemte personer, grupper mv. Det må være saklig grunn til å foreta informasjonsinnhentinger og – registreringer. Men noe mer enn dette kan neppe utledes av formuleringen om at det kreves at de man innhenter informasjon om kan mistenkes for å forberede handlinger som nevnt i instruksen § 1. Dersom undersøkelser i forebyggende virksomhet foretas i tilknytning til abstrakt mistanke om forberedelser til straffbare handlinger, som altså ikke vil være etterforsking, må tjenesten tillates å innhente informasjon om en rekke personer når dette har saklig grunnlag, selv om hver enkelt person (foreløpig) ikke kan konkret mistenkes for å være involvert. I motsatt fall vil POTs forebyggende arbeid bli svært vanskelig å gjennomføre i praksis.

Opplysninger som er omhandlet i overvåkingsinstruksen § 4, og andre opplysninger som innhentes av POT, skal systematisk ordnes i et eget arkiv, som skal være betryggende sikret og utilgjengelig for andre enn tjenestens egne embeds- og tjenestemenn eller den som Stortinget eller Kongen har satt til å føre kontroll og tilsyn med tjenesten (overvåkingsinstruksen § 5 første ledd). I instruksen § 5 annet ledd er det gitt nærmere bestemmelser om hvilke opplysninger som skal registreres og hvordan registreringen skal skje:

«Alle opplysninger som er brukt eller antas å ville bli brukt som ledd i en tjenestehandling skal registreres, uavhengig av hvorledes opplysningen er kommet til Overvåkingstjenestens kunnskap. For øvrig skal det i alle deler av Overvåkingstjenesten gjelde følgende prinsipper for registrering og oppbevaring av informasjon:

• Opplysninger som er relevante for Overvåkingstjenesten i forbindelse med en verserende sak må registreres i tilknytning til saken

• opplysninger som antas å kunne få betydning for Overvåkingstjenesten, uten at de er knyttet til en bestemt sak, registreres og arkiveres slik Justisdepartementet bestemmer

• opplysninger som ikke er av interesse for Overvåkingstjenesten, men som antas å kunne ha interesse for det øvrige politi, registreres før de oversendes rette vedkommende

• opplysninger som antas å ikke være av interesse oppbevares ikke. Slikt skriftlig materiale skal straks makuleres.»

Etter § 5 annet ledd annet strekpunkt forutsettes det at Justisdepartementet gir bestemmelser om registrering og arkivering av opplysninger som antas å kunne få betydning uten at opplysningene er knyttet til en bestemt sak. Slik bestemmelser er ikke gitt.

Vurderingsgrunnlaget må basere seg på POTs oppgaver etter instruksen. Tjenestehandling viser tilbake til oppgavene i instruksen §§ 1 og 3. Det fremgår at opplysninger som antas å kunne få betydning for POT, dvs for gjennomføringen av POTs oppgaver, kan registreres. Det kreves ikke at opplysningene er av konkret interesse. På den annen side fremgår det klart at det ikke er adgang til å registrere opplysninger som ikke er av tjenestlig interesse (med mindre registreringen skjer fordi opplysningene har interesse for det øvrige politi og oversendes rette politimyndighet). Avgjørende for POTs registreringsadgang er altså hvorvidt informasjonen anses konkret eller potensielt tjenestlig relevant. Ofte utlegges dette også dithen at informasjonen må anses å kunne være av overvåkingsmessig interesse. Det vil i mange saker være nødvendig møysommelig å registrere en rekke tilsynelatende trivielle opplysninger, som i utgangspunktet ikke kan knyttes opp mot ulovlig virksomhet. Dette innebærer at registrene vil inneholde betydelige mengder informasjon som oppbevares først og fremst fordi de kan få betydning.

Opplysninger vil enten bli mottatt passivt eller ved aktiv innhenting. Terskelen for å innhente informasjon må være lavere enn terskelen for å registrere informasjon. Når det er rimelig grunn til å foreta undersøkelser, enten det er i forebyggende eller etterforskende øyemed, må det kunne innhentes en rekke opplysninger som man foreløpig ikke kan si med sikkerhet er relevante for tjenesten. Begrensningen på dette stadiet – før registrering – vil være at tjenesten bare kan innhente informasjon som har saklig sammenheng med undersøkelsenes formål. Usaklig informasjon skal ikke innhentes. Etter at informasjonen er innhentet, men før den registreres, må opplysningene vurderes nærmere. Tjenesten må tilstås en viss bearbeidelsestid. Det må foretas en relevansvurdering (og en kvalitetskontroll, jf kap 15.5.2). Anses informasjonen å være irrelevant, skal den makuleres (eventuelt registreres og oversendes annen politienhet). I denne bearbeidingsfasen vil informasjonen være foreløpig registrert på den enkelte verserende sak eller på emne, eller befinne seg hos den enkelte saksbehandler. Anses opplysningene å kunne være av betydning for å gjennomføre tjenestens oppgaver ( konkret eller potensielt tjenstlig relevant), kan opplysningene registreres i det sentrale arbeidsregisteret.

Når det for øvrig gjelder fremgangsmåten i POT for behandling av innhentet informasjon, følges i utgangspunktet de alminnelige regler for politiet om oppretting av rapporter, informasjon til overordnede, osv. Den enkelte etterforsker eller saksbehandler har et selvstendig ansvar for å vurdere hvilke opplysninger som skal registreres. Ved tvil bringes dette inn for avsnitts- og fagsjef, som eventuelt forelegger spørsmålet videre for overordnet sjef. All informasjon som innkommer til OVS, passerer i prinsippet overvåkingssjefen og fordeles til de enkelte avsnitt på morgenmøtene før dokumentene mv journalføres.

Den nye registerordningen presiserer klarere at innhentet eller mottatt informasjon må vurderes og kategoriseres før den registreres. Den vesentligste endring i forhold til gjeldende regler vil være denne fokuseringen på kvalitetssikring og vurdering av opplysningene etter at de er innhentet/mottatt og journalført, men før opplysningene legges inn i SAP (og således kan bli brukt til enkeltpersoners ugunst, eksempelvis utleveres ifm personkontroll).

Hvis informasjonen anses relevant for tjenestens forebyggende oppgaver, skal den registreres i forebyggelsesarkivet. Anser tjenestemannen at det på bakgrunn av informasjonen bør iverksettes etterforsking, skal forholdet forelegges for politimesteren eller den person som politimesteren utpeker, som avgjør – eventuelt i samråd med overordnet påtalemyndighet – om etterforsking skal iverksettes, jf også kap 10.5 om skriftlige etterforskingsordre. Hvordan og hvorvidt opplysningene skal registreres, vil deretter avhenge av om etterforsking iverksettes eller ikke.

15.3.6 Utvalgets vurderinger og forslag

Det kan reises spørsmål om ulovfestede personvernprinsipper setter grenser for POTs registreringsvirksomhet. Utvalget vil ikke utelukke at deler av POTs registreringsvirksomhet innebærer integritetsinngrep av en slik karakter at det kreves særskilt lovhjemmel. Utvalget peker i den forbindelse på at det foregår en omfattende registrering av opplysninger som etter sin art må karakteriseres som sensitive. Den langvarige praksis som har foregått uten at det er satt spørsmålstegn ved behovet for lovhjemmel, samt registrenes lukkede karakter og de strenge begrensninger som gjelder med hensyn til bruken av innsamlede opplysninger, trekker imidlertid i motsatt retning.

Uavhengig av forannevnte finner utvalget at POTs registre og de viktigste prinsippene for registrering bør lovfestes. Bestemmelser om dette bør inntas i strafferegistreringsloven, se kap 15.3.3. Hovedprinsippene i ny registerordning bør fremgå, bl a at det skal opprettes et etterforskingsregister og et forebyggelsesregister. Den alminnelige nedre terskel for å innhente og registrere opplysninger bør også lovfestes. Utvalget ser det som mest fruktbart å stille samme krav til POTs adgang til å iverksette forebyggende tiltak som ved etterforsking, nemlig at det må foreligge rimelig grunn. I dette ligger at det ikke må tas utenforliggende hensyn. I og med at det i utgangspunktet ofte vil være uråd å si om man vil forfølge etterforskingssporet eller forebyggelsessporet, kan det vanskelig stilles prinsipielt ulike krav til terskelen på de to områder.

Strafferegistreringslovens tittel bør som konsekvens forandres, slik at den ikke kun dekker de registre som er aktuelle ved straffesaksbehandling, men også registre som føres som ledd i det forebyggende arbeidet til politiet. Lovens tittel foreslås endret til lov om politiets registre. Hvilke andre regler om registrering som bør lovfestes, er behandlet nedenfor i tilknytning til enkelte temaer.

Forslaget om å lovhjemle POTs registre innebærer at POTs sentrale registre ikke lenger vil måtte konsesjonsbehandles. Selv om dette formelt sett antagelig representerer en endring i forhold til gjeldende rett, har registrene hittil ikke vært behandlet av Datatilsynet eller på annen måte vært underlagt tilsyn derfra.

Registrene er i dag unntatt fra Datatilsynets kontroll og unntatt fra flere av personregisterlovens øvrige regler. Sikkerhetsmessige hensyn taler for å videreføre unntakene. Det kunne kanskje hevdes at rettssikkerhetsmessige hensyn tilsa at POTs virksomhet burde underlegges Datatilsynets tilsyn og kontroll. På den annen side er POT underlagt særskilt kontroll fra EOS-utvalget, og er også ellers underkastet er mer omfattende kontroll fra overordnet myndighets side enn hva som ellers er vanlig (jf særlig Justisdepartementets inspeksjonstjenestes virksomhet). Foruten at for mange kontrollinstanser på dette særlige området i seg selv vil kunne være uheldig, legger utvalget spesielt vekt på at overordnet myndighets ansvar vil kunne pulveriseres under henvisning til Datatilsynets kontrollfunksjoner. Etter utvalgets syn må det også vektlegges at POTs behandling av personopplysninger er underlagt strenge begrensninger, og at personopplysningene også i faktisk henseende er undergitt streng sikkerhet, bl a gjennom datasikkerhetsmessige foranstaltninger. For øvrig bemerkes at øvrige politiregistre heller ikke kontrolleres mv av Datatilsynet. Å lage særordninger for POT på dette område, vil ytterligere markere tjenesten som et særpoliti, noe som ikke anses ønskelig.

Utvalget konluderer etter dette med at Datatilsynets myndighet fortsatt ikke bør omfatte POTs behandling av personopplysninger.

15.4 Særskilte begrensninger i registreringsadgangen

15.4.1 Innledning

De alminnelige regler for innhenting og registrering av opplysninger i POT er beskrevet ovenfor. I tillegg foreligger det særskilte registreringsbegrensninger. Slike materielle forbud mot å innhente eller registrere opplysninger, sto sentralt i Lundkommisjonens granskning.

Den mest sentrale begrensningen er regelen om at medlemskap i lovlig politisk organisasjon eller lovlig politisk virksomhet ikke i seg selv kan danne grunnlag for innhenting og registrering av opplysninger, jf overvåkingsinstruksen § 4 annet ledd. Det var i første rekke brudd på denne reglene som medførte kritikk fra Lundkommisjonen. Utvalget vil derfor vurdere om det er grunn til å foreta endringer eller presiseringer i forbudet.

Lundkommisjonen kritiserte også brudd på forbudet mot å registrere overskuddsinformasjon fra telefonkontroll som ikke er av betydning for etterforskingen. Forbudet har blitt tolket på ulik måte. Utvalget finner ikke grunn til å vurdere denne regelen på generelt grunnlag, men vil vurdere spørsmålet om overskuddsinformasjon av betydning for personkontroll, bør kunne registreres.

Øvrige begrensninger kan fremgå av hjemmelsgrunnlaget for de ulike former for innhenting av informasjon, f eks av straffeprosessloven forsåvidt gjelder innhenting av opplysninger gjennom straffeprosessuelle tvangmidler. Utvalget går ikke nærmere inn på dette.

I vurderingen av hvilke materielle begrensninger som bør gjelde for POTs innhenting og registrering av opplysninger, kan det i noen grad være naturlig å se hen til situasjonen for det øvrige politi. Et spørsmål i den forbindelse er om det er grunn til å oppstille strengere regler for POT enn for politiet ellers. Strengere regler for POT kan tenkes begrunnet i det hemmelighold som omgir POTs virksomhet, herunder at den enkelte ikke har innsyn i det som registreres og således ikke kan kontrollere og ta til motmæle mot de registrerte opplysninger. Tilsvarende innsynsbegrensninger gjelder imidlertid også for hovedtyngden av politiets øvrige registre (NARKSYS, ØKOSYS, KRIMSYS, STRASAK, osv).

Et annet argument som kan tale for strengere regler for registrering i POTs registre, kan være de alvorlige konsekvenser som kan oppstå dersom de registrerte opplysninger ikke er riktige eller fullstendige. 27 Motargumentene kan bl a være effektivitetshensyn og hensynet til sammenheng og konsekvens i rettssystemet. 28 For strenge begrensninger kan dessuten føre til opprettelse av uformelle registerordninger utenfor intern og ekstern kontroll. – Etter utvalgets syn bør registreringsreglene for POT generelt være de samme som de regler som gjelder for politiet ellers. Hvorvidt det for POT på enkelte områder bør være strengere regler enn for det alminnelige politi, vil utvalget vurdere konkret i forhold til de enkelte registreringsbestemmelser, jf nedenfor.

15.4.2 Forbudet mot å innhente og registrere opplysninger om politisk virksomhet

Overvåkingsinstruksen § 4 annet ledd bestemmer følgende: Medlemskap i politisk eller annen lovlig organisasjon eller virksomhet gir ikke grunnlag for innhenting og registrering av opplysninger.

I St meld nr 89 (1969-70), som ble fremmet i 1970, heter det at det ikke må foretas overvåking og registrering på grunnlag av politisk medlemskap eller lovlig politisk virksomhet i seg selv. Samme år sendte overvåkingssjefen ut et rundskriv hvor det het at registrering av norske borgere ikke kunne finne sted bare på grunnlag av lovlig politisk virksomhet. 29 Lundkommisjonen la til grunn at verken stortingsmeldingen eller rundskrivet tok sikte på registrering i personkontrolløyemed. 30 I 1977 ble registreringsforbudet nedfelt i overvåkingsinstruksen § 4. Lundkommisjonen fant det klart at både innhenting og registrering i overvåkingsmessig sammenheng og med sikte på personkontroll ble omfattet av forbudet. 31

POT har imidlertid iht Lundkommisjonen hatt en forståelse og praktisering av regelverket i strid med de retningslinjer som var trukket opp. Lundkommisjonen var av den oppfatning at Justisdepartementet må ta en vesentlig del av ansvaret for dette, bl a pga et brev som departementet sendte til tjenesten etter Stortingets behandling av St meld nr 18 (1980-81). Her ble det gitt uttrykk for at POT kunne fortsette sin praksis ut fra den forståelsen av regelverket som tidligere var blitt lagt til grunn.

Lundkommisjonen kritiserte tjenesten for omfanget av registreringer i perioden frem til 1977, men kommisjonen fant likevel at virksomheten i denne perioden i det vesentlige var hjemlet innenfor instruksverket. (Kommisjonen kritiserte dog den lave terskel for opprettelse av observasjonssak relatert til AKP (m-l). Det ble dessuten påpekt instruksstridig registrering i emnearkivet, f eks lister over barn som var på tur til Albania sammen med sine foreldre på 70-tallet. Kommisjonen fant det også kritikkverdig at alle SFs listekandidater og tillitsmenn ble registrert i saksarkivet, og at navnene senere ble overført til emnearkivet i stedet for å bli makulert).

Kommisjonen rettet betydelig kritikk mot registreringspraksis etter 1977 og gjennom store deler av 1980-tallet. 32 Særlig POTs notat av 1985 om Oversikt over en del virksomhet som gir grunnlag for registrering eller oppføring i arbeidsregistre vedr. NKP og POTs rundskriv nr 3/1988 mente kommisjonen etablerte en instruksstridig praksis. Dette gjaldt spesielt registrering av lokale NKP-tillitsvalgte i arbeidsregistrene, registrering av medlemmer i AKP (m-l) og nærstående organisasjoner, samt opprettelse av observasjonssak for navn som var oppført på RVs valglister. Kommisjonen påpekte at praksis innebar at også løse mistanker om tilknytning til ml-bevegelsen kunne medføre registrering.

Kontroll- og konstitusjonskomiteens flertall fant i forbindelse med behandlingen av Innst S nr 240 (1996-97) å slutte seg til Lundkommisjonens kritikk og kommisjonens forståelse om at 1977-instruksens § 4 tredje ledd regulerer innhenting og registrering av opplysninger både i overvåkingssammenheng og i tilknytning til en senere personkontroll. 33 Om den nærmere forståelse av § 4 tredje ledd (nå § 4 annet ledd) uttalte komitéflertallet: 34

« Flertallet vil understreke at forbudet mot registrering på grunnlag av lovlig politisk virksomhet i seg selv må gjelde uten hensyn til hvordan slik innsamling skjer, hvilke typer kilder som benyttes eller hvordan opplysningene lagres, herunder hva slags betegnelse som gis for det arkiv hvor opplysningene blir nedtegnet. Flertallet legger til grunn at overvåkingstjenesten nå har innrettet seg i henhold til dette, slik at registrering alene på grunnlag av politisk virksomhet ikke lenger finner sted, og at dette gjelder for enhver nedtegning av personopplysninger med bakgrunn i lovlig politisk virksomhet, uten hensyn til hvordan slike opplysninger måtte være lagret i tjenesten.»

Komiteens flertall fant – i likhet med Lundkommisjonen – at forståelsen av overvåkingsinstruksens bestemmelse om forbud mot å innhente opplysninger om lovlig politisk virksomhet likevel ikke stenger muligheten for POT til å følge med i de aktuelle organisasjoners virksomhet så lenge dette er reelt begrunnet i overvåkingsmessige hensyn: 35

« Flertallet viser til at overvåkingstjenesten – for til enhver tid å kunne bedømme om en organisasjon er i nærheten av å kunne omsette et ulovlig formål i praktiske handlinger – må ha adgang til å kunne følge med i virksomheten, også i form av overvåkingstiltak. Flertallet understreker at også granskningskommisjonen legger dette til grunn, så lenge dette er basert på jevnlige sikkerhetsmessige vurderinger. Opplysninger om politisk virksomhet som ikke er relevante i overvåkingsmessig øyemed, eller for personkontrolltjenesten, kunne imidlertid etter 1977-instruksen ikke nedtegnes.»

På generelt grunnlag heter det om samme spørsmål fra en enstemmig komité: 36

«Det ligger i overvåkingens natur at en må følge med på aktiviteter og personer som i ettertid kan vise seg å være uskyldige, men til grunn for en avveining av hvor langt overvåkingen skal gå må ligge et prinsipp om at det skal være rimelig sammenheng mellom mål og virkemidler, og at det dessuten må være en rimelig balanse mellom hensynet til nasjonal sikkerhet og hensynet til den enkeltes personvern og rettssikkerhet.»

Komiteen hadde ikke bemerkninger til enkelte registreringer av høyreekstrem virksomhet før 1979, under henvisning til at slik aktivitet kunne være av betydning i personkontrollsammenheng. 37 Komiteen viste videre til at stortingsbehandlingen av St meld nr 18 (1980-81) ga klare signaler om at aktiv deltakelse i ekstremistiske organisasjoner var relevant i personkontrollsammenheng, og at det også forelå overvåkingsmessige hensyn. Konkret viste komiteen til Hadelandsdrapene og sprengningen av Oktober-bokhandlene i Bergen og Tromsø i 1977. Samlet sett fant komiteen ikke grunnlag for å kritisere registreringspraksis vedrørende høyreekstrem virksomhet i noen del av granskingsperioden, verken når det gjaldt ledere, toneangivende medlemmer eller andre medlemmer og sympatisører. Dette inkluderte også registreringer av rasistiske og innvandringsfiendtlige grupper: 38

« Komiteen viser videre til at granskningskommisjonen konstaterer at organisasjoner som forfekter rasistiske eller innvandringsfiendtlige synspunkter faller utenfor overvåkingstjenestens interesseområde, og ifølge kommisjonens arkivundersøkelser er det ikke grunnlag for å si at registreringen overfor slike organisasjoner har gått lenger enn instruksverket gir adgang for. Komiteen vil for sin del understreke at registreringsforbudet for lovlig politisk virksomhet må gjelde like mye for denne type organisasjoner som for organisasjoner på den ytterste venstre fløy. Ut fra de – riktignok noe sparsomme – opplysninger som rapporten gir når det gjelder kartlegging av innvandringsfiendtlige organisasjoner som ikke kan mistenkes for bruk av vold, finner komiteen at det ikke er fastslått instruksstridig kartlegging av denne type organisasjoner.»

Den politiske behandlingen av Ikkevold-saken kaster lys over hvordan forbudet mot registrering på politisk grunnlag skal forstås. Kontrollutvalget fant at POT kunne ha registrert kopier av listene over medlemmene i Folkereisning mot krig og abonnenter på avisen Ikkevold, dersom listene ikke hadde vært ervervet på ulovlig måte. 39 Justisdepartementet sluttet seg til dette synspunkt, jf St meld nr 65 (1983-84) s 3, og uttalte at det ikke er noe prinsipielt til hinder for at overvåkingspolitiet samler inn og registrerer opplysninger om medlemskap i organisasjoner som driver politisk virksomhet såfremt det kan foreligge mistanke om at organisasjonen forbereder eller foretar handlinger som nevnt i overvåkingsinstruksen. Stortinget var ikke ubetinget enig i dette. Justiskomiteen uttalte bl a: 40

«Når det gjelder spørsmålet om kopiering av medlemskartotek og abonnentlister kunne vært foretatt dersom dokumentene var kommet overvåkingstjenesten i hende på rettmessig vis, vil komiteen ikke dra Kontrollutvalgets eller departementets rent juridiske tolkning av overvåkingsinstruksen i tvil. Men komiteen finner at denne tolkning og de konsekvenser tolkningen fører til, er vanskelige å forene med en umiddelbar forståelse av instruksens § 4, 3. ledd, og med de intensjoner med bestemmelsen som kom til uttrykk i St meld nr 18 for 1980-81 og under Stortingets behandling av meldingen, jfr forhandlinger i Stortinget nr 189 side 2905 ff. I hvert fall gir de juridiske premisser som Kontrollutvalget og departementet anfører for deres vurdering, adgang til en så vidtgående politisk overvåking at dette bør debatteres.»

Komiteen fremhevet videre:

«Overvåkingstjenesten må ha noe konkret å bygge på før det innhentes og registreres opplysninger om enkeltpersoner, grupper eller organisasjoner. Generelle holdninger i et miljø eller spontane meningsytringer gir ikke grunnlag for innhenting av opplysninger eller registrering. Det er tillatt å føre politisk kamp mot det som er fastlagt politikk i Norge. Komiteen viser i denne forbindelse til St meld nr 18 for 1980-81, side 5 og 6. Disse strenge krav bør etter komiteens oppfatning i seg selv tilsi en viss tilbakeholdenhet med å anse registrering av alle medlemmer i en organisasjon og alle abonnenter på et blad som hjemlet i overvåkingsinstruksen.

Sammenholdes de nevnte strenge krav med overvåkingsinstruksens § 4, 3. ledd, har komiteen vanskelig for å se at det å være medlem av en lovlig politisk organisasjon, eller å abonnere på organisasjonens blad kan gi grunnlag for registrering, bare fordi enkeltpersoner i organisasjonen eller enkelte artikler i bladet etter overvåkingstjenestens oppfatning er en ’fare for rikets sikkerhet’.»

Det ble også påpekt at en abonnent på et tidsskrift kan ha helt andre motiver enn å ville støtte eller solidarisere seg med en organisasjons eventuelle ulovlige mål og midler. Justiskomiteen konkluderte slik:

«Etter komiteens oppfatning vil det ikke virke fremmende på aktiv politisk virksomhet i vårt demokrati at alle som melder seg inn i en lovlig politisk bevegelse, risikerer å bli registrert i overvåkingstjenestens arkiv, fordi enkelte medlemmer at bevegelsen mistenkes for å forberede eller foreta handlinger mot rikets sikkerhet.

Etter komiteens mening kan en likevel ikke stille opp et kategorisk forbud mot å gi politiet innsyn i en organisasjons medlemslister. Om en organisasjon har gitt utrykk for at den generelt aksepterer ulovlig aktivitet rettet mot rikets sikkerhet, eller senere konkretiserer sin strategi til å omfatte aksjonsplaner rettet mot rikets sikkerhet og oppfordrer medlemmene til å delta i slike aksjoner, vil betingelsene for å beslaglegge medlemsoversikter kunne være til stede.»

Fostervollutvalget s 84 foreslo at § 4 tredje ledd i den daværende overvåkingsinstruksen burde oppheves, med den begrunnelse at POT ikke forfølger lovlige handlinger. Dette forslaget ble ikke fulgt opp. Ny overvåkingsinstruks ble fastsatt ved kgl res 19 august 1994. For å avskjære enhver tvil om forståelsen av forbudet mot registrering på basis av lovlig politisk virksomhet, ble ordene i seg selv tatt ut av instruksens § 4 annet ledd. Daværende justisminister Grete Faremo uttalte i Aftenposten 19 august 1994 at Klassekampens avsløring av den såkalte Løfsnes-saken hadde bidratt til endringen i bestemmelsen. Lundkommisjonen fant imidlertid ikke utelatelsen av ordene i seg selv særlig klargjørende: 41

«Avslutningsvis finner kommisjonen grunn til å nevne at begrepet ’i seg selv’ er fjernet i overvåkingsinstruksen av 1994. Dette er utelukkende egnet til å tildekke realiteten overfor omverden. Overvåkingssjef Østgaard har i sin forklaring for kommisjonen uttalt at da tjenesten henvendte seg til departementet med spørsmål om endringen innebar en realitetsendring, fikk man til svar at dette ikke var tilsiktet.»

At lovlig politisk virksomhet i seg selv ikke kan medføre overvåking eller registrering, er en regel som de fleste trolig er enig i. Det problematiske ligger i spørsmål om opplysninger om politisk aktivitet kan registreres når det er andre hensyn som gjør vedkommende person eller virksomhet interessant for POT. Forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet vil ofte være rettet mot det politiske miljø, og vil også ofte være politisk motivert. At opplysninger om politisk virksomhet eller tilhørighet ikke under noen omstendighet skal registreres, vil være å gå for langt. Dersom det f eks er opprettet overvåkingssak på en person som mistenkes for å ha begått straffbare handlinger, bør vedkommendes politiske tilhørighet i utgangspunktet kunne registreres som en ren etterretningsopplysning, på lik linje med opplysninger om hvem vedkommende omgås, hvor han eller hun arbeider, hvem vedkommende er gift eller samboende med, osv – dersom en slik opplysning kan være relevant for saken. Dette kan bl a være tilfelle dersom en person eller organisasjon benytter utøvelse av politiske rettigheter som påskudd til å planlegge, forberede eller utføre terrorhandlinger, voldelig ekstrem virksomhet eller ulovlig etterretningsvirksomhet. Slike registreringer kan også være nødvendig for å forstå vedkommende persons beveggrunner, hvilket vil kunne ha betydning under en pågående etterforsking. Det avgjørende må bli å søke klare grenser i dette spenningsfeltet, og utforme regelverket på en slik måte at det ikke kan misbrukes. På den annen side må det fremdeles være et visst rom for skjønn. Utvalget viser i den forbindelse til Lundkommisjonen s 300, hvor det bl a heter:

«Når grunnlaget for overvåking eller registrering er til stede, kan det i tillegg nedtegnes opplysninger om politisk tilknytning eller virksomhet, men bare så langt dette er relevant i forhold til formålet med overvåkingen eller registreringen. Ved vurderingen av hva som er relevant, sier det seg selv at overvåkingstjenesten må ha et vidt spillerom for skjønn. Men opplysninger om politisk virksomhet som åpenbart ikke er av interesse i overvåkingsmessig øyemed eller for personkontrolltjenesten, kan ikke nedtegnes.»

Det kan også vises til den regel som Justisdepartementet har gitt for det ordinære politiets arbeidsregistre: 42

«Lovlige interesseorganisasjoner og medlemskap i slike skal ikke alene kunne tjene som grunnlag for særskilt registrering i politiets registre. Medlemskap i og tilknytning til lovlige interesseorganisasjoner skal likevel kunne tas med som utfyllende opplysninger i forbindelse med politiets registrering av en person som er mistenkt for å ha begått eller for å begå straffbare handlinger når slik registrering er en nødvendig forutsetning for politiet i dets videre etterforsking eller spaning/etterretning mot den mistenkte.»

Tilsvarende vil gjelde for POTs registre. Utvalget er altså ikke enig i Fostervollutvalgets forslag om å oppheve en formell regel om ikke å registrere opplysninger om lovlig politisk virksomhet. Hvorvidt en virksomhet er lovlig, kan ikke være avgjørende for om en opplysning kan registreres eller ikke. Mange av de opplysninger POT registrerer, gjelder nettopp lovlig virksomhet. Opplysningene registreres fordi de kan være av betydning for å vurdere om det også foregår ulovlig virksomhet – og ikke fordi den lovlige virksomheten i seg selv skal forfølges. Det avgjørende må derimot være om opplysningen har betydning for overvåkingsvirksomheten. Ved å videreføre § 4 annet ledd, går det frem at opplysninger om politisk tilhørighet ikke uten videre har slik betydning. Utvalget foreslår derfor lovfestet en regel tilsvarende den som fremgår av overvåkingsinstruksen § 4 annet ledd.

Utvalget viser til Lundkommisjonens kritikk av at uttrykket i seg selv ble tatt ut av instruksen, og foreslår at dette uttrykket tas inn igjen i regelen.

Gjeldende regel dekker medlemskap i politisk eller annen lovlig organisasjon eller virksomhet. Etter utvalgets syn bør regelen ikke begrenses til medlemskap o.l, og utvalget foreslår at regelen knyttes til utøvelse av lovlig politisk virksomhet generelt. Dette vil omfatte ikke bare medlemskap, men utøvelse av alle former for lovlig politisk virksomhet, herunder utøvelse av de alminnelige menneskerettigheter (ytringsfriheten, organisasjonsfriheten, forsamlingsfriheten osv).

Forbudet løser ikke alle registreringsspørsmål ifm organisasjoners virksomhet. Som Lundkommisjonen påpekte, vil POT i hvert enkelt tilfelle måtte utøve skjønn vedrørende hva som anses overvåkingsmessig relevant å registrere. Skal det eksempelvis sondres mellom passivt og aktivt medlemskap? I slike situasjoner må det vurderes konkret hvor omfattende registreringer som er påkrevet.

15.4.3 Forbud mot forhåndsregistrering av opplysninger i personkontrolløyemed?

Overvåkingsinstruksen § 3 bokstav e bestemmer at OVS skal gi personkontrollopplysninger ved sikkerhetsundersøkelser.

Jo strengere begrensninger det legges på POTs adgang til å registrere opplysninger for å forebygge og etterforske straffbare forhold, jo større grunn er det antagelig til å opprettholde en viss adgang til å registrere opplysninger til bruk for personkontrolltjenesten, og motsatt. I overvåkingsinstruksen § 4 første ledd annet punktum heter det at POT kan innhenteopplysninger som er relevante i forbindelse med personkontrolltjenesten. Hva som er relevant ifm personkontrolltjenesten, fremgår i dag av de sivile og militære personellsikkerhetsdirektiver. Utvalget konstaterer at sikkerhetsloven, sammenholdt med lovens forarbeider og forskrifter til loven, vil gjøre det klarere hvilke opplysninger som kan tillegges vekt. Lovlig politisk virksomhet vil aldri i seg selv være av betydning. 43

Bestemmelsen § 4 første ledd annet punktum er beheftet med enkelte uklarheter. Særlig er det uklart om det gjelder noe forbud mot registrering av relevante opplysninger til senere bruk for personkontroll. Et slikt forbud fremgår verken uttrykkelig av ordlyden i § 4 første ledd annet punktum eller av gjeldende personellsikkerhetsdirektiver. I praksis er det imidlertid lagt til grunn at POT ikke skal innhente personopplysninger til bruk for en senere personkontroll, dvs at tjenesten er avhengig av å få en anmodning om assistanse fra klareringsmyndigheten for å kunne foreta aktiv innhenting av slike opplysninger. Forutsetningsvis kan dette kanskje sies å fremgå av personellsikkerhetsdirektivene, se bl a det sivile personellsikkerhetsdirektivet § 17, men særlig klart er det ikke. Utvalget er ukjent med om denne praksis er etablert på grunnlag av en oppfatning om en rettsregel, eller om ordningen kun skyldes at POT ikke har ressurser til å forhåndsinnhente opplysninger av relevans for den forebyggende personkontrolltjeneste. Under enhver omstendighet bør dette avklares på en entydig måte for fremtiden, fordi spørsmålet har åpenbare rettssikkerhetsmessige aspekter.

Dersom tjenesten mottar en anmodning om å gi personopplysninger til bruk i personkontroll, kan POT imidlertid både innhente åpne opplysninger om vedkommende, søke i egne eller politiets øvrige registre for å finne ut om en allerede har opplysninger på vedkommende, samt gi øvrige opplysninger som kan være av betydning i den enkelte personkontrollsak.

Spørsmålet om retten til forhåndsinnhenting av opplysninger er kun behandlet av Lundkommisjonen i forhold til spørsmålet om opplysninger om lovlig politisk virksomhet, ikke i forhold til opplysninger som er av betydning for sikkerhetsklareringsspørsmålet. 44 Etter instruksen av 1977 er det klart at dersom det ikke var grunnlag for å iverksette overvåkingstiltak, var det heller ikke grunnlag for å forhåndsregistrere opplysninger om politisk virksomhet med henblikk på personkontroll. Et flertall i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité uttalte i Innst S nr 240 (1996-97) s 78 at forbudet

«(..) ifølge granskningskommisjonen ikke kunne forstås slik at det i forbindelse med den konkrete klareringssak ikke skulle kunne innhentes opplysninger om lovlig politisk virksomhet, og da naturligvis også kunne tillegges vekt. Flertallet finner det imidlertid noe problematisk – dette også av hensyn til sammenhengen i systemet – at opplysninger om lovlig politisk virksomhet ikke skulle kunne forhåndsregistreres, men likevel faktisk være utslagsgivende for at klarering ble nektet i en senere klareringssak. Flertallet viser likevel til at granskningskommisjonen uttaler at når det gjelder en konkret klareringssak innebærer dette at de opplysninger som innhentes i forbindelse med denne, må ha relevans for den stilling det er tale om (rapporten s 295). Flertallet er enig i en slik vurdering, da det må ligge en konkret vurdering – av vedkommende persons forhold og den aktuelle stilling – til grunn for en klareringsavgjørelse, men flertallet registrerer at granskningskommisjonen i et slikt perspektiv har lagt en forholdsvis høy terskel for sin kritikk mot praksis ved klareringssaker. Vurdert særlig på bakgrunn av de manglende retningslinjer på dette området, finner flertallet det vanskelig å kunne fravike hovedlinjene i granskningskommisjonens kritikk. Flertallet registrerer imidlertid at forholdet til bestemmelsen i overvåkingsinstruksen § 4 tredje ledd er søkt avklart i forbindelse med den nye sikkerhetsloven, ..»

I en høringsuttalelse 28 februar 1997 til Forsvarsdepartementets utkast til lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven), uttalte POT følgende:

«Det er på det rene at Politiets overvåkingstjeneste ikke har anledning til å forhåndsregistrere opplysninger om politisk tilhørighet med sikte på senere personkontroll som på registreringstidspunktet ikke er aktuell. Dette er en viktig side av registreringsforbudet i Overvåkingsinstruksen § 4 annet ledd. Dette er imidlertid ikke ensbetydende med at opplysning om medlemskap i en ekstrem, men lovlig, politisk organisasjon er uten betydning for vurderingen av en persons sikkerhetsmessige skikkethet. Eksempelvis vil medlemskap i en i og for seg lovlig organisasjon hvor ledelsen har tatt i bruk vold som politisk virkemiddel, gi grunnlag for registrering i henhold til Overvåkingsinstruksen. Har man opplysningen om slikt medlemskap for hånden når spørsmålet om klarering blir aktuelt, vil denne i høyeste grad være relevant for vurderingen av vedkommendes pålitelighet, lojalitet og sunne dømmekraft.»

I dette tilfellet vil det ikke være den lovlige politiske virksomhet i seg selv som medfører at opplysningene eventuelt registreres, men andre grunner (at det er rimelig grunn til å undersøke om vedkommende forbereder eller har begått straffbare handlinger).

Etter utvalgets syn er det i dag neppe noe formelt til hinder for at POT forhåndsregistrerer slike relevante opplysninger. Som nevnt foran, foretar tjenesten likevel ikke slike registreringer. Det er også gode grunner som taler for at tjenesten bør være avskåret fra dette. En rekke forhold, som ikke nødvendigvis er knyttet til ulovlige handlinger, kan etter en konkret sikkerhetsmessig vurdering tillegges betydning i en klareringssak, f eks opplysninger om forhold som kan lede til at en person presses til å handle i strid med sikkerhetsmessige interesser 45 . Men det er ikke alltid lett å si på forhånd hvilke opplysninger som kan være relevante; det vil bl a bero på hva slags stilling mv vedkommende vurderes for. Denne konkrete vurderingen kan ikke foretas på forhånd. Dersom en skulle forhåndsregistrere slike opplysninger, kunne en risikere en alt for omfattende registrering av sensitive opplysninger. Misbruk av alkohol eller økonomiske forhold som kan friste til utroskap kan etter omstendighetene tillegges vekt i en konkret sak om sikkerhetsklarering. Det er likevel ikke ønskelig med et overvåkingspoliti som kartlegger borgernes alkoholvaner eller økonomiske stilling til eventuell senere bruk for personkontroll. Det synes heller ikke å være et dokumentert behov for forhåndsregistrering av personkontrollopplysninger utover de opplysninger som er av overvåkingsmessig interesse.

Utvalget foreslår derfor at det fastsettes et generelt forbud mot at POT kan innhente og registrere opplysninger utelukkende fordi opplysningene kan være av betydning for spørsmålet om klarering. Til bruk i en aktuell sak om personkontroll bør POT imidlertid fortsatt kunne innhente og registrere alle opplysninger som er av betydning for spørsmålet om klarering.

POT bør ikke aktivt kunne innhente og registrere relevante opplysninger om personer som allerede er sikkerhetsklarert, med mindre tjenesten får en anmodning om dette fra klareringsmyndigheten. På den annen side bør tjenesten ha både anledning og plikt til å registrere og videreformidle til klareringsmyndigheten opplysninger som reiser tvil om en sikkerhetsklarert persons sikkerhetsmessige skikkethet, dersom tjenesten mottar slike opplysninger (som overskuddsinformasjon gjennom tjenestens virksomhet ellers).

Utvalget finner at POTs registrering og formidling av personkontrollopplysninger bør lovfestes. Virksomheten reiser vesentlige personvernspørsmål, og bør av denne grunn reguleres i lov. Utvalget har også lagt vekt på at hele personellsikkerhetstjenestens virksomhet nå vil bli lovregulert. 46

Sikkerhetsloven regulerer ikke uttrykkelig hvilke opplysninger POT skal eller kan innhente til bruk for personkontroll. Men reguleringen av hva som kan tillegges vekt i klareringssaker setter forutsetningsvis de ytre rammer for hvilke opplysninger som også kan innhentes og registreres for dette formål, samt at det uttrykkelig er fastsatt forbud mot innhenting, registrering eller videreformidling av opplysninger om (p)olitisk engasjement, herunder medlemskap i, sympati med eller aktivitet for lovlige politiske partier eller organisasjoner eller annet lovlig samfunnsengasjement. 47 I loven er det nedfelt en regel om at Kongen skal bestemme hvilke registre som er relevante for personkontroll. Det er underforstått at POTs registre fremdeles vil være en vesentlig kilde for informasjon om de personer som anmodes sikkerhetsklarert.

Det har i den senere tid, særlig etter fremleggelsen av Metodeutvalgets utredning, blitt reist spørsmål om overskuddsinformasjon 48 som er fremkommet gjennom telefonkontroll o.l. og som er av betydning for personkontroll, bør kunne registreres og brukes. Etter gjeldende rett skal overskuddsinformasjon som kun er av betydning for personkontroll, straks tilintetgjøres, jf telefonkontrollforskriften § 3.

Metodeutvalget har foreslått endringer i forhold til gjeldende rett. POT har også selv pekt på ønskeligheten av en liberalisering, og bl a uttalt at det er en svakhet ved regelverket at man ikke kan informere arbeidsgiver eller klareringsmyndigheten om opplysninger av indirekte overvåkingsmessig betydning, eksempelvis opplysninger om alkoholmisbruk, økonomiske misligheter, fordekt kontakt med personer eller miljøer i POTs søkelys, eller andre forhold, som viser at det er rimelig tvil med hensyn til en allerede klarert og autorisert persons pålitelighet, lojalitet og sunne dømmekraft, jf Direktiv for personellsikkerhetstjenesten og personkontrolltjenesten innen den sivile forvaltning. 49

Metodeutvalget foreslo at opplysninger fra telefonkontroll i saker som gjelder overtredelser av noen bestemmelse i straffeloven kapittel 8 eller 9, skal kunne brukes av politiet ved personkontroll i samsvar med instruks fastsatt av Kongen. 50 Forslaget forutsetter, selv om dette ikke følger direkte av ordlyden, at slik informasjon bare kan benyttes i tilknytning til en aktuell personkontrollsak, altså kun i de tilfeller hvor overskuddsinformasjonen fremkommer på et tidspunkt som sammenfaller med at anmodning fra klareringsmyndigheten til POT om vedkommende er under behandling ved POT. Opplysningene kan etter forslaget ikke oppbevares med sikte på en senere personkontroll, men kan kun benyttes dersom det foretas personundersøkelse mens politiet likevel er i besittelse av opplysningene. 51 Regelen vil antagelig ha liten praktisk betydning. Et slikt sammenfall i tid antas sjelden å forekomme. Det vil dessuten være ressurskrevende å foreta en kryssjekking med personkontrollistene som til enhver tid foreligger til behandling i POT.

Et flertall i utvalget, utvalgets leder og medlemmene Mo, Andenæs, Balsvik, Lodgaard, Olafsen og Øie, mener likevel at Metodeutvalgets forslag bør gjennomføres. Dersom opplysningene er av relevans i forhold til en pågående klareringssak, bør de kunne registreres og videreformidles til klareringsmyndigheten. Men adgangen til å bruke overskuddsinformasjon bør være noe videre enn Metodeutvalget foreslo: Dersom POT gjennom kommunikasjonskontroll mottar overskuddsinformasjon som reiser tvil om en alleredesikkerhetsklarert persons sikkerhetsmessige skikkethet, skal også disse opplysningene, som i andre tilfeller, kunne registreres og videreformidles til klareringsmyndigheten. Det vil være et åpenbart dilemma for tjenesten dersom slike opplysninger kommer til tjenestens kunnskap, men ikke kan brukes. Det vil kunne dreie seg om opplysninger om alvorlige forhold. Flertallet foreslår derfor at det foretas en endring i telefonkontrollforskriften § 3 tredje ledd siste punktum som åpner for dette. En har ikke funnet det hensiktsmessig å fremme et konkret forslag til endringsbestemmelse, fordi flertallet forutsetter at Justisdepartementet eventuelt vurderer den nærmere utforming sammen med og i lys av Metodeutvalgets lovforslag.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Bae, finner ikke grunn til å foreslå noen utvidelse av adgangen til registrering av overskuddsinformasjon. De viktige rettssikkerhetshensyn som er grunnlaget for begrensningene i bruk av informasjon utenfor formålet, må være avgjørende.

15.4.4 Øvrige materielle begrensninger?

Det er et spørsmål om det bør etableres en ordning med en positiv-liste som innebærer et system hvoretter 1) det kun kan registreres opplysninger som er relatert til organisasjoner mv som står på en slik liste, eller 2) det kun kan registreres opplysninger av slik nærmere bestemt karakter som er oppregnet positivt, eller 3) kombinasjoner av 1 og 2. En slik liste vil forutsetningsvis måtte være uttømmende. Dersom opplysningene ikke kan relateres til en bestemt kategori i listen, vil det ikke være adgang til å registrere opplysningen.

Det sees åpenbare vanskeligheter knyttet til en slik ordning. En eventuell liste må forutsettes behandlet på politisk nivå. Det vil derfor bl a være påkrevet å etablere rutiner og et apparat for ad hoc revisjon av listen. En slik kasuistisk tilnærmingsmåte, hvor alle organisasjoner, grupperinger, stater e.l. som kan tenkes å representere en trussel må være oppregnet, vil være avhengig av svært forutseende trusselvurderinger. Systemet vil antagelig kun være praktiserbart dersom det gis svært generelle avgrensninger av hva som kan registreres, og listen må antagelig være begrenset til kontraetterretning og kontraterrorisme/-ekstremisme. Det er i så tilfelle et spørsmål om hvor meget som vil være vunnet i forhold til et ønske om klarere regler for hvilke opplysninger POT kan registrere.

Det eksisterende prioriteringsskrivet gir veiledning og føringer for hva POT skal konsentere seg om, og vil dermed også i stor utstrekning angi hvilke typer opplysninger som vil være tjenestlig relevant å registrere. Utvalget konstaterer at Lundkommisjonen ikke har funnet instruksstridige registreringer etter 1993, etter at ordningen med utarbeidelse av årlige prioriteringsdirektiver ble iverksatt. 52 Det vises til Lundkommisjonen s 137, hvor det i tilknytning til omtalen av overvåkingsinstruksen § 4 annet ledd uttales følgende:

«Hvilke organisasjoner det skal følges med på, fremgår til enhver tid av årlige dokumenter fra overvåkingssjefen. Slike dokumenter er utarbeidet fra og med 1993. De grupper og organisasjoner som er nevnt i disse dokumentene, er av en slik karakter at registrering av medlemmer og sympatisører etter kommisjonens vurdering ikke vil være i strid med overvåkingsinstruksen.»

Utvalget mener på denne bakgrunnen at det ikke bør innføres positiv-lister. Utvalget har derimot vurdert å foreslå en formell regel som gir uttrykk for at registreringsgrunnlaget må være i samsvar med det til enhver tid gjeldende prioriteringsskrivet. Det er imidlertid uklart hvilke materielle begrensninger en slik regel eventuelt vil kunne få i forhold til registreringspraksis. Det vil åpenbart være uheldig dersom tjenesten ved en slik regel ikke kan registrere opplysninger relatert til straffbare handlinger som POT skal forebygge og etterforske, fordi personen tilfeldigvis tilhører en organisasjon eller gruppering, eller representerer en stat, som ikke er nevnt i prioriteringsskrivets omtale av f eks terrortrusselen og etterretningstrusselen. Utvalget har derfor ikke funnet å ville foreslå en formell regel i denne retning, selv om tjenesten naturligvis vil måtte legge opp virksomheten i samsvar med de politisk fastsatte prioriteringer. Se også kap 13.8.

I de nye registreringsregler foreslås instruksfestet en regel om at belastende opplysninger om personer under den kriminelle lavalder, som hovedregel kun kan registreres når det er nødvendig for å avverge alvorlige straffbare handlinger. Utvalget er i prinsippet enig i en slik regel, men ser ikke grunn til å lovfeste regelen. Utvalget vil bl a peke på at alle straffbare handlinger som POT har som oppgave å forebygge, i hovedsak vil være alvorlige. Det er derfor noe uklart hvilke konsekvenser en lovregel om dette vil kunne få. En slik regel kan for øvrig neppe tolkes slik at det ikke vil være adgang til å registrere personer under den kriminelle lavalder som har begått alvorlige straffbare handlinger som POT har til oppgave å etterforske.

15.5 Notoritet og kvalitetskontroll

15.5.1 Notoritet

Det er viktig å sørge for notoritet (etterprøvbarhet mv) over POTs disposisjoner og registreringer. Det bør etter utvalgets syn etableres ordninger som sikrer at registrering av opplysninger skjer på en slik måte at POTs disposisjoner i ettertid kan etterspores. Rutinene bør organiseres slik at alle henvendelser til og fra POT foregår med notoritet. Det er viktig at all informasjon blir journal-/registerført, slik at opplysninger ikke oppbevares uregistrert hos den enkelte tjenestemann.

Notoritetshensynet tilsier at det bør stilles store krav til skriftlighet. Det bør f eks være skriflige anmerkninger til hver enkelt sak som kan gi opplysninger om hvorfor registrering har skjedd, om saken fremdeles er aktiv, om overordnet påtalemyndighet er konsultert, osv.

Ordningen med skriftlige etterforskingsordre, se kap 10.5, vil bedre notoriteten vedrørende tidspunktet for når etterforsking startet og hvem som beordret etterforsking.

I overvåkingsinstruksen § 7 annet ledd er det bestemt at det alltid må settes opp rapport eller notat om taushetsbelagte opplysninger som er gitt til personer som ikke er ansatt i POT. Regelen bør videreføres.

Lundkommisjonen bemerket at for en del personers vedkommende fremgikk det ikke hvorfor vedkommende ble registrert i POTs arbeidsregistre. Utvalget antar at det i dag alltid vil fremgå av NCR hvorfor registreringen er gjort, fordi personopplysningene som legges inn i systemet, gjennomgående vil være knyttet til en bestemt aktivitet/handling.

POT har gjennom hele etterkrigstiden hatt rutiner som skal sikre at kilden for mottatte opplysninger nedtegnes, men disse ble i stor utstrekning ikke fulgt. 53 I overvåkingsinstruksen § 7 fjerde ledd er det nå fastsatt følgende:

«Vitners og andre kilders identitet må sikres i den utstrekning det er mulig. Enhver tjenestemann som mottar opplysninger, må likevel føre oppgave over kildene og merke rapporter og notater slik at kildens identitet om nødvendig kan bringes på det rene. Slike oppgaver må oppbevares på en særlig betryggende måte og slik at de hurtig kan tilintetgjøres.»

Det bør etableres klare rutiner, slik at kilden til opplysningene om nødvendig kan bringes på det rene i ettertid. Dette er en så viktig regel at utvalget foreslår den lovfestet. På den annen side må rutiner for kildefortegnelser e.l. organiseres på en slik måte at fortrolige kilders anonymitet sikres. Det er helt avgjørende for tjenestens arbeid at en fortrolig kilde kan stole på at hans eller hennes identitet ikke blir gjort kjent for flere enn de få personer som kilden har kontakt med eller som av annen påtrengende grunn må gjøres kjent med identiteten. Prinsippet om kildeanonymitet foreslås lovfestet.

Det er vanlig at henvendelser til og fra samarbeidende tjenester ikke undertegnes av enkeltpersoner. Riksadvokaten har tatt opp spørsmålet om denne praksis av notoritetshensyn bør omlegges for POTs vedkommende. 54 Utvalget forutsetter at dette eventuelt skjer i nær forståelse med samarbeidende tjenester, og at en slik eventuell ordning ikke forutsetter gjensidighet med tilsvarende krav til samarbeidende tjenester. Utvalget vil også peke på at hensynet bak en slik ordning – å sikre notoritet mht hvem som har utformet dokumentet og/eller godkjent fremsendelsen – enkelt kan ivaretas gjennom etablering av interne dokumentasjonsrutiner i POT, f eks ved å undertegne på arkiveksemplaret av det utgående skriv selv om underskriften ikke sendes ut.

15.5.2 Kvalitetskontroll

I store deler av etterkrigsperioden har kvalitetskontrollen av opplysninger som er registrert og videreformidlet fra POTs side, vært mangelfull. Dette gjelder både kontroll med kilders pålitelighet og med at mottatte eller innsamlede opplysninger er korrekte og fullstendige.

For en del tiår siden oppfattet man usikre opplysninger og løse rykter som i seg selv relevante i enkelte sammenhenger, jf bl a at personer ble registrert som kanskje kommunist. 55 Dette har endret seg. I dag foretas det en nærmere kontroll av opplysningenes riktighet.

Den nye registreringsordning som er på trappene, forutsetter på en klarere måte enn tidligere at innhentet eller mottatt informasjon må vurderes og kategoriseres før den registreres. I utgangspunktet er det den enkelte tjenestemann som må vurdere opplysningenes karakter. Irrelevant informasjon eller informasjon som det ikke er adgang til å registrere, skal etter forslaget straks makuleres. Beslutning om å opprette personsak i forebyggende øyemed vil trolig bli tillagt den enkelte regionsentral, henholdsvis politiavdelingssjefen ved det respektive operative avsnitt ved OVS. Ved tvil vil spørsmålet bli brakt opp for avgjørelse av overordnet nivå. Det er foreslått at regionsentralen kan delegere kompetansen til å opprette personsak til underordnet POT-enhet hvor dette fremstår som hensiktsmessig. Anser tjenestemannen at det på bakgrunn av informasjonen bør iverksettes etterforsking, skal spørsmålet etter forslaget bringes inn for påtalemessig avgjørelse av den som iht gjeldende bestemmelser 56 er tillagt påtalekompetanse i POT.

Det tas sikte på at kvalitetssikringen og bearbeidingen av opplysningene alltid skal skje før registrering i SAP. Det må etter utvalgets syn så tidlig som mulig skje en vurdering som sikrer at innhenting og registrering ikke skjer i strid med forbudet mot innhenting og registrering av lovlig politisk virksomhet.

Før registrering i SAP finner sted, skal ubekreftet informasjon om personers mulige tilknytning til straffbare forhold etter forslaget undergis særlig kontroll og vurdering av den ansvarlige saksbehandler for å sikre at data er mest mulig korrekte, komplette og aktuelle i forhold til formålet med innhentingen. Ved registreringen skal det legges vekt på det behov for fullstendighet og presisjon som gjør seg gjeldende ved bruk av opplysninger i personkontrolløyemed. Personopplysninger skal slettes, korrigeres eller utfylles i nødvendig utstrekning når de viser seg å være uriktige eller mangelfulle.

Det er etter utvalgets syn svært viktig at POT hele tiden er seg bevisst kvalitetssikringen. Og en kan ikke slå seg til ro etter at registreringen er foretatt. Nye opplysninger kan f eks komme til, som viser at tidligere opplysninger ikke var riktige. Registrerte feilopplysninger kan få negative konsekvenser for den det gjelder. Utvalget foreslår derfor at det lovfestes en regel som tilpasser personregisterloven § 8 første ledd til POTs registreringsvirksomhet, om at dersom registrene inneholder uriktige eller ufullstendige opplysninger eller opplysninger som det ikke er adgang til å registrere, skal opplysningene rettes, suppleres eller slettes. Det vil være særlig alvorlig om feilaktige opplysninger er meddelt til andre, f eks til klareringsmyndigheter. Det foreslås derfor lovfestet en regel om at dersom mangelen har ført til at det er videreformidlet uriktige eller ufullstendige opplysninger, skal mottakeren snarest mulig underrettes om det. OVS har som registeransvarlig et særlig ansvar for å påse at de personopplysninger som blir registrert, forblir mest mulig korrekte og fullstendige.

Det vil være nødvendig å kunne registrere opplysninger i tilknytning til verserende saker før kvalitetssikringen skjer. Før kvalitetssikringen har skjedd, er det imidlertid en klar forutsetning at opplysningene kun kan benyttes i tilknytning til den verserende saken. Etter utvalgets vurdering bør det instruksfestes hvor lenge ikke kvalitetssikret informasjon kan bli liggende i systemet før opplysningene må relevansvurderes med sikte på sletting eller registrering i SAP.

På den annen side er det viktig at terskelen for hva som kan anses relevant, ikke settes så høyt at det i urimelig grad vanskeliggjør POTs arbeid. Dersom terskelen for å registrere informasjon settes for høyt, kan dette dessuten lede til at den enkelte tjenestemann selv lager sine egne personlige arkiver o l. over uverifisert informasjon som kan vise seg å ha vesentlig kriminaletterretningsmessig verdi. POT må – som politiet ellers – kunne registrere en rekke usikre opplysninger. Derimot er det etter utvalgets syn viktig å foreta en særlig kvalitetskontroll av de opplysninger som meddeles utad, se kap 15.6. 57

15.6 Utlevering av registrerte opplysninger

15.6.1 Innledning

Et viktig spørsmål er hvilke regler som skal gjelde for meddelelse av opplysninger fra POTs registre til andre utenfor tjenesten (til andre offentlige myndigheter, andre deler av politiet, utenlandske samarbeidende tjenester, bedrifter, enkeltpersoner m fl), når dette skjer utenfor rammen av need to know-prinsippet og informasjonsplikten overfor overordnet myndighet. Gjeldende regler er uoversiktelige, og det synes å være behov for en viss opprydding.

Hvilke begrensninger som bør gjelde for meddelelse av opplysninger fra POT til andre, må ikke blandes sammen med POTs adgang til å innhente informasjon fra andre. For å kunne utføre sine oppgaver, må POT imidlertid ha en vid adgang til å ha kontakt med en rekke personer, organisasjoner, bedrifter osv, særlig dersom disse kan være utsatt for slik virksomhet som POT skal forebygge og etterforske. For dette formål kan det fra tid til annen være nødvendig å meddele opplysninger som i utgangspunktet er omfattet av taushetsplikt. Det er derfor likevel en viss sammenheng mellom spørsmålene, og reglene om POTs adgang til å gi opplysninger må ta hensyn til POTs behov for å motta informasjon fra utenforstående kilder.

POTs meddelelsespraksis utad avstedkom kritikk fra Lundkommisjonen. Sterkest er kritikken overfor meddelelse av opplysninger i ulike sammenhenger der dette skjedde utenom den formelle sikkerhetsklareringsprosessen. Kommisjonen påpekte flere antatte brudd på taushetsplikten i forbindelse med opplysninger som ble gitt til andre enn bedrifter som er av beredskapsmessig betydning, offentlige etater og utenlandske tjenester/myndigheter.

15.6.2 Taushetsplikten

Regler om taushetsplikt finnes både i straffeprosessloven, politiloven, påtaleinstruksen, politiinstruksen, sikkerhetsinstruksen og overvåkingsinstruksen. I tillegg kommer bl a straffeloven §§ 90 og 121, strafferegistreringsloven § 8, telefonkontrolloven § 2, EOS-kontrolloven § 8 og forvaltningsloven § 13. For en mer utfyllende oversikt over taushetspliktbestemmelsene, herunder unntakene fra taushetsplikt, viser utvalget til Graver-betenkningen.

Ved vedtakelsen av politiloven i 1995 var det Justisdepartementets intensjon å foreta en opprydding i regelverket om politiets taushetsplikt, ved å samle reglene om politiets taushetsplikt i to oversiktelige regelsett: Straffeprosessloven på straffesaksområdet og forvaltningsloven – med tillegg av egne regler i politiloven – for den øvrige virksomhet. Politiets taushetsplikt er angitt slik i politiloven § 24:

«For politiets behandling av straffesaker gjelder taushetsplikten i straffeprosessloven §§ 61a-61e. For politiets øvrige virksomhet gjelder strafferegistreringsloven § 8 og forvaltningsloven §§ 13-13f med de tillegg og begrensninger som følger av denne paragraf.

Taushetsplikten gjelder også opplysninger om politiets operative virksomhet og organiseringen av den, samt opplysninger som det ut fra hensynet til spanings- og etterretningsvirksomheten er nødvendig å holde hemmelig. Taushetsplikten gjelder for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for politiet.

Forvaltningsloven § 13a nr 1 gjelder ikke opplysninger som kan skade politiets arbeid med å forebygge eller avdekke lovbrudd eller opprettholde ro og orden dersom de blir gjort kjent.

Politiets taushetsplikt er ikke til hinder for at opplysninger blir gjort kjent for

1. andre tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten i den utstrekning tjenestemessige behov tilsier det

2. andre offentlige myndigheter og utenlandske samarbeidende politi- og sikkerhetsmyndigheter når formålet er å forebygge eller avverge straffbare handlinger

3. vitner og kilder når det er nødvendig for at politiet skal få opplysninger eller bistand til å forebygge eller avverge straffbare handlinger.»

Forholdet mellom denne bestemmelsen og strafferegistreringsloven § 8 vil ha interesse, fordi utvalget foreslår at POTs registre lovreguleres i strafferegistreringsloven. Særlig gjelder dette problemstillingen om fjerde ledd i politiloven § 24 begrenser taushetsplikten etter strafferegistreringsloven § 8. Dette må etter ordlyden trolig besvares bekreftende. 58 Motsatt er det lagt til grunn at straffeprosesslovens regler ikke begrenser taushetsplikten etter strafferegistreringsloven § 8.

Etter politiloven § 24 fjerde ledd nr 1 er politiets taushetsplikt ikke til hinder for at opplysninger blir gjort kjent for andre tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten i den utstrekning tjenestemessige behov tilsier det. Bestemmelsen skal tolkes noe videre enn forvaltningsloven § 13 b nr 3. 59 I forarbeidene er regelen omtalt slik: 60

«Siste ledd nr 1 tar sikte på å forhindre at intern sektorisering skal avskjære tilgang på relevant informasjon som allerede finnes innenfor egne rekker. F eks kan opplysninger fra trafikktjeneste gjøres kjent for overvåkingstjenesten eller opplysninger fra en våpensak for voldsetterforskere eller vise versa. Begrensningen ligger i kravet til ’tjenestemessige behov’. Opplysningene skal ikke være tilgjengelige for enhver tjenestemann innen organet, men bare for dem som har en tjenestlig relevant interesse for dem.»

Det foreligger ikke noen generell hjemmel til å fravike lovbestemte taushetspliktbestemmelser gjennom instruks. Overvåkingsinstruksen kapittel III må derfor i utgangspunktet anses som utfyllende bestemmelser til de lovbestemte taushetsregler.

Enhver som er tilsatt i eller utfører tjeneste for politiet, er underlagt en instruksbestemt taushetsplikt i politiinstruksen § 5-5. I overvåkingsinstruksen § 6 er det gitt ytterligere instruksbestemte taushetspliktregler for enhver som er knyttet til Overvåkingstjenesten. 61 Disse personer pålegges streng taushet om hva som erfares i tjenesten. 62 Taushetsplikten innebærer på vanlig måte at den det gjelder, plikter å ta nødvendige forholdsregler for å hindre at uvedkommende får kjennskap til opplysningene. Det er særlig presisert at uvedkommende skal hindres i å få kjennskap til Overvåkingstjenestens saker, arbeidsmetoder mv. For øvrig vises det i overvåkingsinstruksen til sikkerhetsinstruksens regler og de særbestemmelser som OVS til enhver tid måtte fastsette. Bestemmelsen understreker dessuten at den instruksbestemte taushetsplikten også gjelder overfor polititjenestemenn utenfor POT.

Forannevnte bestemmelser er bindende for POTs embeds- og tjenestemenn. Som følge av at reglene er fastsatt i medhold av Kongens alminnelige instruksjonsrett, vil imidlertid bestemmelsene måtte vike for eventuelle regler om innsynsrett eller opplysningsplikt av høyere rang. 63 Dersom en registrert opplysning inngår i et dokument som omfattes av offentlighetsloven, reises også spørsmålet om forholdet mellom offentlighetslovens plikt til å vurdere meroffentlighet og overvåkingsinstruksens instruksfastsatte taushetsplikt. Straffesaksdokumenter omfattes ikke av offentlighetsloven, jf loven § 1 tredje ledd. Professor Hans Petter Graver uttalte følgende om meroffentlighet: 64

«Dermed kan vi si at med mindre det konkret kan skade rikets sikkerhet at en opplysning om en registrert blir meddelt den registrerte, har overvåkingspolitiet i henhold til offentlighetslovens § 1.3 (feilskift for § 2.3, utvalgets anm) plikt til å vurdere meroffentlighet ved forespørsel fra en person om innsyn i det som er registrert om ham. Ut fra dette kan det sies at tjenestemennene er satt i en vanskelig situasjon, idet det er en klar konflikt mellom den kategoriske formuleringen i overvåkingsinstruksen § 5 og plikten til å vurdere meroffentlighet i offl § 2.3 ledd. Prinsipielt rettslig går instruksen i offentlighetsloven foran overvåkingsinstruksen. I praksis er det neppe slik.»

Utvalget viser for øvrig til at det med hjemmel i offentlighetsloven § 11 annet ledd er fastsatt et generelt unntak om at alle journaler og dokumenter i POT kan unntas fra offentlighet. 65 Utvalget antar derfor at det normalt ikke oppstår noen konflikt mellom offentlighetslovens regler og de instruksfastsatte taushetspliktbestemmelser, men prinsipielt vil det fremdeles være slik at plikten til å vurdere meroffentlighet går foran overvåkingsinstruksens regler for opplysninger som ikke omfattes av lovbestemt taushetsplikt og som ikke er å anse som straffesaksdokumenter.

Overvåkingsinstruksen § 7 gjør visse unntak fra taushetsplikten. Overvåkingssjefen, vedkommende politimester eller den de bemyndiger kan gi opplysninger – uavhengig av taushetsplikten – til andre 66 , dersom hensikten er å forebygge eller oppklare straffbare handlinger. Det heter videre at ut over dette skal taushetsbelagte opplysninger ikke gis verken til offentlig myndighet eller private uten at det foreligger hjemmel for det i de til enhver tid gjeldende bestemmelser. Det er uklart hvilke bestemmelser denne regelen viser til. Lundkommisjonen uttalte om dette: 67

«Det fremgår ikke av instruksen hvilke bestemmelser det her siktes til, og heller ikke hvilken trinnhøyde bestemmelsene skal ha (lov, forskrift gitt i medhold av lov eller tjenesteinstruks). Det må være åpenbart at opplysninger fortsatt kan gis i samsvar med personkontrolldirektivene. I hvilken grad 1994-instruksen innskrenker adgangen til å gi opplysninger er således uklart, i og med at det er uklart hvilke ’bestemmelser’ § 7 tredje ledd sikter til.»

Ved overvåkingsinstruksen er det fastsatt at taushetsplikten for POT også gjelder i forhold til øvrige polititjenestemenn som ikke er tjenestemenn i POT. De instruksfastsatte unntak er snevrere enn politiloven § 24 fjerde ledd nr 1. På den annen side åpnes det for videre unntak dersom det foreligger hjemmel for det i de til enhver tid gjeldende bestemmelser. Utvalget antar derfor at unntaket fra taushetsplikten i overvåkingsinstruksen § 7 om meddelelse til andre polititjenestemenn for å forebygge eller oppklare straffbare handlinger, ikke har selvstendig betydning ved siden av politilovens bestemmelser, jf også politiloven § 24 fjerde ledd nr 2. Bestemmelsen i overvåkingsinstruksen på dette punkt kan med fordel utgå. Overvåkingsinstruksen § 7 første ledd samsvarer også ellers med politiloven § 24 fjerde ledd nr 2 og 3, ved at opplysninger kan gis uavhengig av taushetsplikten dersom det skjer for å forebygge eller avverge straffbare handlinger. Den synes derfor overflødig. Etter overvåkingsinstruksen § 7 første ledd kan opplysninger imidlertid også gis for å oppklare straffbare handlinger. Instruksens regel på dette punkt går altså lenger enn politiloven § 24. På den annen side vil denne regelen ha hjemmel i straffeprosessloven § 61 c første ledd nr 7.

Utvalget kan etter dette ikke se at det i fremtiden er behov for særskilte instruksfastsatte taushetspliktbestemmelser for POT, utover de som gjelder for politiet ellers. En viser også til at sikkerhetsloven, når denne trer i kraft, vil medføre at sikkerhetsgradert informasjon vil bli underlagt lovbestemt taushetsplikt. 68 Men utvalget understreker at need to know-prinsippet vil innebære at det bare unntaksvis vil være grunn til å meddele opplysninger til andre enn POTs egne tjenestemenn, og at det også ellers må utvises forsiktighet med å benytte eksistrende muligheter til å gjøre unntak fra taushetsreglene.

Utvalget mener at prinsippet om at det bare er den som har tjenestlig behov for opplysninger, som skal ha tilgang til opplysningene, bør gå frem av en lovregulering av POTs registre. Plikten til betryggende fysisk sikring av registrene bør også slås fast. Utvalget foreslår derfor en lovbestemmelse tilsvarende overvåkingsinstruksen § 5 første ledd og lov om Etterretningstjenesten § 5 69 , om at POTs registre skal være betryggende sikret og utilgjengelige for andre enn tjenestens egne embeds- og tjenestemenn med tjenestemessig behov for tilgang, samt personer som skal føre kontroll og tilsyn med tjenestens virksomhet. Utvalget understreker at lovbestemmelsen verken gir selvstendig hjemmel for innsyn eller innebærer en selvstendig lovbestemt taushetspliktregel som vil begrense andre lovbestemmelser for politiet som åpner for å gjøre unntak fra taushetsplikt.

15.6.3 Generelt om utlevering av usikre opplysninger

POT må kunne registrere usikre opplysninger, jf kap 15.2.2. Derimot må det utvises en særlig aktsomhet når usikre opplysninger meddeles til andre etater mv.

I St meld nr 39 (1992-93) s 35 uttalte Justisdepartementet at kun vitterlige kjensgjerninger skulle formidles. Etter utvalgets syn er imidlertid dette et for strengt krav. Vitterlige kjensgjerninger er i prosessuell forstand slik informasjon som er så åpenbar at det ikke er behov for bevisføring for å legge informasjonen til grunn. På den annen side f eks en anmeldelse i seg selv være en vitterlig kjensgjerning, selv om grunnlaget for anmeldelsen kan være det rene oppspinn.

Krav om at det bare er vitterlige kjensgjerninger som kan videreformidles, bør derfor ikke legges til grunn. På den annen side går det en nedre grense mot rene rykter som ikke kan verifiseres. Slike opplysninger skal selvsagt ikke utleveres.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Bae, anser at viktige personvern- og rettssikkerhetshensyn tilsier at bare sikre opplysninger kan utleveres.

15.6.4 Særlig om utlevering av personkontrollopplysninger

I forbindelse med Stortingets behandling av Lundkommisjonen, uttalte et flertall i kontroll- og konstitusjonskomiteen: 70

«Dette er forhold som flertallet kanskje finner aller mest urovekkende ved denne del av både overvåkings- og sikkerhetstjenestens virksomhet; mangel på bestemmelser som bl a kunne sikre påliteligheten av de opplysninger som har blitt lagt til grunn for klareringssaker.»

En samlet komité mente at et minstekrav til et fremtidig regelverk er en streng pålitelighetskontroll, og fant det åpenbart at POT må ha et ansvar for å sjekke ut usikre opplysninger før de eventuelt blir brakt videre i forbindelse med en konkret klareringssak: 71

« Komiteen ser at det f eks i overvåkingssaker nødvendigvis vil måtte nedtegnes opplysninger som ennå ikke er sjekket ut, men mener det må stilles meget strenge krav til de opplysninger som kun blir forhåndsregistrert med henblikk på senere personkontroll og som skal videreformidles til andre offentlige etater, ofte av stor betydning for om enkeltmennesker skal få en jobb de søker. Komiteen ser at det vanskelig kan nedfelles et forbud mot at overvåkingstjenesten, særlig i overvåkings- eller etterforskningssaker, skal kunne nedtegne usikre opplysninger, men mener det må vurderes et forbud mot videreformidling av usikre opplysninger. Komiteen registrerer at det krav som ble formulert i St meld nr 39 (1992-93) ikke er nedfelt i den nye overvåkinsinstruksen av 1994, og mener derfor at dette bør vurderes tatt inn i regelverket.»

Et flertall i utvalget, utvalgets leder og medlemmene Mo, Andenæs, Balsvik, Lodgaard, Olafsen og Øie, mener det ikke bør oppstilles et absolutt forbud mot å videreformidle usikre opplysninger til bruk i personkontroll. I forbindelse med innføringen av ny registreringsordning, se kap 15.2.3, er det foreslått instruksfestet at utlevering av opplysninger til bruk for klareringsmyndigheter skal vurderes særskilt, samt at opplysningene kun kan utleveres av personkontrollavsnittet ved OVS. Det heter videre at det generelt sett bør utvises stor varsomhet med utlevering av uverifiserte, sensitive personopplysninger. Utvalgets flertall er enig i en slik regel, og mener at prinsippet om forsiktighet med å utlevere usikre opplysninger bør fremgå av lov.

Opplysninger kan imidlertid ha sikkerhetsmessig betydning, selv om de ikke kan anses som vitterligere kjensgjerninger eller på annen måte anses helt sikre. Blir opplysingene brakt videre, vil det være opp til klareringsmyndigheten å foreta en nærmere vurdering, eventuelt ytterligere undersøkelser. Ofte vil uklare forhold lede til at klareringsmyndigheten forelegger opplysningene for den det gjelder gjennom avholdelse av sikkerhetssamtale, jf sikkerhetsloven § 21 tredje ledd annet punktum. Sett i lys av utvalgets forslag om et absolutt forbud mot å forhåndsregistrere opplysninger til bruk ved personkontroll, samt at EOS-utvalget kontrollerer alle negative klareringsavgjørelser, herunder om avgjørelsene bygger på et for spinkelt faktagrunnlag, anser flertallet at rettssikkerheten til den enkelte er tilstrekkelig ivaretatt. Flertallet foreslår derfor en regel om at usikre opplysninger bare kan formidles til klareringsmyndigheten dersom vesentlige sikkerhetsmessige hensyn tilsier det, og at POT i så fall skriftlig skal gjøre klareringsmyndigheten oppmerksom på at opplysningene er usikre. Bortsett fra kravet om skriftlighet og at utlevering må være begrunnet i vesentlige sikkerhetsmessige hensyn, antas forslaget å formalisere gjeldende praksis. Se også kap 15.5.2 og kap 15.6.3. Løse rykter o.l. skal under ingen omstendigheter utleveres.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Bae, anser at det ikke bør være adgang til videreformidling av usikre opplysninger, jf dette medlemmets merknader i kap 15.6.3. Et skriftlighetskrav avhjelper ikke den fare for ubegrunnede skadevirkninger som alltid vil være knyttet til spredning av usikre, negative opplysninger.

15.6.5 Særlig om forholdet til Forsvaret

Lundkommisjonen påpekte en noe uklar hjemmelssituasjon når det gjelder utlevering av personopplysninger til Forsvaret som ikke videreformidles i personkontrolløyemed: 72

«Så vidt vites er det ikke noensinne avgitt uttalelser fra overordnet myndighet om og i hvilken utstrekning tjenestenes alminnelige taushetsplikt gjelder i samarbeidet. Kommisjonen finner spørsmålet uklart. Tjenestenes egen praktisering av ’need to know’-prinsippet kan tilsi en viss varsomhet i formidling også av sensitive personopplysninger tjenestene imellom.»

Utvalget er enig i at en viss varsomhet kan være påkrevet. På den annen side er det behov for et tett samarbeid mellom POT og Forsvaret, særlig med Etterretningstjenesten og sikkerhetstjenesten (se kap 4.2.3 og kap 11.3.2.2), og det må bl a iht gjeldende samarbeidsinstrukser forutsetningsvis kunne formidles opplysninger uten hinder av taushetsplikt. Dette gjelder også gjennom Koordinerings- og rådgivningsutvalget, hvis oppgaver ellers i betydelig utstrekning ville vanskeliggjøres.

Langt på vei vil utvekslingen av opplysninger ha som formål å forebygge straffbare handlinger, og da vil adgangen til å gi ut opplysninger følge av politiloven § 24 fjerde ledd nr 2. Men etter utvalgets vurdering vil det være naturlig å gi nærmere regler om utveksling av informasjon mellom EOS-tjenestene. Dette kan f eks instruksreguleres ifm den påkrevede revisjon av samarbeidsinstruksen av 1980. Når det gjelder samarbeid om forebyggende sikkerhetstjeneste, kan Kongen også fastsette bestemmelser i medhold av sikkerhetsloven § 7. Utvalget går ikke nærmere inn på disse forhold, som faller på siden av utvalgets mandat.

15.6.6 Særlig om forholdet til utenlandske myndigheter

Forholdet til samarbeidende tjenester ble ikke berørt i noe skriftlig instruksmateriale før 1990. Lundkommisjonen kritiserte bl a at POT har utlevert uredigerte utskrifter fra telefonkontroll til utenlandske samarbeidende tjenester. Kommisjonen fant at norske sikkerhetsinteresser ikke tilsa en slik ordning etter 1960-årene, og fant det vanskelig å forstå at ordningen fortsatte etter 1977-instruksen og ikke ble stanset før i 1990-91. Slike opplysninger kan etter nærmere bestemte vilkår fortsatt utveksles, men nå i redigert form og etter særskilt instruks gitt av Justisdepartementet.

De personer som POT har forespurt samarbeidende tjenester om, har i hovedsak vært under aktiv overvåking. Instruksverket har imidlertid ikke stengt for å kunne rette forespørsler om andre personer, dersom tjenesten har funnet dette nødvendig. Utvalget legger til grunn at de begrensninger som gjelder for adgangen til å innhente opplysninger i Norge, også gjelder for adgangen til å innhente opplysninger i utlandet. På den annen side kan det neppe stilles opp noen snevrere adgang til å innhente opplysninger i utlandet enn i Norge. Forutsetningen må imidlertid være at POT får opplysningene fra samarbeidende tjenester eller andre utenlandske myndigheter mv, slik at ikke folkerettslige regler krenkes.

Politiloven § 24 fjerde ledd nr 2 åpner for at POT kan gi informasjon til utenlandske samarbeidende politi- og sikkerhetsmyndigheter når formålet er å forebygge eller avverge straffbare handlinger. Lundkommisjonen påpekte at den nærmere utstrekning av hjemmelen for utlevering av personopplysninger til utenlandske myndigheter, er noe uklar. Særlig ble det fremhevet som uklart om politiloven § 24 kun sikter til overtredelse av norske straffebestemmelser eller også omfatter utenlandske lovovertredelser. Lundkommisjonen antok imidlertid at også utenlandske lovovertredelser omfattes, og viste i den forbindelse til uttalelsene i St meld nr 22 (1991-92) og St meld nr 39 (1992-93) om behovet for et gjensidig internasjonalt samarbeid. 73 Utvalget slutter seg til denne forståelse.

Påtaleinstruksen § 6-4 legger visse begrensninger på adgangen til å gi opplysninger til utenlandske myndigheter. Bestemmelsen fastsetter at politiet kan etterkomme en anmodning fra utenlandsk politimyndighet om å innhente opplysninger om straffbare handlinger når dette finnes ubetenkelig. Bestemmelsen har også regler om utenlandske polititjenestemenns adgang til å være tilstede ved avhør eller andre etterforskingsskritt i saken. Justisdepartementet gikk i St meld nr 39 (1992-93) s 36 inn for å instruksfeste at prinsippene i påtaleinstruksen § 6-4 også skal gjelde for POT på andre områder enn straffesaksområdet. Stortinget sluttet seg til dette. Det gjør også dette utvalget. Utvalget er ikke kjent med hvordan dette er fulgt opp.

For utlevering av informasjon til utenlandsk politimyndighet fra det ordinære politiets arbeidsregistre, har Justisdepartementet fastsatt følgende foreløpige retningslinjer: 74

«Overlevering av informasjon til utenlandsk politimyndighet som gjelder ubekreftet informasjon om personer som kan knyttes til straffbare forhold, kan bare skje etter beslutning av politimester eller den denne bemyndiger. Slik informasjon kan kun overleveres utenlandsk myndighet til bruk for etterforsking, avdekking og forebygging av kriminalitet. Før overlevering skal dette uttrykkelig gjøres klart. Ved tvil skal saken forelegges departementet.»

Tilsvarende regler bør etter utvalgets syn legges til grunn for POTs utveksling av informasjon med samarbeidende tjenester. Utvalget legger til grunn at praksis i dag er i overenstemmelse med disse prinsipper.

Enkelte prinsipper vedrørende samarbeidet med utenlandske tjenester kan for øvrig utledes av Stortingets behandling av Mossad-saken. 75

Om forholdet til samarbeidende tjenester vises også til kap 11.3.3.

15.6.7 Spørsmålet om individuelt innsyn i registrerte opplysninger om seg selv

I flere andre europeiske land, bl a i Sverige, Sveits og Nederland, har det blitt reist krav om innsyn i overvåkingsarkivene. Tilsvarende krav er gjort gjeldende i Norge, som følge av Lundkommisjonens avdekking av ulovlig overvåking og instruksstridig registrering. 76

At vedkommende ikke får vite om overvåkingen, er oftest noe av hensikten med virksomheten. Dagens regelverk gir ikke rett til innsyn i opplysninger som måtte være registrert om en selv så lenge det ikke er tale om etterforsking i en straffesak. Straffeprosessloven § 242 gir bl a mintenkte og hans forsvarer rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter hvis det kan skje uten fare eller skade for etterforskingens øyemed eller for tredjemann. Men retten til innsyn gjelder ikke for dokumenter som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat. Utvalget holder derfor spørsmålet om innsyn i straffesaker utenfor drøftelsen i det følgende. 77

Utvalget vil nedenfor vurdere om det bør etableres permanente muligheter til innsyn i opplysninger som er registrert av POT, fortrinnsvis i personopplysninger om seg selv og i den blotte opplysning om vedkommende har vært overvåket eller registrert. De hensyn som taler for ordningen med begrenset innsynsrett, er ikke direkte overførbare til spørsmålet om å etablere permanente innsynsmuligheter.

Flere hensyn taler for en permanent innsynsrett. Hensynet til personvern og den enkeltes personlige integritet er tungtveiende momenter. Det samme gjelder den enkeltes interesse av å kunne kontrollere at det som finnes registrert, faktisk er sant og korrekt. Kontradiktoriske hensyn kan også anføres, særlig hvis innsyn er nødvendig for at den enkelte skal kunne beskytte sine interesser overfor det offentlige. Det kan videre påpekes mer generelle samfunnsmessige hensyn, som den egenverdi som ligger i størst mulig åpenhet i forvaltningen og hensynet til å bidra til at POT nyter allmennhetens tillit.

Vektige hensyn taler imidlertid mot å gi regler om permanent innsynsrett for enkeltpersoner. Hensynet til rikets sikkerhet, samarbeidende tjenester, kildevern, tredjepersoner og til en pågående eller fremtidig etterforsking er tungtveiende hensyn. Et særlig problem er at selv om innsyn i den enkelte sak kan synes ubetenkelig, vil innhentede opplysninger fra flere saker kunne sammenholdes på en slik måte at opplysningene likevel røper forhold f eks om kilder, arbeidsmetoder eller samarbeid med utenlandske tjenester som kan medføre skade om opplysningene offentliggjøres eller kommer uvedkommende i hende på annen måte. Ikke bare generell kildebeskyttelse, men også den enkelte kildes personlige sikkerhet kan stå på spill. Hensynet til den registrerte selv kan også av og til gjøre seg gjeldende, etter tilsvarende synspunkter som forvaltningsloven § 19 bygger på. Men dette hensynet kunne vært ivaretatt ved en unntaksbestemmelse. Når opplysninger er mottatt fra utlandet, vil det oftest være en underforstått eller uttrykkelig forutsetning at informasjonen ikke skal gis til utenforstående eller spres utenfor rammen av det helt nødvendige. Konsekvensene av en innsynsordning må derfor sees i et videre perspektiv. Selv om tilliten ikke svekkes gjennom innsyn i ett enkelt tilfelle eller i et fåtall tilfeller, vil summen av en generell innsynsordning på lengre sikt kunne medføre at opplysninger man ellers ville fått, ikke lenger vil tilflyte tjenesten. Økonomiske og administrative kostnader kan også anføres, uten at dette hensynet vil veie særlig tungt.

Utvalget viser også til at den som har mistanke om at han urettmessig er under overvåking eller at det har skjedd noen annen form for urett, kan bringe saken inn for EOS-utvalget, som har full innsynsrett i POTs registre. Utvalget skal undersøke alle klager fra enkeltpersoner og organisasjoner, jf EOS-kontrolloven § 3 annet ledd. Enhver har således ved hjelp av EOS-utvalget mulighet til å få avklart om kritikkverdige forhold har funnet sted. Svar til klageren skal iht EOS-instruksen § 8 annet ledd være så fullstendige som det er mulig uten å gi graderte opplysninger. Ved klager om overvåkingsmessig virksomhet, skal det likevel bare uttales om klagen har gitt grunn til kritikk eller ikke. Mener EOS-utvalget at en klager bør gis en fyldigere begrunnelse, gir det forslag om det overfor departementet.

Etter gjeldende rett foreligger det dessuten en viss mulighet for POT selv eller overordnet myndighet til unntaksvis i spesielle saker å gi innsyn i andre saker enn straffesaker gjennom avgradering av dokumenter og opplysningen om hvorvidt en person har vært overvåket eller registrert, dersom det er et sterkt behov for å gi den som anmoder om innsyn, tilgang til slike opplysninger. Dette vil bl a i visse tilfeller kunne være aktuelt hvis vedkommende pretenderer å ha et erstatningskrav mot staten. Noe krav på innsyn vil den enkelte imidlertid ikke ha i slike saker.

Et flertall i utvalget, utvalgets leder og medlemmene Mo, Andenæs, Balsvik, Lodgaard, Olafsen og Øie, er etter en avveining av de ulike hensyn kommet til at det ikke vil foreslå regler som åpner for en permanent innsynsrett. Etter flertallets syn bør en avvente en evaluering av den begrensede innsynsordning som vil bli etablert i Norge og erfaringer fra den nyetablerte ordningen med permanent innsynsrett i Sveits. Det er et spørsmål om det likevel bør åpnes en adgang til å få opplysninger om hvorvidt det er foretatt telefonkontroll, etter de samme regler som i narkotikasaker (straffeprosessloven § 216 j). Dette er vurdert av Sikkerhetsutvalget og Metodeutvalget. Flertallet går derfor ikke nærmere inn på det her.

Den blotte opplysning om hvorvidt en person har vært overvåket eller registrert, har hittil alltid vært ansett som gradert. Dette prinsippet er også kommet til uttrykk i EOS-kontrolloven § 8 nr 1. Bestemmelsen retter seg kun mot EOS-utvalget. Prinsippet er imidlertid antatt å gjelde generelt. I forhold til sikkerhetsinstruksens forutsetning om at det må foretas en konkret skadevurdering i hvert enkelt tilfelle, er det likevel noe tvilsomt om dette er en holdbar antagelse. Utvalgets flertall finner ikke grunn til å gå nærmere inn på dette, da øvrige taushetspliktregler uansett vil medføre at den enkelte ikke vil ha innsynsrett i registrerte opplysninger eller krav på å få vite om vedkommende er registrert eller ikke, hvis en ser bort fra de innsynsregler som gjelder på straffeprosessens område, jf bl a straffeprosessloven § 242.

Den Norske Advokatforeningen har tidligere uttalt at en burde kunne få innsyn i opplysninger om seg selv etter et visst antall år. 78 Det er imidlertid både prinsipielle og praktiske vanskeligheter forbundet med dette. Mange saker krever at det systematisk samles inn opplysninger over lang tid. 79 Og selv om den aktuelle saken er avsluttet, kan innsyn kompromittere tjenestens kilder, arbeidsmetoder osv. Innsyn kan også være til skade for andre personer. Også de øvrige hensyn som er nevnt over, gjør seg gjeldende. Flertallet går derfor ikke inn på en slik løsning.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Bae, anser at de beste grunner taler for at det blir åpnet opp for en viss innsynsrett i opplysninger om seg selv. Advokatforeningens rettssikkerhetsinnstilling av 1990 uttrykker kritikk mot rettssikkerheten i overvåkingssammenheng, og sier i avsnittet om overvåking (s 27) bl a:

«Når lang tid er gått siden en overvåking fant sted, bør den enkeltes interesse i innsyn veie tyngre enn de sikkerhetsbehov som fortsatt måtte kunne påberopes. Hvis tiltak som [bl a] telefonavlytting er gjennomført uten resultat, bør mistenkte etterpå gis melding om tiltaket og utfallet, hvis ikke hensynet til fortsatt etterforsking tilsier noe annet. En slik ordning har lenge vært praktisert i Danmark.»

Dette medlemmet viser til disse synspunkter, og finner også støtte for en innsynsadgang mht telefonavlytting i straffeprosesslovens nye regler i 1992 om telefonkontroll i narkotikasaker, hvor § 216 j gir mistenkte rett til opplysning om telefonkontroll ett år etter kontrollen, hvis tiltale ikke er tatt ut. De praktiske og prinsipielle problemer som er trukket frem av flertallet, vil avbøtes ved at navn og metodeantydninger sladdes ut hvis det anses nødvendig, slik Sveits har praktisert en innsynsadgang. Sveits lovfestet 8 april 1997 en permanent innsynsrett, jf vedlegg 1.8.2 og 1.8.5, og dette medlemmet anser at den sveitsiske ordningen, sammen med Justisdepartementets utkast til midlertidig lov om tidsbegrenset innsyn, gir et godt utgangspunkt for en permanent innsynsordning også hos oss. Som i Sveits bør enhver person kunne forlange opplyst at det er registrert informasjon om vedkommende, og få innsyn i det registrerte, samt kunne kreve retting eller sletting. Innsyn bør kunne nektes, begrenses eller utsettes hvis det tilsies av sterke interesser, først og fremst av hensyn til rikets sikkerhet, og for øvrig av hensyn til personvern eller skjerming av metoder, kilder og navn på ansatte i POT. Kommunikasjon med samarbeidende tjenester i andre land bør unntas hvis innsyn kan skade forholdet til disse tjenester. Dette medlemmet anser at søknad om innsyn bør behandles av OVS, med klagerett til EOS-utvalget over avslag på eller begrensninger i innsyn.

15.7 Sletting og avlevering av registrerte opplysninger

Rutinene for revurdering av opplysninger og saker i registrene er en viktig side ved registreringsregelverket. Det er viktig at registrene stadig kritisk gjennomgås med sikte på nedgradering, sletting 80 eller eventuelt avlevering til Riksarkivet i samsvar arkivloven og forskrifter gitt i medhold av loven. (Arkivloven er ennå ikke trådt i kraft.) 81 Dette vil representere en betydelig utfordring og kreve store ressurser for POT, etter avviklingen av den makuleringsstopp som vil være i kraft til etter at den midlertidige og begrensede innsynsordningen er gjennomført. Sanering er et tidkrevende arbeid. Det har de siste 10-15 år vært et etterslep pga manglende ressurser og saneringsstopp ifm Lundkommisjonens granskning.

Regler om sletting må fastsettes etter en avveining av hensynet til historisk ettersporbarhet og hensynet til enkeltpersoners berettigede forventninger om at tjenesten ikke oppbevarer sensitive personopplysninger mv som ikke lenger har noen interesse. Det som bør slettes, er i det vesentligste personopplysninger uten aktuell eller fremtidig interesse. Personer skal ikke ha sine navn i POTs registre når det ikke er noen rimelig grunn for at navnene er registrert. Generelle opplysninger, spesielle overvåkingssaker, instrukser og stoff som kan tenkes å ha historisk interesse, bør derimot ikke slettes.

Overvåkingsinstruksen § 5 annet ledd fjerde strekpunkt bestemmer at opplysninger som kommer til POTs kunnskap og som ikke antas å være av interesse, ikke skal registreres. Opplysningene skal straks makuleres. Utvalget foreslår en tilsvarende regel lovfestet, om at registeropplysninger som ikke lenger er av betydning for gjennomføring av POTs oppgaver, snarest skal slettes eller avleveres i samsvar med bestemmelsene i eller i medhold av arkivloven.

Begrunnelsen for regelen om å slette opplysninger som anses for å være uten betydning, er ikke først og fremst praktiske eller arkivfaglige hensyn. Siktemålet er primært å hindre at slike opplysninger misbrukes, sørge for at det ikke etableres en overvåkingsvirksomhet som samfunnet ikke ønsker, samt forhindre instruksstridige registreringer. Særlig må POT utvise varsomhet med å oppbevare dokumenter som kan skape inntrykk av en ikke-faglig interesse for det politiske miljø eller enkeltpersoners politiske holdninger, jf kap 15.4.2.

Utvalget foreslår også lovfestet en regel om at dersom registrene inneholder uriktige eller ufullstendige opplysninger som det ikke er adgang til å registrere, skal opplysningene rettes, suppleres eller slettes. Utvalget foreslår dessuten en lovbestemmelse om at dersom mangelen har ført til at det er videreformidlet uriktige eller ufullstendige opplysninger, skal mottakeren snarest mulig underrettes om det.

Mulighetene for effektiv sanering antas å bli lettere når registrene i større utstrekning EDB-baseres. På den annen side må det ved sletting av EDB-registreringer sørges for at slettingen skjer i samsvar med Datasikkerhetsdirektivets bestemmelser, for å hindre at opplysningene senere likevel kan frembringes gjennom analyse av harddisk e.l.

Rutinene for sletting i henvisningsregistre (SAP) vil bli innskjerpet ifm innføringen av ny registerordning: Det skal ikke finnes henvisninger til sanerte saker. Det vil også bli opprettet faste tidsperioder for revisjon. Dette kan gjøres ved at det i dataregisteret lagres informasjon som gir melding til operatøren for aktuelle saker ved hver revisjonsperiode. Utskrift fra registeret leveres saksbehandler, som henter saken i arkivet og gir den en fornyet vurdering i samråd med overordnet. Det tas også sikte på å innføre en ordning hvor avsnittene ved OVS blir varslet der hvor person- eller saksobjektene ikke er tilført nye opplysninger innen varslets forfall. Disse objektene skal gjennomgås av vedkommende fagavsnitt i samarbeid med arkivet ved OVS og vedkommende underlagte ledd med henblikk på om objektet fortsatt er aktuelt eller om det skal slettes.

For arbeidsregistre i det øvrige politi har Justisdepartementet gitt følgende foreløpige retningslinjer om sletting: 82

«Sletting av personopplysninger i politiets arbeidsregistre skal som hovedregel skje når opplysningene ikke lenger antas å ha noen tjenestlig interesse/ha betydning for formålet med registreret.

Den registeransvarlige eller den han bemyndiger skal av eget tiltak slette, rette eller supplere opplysninger som er bekreftet uriktige eller ufullstendige når feilen eller mangelen må antas å ha betydning for den registrerte.

En persons død medfører sletting av alle personopplysninger som politiet har om vedkommende i sine arbeidsregistre. Unntak kan gjøres for de tilfellene der opplysninger antas å kunne få avgjørende betydning for oppklaring av alvorlige kriminelle handlinger.

For øvrig skal personopplysninger alltid slettes

• når det er gått mer enn 5 år fra opplysningene ble registrert forutsatt at det i dette tidsrom ikke er registrert nye opplysninger, etterforskings- eller rettergangsskritt mot den registrerte

• eller det for øvrig foreligger andre vektige grunner for ikke å slette personopplysningene.

Avgjørelse om å beholde personopplysninger i registeret utover 5 år skal i hvert enkelt tilfelle tas av den registeransvarlige eller den han bemyndiger.»

Utvalget mener at prinsippene som de siterte retningslinjer gir uttrykk for, i hovedsak også bør gjelde for POTs saneringspraksis. Etter synet til et flertall i utvalget, utvalgets leder og medlemmene Mo, Andenæs, Balsvik, Lodgaard, Olafsen og Øie, vil det imidlertid ikke være hensiktmessig med en så kategorisk regel om sletting av opplysninger om døde personer, tross de unntaksregler som er angitt i retningslinjene. Pga de særlige forhold som kan gjøre seg gjeldende for POT, bl a at det for mange sakers vedkommende må arbeides over et lengre tidsperspektiv, vil flertallet heller ikke foreslå en bestemt tidsgrense i likhet med den 5-årsgrense som gjelder for politiets arbeidsregistre, selv om det åpnes for å gjøre unntak i særlige tilfeller. Hvor lenge opplysningene skal tillates oppbevart, må vurderes etter en konkret relevansvurdering. I noen kontraetterretningssaker vil det f eks kunne finnes opplysninger som har hatt relevans i opptil 20 år. Dersom det f eks registreres at en 16 åring har kontakt med voldelige høyreekstremister, vil det imidlertid kunne være grunn til å slette informasjonen etter bare 1-2 år, dersom det ikke observeres ny kontakt.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Bae, anser også at det for POT i større grad enn for vanlig politi kan være problematisk å slette ved død eller etter 5 år. På den annen side er det nettopp i POT viktig å ha strenge slettingsregler, som bare i særlige tilfelle og etter nøye vurdering i hvert enkelt tilfelle bør åpne for unntak fra ellers gjeldende regler. Dette medlemmet finner at de unntaksregler som er gitt i retningslinjene, må anses tilstrekkelige for de særlige behov POT måtte kunne begrunne i enkelte saker.