13 Styring, ansvar, informasjonsrutiner og kontroll

13.1 Innledning

Det grunnleggende ansvarsskillet mellom det politiske nivå og påtalemyndigheten i saker som POT har ansvaret for, er beskrevet i kap 4 om POTs rammebetingelser og vurdert i kap 10 om POTs etterforskings- og påtalekompetanse. Et flertall i utvalget har konkludert med at POTs forebyggende virksomhet også i fremtiden bør være underlagt Justisdepartementets styring, ansvar og kontroll, mens etterforskings- og påtalefunksjonene styres og kontrolleres av overordnet påtalemyndighet. Hensynet til enhetlig styring og politisk kontroll må vike for bl a hensynet til å sikre en uavhengig etterforsking. Fremdeles vil altså justisministeren ha ansvar for en betydelig del av POTs arbeid, ikke minst for all forebyggende virksomhet i tjenesten.

En statsråds konstitusjonelle og parlamentariske ansvar rekker i utgangspunktet ikke lenger enn hans myndighet. Professor Eivind Smith skriver slik om dette: 1

«Hvis Stortinget ved lov legger myndighet til et organ på en slik måte at deler av den myndighet for statsråden (–-) som normalt vil følge av forvaltningsapparatets hierarkiske oppbygging (jfr grl § 3) er avskåret, kan statsråden heller ikke stilles til ansvar for forhold som ligger utenfor hans eller hennes myndighet.

Dette betyr likevel ikke at statsråden kan fri seg for ansvar for alt som skjer (eller ikke skjer) på vedkommende område: For det første vil uavhengigheten i praksis aldri være absolutt (–-). For det andre gir bl a det hierarkiske utgangspunkt som følger av grl § 3, grunnlag for å si at en statsråd har selvstendig ansvar for å følge med på ’sitt’ område. Tilsynet kan bl a gi grunnlag for – hvis nødvendig – å foreslå at Stortinget endrer loven, bevilger mer penger til formålet e l.»

I praksis har det vist seg at det kan være vanskelig å holde helt klare grenser mellom Justisdepartementets og påtalemyndighetens ulike ansvarsområder. Det er uheldig. Den prinsipielle ansvarsfordelingen mellom departementet og overordnet påtalemyndighet må gjennomføres konsekvent for ikke å skape uklare styrings- og ansvarslinjer. Justisdepartementet og riksadvokaten har sammenfallende interesser her. De tiltak som er satt i verk eller som er under iverksettelse, bl a når det gjelder arkivordninger og ordningen med skriftlige etterforskingsordre, vil skape bevissthet om grensen (se kap 10.5).

I den grad en presis ansvarsfordeling ikke lar seg gjennomføre i alle henseender, f eks i saker hvor begge parter har et selvstendig ansvar for tiltak, er det viktig med koordinering og samhandling partene imellom, jf kap 13.7.

Lundkommisjonen understreket at POTs virksomhet pålegger de politiske myndigheter er særlig styringsansvar, et ansvar som de gjennom granskningsperioden har veket tilbake for. 2 Etter utvalgets syn må det i fremtiden etableres ordninger og rutiner som sikrer at det politiske nivå – innenfor sitt ansvarsområde – i større grad trekker opp retningslinjer for tjenesten. I særlig grad gjelder dette de skiftende oppdragsangivelser for tjenesten gjennom utarbeidelse av trusselvurderinger og fastsettelse av prioriteringer. Slike grunnleggende rammebetingelser og styringsdokumenter bør fastsettes på høyt nivå. Dette vil etter utvalgets syn være den vesentligste forbedring og det viktigste tiltaket for å unngå uheldige disposisjoner i fremtiden.

I kapitlet her vil utvalget også vurdere nærmere den påtalemessige styringen av og kontrollen med POTs virksomhet. Sider ved dette er også behandlet noen andre steder i utredningen, se særlig kap 10.5 om påtaleordningen i straffesaker, bl a om tiltak for å klargjøre grensen mellom etterforsking og annen virksomhet.

I dag har POT plikt til å informere Justisdepartementet om alle viktige saker, selv om saken ikke hører under justisministerens ansvarsområde. Ordningen er særegen, og gjelder ikke for andre politienheter. Det kan fra tid til annen være problematisk for mottakeren å få slike orienteringer, som i prinsippet kun kan tas til etterretning. Av og til kan det være vanskelig å si om orienteringene utløser noen aktivitetsplikt. Utvalget har i kap 13.5 vurdert om reglene for POTs informasjonsplikt bør endres.

EOS-utvalgets kontrollområde er avgrenset mot overordnet påtalemyndighets befatning med overvåkingssaker. Utvalget har funnet grunn til å revurdere denne viktige begrensningen i EOS-utvalgets kompetanse, se kap 13.10.

13.2 Stortingets rolle

I vurderingen av prinsipper om styring, ansvar og kontroll må det innledningsvis understrekes at Stortinget gjennom sin bevilgende og lovgivende virksomhet trekker opp hovedlinjene for både politiet og påtalemyndighetens virksomhet og for kriminalpolitikken i sin alminnelighet. POTs virksomhet representerer i denne sammenheng ikke noe unntak. Regjeringen og Justisdepartementet fremmer forslag til budsjetter og lovvedtak, og har det overordnede ansvaret for kriminalpolitikken innenfor de rammer som er trukket opp av Stortinget.

Stortinget kan også mer spesifikt fastlegge rammebetingelsene for overvåkingstjenesten. Dersom utvalgets forslag til lovregulering av POT gjennomføres, se kap 12 og 20, vil dette styrke Stortingets formelle rolle på regelverkssiden.

Det vises også til kap 17.5 om regjeringens praksis med å fremlegge stortingsmeldinger om POTs virksomhet. Overvåkingssjefen gir for øvrig fra tid til annen, sammen med justisministeren, orienteringer i Stortingets justiskomité. På det overordnede politiske plan blir Stortinget dessuten trukket inn i vurderingene av trusselbildet. Dette skjer på flere måter, bl a gjennom behandlingen av langtidsplanene for Forsvaret og det sivile beredskap og gjennom utenriksdebatten. Trusselvurderinger er et viktig premiss for å kunne ta standpunkt til en rekke andre saker, herunder konkrete forslag vedrørende POTs rammebetingelser. Stortinget berørte under behandlingen av Innst S nr 235 (1996-97) sider ved sin egen rolle i forhold til ansvarsforholdene mellom overordnet påtalemyndighet, Justisdepartementet og POT. En enstemmig kontroll- og konstitusjonskomité sa seg enig i regjeringens generelle vurderinger av ansvarsforholdene mellom regjeringen/Justisdepartementet og påtalemyndigheten, og understreket viktigheten av at politiske myndigheter, herunder Stortinget, ikke legger seg opp i forhold som er underlagt påtalemyndigheten. 3 Komitéflertallet tok i innstillingen derfor ikke stilling til spørsmålet om det var riktig eller galt å iverksette etterforsking i Furre-saken. Dette ble begrunnet slik: 4

« Flertallet vil understreke at det ikke er noe grunnlag eller tradisjon for Stortinget å blande seg inn i, eller overprøve de beslutninger som øverste representant for påtalemakten har kommet frem til i denne saken i ettertid. Flertallet vil også understreke at den store politiske oppmerksomhet som denne saken har fått har medført at de nødvendige tiltak er iverksatt for å klare opp i de forhold som har blitt påpekt både fra EOS-utvalget, Regjeringen og Påtalemakten.

Flertallet vil også understreke at det må være klare grenser mellom den lovgivende, utøvende og dømmende statsmakt; det er derfor etter flertallets oppfatning også Stortingets plikt å sørge for at den grunnlovfestede tradisjon og praksis på dette felt også opprettholdes i fremtiden. Det er derfor etter flertallets mening ikke grunnlag for Stortinget til å ta ytterligere stilling til de forhold som har fremkommet i denne saken.»

13.3 Generelt om styrings- og ledelsesprinsipper for politiet

Organiseringen av den sentrale politiledelse ble senest behandlet av Stortinget i forbindelse med fremleggelsen av politiloven. 5 Det ble da bestemt at den faglige og politiske ledelsen av politiet skal ligge i Justisdepartementet – med de begrensninger som følger av påtalemyndighetens selvstendige ansvarsområde.

Styringsmyndighet særkjennes ved at overordnet myndighet har full adgang til å trekke opp retningslinjer for avgjørelser og overprøve skjønnsvurderinger foretatt av den underordnede myndighet/etat. I styringsmyndigheten ligger også et styrings ansvar.

POT er underlagt den samme etatstyringsmodellen som det øvrige politi. Styringsmodellen ble innført 1 januar 1996 for alle politidistrikter, og vil for POTs del bli fullt ut gjennomført i løpet av 1998. I likhet med ledelsesprinsippene som nå gjelder for statlig virksomhet generelt, bygger etatstyringsmodellen på mål- og resultatstyring og styringsdialog mellom overordnet og underordnet myndighet. Styringsdialogen gjennomføres med samtlige politidistrikter og særorganer. Fokusering på virksomhetens lang- og kortsiktige mål skal bl a stimulere til økt kreativitet og større bredde over de tiltak som iverksettes for å oppnå målene, og modellen bygger på utstrakt delegasjon av myndighet. Dette stiller igjen større krav til den enkelte tjenestemanns skjønn i forhold til lov- og regelverk.

Beslutninger som gjelder den daglige polititjeneste, skal så langt hensiktsmessig treffes lokalt eller i hvert fall på lavest mulig nivå. Det er kun unntaksvis forutsatt at Justisdepartementet skal delta i planleggingen av konkrete operasjoner. Departementets generelle ledelsesoppgaver er å fastlegge rammevilkårene, foreta prioriteringer, initiere og drive overordnet planlegging, samt føre kontroll med politiets totale virksomhet.

I kraft av POT-oppgavenes karakter og det hemmelighold som omgir POTs virksomhet, vil utvalget fremheve at det påhviler overordnede myndigheter et særlig styringsansvar på dette området. 6 Det kan derfor være grunn til at Justisdepartementet gir generelle retningslinjer og på annen måte utøver styringsfunksjoner overfor POT i noe større grad enn for politiet ellers. En bør imidlertid ha en realistisk tilnærming til hva som er praktisk mulig, pga justisministerens travle hverdag og departementets mangesidige oppgaver. Se kap 13.4, hvor Justisdepartementets rolle er behandlet.

For POT, som for det øvrige politi, må det etableres klare organisasjonsmessige ansvarslinjer, både utad i forhold til overordnede myndigheter og innad i tjenesten. En uklar organisasjon vil uunngåelig representere en strukturell svakhet i arbeidet med å sikre demokratisk kontroll og styring med tjenesten.

13.4 Justisdepartementets rolle

Overvåkingsvirksomhet er av inngripende art overfor de berørte borgere. Bl a av denne grunn er det nødvendig å sikre at virksomheten er underlagt politisk styrbarhet. 7 Men at forholdet til POT organiseres slik at regjering og departement har gode muligheter til samfunnsmessig, politisk styring, fortrenger ikke behovet for at POT som statlig fagmyndighet evner å ivareta verdier som er uavhengige av politiske skifter, f eks rettsikkerhet. POT må også ha en faglig selvstendighet og kunne gi fagbaserte råd under skiftende politiske forhold.

Lundkommisjonen fremhevet at det i store deler av etterkrigstiden har eksistert uklare rapporteringsrutiner mellom overvåkingssjefen, Justisdepartementet og justisministeren. I tillegg har det vært uklare interne rutiner innad i Justisdepartementet og POT. Saker vedrørende tjenesten har tidligere i liten utstrekning blitt undergitt en reell saksbehandling og overprøving i departementet. Innkomne brev er ofte gått direkte til ledernivå og deretter sendt til arkiv uten nærmere beføyelser/tiltak. Det er på denne bakgrunn departementet har truffet tiltak for å forhindre lignende uklarheter i fremtiden.

Den løpende overordnede styring og ledelse av POT, som av politiet for øvrig, utøves av Justisdepartementets politiavdeling, om saken ikke anses så viktig at politisk ledelse bør involveres. Politiavdelingen kan i denne sammenheng i praksis sees på som et slags blandingsdirektorat eller inkorporert direktorat, selv om avdelingen alltid formelt sett opptrer i statsrådens navn. Det finnes ikke noe sentralt koordinerende eller styrende forvaltningsledd mellom Justisdepartementet og de enkelte politidistrikter eller sentrale særorganer. Ordningen har både svake og sterke sider. Fordelen er særlig at det manglende mellomnivå medfører at avstanden mellom underordnede enheter og det politiske nivå blir mindre. Utvalget antar at det vil være en sentral utfordring for Politiavdelingen i fremtiden å sørge for å avsette ressurser til å styre og lede POT, sett i lys av at avdelingen i tillegg har en omfattende etatstyringsoppgave for hele politiet og må forholde seg direkte til 54 politidistrikter og flere særorganer.

POTs årlige virksomhetsplan forelegges Justisdepartementet for gjennomgåelse innen 1 september. Tjenesten styres også gjennom de budsjettmessige styringsdokumenter. Medio juni sendes ut et plan- og rammeskriv, som angir de beløpsrammer som tjenesten må planlegge neste års virksomhet innenfor. Rammene justeres og tildelingsbrev sendes ut etter at budsjettet er vedtatt av Stortinget. Styringsdialogen gjennomføres i oktober/november hvert år.

Fra 1996/97 er det etablert en fast møtestruktur mellom departementet og OVS/overvåkingssjefen. Det avholdes årlig tilsammen 12 formelle møter/inspeksjoner, som det tas referat fra:

• 4 møter mellom overvåkingssjefen og politisk ledelse, enten med statsråden eller med den statssekretær som har fått ansvar for overvåkingssaker (eller begge). Departementsråden møter som regel ikke under disse møtene

• 4 møter mellom overvåkingssjefen og Politiavdelingen

• 4 inspeksjoner ved OVS

Andre møter avholdes etter behov. Hensynet til å sikre notoritet er i den senere tid fokusert, ved at det i større grad skrives referater også fra andre møter enn de 12 formaliserte. Det er viktig med etterprøvbarhet i de disposisjoner som gjøres. Som hovedregel bør det derfor tas referat fra møter o.l. Unntak bør bl a kunne forekomme i saker av bagatellmessig art, eller fordi saken er så høyt sikkerhetsgradert at dette i seg selv gjør det betenkelig å ta referat. Om uheldigheten av en muntlig styringsdialog uttaler Lundkommisjonen s 291 følgende om styringen fra Justisdepartementets side:

«Myndigheten til å styre virksomheten i overvåkingstjenesten har departementet kunnet utøve skriftlig eller muntlig – uavhengig av formkrav. Med unntak for arbeidet i forbindelse med stortingsmeldinger og instruksendringer, gikk kommunikasjonen om tjenestens faglige innhold frem til ca 1990 stort sett direkte mellom overvåkingssjefen og justisministeren – etter hvert også departementsråden – uten at fagavdelingen i Justisdepartementet ble koblet inn. Overvåkingstjenesten utarbeidet halvårsrapporter, senere årsrapporter, som ble distribuert til justisministeren. Rapportene ga en omfattende generell beskrivelse av tjenestens virksomhet, men inneholdt ikke opplysninger av en særlig sensitiv karakter. Informasjonsutvekslingen var ellers i stor grad muntlig, og det er derfor i deler av granskingsperioden uklart hvilke informasjoner som er blitt utvekslet, og følgelig også hvilke direktiver som kan være gitt og hvilken virksomhet som er godkjent.»

Furre-saken kan kanskje tjene som eksempel på det uheldige i manglende skriftlighet, selv om det avgjørende i saken etter riksadvokatens gjennomgåelse ikke berodde på hvilken informasjon som til enhver tid var formidlet til Justisdepartementets ulike ledd. Synspunktet om skriftlighet må imidlertid ikke overdrives. Det bør fremdeles være rom for en uformell og løpende kommunikasjon mellom overordnet og underordnet. Et krav om skriftlig kommunikasjon i alle sammenhenger vil lamme virksomheten og kontrollmulighetene og også ellers virke mot sin hensikt. Viktige policyspørsmål, påbud og forbud må imidlertid kunne dokumenteres i ettertid.

Departementet mottar jevnlig en betydelig mengde saker som berører POT, til orientering og eventuell oppfølging. Saker av viktighet forelegges for politisk ledelse. Foruten enkeltsaker, gjelder dette i regelen bl a

• referater fra POTs årlige landskonferanse

• årsberetninger fra POT

• overvåkingssjefens årlige prioriteringsskriv

• publikasjonen Informasjon til POT, som utarbeides av OVS

• møtereferater fra Koordinerings- og rådgivningsutvalget

• referater fra Høynivågruppen

• OVS’ rutinemessige trusselvurderinger/-analyser på kontraetterretnings- og kontraterrorsiden

• nye eller reviderte rundskriv til POT

• trusselvurderinger/-analyser i forbindelse med utenlandske representanters besøk i Norge og statsministerens/statsråders reiser i inn- og utland

• ulike møtereferater, bl a fra møter mellom OVS og regionsentraler og møter i totalforsvarsnemnder

Særskilte informasjonsrutiner, som er nedfelt i et eget planverk, gjelder i terrorsaker. Det vises også til kap 13.5 om POTs generelle informasjonsplikt overfor departementet.

Som et ledd i departementets intensiverte styringsfunksjon, deltar representanter fra departementet i økende grad på regionale og sentrale møter i POT. Det foretas også varslede regionale inspeksjoner. Under inspeksjoner ved POTs regionale og lokale ledd deltar en statsadvokat sammen med Justisdepartementet.

Justisdepartementet har styrket sitt fokus på overvåkingstjenestens strategi og resultatmål og intensivert arbeidet med å gjennomgå registrerings-, arkiverings- og makuleringspraksis. Arbeidet med gjennomgåelse og kontroll av rundskriv og direktiver er også intensivert.

Generelle direktiver som sendes ut fra OVS, skal nå etter instruks fra Justisdepartementet forelegges departementet på forhånd. Etter hva utvalget har fått opplyst, er foreleggelsesplikten ikke bare et utslag av den generelle informasjonsplikten overfor departementet, men innebærer en formell godkjenningsprosedyre gjennom at Justisdepartementet vurderer det konkrete innholdet i direktivene, foreslår endringer og for øvrig meddeler merknader osv. Dette innebærer at direktivene i like stor grad må anses som Justisdepartementets direktiver, selv om de sendes ut i overvåkingssjefens navn. Etter utvalgets syn bør Justisdepartementet ta selvstendig ansvar for direktivene, og sende dem ut i eget navn dersom ordningen med forhåndsgodkjenning av rundskriv og andre direktiver skal opprettholdes i fremtiden.

Det bør etableres en balanse mellom Justisdepartementets og overvåkingssjefens styrings- og ledelsesoppgaver som ikke tynner ut overvåkingssjefens ansvar.

13.5 Særlig om POTs informasjonsplikt overfor justisdepartementet

I overvåkingsinstruksen § 3 bokstav a er det bestemt at POT i saker som gjelder terror- og sabotasjehandlinger, skal rapportere til Justisdepartementet i samsvar med gjeldende planverk og direktiver, og for øvrig holde Justisdepartementet underrettet om alle viktige saker. Etter annet ledd i § 3 gjelder informasjonsplikten også for underliggende ledd så langt den passer, men i praksis har en lagt til grunn at informasjon til Justisdepartementet etter denne bestemmelse alltid skal kanaliseres gjennom OVS. Politiavdelingen er utpekt som kontaktpunkt ved rapportering etter overvåkingsinstruksen § 3 annet ledd forsåvidt gjelder forhold av kontraetterretningsmessig art eller forhold som gjelder sabotasje- og terrorhandlinger. 8

OVS’ informasjonsvirksomhet overfor Justisdepartementet omfatter også etterforskingssaker/straffesaker – altså også viktige saker som hører under påtalemyndigheten. Det dreier seg i disse tilfeller ofte om mer generell informasjon, men orienteringene kan også gjelde enkeltsaker. Utvalget har fått opplyst at det hender at man orienterer om metodespørsmål og andre mer detaljerte spørsmål i tilknytning til slike redegjørelser, selv om saken hører under påtalemyndighetens ansvar.

Det kan reises spørsmål om overvåkingsinstruksen forutsetter at orienteringene skal skje før iverkettelse av bestemte tiltak, eller om orienteringene kun skal være etterfølgende. Utvalget antar at dette vil bero på sakens viktighet, spørsmålets sensitivitet og omstendighetene for øvrig. Normalt må det legges til grunn at POT skal orientere om viktige saker så snart det er praktisk mulig.

Det kan også reises spørsmål om POT bare plikter å orientere/informere Justisdepartementet, eller om tjenesten i visse tilfeller også plikter å innhente uttrykkelig forhåndssamtykke fra departementet. I St meld nr 89 (1969-70) s 15 forutsatte departementet at overvåkingssjefen ikke bare orienterer, men også rådfører seg med vedkommende ansvarlige politiske myndighet, i første rekke justisministeren i saker av prinsipiell betydning for tjenestens virksomhet og i saker som kan antas å få innflytelse på forholdet til andre land. Uttalelsen er gjentatt i St meld nr 39 (1992-93) s 38. Uttalelsene taler for at POT i viktige saker av prinsipiell betydning har en mer kvalifisert informasjonsplikt, som også forutsetter en plikt fra Justisdepartementets side til å ta stilling til de saker det orienteres om, i motsetning til kun passivt å ta informasjonen til etterretning. Forutsetningen må naturligvis være at det dreier seg om forhold som ligger under Justisdepartementets ansvarsområde.

Justisdepartementet er i praksis tilbakeholden med å gi operative direktiver til POT i enkeltsaker. Dette bør videreføres. Det bør likevel vurderes om statsrådens forhåndssamtykke i noe større grad bør innhentes før tjenesten iverksetter tiltak som ikke er etterforsking. Dette kan – i likhet med ordningen i Storbritannia, se vedlegg 1.5.3.2 – spesielt være aktuelt for operasjoner og andre handlinger som, dersom noe går galt eller de blir offentlig kjent, vil kunne innebære en politisk belastning ( embarassment) for statsråden/regjeringen. Belastningen kan f eks gjelde forholdet til andre land. I slike tilfeller bør justisministeren ha godkjent operasjonen på forhånd, eller alternativt hatt mulighet til å stanse eller endre operasjonen. Utvalget foreslår derfor at en slik rutine innføres. Stort sett vil dette dreie seg om viktige saker som POT allerede etter gjeldende instruksverk plikter å informere Justisdepartementet om. Men en ordning med innhenting av formelt samtykke vil kunne synliggjøre justisministerens ansvar ytterligere, samt føre til at presentasjonen av sakene blir grundigere enn ellers.

Riksadvokaten har gitt uttrykk for at informasjonsplikten har skapt en uklarhet i forholdet mellom POT, Justisdepartementet og påtalemyndigheten: 9

«Det er en naturlig tanke at en instruksfestet plikt til å underrette et overordnet organ ledsages av instruksjons- og omgjøringskompetanse for den overordnede. Og meningen med en formalisert underretningsplikt er gjerne at underretning også medfører et visst ansvar for å gripe inn overfor uheldig eller ulovlig tjenesteutøvelse. Spørsmålet er om Justisdepartementet får slikt ansvar når Overvåkingsssentralen informerer om saker som behandles etter straffeprosessloven og ligger under påtalemyndighetens styring og ansvar. I så fall er det søkt etablert andre ansvarsforhold når det gjelder etterforsking foretatt av overvåkingstjenesten enn i politiet for øvrig.»

Riksadvokaten konkluderte imidlertid med at informasjonsplikten ikke griper inn i eller gjør noen annen forandring i prinsippet om påtalemyndighetens generelle ansvar for POTs etterforsking.

En kan være enig med riksadvokaten i at informasjonsplikten i visse henseender kan være problematisk. Dette kan gjelde selv hvor det i utgangspunktet er klart at saken det informeres om, hører inn under påtalemyndighetens ansvarsområde. Dette beror på at justisministeren i tillegg til rollen som leder av justisvesenet og ansvarlig for POTs forebyggende arbeid, også er regjeringsmedlem og saksforbereder for Kongen i statsråd – herunder i de tilfeller hvor Kongen i statsråd opptrer som øverste påtalemyndighet. Man kan derfor tenke seg at særlige omstendigheter gjør at justisministeren får en plikt eller føler seg forpliktet til å handle på bakgrunn av mottatt informasjon, spesielt i tilfeller hvor formålet med orienteringen ikke er gjort uttrykkelig klart.

Utvalget antar at det kun helt unntaksvis vil være aktuelt for justisministeren å bringe enkeltsaker inn for Kongen i statsråd. En legger også til grunn at i de saker hvor dette kan være tilfellet, vil justisministeren bli orientert av riksadvokaten, ikke av overvåkingssjefen. Dersom det unntakvis orienteres om saker under påtalemyndighetens ansvar med det formål at justisministeren skal aksjonere på et mer generelt plan, f eks ved å initiere regelendringer eller budsjettendringer, bør dette normalt bli uttrykt i klartekst. Det må også understrekes at orienteringer om saker som hører under påtalemyndigheten, som den klare hovedregel ikke vil utløse noen handleplikt.

På den annen side kan det være problematisk for politisk ledelse å bli orientert om en pågående etterforsking. Selv om en orientering ikke medfører at politisk ledelse får en plikt til å gripe inn, kan det i ettertid være politisk belastende å erkjenne at en ble informert, særlig hvis en på bakgrunn av orienteringen kunne få inntrykk av at behandlingen av saken ikke var i samsvar med regelverket eller politifaglig forsvarlig.

Etter utvalgets vurdering foreligger det likevel en rekke gode grunner som taler for å opprettholde POTs informasjonsplikt overfor Justisdepartementet, selv om informasjonsplikten ikke ledsages av et tilsvarende ansvar for å gripe inn i eller på annen måte influere på en bestemt sak. Bl a er det i seg selv av verdi at politiske myndigheter har oversikt over viktige straffesaker på områder som berører nasjonale sikkerhetsinteresser. Det er også viktig at Justisdepartementet får tilgang til et helhetsbilde av tjenestens virksomhet, bl a på grunn av departementets behandling av de overordnede strategidokumenter (se om dette i kap 13.8). Dernest kan slike saker fordre at spesielle tiltak settes i verk – tiltak som ikke innebærer inngripen i påtalemyndighetens ansvarsområde. Særlig åpenbart er dette i terrorsaker, hvor Justisdepartementet har det overordnede ansvar for å iverksette generelle eller målrettede terrorberedskapstiltak. Foranledningen til slike tiltak kan bl a være POTs informasjon om etterforskingstiltak som er iverksatt. Ved etterforsking av personer som er ansatt i staten, vil det også ofte være behov for Justisdepartementet å iverksette spesielle tiltak, informere arbeidsgiver e a. Treholt-saken illustrerer dette. Særlige forhold kan også gjøre seg gjeldende i forhold til utenlandske statsborgere, som gjør det nødvendig at Justisdepartementet (og Utenriksdepartementet) er informert. Spesielt gjelder dette dersom det iverksettes etterforsking av fremmed diplomatpersonell, i og med at eventuelle sanksjonsmidler overfor personell med immunitet (typisk erklæringer om persona non grata) ikke hører under påtalemyndigheten.

Selv om et spørsmål åpenbart faller inn under overordnet påtalemyndighets myndighetsområde, kan politiske myndigheter også av andre grunner ha en særlig interesse av å bli konsultert på forhånd. Galtung Haavik-saken kan tjene som eksempel. I denne saken konsulterte overvåkingssjefen på forhånd utenriksministeren bl a om hans syn på tidspunktet for arrestasjon, fordi det i denne saken også kunne være utenrikspolitiske grunner som talte for å velge det rette tidspunktet. 10 Utenriksministeren overlot dette helt og holdent til påtalemyndigheten, men utvalget antar at det ikke ville være noe brudd med vår statsskikk om statsråden hadde gitt uttrykk for synspunkter i saken, under forutsetning av at det avgjørende ord ville være opp til påtalemyndigheten.

Under en etterforsking kan det være aktuelt å be samarbeidende tjenester om bistand. Dels vil dette være et spørsmål som hører under påtalemyndigheten, men i noen tilfeller vil sakens sensitive sider også kunne medføre at justisministeren bør gi samtykke. I Treholt-saken var det justisministeren, ikke overordnet påtalemyndighet, som ga POT samtykke til å rette en henvendelse om assistanse fra FBI mens Treholt tjenestegjorde ved FN-delegasjonen i New York.

Utvalget konkluderer med at POTs informasjonsplikt overfor Justisdepartementet ikke bør beskjæres av hensyn til påtalemyndighetens uavhengige/selvstendige stilling. De beste grunner taler for at POT også i fremtiden bør ha rett og plikt til å informere om alle viktige saker innenfor sine arbeidsfelter.

13.6 Overordnet påtalemyndighets rolle

Innenfor påtaleområdet har Justisdepartementet kun budsjettansvar, ansvar for å fremme lovendringer der det er behov for dette og ansvar for den administrative tilrettelegging av arbeidet og samarbeidet mellom tjenestemenn av ulike kategorier. 11 Enkelte gråsoner kan imidlertid tenkes, eksempelvis er det et spørsmål om det er Justisdepartementet eller overordnet påtalemyndighet som har myndighet til å instruere POT om ned- eller avgradering av straffesaksdokumenter.

Overordnet påtalemyndighets styringsfunksjoner i forhold til POT har i etterkrigstiden vært mindre fokusert. Det er illustrerende at riksadvokatens og statsadvokatenes rolle og ansvar ikke er nevnt i beskrivelsen av kontrollen med og ansvaret for POT i St meld nr 39 (1992-93) ss 38 flg – i motsetning til justisministerens, Kontrollutvalgets, domstolenes og Stortingets rolle.

Riksadvokaten og statsadvokatene har en alminnelig inspeksjonsrett i forhold til POT, og fra statsadvokathold benyttes denne muligheten til å styre POTs etterforskings- og påtalemessige arbeid i noen utstrekning. Riksadvokatembedet har ikke påtatt seg en lignende styrende rolle i enkeltsaker. Dette begrunnes slik i riksadvokatens gjennomgåelse s 14, i tilknytning til omtalen av embetets rolle i strafferettspleien generelt:

«Embetet har tradisjonelt inntatt en minst mulig ’operativ’ rolle. Dette har særlig sin bakgrunn i riksadvokatens klagesaksbehadling. Et aktivt engasjement i den løpende behandling av enkeltsaker som hører under underordnet påtalemyndighet kan reise spørsmål om riksadvokatens habilitet ved en senere klagesaksbehandling. Også embetets bemanning tilsier at riksadvokatens rolle vanligvis må være tilbaketrukket.»

Denne tilbaketrukkede rolle medfører imidlertid ingen innskrenkning i riksadvokatens overordnede ansvar for å påse at underordnet påtalemyndighets virksomhet skjer i samsvar med gjeldende bestemmelser og retningslinjer og under utøvelse av et forsvarlig skjønn.

Riksadvokaten har i hele etterkrigstiden hatt lite med POT å gjøre. Tjenesten ble oppfattet å ha nærmere kontakt mot Justisdepartementet. Riksadvokatembedets engasjement i POT-saker har vært begrenset til deltakelse i noen konkrete saker, f eks saken om ulovlig teknologioverføring fra Kongsberg Våpenfabrikk på 1980-tallet. Embetet ble av og til forhåndsorientert om saker. Bl a ble daværende riksadvokat Magnar Flornes orientert i forkant av pågripelsen av Treholt. Embetet ble videre regelmessig invitert til landskonferansene og lignende arrangementer, og deltok i varierende grad.

Det beskjedne engasjementet i POT-saker skyldes antagelig flere forhold. Dels beror det på tradisjon. Dels kan det ha sammenheng med tjenestens natur og et ønske om ikke å bli beskyldt for unødvendig å kreve innsyn i graderte opplysninger (et slags need to know-prinsipp). Og dels kan det bero på respekt for tjenestens dialog med Justisdepartementet. Det var dessuten ikke noen konkret foranledning til å forandre situasjonen, all den tid alle syntes å være fornøyd med status quo.

På 1990-tallet ønsket riksadvokaten i noe større grad å aktivisere statsadvokatene i forhold til POTs virksomhet. Dette kom bl a til uttrykk i rundskrivet 13 november 1995, hvilket også ble fulgt opp i praksis. POT var selv positivt innstilt til ordningen. Overordnet påtalemyndighet er i dag mer detaljorientert om POTs virksomhet, og deltar bl a fast på regionmøter og den årlige landskonferansen. Iht rundskrivet fra 1995 skal pågripelser såvidt mulig forelegges for overordnet påtalemyndighet på forhånd. På den annen side skal statsadvokatene ikke være frontfigurer i den løpende etterforsking. Dette gjelder for politiet i sin alminnelighet, selv om statsadvokatene i enkelte saker utenfor POTs område har et mer operativt ansvar i enkeltsaker. 12

Om POTs generelle informasjonsplikt til overordnet påtalemyndighet bestemmer påtaleinstruksen § 7-2 første ledd første punktum: Politiet skal underrette statsadvokaten eller riksadvokaten når det får kjennskap til at det er begått særlig alvorlige forbrytelser i distriktet eller når det ellers er begått straffbare forhold som vekker stor oppsikt. Førstestatsadvokatene med påtalansvar i POT-saker vil normalt bli underrettet om særlig viktige saker. Dette vil som regel gjelde saker hvor påtalespørsmålet hører under overordnet påtalemyndighet, og saker av stor allmenn interesse (hvis de blir kjent). Den noe flytende grensen mellom forebyggende virksomhet og etterforsking, se kap 10.3, vil nok kunne medføre at underretning også gis om viktige forebyggende undersøkelser hvor det fremstår som sannsynlig at etterforskingsordre vil bli gitt.

Selv om statsadvokatene fremdeles bør ha en noe tilbaketrukket rolle, bør de etter utvalgets syn utvise et noe større engasjement i POT-saker enn tidligere, bl a når det gjelder metodespørsmål. Riksadvokatens rundskriv fra 1995 er modent for revisjon. Rundskrivets ordning innebærer at det på landsbasis er for få personer (12-15 personer i dag) som har påtalekompetanse i POT-saker. Det er behov for en tilnærming mellom påtaleordningen i POT og situasjonen i det ordinære politi. Dette gjelder også internt i POT. Se kap 10.5. Et mindretall i utvalget, medlemmet Bae, viser til sine merknader og forslag i kap 10.4.4.4. Foranstående drøftelse er derfor av mindre interesse for dette medlemmet.

Utvalget er av den oppfatning at riksadvokaten i noe større grad bør trekkes inn i arbeidet med tjenestens overordnede styringsdokumenter. På den annen side bør riksadvokaten ikke trekkes direkte inn i arbeidet med trusselvurderingene. Derimot vil det være naturlig at riksadvokaten (og statsadvokatene) er med i diskusjonen om hva trusselvurderingene bør føre til av prioriteringer, kfr overordnet påtalemyndighets prioriteringsrett i påtaleinstruksen § 7-5 tredje ledd.

13.7 Koordinering mellom justisdepartementet og overordnet påtalemyndighet

Innledningsvis i dette kapittel er omtalt at det i enkelte tilfeller vil foreligge saker og spørsmål som ligger i grenseland mellom Justisdepartementets og overordnet påtalemyndighets ansvar. Det kan også vises til kap 10.3.3 om to spor-problematikken. Det kan derfor være grunn til å vurdere behovet for formaliserte koordineringsordninger i saker som krever samordning og helhetlig styring.

Overlappende ansvarsområder ( gråsoner) må i seg selv anses uheldig, men i praksis representerer forholdet neppe noe alvorlig styringsproblem. Om dette uttalte departementet i Ot prp nr 22 (1994-95) s 28 bl a følgende:

«Departementet mener denne gråsone verken fordrer eller egner seg for noen mer detaljert grensedragning i loven. Forutsatt at det er et godt samarbeid mellom de to institusjoner, ser en heller ikke en slik gråsone som noen svakhet. Departementet og riksadvokaten har i dag et godt utviklet samarbeid. Det holdes jevnlige fellesmøter, og statsadvokater deltar sammen med departementet i inspeksjoner av politikamrene.»

Stortinget sluttet seg til disse synspunkter. 13

Riksadvokaten har også vært inne på det samme spørsmålet, jf riksadvokatens gjennomgåelse s 18 hvor han bl a uttalte følgende:

«I praksis kan det oppstå tvil om hvor en konkret virksomhet skal plasseres. Det har derfor relativt hyppig vært behov for avklaring av kompetanse- og ansvarsforholdene mellom riksadvokaten og Justisdepartementet. Slik avklaring har skjedd både skriftlig og mer uformelt i møter eller pr telefon. I praksis har man stort sett kunnet enes om ansvarsforholdene.»

Som for politiet ellers, må POT forholde seg både til de direktiver som Justisdepartementet og overordnet påtalemyndighet gir. I de tilfeller hvor direktivenes innhold er koordinert eller for øvrig samsvarer med hverandre, er dette uproblematisk. Direktiver med til dels motstridende innhold kan imidlertid tenkes å forekomme. Det er derfor viktig å sørge for rutiner som sikrer et best mulig samspill mellom Justisdepartementet og riksadvokaten både når det gjelder å avklare i enkeltsaker hvem som har ansvar for hva, og så langt mulig å sørge for at retningslinjer og direktiver for POTs kriminalitetsbekjempelse munner ut i sammenfallende prioriteringer.

I utgangspunktet er det imidlertid neppe behov for større koordinering av Justisdepartementets og overordnets påtalemyndighets engasjement enn det man i dag har mellom departement og påtalemyndighet generelt. Det synes ikke hensiktsmessig å etablere særordninger for POT. Økt bevissthet og skriftlighet hos POT omkring de undersøkelser som foretas, jf kap 15.5.1, vil dessuten bidra til å klargjøre hva slags virksomhet som til enhver tid drives. Dette bør kunne gjøre det enklere for så vel departementet som riksadvokaten å definere sitt eget ansvar.

Utvalget ser på denne bakgrunn ikke grunn til å foreslå formelle endringer vedrørende kontakten mellom Justisdepartementet og påtalemyndigheten.

Etter at ansvaret i konkrete saker er avklart, bør den myndighet som ikke har ansvaret, vise tilbakeholdenhet med å engasjere seg.

13.8 Særlig om politisk behandling av trusselvurderinger og oppgaveprioriteringer

En sentral utfordring for POT i tiden fremover vil være å innrette virksomheten i tråd med jevnlig oppdaterte trusselvurderinger. Trusselvurderingene bør være styrende for samtlige av tjenestens fagområder, ikke bare på kontraetterretnings- og kontraterrorområdet.

Et flertall i kontroll- og konstitusjonskomiteen sluttet seg i forbindelse med behandlingen av Innst S nr 240 (1996-97) til Lundkommisjonens vurdering av at den kartleggingsvirksomhet som ble trukket opp i rundskriv nr 3/1988, var instruksstridig. Flertallet uttalte videre: 14

« Flertallet mener at den virksomhet som det ble lagt opp til i rundskriv 3/1988 illustrerer at overvåkingstjenesten må ha ansvar for til enhver tid å innrette sin virksomhet i tråd med jevnlige sikkerhetsvurderinger, og dette må også gjelde den del av virksomheten som er begrenset til registrering med sikte på senere personkontroll.»

Lundkommisjonen s 300 uttalte at det generelt bør kreves at overvåking eller kartlegging som utelukkende er basert på mistanke om at en politisk organisasjon er eller kan blir engasjert i ulovlige aktiviteter, har grunnlag i jevnlige sikkerhetsmessige vurderinger.

OVS har siden 1992/93 utarbeidet et såkalt strategidokument eller prioriteringsskriv, samt utarbeidet virksomhetsplaner; begge deler som en oppfølging av de styringsprinsipper som ble nedfelt i St meld nr 39 (1992-93). Strategidokumentet, som er relativt detaljert, angir trusselvurderinger og trekker opp retningslinjer for hvordan POT skal prioritere sine ressurser i det kommende året. Dokumentet, som har avløst de tidligere rundskriv, forelegges nå før utsendelse for Justisdepartementet for gjennomgåelse og eventuelle merknader, jf kap 13.4. Dokumentet forelegges statsråden. Justisdepartementet har hittil ikke hatt merknader av betydning. Tidligere har dette skyldtes at Justisdepartementet ikke har hatt tilstrekkelig kompetanse til å overprøve OVS’ prioriteringer og trusselvurderinger. Justisdepartementet har stort sett bygget på de hovedprioriteringer som ble trukket opp gjennom Stortingets behandling av St meld nr 39 (1992-93). Det har imidlertid medført at strategidokumentene i praksis mer har fremstått som informasjon til departementet, selv om det har også vært elementer av styring i departementets behandling av dokumentene.

Det har dermed i betydelig grad vært opp til overvåkingssjefen selv å prioritere oppgavene innenfor gjeldende instruks og budsjettrammer. Justisdepartementet har imidlertid i noen grad medvirket i prioriteringsprosessen. Om dette siteres fra St meld nr 39 (1992-93) s 23:

«Justisdepartementet vil (...) peke på at departementet ikke finner det riktig å fastlegge en fast prioriteringsrekkefølge mellom overvåkingstjenestens oppgaver. Med de ressurser som er til disposisjon, innenfor de rammer som er gitt i lover og instrukser og de overordnede målsettinger som er fastsatt, bør det i første rekke være overvåkingssjefens ansvar å prioritere oppgavene i samsvar med samfunnsutviklingen og det internasjonale trusselbildet. Overvåkingssjefen må utarbeide virksomhetsplaner, der prioriteringer, mål og virkemidler fremgår. Virksomhetsplanen må forelegges for departementet. Justisdepartementet vil da ha mulighet til å føre kontroll med å gi viktige signaler om hvilke områder som bør prioriteres.»

Hvem som fastsetter tjenestens prioriteringer, er av stor betydning. Ulike hensyn gjør seg gjeldende. I én relasjon er det behov for at prioriteringene foretas på mest mulig overordnet nivå, for å sikre en enhetlig strategi og politisk styring av virksomheten. På den annen side bør de mer detaljerte prioriteringene foretas på lavest mulig nivå, eller i hvert fall på det nivå hvor den beste fagkompetansen befinner seg og som best vet hvor skoen trykker.

Utvalget har ikke hatt tilgang til informasjon som med sikkerhet kan si i hvilken utstrekning spørsmål vedrørende POT, herunder eventuelle spørsmål som krever koordinering fordi flere departementer er involvert, er blitt eller blir behandlet på regjeringsnivå. Utvalget antar imidlertid at dette i så fall har skjedd/skjer i meget begrenset utstrekning. Det utarbeides f eks ikke regjeringsnotater om de årlige strategidokumenter.

Etter utvalgets vurdering er det ikke tilstrekkelig at Justisdepartementet gir signaler, jf sitatet foran, på dette viktige feltet. Trusselvurderingene vil være styrende for organiseringen av tjenesten, hvilke fullmakter og oppgaver den skal ha, prioriteringen oppgavene imellom, osv. Det vil også gi legitimitet til POTs generelle disposisjoner og innretningen av overvåkingsvirksomheten, om det på politisk nivå tas et større ansvar for å gi oppdrag til tjenesten gjennom å fastsette overordnede rammebetingelser og prioriteringer.

Utvalget understreker nødvendigheten av en koordinert styring på høyt nivå. Trusselvurderingene (strategidokumentet) og den overordnede prioritering av tjenestens innsatsområder bør behandles med jevne mellomrom, f eks årlig, på høyt politisk nivå. Utvalget har kommet til at dette bør behandles på regjeringsnivå, fortrinnvis av regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU). En rekke saker som i dag behandles på regjeringsnivå, må anses å være er av mindre viktighet enn å ta stilling til de generelle trusselvurderinger som landets utøvende sikkerhetsmyndigheter skal legge til grunn i arbeidet med å beskytte landet. Det er derfor rimelig at de overordnede trusselvurderinger regelmessig behandles på regjeringsnivå.

Etter utvalgets vurdering vil det videre være viktig at overvåkingssjefen, på bakgrunn av de oppdrag og prioriteringer som gis tjenesten etter at disse har vært behandlet på regjeringsnivå, forestår resultatrapportering tilbake til justisministeren om årets aktiviteter og oppfølgingen av de overordnede styringsdokumenter. Tilbakerapporteringen vil naturligvis også ha betydning for kommende behandling av trusselvurderingene. POTs årlige resultatrapport bør også behandles på regjeringsnivå (RSU).

Det er etter utvalgets mening viktig å gi trusselvurderingene en formell og institusjonell form, som i utgangspunktet også favner videre enn regjeringsapparatet for å få en viss samfunnsmessig bredde inn i vurderingene, jf også kap 7.10. Det bør tilstrebes et system for utarbeidelse av overordnede trusselvurderinger som tillater og stimulerer til at motforestillinger får slippe til.

Justisdepartementet vil måtte koordinere utarbeidelsen forut for regjeringsbehandling. Departementet må sørge for god samordning i denne prosessen med bl a Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet, for å ivareta felles kunnskap. Som fagorgan vil POT åpenbart fortsatt spille en betydelig rolle i utformingen av trusselvurderingene på de ulike områder.

Koordinerings- og rådgivningsutvalget for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenesten bør tillegges bestemte funksjoner i forberedelsesprosessen. Koordinerings- og rådgivningsutvalget bør utvides med direktøren for Direktoratet for sivilt beredskap og administrerende direktør for Forsvarets forskningsinstututt når det opptrer i denne funksjon. Disse institusjonene har kompetanse som det er viktig å benytte ved utarbeidelsen av trusselvurderingene. Dette koordineringsleddet bør i større grad tillegges oppgaver mht å se trusselanalyser o.l. i sammenheng med utenrikspolitikk.

Trusselvurderingene bør også i noen grad kunne kvalitetssikres gjennom bidrag fra eksterne fagmiljøer (f eks gjennom å etablere et slags høringsinstitutt e l blant kompetente forskningmiljøer, kommisjonere forskningsanalyser, arrangere presseseminarer osv). Så langt mulig bør ulike fagmiljøer og interessegrupper kunne delta. Verdien av slike eksterne innspill vil naturligvis variere. Når det gjelder vurderinger av etterretningstrusselen, er det f eks grunn til å anta at sivile forskningsmiljøer e.a. vil ha mindre å tilføre.

Den mer praktiske fremgansmåte for forberedelsen til regjeringsbeslutning kan eksempelvis være slik:

• POT utarbeider sitt innspill til trusselvurdering og prioritering.

• Justisdepartementet trekker på tidligere initierte forsknings- og utredningsoppdrag og – analyser for spesielle kategorier trusler.

• Justisdepartementet trekker på kompetanse utenfor regjeringsapparatet, hvor det i form av seminarer e.l. drøftes spesielle trussel- eller sikkerhetsspørsmål.

• Et utvidet Koordinerings- og rådgivningsutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenesten gir sitt innspill til trusselvurdering og prioritering.

• En spesielt oppnevnt gruppe i Justisdepartementet, på ekspedisjonssjefsnivå, sammenfatter innspill og forbereder justisministerens notat til RSU om prioritering av oppgavene.

Gjennom en slik prosess oppnås både at prioriteringsdirektiver gis høy politisk legitimitet, og at det skjer en politisk samordning mellom de viktigste departement i sikkerhetssammenheng. Ved å bringe inn eksterne miljøer i forberedelsen, kan viktige problemstillinger også bli fokusert offentlig.

Innenfor rammen av prioriteringsdirektivene bør overvåkingssjefen være ansvarlig for den mer detaljerte prioritering av innsatsen. Dette vil være et løpende planleggingsansvar og bero på en faglig vurdering. Overvåkingssjefen må også ha adgang til i faglig begrunnede tilfeller å fravike det overordnede prioriteringsdirektivet. Justisdepartementet bør i så fall snarest underrettes, og kan eventuelt gripe inn dersom avviksprioriteringen ikke anses påkrevet eller hensiktsmessig. Viktige problemstillinger bør da også forelegges og drøftes på regjeringsnivå.

For ordens skyld understreker utvalget at forannevnte forslag ikke er ment å gjøre noen forandringer i riksadvokatens rett til å gi retningslinjer om prioritering og gjennomføring av etterforskingsinnsatsen innenfor de overordnede rammer som er fastsatt av politiske myndigheter.

13.9 Interne styrings- og kontrollrutiner mv

POTs internkontroll er styrket, særlig gjennom opprettelsen av et eget operasjonssikkerhetsutvalg i OVS, som bl a skal vurdere om arbeidsmetoder, etterforskingsskritt og andre tiltak ligger innenfor gjeldende lover, instrukser mv, samt vurdere behovet for de ulike operasjoner. 15

Internt i tjenesten vil det være nødvendig å fastsette klare stillingsinstrukser, som bl a utvetydig slår fast hvem som kan fatte viktige beslutninger, f eks at observasjonssak skal opprettes. Lundkommisjonen s 147 uttalte dessuten at det forhold at det ikke har vært skrevne retningslinjer eller instrukser som nærmere klarla beslutningsnivået for registrering av nye opplysninger på sak eller opprettelse av sak, kan ha skapt en viss ansvarsuklarhet. I forhold til de mer detaljerte beslutninger om hvilke grupperinger det skal følges med på, uttalte Lundkommisjonen s 69:

«Hensett til oppgavens karakter er det av betydning at virksomheten – innenfor rammen av instruksene – skjer etter retningslinjer og i henhold til beslutninger som er undergitt en betryggende intern saksbehandling. Det gjelder bl a hva slags virksomhet det til enhver tid er aktuelt å følge med eller være oppmerksom på og ikke minst på hvilket nivå innenfor tjenesten slike beslutninger skal treffes.»

Videre bør det vektlegges å videreutvikle vanlige internkontrollprinsipper, som bl a sikrer at ledelsen er informert om hva som generelt skjer i organisasjonen.

Need to know-prinsippet (prinsippet om at gradert informasjon ikke skal spres utenfor rammen av de personer som har tjenestlig behov for å ha kjennskap til informasjonen) gjør at det er viktig at generell informasjon formidles til samtlige tjenestemenn. Konkrete saker diskuteres sjelden utenfor rekken av de som har tjenestlig behov for informasjonen. Generelle korrektiver og erfaringer som kan utledes av slike drøftelser, vil derfor vanskelig spres til en større gruppe personer i tjenesten.

Need to know-prinsippet gjelder horisontalt innad i POT. Lundkommisjonens rapport tyder også på at prinsippet i noen grad har vært praktisert vertikalt. Utvalget stiller seg skeptisk til at informasjon skjermes oppover i linjen. Overordnet sjef har som regel pr definisjon tjenestlig behov for aktuelle opplysninger.

13.10 Særlig om kontrollordningene

Lundkommisjonen har hevdet at verken den rettslige eller politiske kontrollen 16 med POTs virksomhet har vært tilfredsstillende i etterkrigstiden.

EOS-utvalget er det viktigste eksterne kontrollorgan utenfor den alminnelige kontrolladgang som ligger i linjen mellom overordnet og underordnet myndighet. Utvalget understreker at det er en viktig oppgave for EOS-utvalget også å kontrollere at det ikke foregår overvåkingsvirksomhet under styring av eller på oppdrag fra andre offentlige instanser. 17

POT er dessuten underlagt enkelte generelle kontrollmekanismer, bl a fra Riksrevisjonens side og fra Ombudsmannen for Stortinget (sivilombudsmannen). 18 Datatilsynet spiller en beskjeden rolle i forhold til kontroll med POTs registre og registreringsvirksomhet, jf kap 15.3.4 og 15.3.6.

Det er etter utvalgets syn viktig at Justisdepartementet ikke nedprioriterer utvikling og praktisering av egne kontrollrutiner. Utvalget vil derfor understreke nødvendigheten av at Justisdepartementet vedlikeholder gode kontrollrutiner uavhengig av EOS-utvalgets kontroll, og registrerer at Justisdepartementet i de senere par år har truffet flere tiltak i denne retning, se kap 13.4. Etter utvalgets syn bør også riksadvokaten føre større kontroll med POTs etterforskingsvirksomhet enn tilfellet har vært til nå.

Overvåkingssjefen har også ansvar for å gjennomføre intern kontroll. Overvåkingssjefen må gjennom interne kontrollrutiner tilrettelegge for tiltak som også letter den eksterne kontrollen. Etablering av gode dokument- og arkivrutiner i POT har bl a stor betydning for kontrollutøvelsen, se kap 15.

Stortingsflertallet har forutsatt, jf kap 3.5, at dette utvalget generelt vurderer rutiner for informasjon og kommunikasjon overfor EOS-utvalget. Utvalget vil i denne forbindelse først og fremst påpeke at når EOS-utvalget tar opp saker med POT eller Justisdepartementet, må det raskt avklares hvilke instanser som har ansvar for hva. Om nødvendig må en slik avklaring skje gjennom løpende dialog mellom Justisdepartementet og overordnet påtalemyndighet.

Riksadvokaten tok i brev 29 april 1997 til Justisdepartementet opp enkelte uklare aspekter knyttet til at POT står under kontroll av flere ulike instanser, avhengig av om tjenestens virksomhet i det enkelte tilfelle må anses som etterforsking eller ikke. Riksadvokaten anbefalte at utvalget så nærmere på dette. Fra riksadvokatens vurderinger siteres:

«EOS-utvalgets kontrolloppgaver fritar ikke – slik riksadvokaten ser det – verken Justisdepartementet eller overordnet påtalemyndighet for deres kontrollansvar, og selvsagt ikke for det overordnede ansvaret for virksomheten.

Det er ikke uproblematisk at flere organer har overlappende kontrollansvar. Særlige komplikasjoner oppstår i forholdet til påtalemyndigheten fordi EOS-utvalget er oppnevnt av, og rapporterer til, Stortinget.

Dersom EOS-utvalget i melding til Stortinget påpeker kritikkverdig behandling av en enkeltsak, og Stortinget slutter seg til kritikken, antas det at Stortinget er henvist til å ta dette opp med tjenestens overordnede. Direkte inngripen fra Stortinget overfor et forvaltningsorgan, f eks ved at det gis instruks i en enkeltsak, er ukjent i vår statsskikk. (En annen sak er at en enkeltsak kan utløse ny lovgivning). I forhold til den del av tjenestens virksomhet som ikke er etterforsking, vil det således trolig være naturlig å ta kritikken opp med justisministeren eller regjeringen, som eventuelt kan holdes politisk, og endog konstitusjonelt, ansvarlig.

Påpekes det derimot kritikkverdige forhold innenfor en virksomhet som må karakteriseres som etterforsking, kan justisministeren ikke holdes ansvarlig. Her ligger ansvaret under påtalemyndigheten, hvis uavhengighet det synes å være bred enighet om. I hvilken grad Stortinget, eller en stortingskomité, på denne bakgrunn vil være tilbakeholden med å vurdere kritikk rettet mot påtalemyndigheten gjenstår å se. Skulle den situasjon oppstå at Stortinget slutter seg til den kritikk fra EOS-utvalget rettet mot den påtalemessige del av overvåkingstjenestens virksomhet i en eller flere enkeltsaker, vil det selvsagt foranledige nøye undersøkelser og overveielser fra riksadvokatens side. Men avgjørende vil det ikke være dersom riksadvokaten f eks kommer til at etterforsking bør fortsette uansett Stortingets standpunkt. I et slikt tilfelle antas det at Stortinget – for å sette sin vilje gjennom – måtte anmode regjeringen om å bruke adgangen til å styre påtalemyndigheten gjennom kongelig resolusjon, og eventuelt følge opp med parlamentariske virkemidler dersom dette ikke skjedde.

Etter riksadvokatens syn bør utvalget overveie om det er hensiktsmessig med en kontrollordning som kan berøre forholdet mellom påtalemyndigheten og politiske organer på en uheldig måte.»

Uklarheter har også gjort seg gjeldende ifm tidligere kontroll av tjenesten. Skaugekommisjonen s 40 uttalte følgende om dette i tilknytning til det tidligere kontrollutvalgets beføyelser:

«Påtale- og politifunksjonene glir over i hverandre. I virksomheten til regjeringens kontrollutvalg har det medført at det både føres materiell og formell kontroll med O-tjenestens påtalefunksjoner uten at det har oppstått noen kompetansekonflikt med Riksadvokaten. Regjeringens kontrollutvalg, iallefall det nå sittende, anser det som en hovedoppgave å kontrollere at det ikke iverksettes overvåking på utilstrekkelig grunnlag og at det ikke nyttes mer inngripende midler enn nødvendig (forholdsmessighetsprinsippet). Slike vurderinger av bruken av straffeprosessuelle midler kan utvalget ikke foreta uten å bevege seg inn på Riksadvokatens ansvarsområde. I og med at Kontrollutvalgets virksomhet ikke er lovhjemlet, er den formelle adgangen til å gjøre det diskutabel.»

EOS-utvalget har et annet kontrollområde og andre fullmakter, hjemlet i lov. EOS-utvalgets kontroll omfatter imidlertid ikke den overordnede påtalemyndighet, jf EOS-kontrolloven § 1 annet ledd. Avgrensningen begrunnes slik av Skaugekommisjonen s 40:

«Selv om også påtalemyndigheten kan kontrolleres av sivilombudsmannen, ville det være et markant brudd med norske tradisjoner om et politisk oppnevnt kontrollorgan ble gitt myndighet til å føre kontroll med den overordnede påtalemyndighet. En kontroll med den underordnede påtalemyndighet kan lettere aksepteres, men er også betenkelig fordi den griper inn i den overordnede påtalemyndighets kontrollansvar og styringsmyndighet. Likevel føres det kontroll med telefonavlytting i narkotikasaker, jfr strpl § 216 h.»

Å vurdere eksterne kontrollordninger generelt faller på siden av utvalgets mandat. En evaluering av kontrollordningen bør uansett først skje når denne har virket en tid. Det synes for tidlig å foreta en slik gjennomgåelse kort tid etter at EOS-utvalget har begynt sin virksomhet.

Derimot har utvalget funnet det påkrevet å vurdere det særlige spørsmålet om EOS-utvalgets kontroll bør utvides til også å omfatte overordnet påtalemyndighets befatning med overvåkingssaker.

Et flertall i utvalget, utvalgets leder og medlemmene Bae, Balsvik, Lodgaard og Olafsen, finner begrunnelsen for begrensningen i EOS-kontrolloven lite overbevisende. Flertallet ser ikke prinsipielle innvendinger mot at EOS-utvalgets myndighet utvides til å omfatte påtalemyndigheten i sin helhet, innenfor de rammer som EOS-kontrolloven ellers oppstiller. De begrensninger som gjør seg gjeldende i forhold til prinsippet om påtalemyndighetens uavhengighet, ligger utelukkende i at Stortinget ikke kan ansvarliggjøre statsråden for forhold som hører under påtalemyndighetens ansvar. Stortinget vil derimot ha full mulighet til å benytte eventuell kritikk rettet mot overordnet påtalemyndighet fra EOS-utvalget som grunnlag for å uttale seg om de generelle lovregler og andre alminnelige eller spesielle prinsipper som bør gjelde på dette området, og kan eventuelt be regjeringen å fremme forslag til regelendringer mv. Prinsipielt er dette ikke annerledes i forhold til dagens situasjon, hvorunder EOS-utvalget kontrollerer POT også når det gjelder tjenestens påtalefunksjoner og øvrige disposisjoner og opptreden i straffesaker. I realiteten kontrolleres allerede i dag overordnet påtalemyndighet, men mer indirekte. Kontrollen retter seg mot POTs tjenestehandlinger, men EOS-utvalget står fritt til å kritisere disse uavhengig av hvorvidt handlingene er initiert av tjenesten selv eller etter pålegg fra eller samtykke av overordnet påtalemyndighet.

At telefonkontrollutvalget i dag kontrollerer også overordnet påtalemyndighets befatning med telefonkontroll i narkotikasaker (straffeprosessloven § 216 h), taler etter flertallets syn ytterligere for at en utvidelse av EOS-utvalgets kompetanse ikke vil bryte med noen statsrettslige prinsipper. Det bør i denne sammenheng tillegges vekt at EOS-utvalget ikke er et rent parlamentarisk kontrollutvalg, men et parlamentarisk oppnevnt kontrollutvalg. Det kan for øvrig påpekes at påtalemyndigheten kan kontrolleres av sivilombudsmannen.

Flertallet vektlegger også at EOS-utvalget vil ha behov for å skaffe seg et helhetlig bilde av de enkelte saker. Dette vil kunne vanskeliggjøres om sentrale aktører i saken ikke omfattes av kontrollen. Det kan bl a tenkes å forekomme tilfeller hvor overordnet påtalemyndighet besitter opplysninger som ikke er registrert i POT. Videre vil vurderinger som er gjort, ikke alltid materialisere seg skriftlig. At EOS-utvalget i større grad får oversikt over alle aspekter ved en sak, kan forhindre kritikk og uttalelser som bygger på et ufullstendig opplysningsgrunnlag.

En særlig ulempe ved dagens ordning er at overordnet påtalemyndighets engasjement i POT-saker kan bli skadelidende, fordi en kan komme i den situasjon at denne vil være forsiktig med å gå for langt i styringen av POT-saker fordi en ellers vil omgå EOS-utvalgets kontrollvirksomhet. En situasjon som absolutt må unngås, er at det reises spørsmål om statsadvokatens eller riksadvokatens engasjement/inngripen under etterforsking i en bestemt sak har skjedd for å hindre kontroll fra EOS-utvalget. Det samme gjelder i forhold til spørsmål om en sak er blitt karakterisert som etterforsking for å hindre kontroll gjennom overordnet påtalemyndighets inngripen. Flertallet legger også vekt på at utvalget foreslår at overordnet påtalemyndighet i større grad skal engasjere seg i etterforskingssaker. Også av denne grunn bør EOS-utvalgets kontrollområde utvides. I motsatt fall vil kontrollmulighetene svekkes proporsjonalt med et økende engasjement fra statsadvokatenes side.

Flertallet kan etter dette ikke se noe til hinder for å utvide EOS-utvalgets kontrollområde til også å omfatte overordnet påtalemyndighets befatning med POT-saker, og mener at de beste grunner taler for dette. Flertallet foreslår derfor at EOS-kontrolloven § 1 annet ledd oppheves.

Flertallet understreker at dette ikke vil innebære at hele påtalevirksomheten vil bli underlagt EOS-utvalgets kontroll. EOS-utvalgets kontroll er i prinsippet etterfølgende, og begrenses av kontrollens formål. Utvalget legger blant annet til grunn at det vil falle utenfor EOS-kontrollovens formål at EOS-utvalget ikke skal kontrollere tiltalebeslutninger og lignende påtalemessige avgjørelser som faller innenfor domstolskontrollen. Nærmere regler som presiserer dette, bør fastsettes i EOS-instruksen, slik at EOS-utvalgets kontroll ikke griper inn på områder hvor dette kan være uheldig i forhold til påtalemyndighetens uavhengige stilling. Derimot vil det være god grunn for EOS-utvalget å kontrollere overordnet påtalemyndighets beslutninger om iverksettelse av etterforsking, bruk om tvangsmidler (særlig telefonkontroll), spaning i etterforskingssaker, overordnet påtalemyndighets registreringspraksis, osv, i den utstrekning en ville ha kontrollert det samme om beslutningene ble truffet av påtaleansvarlig i POT. Flertallet bemerker også at EOS-utvalget vil ha en særlig foranledning til å kontrollere eventuelle generelle retningslinjer o.l. i POT-saker som gis av overordnet påtalemyndighet, samt vurdere forbedringer i administrative og organisatoriske ordninger og rutiner når det kan tjene til å lette kontrollen eller verne mot at det utøves urett, se EOS-instruksen § 7 annet ledd annet punktum.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Mo, Andenæs og Øie, ser at den ordning flertallet foreslår kan øke tilliten til den samlede overvåkingstjeneste.

Imidlertid vil en slik kontroll av overordnet påtalemyndighet innebære et markant brudd med prinsippet om en uavhengig påtalemyndighet. En slik kontrollordning som flertallet går inn for, kan vanskelig forenes med prinsippet i straffeprosessloven § 56 annet ledd, der det heter at Bare Kongen i statsråd kan utferdige alminnelige regler og gi bindende pålegg om utføringen av hans verv.

Disse medlemmer mener m.a.o. at hensynet til en uavhengig påtalemyndighet må tillegges langt større vekt enn flertallet gjør. Som utvalget tidligere har fremhevet, kan etterforskingen i de aktuelle sakene være rettet mot personer i det politiske miljø. Da er det særlig viktig at beslutninger som treffes under etterforskingen, ikke er politisk motivert. Det gjelder ikke minst tiltalebeslutninger og andre påtaleavgjørelser, herunder henleggelser, som treffes av overordnet påtalemyndighet. ( Disse medlemmer kan ikke se at slike avgjørelser faller utenfor en eventuell kontroll, slik flertallet forutsetter). Kritikk i én sak vil ofte påvirke vurderinger i senere saker; det er nettopp det som er meningen med kontrollen. Derfor kan det etter disse medlemmers syn ikke legges avgjørende vekt på at kontrollen er etterfølgende.

Disse medlemmer legger også vekt på at den kritikken som har vært rettet mot overordnet påtalemyndighet, først og fremst går ut på at den har involvert seg for lite i de aktuelle sakene, ikke i måten sakene er behandlet på.

Disse medlemmer finner det i utgangspunktet prinsipielt uheldig at EOS-utvalget i dag har hjemmel for å kontrollere underordnet påtalemyndighet i POT. Dette bidrar til å gjøre ansvarsforholdene uklare. Imidlertid er det som påpekt foran undertiden flytende overganger mellom etterforsking og annen virksomhet, og EOS-utvalgets kontroll ville kunne bli unødig komplisert dersom man til enhver tid måtte ta hensyn til denne sondringen. Disse medlemmer finner derfor ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå at EOS-utvalgets eksisterende kompetanse på dette felt innskrenkes.

Disse medlemmer antar også at EOS-utvalget i praksis vil vise en viss tilbakeholdenhet med å kontrollere etterforskingsvirksomhet, i og med at overordnet påtalemyndighet ligger utenfor EOS-utvalgets kontrollområde. En slik tilbakeholdenhet er ønskelig sett fra disse medlemmers synsvinkel.

På denne bakgrunn går disse medlemmer imot å oppheve EOS-kontrolloven § 1 annet ledd.