12 Bør rammene for POTs virksomhet lovfestes?

12.1 Tidligere uttalelser om behovet for lovregulering

Bortsett fra politiloven § 19 annet ledd om åremålsansettelse av overvåkingssjefen, er ingen av særreglene om POT nedfelt i lov. De er dels fastsatt ved kongelig resolusjon, dels ved instruks fra departementet.

Skaugekommisjonen s 42 anbefalte at arbeidet med en lov om EOS-tjenestene ble iverksatt. Dette ble bl a begrunnet med at lovregulering ville bedre tilliten til tjenestene, skape klarhet om grensene mellom tjenestene og forenkle kontrollen.

I Ot prp nr 83 (1993-94) s 12 uttalte Justisdepartementet at regjeringen vil igangsette arbeidet med sikte på å fremme forslag til lovregulering av de tre tjenestene. En lovregulering av EOS-tjenestene ville etter departementets syn kunne øke tilliten til at virksomheten skjer innenfor klart definerte regler og rammer, særlig på områder som berører enkeltindividers status og rettssikkerhet.

Stortinget fant det unaturlig med en felles lov om EOS-tjenestene. Justiskomiteen uttalte i Innst O nr 11 (1994-95) s 4 at lovregulering av POT i stedet bør kunne innarbeides i politiloven. I Ot prp nr 22 (1994-95) Om lov om politiet (politiloven) s 32 bebudet Justisdepartementet at en ville følge opp Innst O nr 11 (1994-95) og komme tilbake til spørsmålet om lovregulering.

Betydelige deler av de rettslige rammebetingelser som har vært gjeldende for POT i etterkrigstiden, har måttet tåle sterk kritikk fra Lundkommisjonen. Overordnede myndigheter er kritisert for manglende grensesetting gjennom regelverket. Kommisjonen s 588 oppsummerte dette slik:

«Regelverket for overvåkings- og sikkerhetstjenesten virker ikke først og fremst utformet som et redskap for styring av tjenestlig adferd, til dels synes siktepunktet å ha vært hvorledes reglene vil bli mottatt utad. Derfor er politisk ømtålige spørsmål blitt tåkelagt, med den følge at tjenestene ofte føler seg henvist til å finlese uklare og innbyrdes motstridende uttalelser i instruksverk, stortingsdokumenter o l for å finne ut av den rettslige situasjon, undertiden for å finne et hjemmelshalmstrå.»

Og på s 589 uttalte kommisjonen:

«På tross av at denne virksomheten har større betydning for enkeltmenneskers personvern og rettssikkerhet enn svært mye av det som reguleres i lov, har regelverket vært utarbeidet ved en departementsintern og langt mindre grundig behandling enn en lovforberedelse normalt er. Dette bærer regelverket også preg av.»

Kritikken var også delvis rettet mot den gjeldende overvåkingsinstruksen.

12.2 Er det ønskelig å lovregulere tjenestens virksomhet? 1

POTs oppgaver berører viktige samfunnsinteresser. Ved utarbeidelsen av et særskilt regelverk for POT må en bl a foreta avveininger mellom hensynet til rikets sikkerhet og hensynet til personvern og rettssikkerhet. Demokratiske hensyn tilsier at regler av denne art blir fastsatt ved lov, slik at Stortinget får ta stilling til dem.

Det er også mer betryggende om de viktigste reglene om POT reguleres i lov. Lover blir vanligvis forberedt mer grundig enn forskrifter og instrukser. En annen fordel med lovformen er at en da kan forklare det nærmere innhold i ord og uttrykk i forarbeidene. Forarbeidene til en lov er i motsetning til forarbeidene til forskrifter og instrukser offentlige dokumenter som det er relativt enkelt å få tak i.

Får POT regler som er mer grundig forberedt enn dagens regelverk, og som er fastsatt av Stortinget, vil det både kunne føre til at respekten for regelverket øker blant POTs tjenestemenn og til at tilliten til POT styrkes.

Blir reglene nedfelt i lov, vil de også bli lettere tilgjengelige. Dermed vil flere kunne skaffe seg oversikt over reglene. Dette har en egenverdi, samtidig som også en slik faktor kan bidra til å styrke tilliten til POT.

Er det behov for å kunne endre regelverket raskt eller for å gi svært detaljerte regler, kan dette tale mot lovregulering. Slike hensyn gjør seg ikke gjeldende for hovedreglene om POTs virksomhet.

Flere andre land har i de senere år lovfestet regler om sine overvåkingstjenester.

At Etterretningstjenestens og den forebyggende sikkerhetstjenestens virksomhet lovreguleres 2 , kan også tale for at POTs virksomhet og oppgaver bør lovreguleres. Et avgjørende argument er dette imidertid ikke. Som en del av politiet er flere sider ved POTs virksomhet allerede lovregulert, til forskjell fra de tjenester som hører under forsvarsministeren. Behovet for lovregulering må for øvrig avgjøres konkret ut fra de særskilte forhold som gjelder for hver enkelt tjeneste.

Et argument mot lovregulering er at særregler for POT kan gi inntrykk av at POT skiller seg mer fra det alminnelige politi enn tilfellet er. Dette hensynet kan etter utvalgets syn ikke være avgjørende.

Utvalget konkluderer med at sterke grunner taler for å lovfeste viktige sider ved POTs virksomhet.

12.3 Generelt om hva som bør lovreguleres

12.3.1 Innledning

En lovregulering om POT behøver ikke være omfattende. Etter utvalgets syn bør bare de viktigste bestemmelsene stå i loven. Mer utfyllende regler bør fastsettes i forskrifter og instrukser.

12.3.2 Oppgaver

Politiets alminnelige oppgaver følger av politiloven § 2. Oppgavene er her angitt generelt, og dekker også POTs oppgaver slik de er angitt i overvåkingsinstruksen. 3

Siden POT er et særorgan med egne oppgaver, er det likevel behov for å lovregulere nærmere hvilke hovedoppgaver POT skal ha. Dette vil være den sentrale angivelsen av hvilke samfunnsområder tjenesten skal rette sin virksomhet mot. Avgrensningen vil også være avgjørende for når de øvrige lovbestemmelser om POT kommer til anvendelse. Det vil dessuten være av informasjonsverdi å opplyse om POTs oppgaver i det høyeste regelverk for tjenesten.

Sikkerhetsutvalget konkluderte med at det ikke bør innføres straffebestemmelser som direkte knytter straffbarheten til begrepet terrorisme eller lignende begreper, bl a fordi det er vanskelig å finne frem til en entydig og juridisk presis definisjon, se kap 11.2.4.1. Ved spørsmålet om å lovfeste POTs oppgaver for å avgrense dem mot øvrige politienheters ansvar, er hensynet til presisjon ikke like påtrengende. Problemer med å angi oppgavene presist taler derfor ikke mot lovregulering.

Samarbeid mellom ulike offentlige organer egner seg ikke for lovregulering. Utvalget vil derfor ikke foreslå at POTs samarbeid med andre myndigheter lovfestes. Dette bør eventuelt overlates til instrukser. På ett punkt har utvalget imidlertid kommet til at en lovfesting vil være ønskelig, nemlig når det gjelder POTs internasjonale samarbeid. Dette er en så viktig side ved POTs arbeid at det bør fremgå at tjenesten (nærmere bestemt OVS) skal etablere og opprettholde samarbeid med andre lands overvåkings- og sikkerhetstjenester mv. Til sammenligning vises til lov om Etterretningstjenesten, hvor det er lovfestet at E-tjenesten skal etablere og opprettholde etterretningssamarbeid med andre land. 4

12.3.3 Organisasjon

Verken POT eller OVS er nevnt i dagens politilov (med unntak av § 19 annet ledd om beskikkelse av overvåkingssjefen). POT står her i samme stilling som andre særorganer. 5 Dette var et bevisst valg under fremleggelsen av politiloven. Fra Ot prp nr 22 (1994-95) s 9 siteres: 6

«Ved lovrevisjonen har man hatt som siktemål at ikke unødige detaljer om organisatoriske og administrative forhold skal være bundet opp i loven. Loven bør gi tilstrekkelig rom for at ansvarlig politiledelse kan gjennomføre tiltak når det oppstår forhold som gjør det nødvendig og derved sikre en kontinuerlig tilpasning når utviklingen krever det.»

Den løsning som i stedet ble valgt, var at Kongen kan bestemme at det for ett eller flere bestemte politigjøremål skal opprettes egne politiorganer, jf politiloven § 16 annet ledd nr 1.

Etter utvalgets syn bør POTs organisasjon i sin alminnelighet ikke lovreguleres. Bestemmelser i formell lov bør ikke hindre at ansvarlig politiledelse kan gjennomføre organisatoriske endringstiltak når det er behov for det. Det synes imidlertid klart at dersom POTs virksomhet reguleres, bør det også av lov fremgå noe generelt om POTs organisasjon. Etter utvalgets syn vil det være tilstrekkelig å fastslå at POT er et eget politiorgan som ledes gjennom OVS. Nærmere bestemmelser om tjenestens organisasjon og om den interne kompetansefordeling bør fastsettes av Kongen og departementet.

12.3.4 Registrering

Enkelte grunnleggende begrensninger i adgangen til å innhente og registrere personopplysninger bør stå i lov. Det bør også regler om retting, sletting mv.

Utvalgets nærmere vurderinger av hva som bør lovfestes, fremgår av kap 15.

12.4 Særlov eller innarbeidelse i politilovgivningen?

Etter utvalgets syn er det meget som taler for å inkorporere bestemmelsene i eksisterende lovgivning, fremfor å foreslå en særlov om POT.

En samlet regulering i én lov vil lette oversikten over hvilke særregler som gjelder for POT. Men POT må også rette seg etter de generelle lovregler som gjelder for politiet og påtalemyndigheten. Dersom det gis en særlov, vil sammenhengen med resten av lovverket bli svakere. Hensynet til oversiktlighet vil kunne ivaretas ved å samle de viktigste bestemmelsene om POT i et eget informajonshefte e.l.

En særlov for POT vil dessuten ytterligere markere tjenesten som et særpoliti, og de positive aspekter knyttet til POTs nære forbindelse med det ordinære politi vil bli mindre fremtredende. Dette er ikke ønskelig. Selv om det i dag er fastsatt en egen overvåkingsinstruks og lovtekniske valg neppe vil være avgjørende for oppfatningen av POT, vil en særlov i hvert fall ikke lette en alminneliggjøring av tjenesten.

Hensynet til strukturen i lovverket taler også for å innarbeide regler om POT i eksisterende lovverk. Små lover bør generelt unngås, fordi de medvirker til å gjøre lovverket mer uoversiktelig og fragmentarisk.

Slike lovregler om POT som er skissert i kap 12.3, er det vanskelig å tenke seg innarbeidet i andre lover enn i politiloven og strafferegistreringsloven.

Regler om POTs oppgaver og organisasjon passer best i politiloven. Særbestemmelser om POT i politiloven vil riktignok i noen grad bryte med denne lovens systematikk og oppbygning, siden den er en generell lov for all politivirksomhet i riket. Særreguleringen kan imidlertid forsvares fordi tjenesten er det eneste særorgan med selvstendige ansvarsområder som delvis ekskluderer andre politienheters oppgaver, mens de øvrige av politiets særorganer stort sett er etablert for å supplere/bistå politidistriktene. Dessuten er overvåkingssjefen allerede nevnt i politiloven, og øvrige regler vil også rettsteknisk kunne innpasses i politiloven uten store problemer.

Bestemmelser om registrering hører mest naturlig hjemme i strafferegistreringsloven. Riktignok vil en tilføyelse av disse reglene i noen grad bryte med lovens utgangspunkt om at den kun regulerer registre til bruk i straffesaksbehandlingen, ikke andre typer registre (forvaltningsregistre). På den annen side har strafferegistreringsloven allerede i dag en henvisning til politiets arbeidsregistre. Bestemmelser om POT vil dessuten kunne innarbeides i et eget kapittel i loven uten særlige rettstekniske problemer.

Utvalget konkluderer med at lovbestemmelser om POT bør innarbeides i den eksisterende politilovgivningen – nærmere bestemt i politiloven og i strafferegistreringsloven.