20 Oversikt over strategier nyttet i andre land

20.1 Grunntanke for strategibruk i de fleste land

Ulike land har valgt ulike strategier for å nå målsetningen om at mennesker med funksjonsnedsettelser skal få samme rettigheter og muligheter som andre borgere på de ulike samfunnsområder. Det kan være delte og motstridende oppfatninger om hvilke strategier og virkemidler som er mest hensiktsmessige og effektive for å oppnå likestilling, og derfor blir landenes historiske, kulturelle og sosiale forhold ofte avgjørende for strategivalget.

Et fellestrekk for de landene som presenteres nedenfor, er troen på mainstreaming og universell design. Begrepene blir brukt litt forskjellig av ulike land, men felles er at forandring av omgivelsene er en sentral forutsetning for å inkludere mennesker med funksjonsnedsettelser i samfunnet.

Kapitlet gjør rede for ulike strategier som har vært benyttet i andre land. Utvelgelsen er gjort for å illustrere et bredt utvalg av strategier og virkemidler på de områder som er nevnt i områdebeskrivelsen. I tillegg har en lagt vekt på om strategiene har hatt positiv effekt i det aktuelle land, og om de kan tenkes å ha overføringsverdi til norske forhold.

20.2 Lovgivning som virkemiddel

Internasjonalt er det en tendens til at flere og flere land tar i bruk lovverk som virkemiddel for å sikre mennesker med funksjonsnedsettelser de samme rettigheter og muligheter til å delta i samfunnet som andre. Det er likevel slik at det er USAs lovgivning som har vært mest gjennomgripende, og nedenunder redegjøres det kort for hva som særpreger USAs lovgivning sammenlignet med andre land.

20.2.1 Generelt om USAs bruk av lovgivning som strategi, sammenlignet med øvrige land

USA har konsekvent valgt lovgivning som strategi på alle områder, og i USA har dette vist seg å være et effektivt virkemiddel for å bidra til at mennesker med funksjonsnedsettelser får samme mulighet til deltakelse på de ulike samfunnsområder og samme samfunnsgoder som andre. Lovgivningen tar ikke bare sikte på å endre samfunnets holdninger, men har også til formål å endre samfunnets infrastruktur. I tillegg gir den mennesker med funksjonsnedsettelser rettigheter og rettsvern overfor diskriminering.

Lovgivningen i USA regnes som en vellykket strategi, og det pekes på følgende særtrekk som antas å ha hatt betydning for strategiens positive effekt:

• Loven gjelder både privat og offentlig sektor.

• Lovgivningens form av handlingsplaner med konkrete krav til gjennomføring og tidsfrister.

• Ansvaret for tilretteleggingen og oppfølging er tydeliggjort.

• Lovgivningen hjemler sanksjoner der handlingsplaner ikke følges.

• Lovverket tilrettelegger for at konflikter kan løses ved megling.

Det som setter USAs lovgivning i en særstilling i forhold til andre lands lovgivning på området, er særlig dens karakter av handlingsplaner hvor det i lovs form stilles krav til gjennomføring av disse planene. Lov og oppfølgende forskrifter angir tidsfrister for gjennomføring av tiltak, stadfester ansvarsplassering og setter krav til rapportering. Det er med utgangspunkt i loven utarbeidet detaljerte krav som må etterleves. De ulike departementene ansvarliggjøres innenfor sitt område. Handelsdepartementet er f.eks. ansvarlig for at næringslivets tjenester er tilgjengelige, mens Transportdepartementet har ansvar for at bestemmelsene om tilgjengelighet ved ferdsel blir fulgt opp. Det overordnede ansvar for koordinering ligger hos Justisdepartementet. På denne måten tvinges det enkelte departement til å forholde seg til loven, og til de problemer det innebærer å ha en funksjonsnedsettelse sett i forhold til det aktuelle området.

20.3 Antidiskrimineringslovverk som virkemiddel i ulike land

Det en stadig økende tendens til at flere og flere land benytter seg av antidiskrimineringslovverk for å sikre personer med funksjonsnedsettelser like rettigheter som andre, samt hindre at denne gruppen diskrimineres. Noen land har valgt å stadfeste et vern mot diskriminering av mennesker med funksjonsnedsettelser i grunnloven, andre har valgt en særskilt lov som skal sikre at mennesker med funksjonsnedsettelser likestilles. Flere land har både et grunnlovsfestet vern og en særskilt lovgivning for bedre å ivareta rettighetene til mennesker med funksjonsnedsettelser. De landene som har innført en slik lovgivning har gjennomført lovgivningen på forskjellige måter.

En del land har implementert sosiallovgivning sammen med antidiskrimineringsloven, mens andre land har implementert andre strategier, som f.eks. kvoteordninger i arbeidslivet, som en del av lovverket. Effekten av antidiskrimineringslovverket blir dermed vanskelig å måle, fordi det blir uklart om man er fornøyd ut fra perspektivet at det er sosiallovgivningen og kvoteordning som gir positiv effekt, eller om den positive effekten skyldes antidiskrimineringsperspektivet. Det er altså vanskelig å skille ut hvilken strategi som har virket, og antageligvis skyldes den eventuelle positive effekten at de ulike komponenter i lovverket har virket sammen.

I de land som har innført et generelt antidiskrimineringslovverk, inngår vern mot diskriminering i dette lovverket. Dette behandles derfor i dette delkapitlet i tilknytning til antidiskrimineringslovverket generelt. Imidlertid behandles Sveriges lovgivning på dette punkt under kap. 20.4, fordi Sverige kun har innført vern mot diskriminering på arbeidsområdet, og ikke et vern mot diskriminering generelt. Kontrollorganer behandles nærmere under et eget delkapitel (20.8), fordi det kan ha funksjon som kontrollorgan uavhengig av antidiskrimineringslover.

20.3.1 USA, The Americans with Disabilities Act 1990 (ADA)

ADA-lovgivningen inneholder sammen med Rehabilitation Act bestemmelser som forbyr diskriminering av mennesker med funksjonsnedsettelser. Loven gjelder alle typer funksjonsnedsettelser, og omfatter både direkte og indirekte diskriminering. Loven gjelder både for offentlige myndigheter og private. Lovens utgangspunkt er et borgerrettsperspektiv. Det betyr at mennesker med funksjonsnedsettelser skal sikres samme borgerrettigheter som andre.

Loven gjelder for områdene arbeid, offentlige tjenester, servicetilbud åpne for publikum, kollektivtransport, tilgjengelighet til offentlige og private bygninger, samt telekommunikasjon.

Loven, samt forskrifter angir tidsplaner for når tiltak skal være iverksatt. I lovverket er det fra nasjonalforsamlingens side lagt inn direkte instrukser til administrasjonen vedrørende oppfølging av de ulike lovbestemmelser, samt at ulike forvaltningsorgan har rapporteringsplikt til den amerikanske kongressen. Lovverket inneholder instrukser for hvordan det administrative klagesystemet skal organiseres. I tillegg kan det ordinære domstolssystemet benyttes både av myndigheter og enkeltpersoner.

Både innenfor det administrative systemet og det vanlige domstolssystemet er det muligheter for å pålegge sanksjoner.

Kravet om tilgjengelighet innebærer ikke nødvendigvis at alle hindringer må fjernes. Tiltak for å innfri krav om tilgjengelighet kan f.eks. bestå i omorganisering av tiltaket eller flytting av tiltaket til en mer tilgjengelig omgivelse. Den løsningen som velges må imidlertid fremstå som den mest integrerende. Kravet om tilgjengelighet er begrenset av at man ikke er forpliktet til å gjøre endringer som medfører «undue financial and administrative burdens». Denne begrensingen åpner for skjønnsbaserte vurderinger, og i det ligger en fare for at kravet om tilgjengelighet kan uthules. Dette avdempes likevel noe ved at tilgjengelighetskravet er såpass fleksibelt at det åpner for at tjenesteyteren selv kan få bestemme hvordan han vil tilrettelegge. Dette kan kanskje likevel føre til at tjenesteyteren velger mindre gode løsninger.

Eksempler på lovgivningen fra området arbeid

Lovverket forbyr arbeidsgivere med mer enn 15 ansatte å diskriminere personer med funksjonsnedsettelser ved ansettelser, opprykk, oppsigelse, kompetanseoppbygging og ulike former for ytelser. Bl.a. er det forbudt å bruke kvalifikasjonskrav, utvelgelseskriterier og tester som utelukker mennesker med funksjonsnedsettelser, samt å stille spørsmål om funksjonsnedsettelsen i ansettelsesfasen. Videre er arbeidsgiver pliktig til å tilrettelegge arbeidsplassen for mennesker med funksjonsnedsettelser.

Kontrollorgan

I USA er det Justisdepartementet som har hovedansvaret for oppfølging av lovgivningen, mens behandling av klager og oppfølging av det enkelte område skjer i det relevante departement, på lik linje med behandling av diskriminering på annet grunnlag. Det er ikke opprettet noe særorgan for denne loven, men klager behandles av et generelt klageorgan.

Vurdering av ADA-lovgivningen

I det amerikanske samfunnet har ADA-lovgivningen i stor grad hatt en positiv effekt. Det amerikanske rådet for funksjonshemmede, National Council on Disability (NCD) skriver i sin rapport fra 27 juni 2000 Promises to keep. A Decade of federal Enforcement and the Americans with Disabilities, at loven har medført at prinsippet om at mennesker med funksjonsnedsettelser skal sikres tilgjengelighet og borgerrettigheter på lik linje med andre gjennomstrømmer den amerikanske politikken. Loven har hatt stor effekt når det gjelder å sette fokus på de fysiske og sosiale barrierer som mennesker med funksjonsnedsettelser møter i samfunnet. Loven har vist seg å være et viktig juridisk redskap i forhold til å sikre denne gruppens rettigheter. Videre viser undersøkelser at kunnskapen om lovgivningen er stigende, og det pekes på den holdningsmessige funksjonen som ADA-lovgivningen har fått både i forhold til personer med funksjonsnedsettelser og ellers i samfunnet.

I ovennevnte rapport fremheves at ADA-lovgivningen har bidratt til permanente arkitektoniske og bygningsmessige forandringer over hele USA. Loven har også medført store fremskritt når det gjelder det amerikanske telesambandet. Det vises til eksempler der mindre byer har installert teleslynger i alle sine møterom og i rådhuset, at lokalavisen kommer på lydkassett. Når det gjelder transport er også dette et området der loven har bidratt til positive fremskritt. National Organization on Disability (NOD) skriver i rapporten, Closing the Gaps: 1998 at 60 prosent av funksjonshemmede mener at tilgjengeligheten til transport har bedret seg i løpet av de fire siste årene. For å illustrere dette poenget nevnes at i 1996 holdt 60 prosent av alle busser ADA-standard.

Mekanismer som har ført til at ADA-lovgivningen har hatt såpass stor positiv effekt

• ADA-lovgivningen har vokst frem over tid, og er slutten på en lang prosess.

• Lovverket består av generell lovgivning så vel som særlovgivning.

• Lovverket inneholder handlingsplaner med bl.a. tidsfrister, ansvarsplassering etc.

• Det er knyttet sanksjonsmuligheter opp til loven, og ulike myndigheters ansvar for å sikre lovgivningen er fastslått.

• Det foreligger en klar allianse mellom interesseorganisasjonene og politikerne.

Hva i ADA-lovgivningen kan ha overføringsverdi til norske forhold

Det som kan trekkes ut som særlig positivt med ADA-lovgivningen sett i forhold til norske forhold er at lovgivningen inneholder forpliktende handlingsplaner og tidsfrister for tilrettelegging på de ulike områder. Det enkelte departements ansvar for oppfølging av loven på sitt område fører til at loven etterleves, og at man på forvaltningsmessig plan tvinges til å ta ansvar. I tillegg er det viktig å nevne at loven også får anvendelse i forhold til privat sektor.

20.3.2 Storbritannia, The Disability Discrimination Act 1995 (DDA)

Loven forbyr diskriminering av mennesker med funksjonsnedsettelser på områdene arbeid, tilgang til varer og tjenester, samt kjøp og salg av eiendom. I utgangspunktet omfattes kun direkte diskriminering av begrepet, imidlertid er begrepet direkte diskriminering utformet på en slik måte at tilfeller man tradisjonelt vil tenke seg faller inn under indirekte diskriminering, likevel omfattes.

Begrepet funksjonsnedsettelse er medisinsk basert og vilkårene for å falle inn under betegnelsen betinger at man har en fysisk eller mental sykdom eller skade, som gir vesentlige og langsiktige negative effekter på ens evne til å utføre normale, daglige aktiviteter. Begrepet omfatter også den som har hatt, men ikke lenger har en funksjonsnedsettelse.

Tilgjengelighetskravet innebærer at fra 1. oktober 2001 må tjenesteytere fjerne all praksis og prosedyrer som gjør tjenester utilgjengelig for mennesker med nedsatt funksjonsevne, samt fra 2004 fjerne, innen rimelighetens grenser, alle fysiske hindringer mot at mennesker med funksjonsnedsettelser kan benytte tjenestene.

Den britiske antidiskrimineringsloven åpner i større grad for unntak fra tilgjengelighetskravet enn f.eks. ADA-lovgivningen gjør. Dette illustreres best med eksempel fra området arbeid. Loven sier her at det ikke er tillatt for en arbeidsgiver å diskriminere mennesker med funksjonsnedsettelser, med mindre arbeidsgiver har «rimelig grunn» til å tro at vedkommendes funksjonsnedsettelse vil gjøre ham ute av stand til å utøve de funksjonene arbeidet krever. Man har altså i en antidiskrimineringslov, i form av et unntak, åpnet for at arbeidsgiver selv får mulighet til å vurdere en person uegnet til stillingen på grunn av personens funksjonsnedsettelse.

Et tilsvarende prinsipp gjør seg gjeldende ved tilgjengelighet til varer og tjenester, der tjenesteyterne er forpliktet til å tilrettelegge for at mennesker med funksjonsnedsettelser får samme tilbud som andre. Prinsippet begrenses imidlertid dersom tjenesteyteren har «rimelig grunn» til å anta at det f.eks. vil innebære betydelig forskjell i kostnad å tilby samme type tjeneste til mennesker med funksjonsnedsettelser.

Når det gjelder tilpassing av fysisk tilgjengelighet, fastsetter regjeringen et kostnadstak på dette, slik at dersom utgiftene med tilrettelegging overstiger dette taket, er en ikke forpliktet til å tilrettelegge.

Kontrollorgan:

I etterkant av lovgivningen er det i Storbritannia opprettet et eget organ, Disability Rights Commission, som bl.a. skal sikre at loven etterleves.

Kritikk mot DDA

De britiske interesseorganisasjonene kritiserer lovgivningen på flere områder. Kritikken går i første rekke på at definisjonen av funksjonsnedsettelse er for snever. Når det gjelder arbeid anser man at loven burde gjelde også for arbeidsgivere med mindre enn 20 ansatte. Det er også stor misnøye med at utdanning er utelatt fra loven.

Tidligere var man misfornøyd med at det ikke fantes et kontrollorgan til å kontrollere at loven ble etterlevd. Kritikken er nå tatt til etterretning og det er som nevnt ovenfor opprettet et eget kontrollorgan. Man var videre kritisk til at mennesker med funksjonsnedsettelser kun på eget initiativ hadde søksmålsadgang gjennom sivile domstoler. Også dette er forsøkt rettet på gjennom opprettelsen av Disability Rights Commission.

Den viktigste innvendingen mot loven er imidlertid at den pålegger mennesker med funksjonsnedsettelser bevisbyrden.

20.3.3 Tyskland, antidiskrimineringsparagraf i den tyske forfatning

Tysk grunnlov artikkel 3 inneholder et diskrimineringsforbud mot mennesker med funksjonsnedsettelser. Det heter her at ingen skal diskrimineres på grunn av sin funksjonshemning. Artikkel 3 slår videre fast at mennesker med og uten funksjonsnedsettelser er like for loven, men det er imidlertid åpnet for forskjellsbehandling for å beskytte mennesker med funksjonsnedsettelser. Alle typer funksjonsnedsettelser, uavhengig av type, årsak eller grad omfattes. Både indirekte og direkte diskriminering omfattes.

Enhver tysk borger kan på bakgrunn av dette klage saker om brudd på bestemmelsen inn for særskilte domstoler eller for Forfatningsdomstolen.

Kritikk/vurdering av Tysklands art. 3

Tysk rettspraksis på området viser at loven bærer mer preg av formell proklamasjon, enn en lov som faktisk bidrar til å tilrettelegge. Imidlertid har loven ikke blitt prøvd for rettsapparatet på områder som offentlig transport og tilgang til offentlige bygninger.

20.3.4 Canada, grunnlovsfestet vern, samt Canadian Human Rights Act

Canada har både grunnlovsvern mot diskriminering av mennesker med funksjonsnedsettelser, samt en egen lov Canadian Human Rights Act (CHRA). Grunnlovsvernet har til formål å sikre at det ikke lages lover som er i strid med antidiskrimineringsprinsippet og at offentlig forvaltning ikke strider mot prinsippet. CHRA forsterker grunntankene i grunnloven mer i detalj, og det er derfor denne loven som reelt ivaretar hensynet til å ikke diskriminere mennesker med funksjonsnedsettelser i Canada.

Loven omfatter så vel fysisk som psykisk funksjonsnedsettelse, og gjelder de fleste deler av samfunnslivet, herunder tilgjengelighet til varer og tjenester, arbeidsliv og boligmarkedet. Loven har et vidt diskrimineringsbegrep, som foruten å omfatte både indirekte og direkte diskriminering, også har et forbud mot trakassering. Når det gjelder området arbeid, tillates også til en viss grad favorisering av mennesker med funksjonsnedsettelser, uten at andre grupper av den grunn kan påberope seg at de er diskriminert.

Kontrollorgan:

Det er i tråd med loven opprettet en egen kommisjon, Human Rights Commission, som har til oppgave å følge opp lovverket, samt utrede anmeldte diskrimineringsforhold.

Vurdering av Canadas lovverk på området

Canada har formelt hatt et antidiskrimineringslovverk siden 1977, og landet har derfor relativ lang praksis med antidiskrimineringslovgivning. Canadas lovverk inneholder ikke bare et generelt forbud, men har også forbud på detaljnivå på de fleste samfunnsområder, noe som forsterker virkningen av lovverket.

Den mest positive virkning av lovverket er at disse lovene har bidratt til økt generell bevisstgjøring og bedring av menneskers holdning til å tilrettelegge for mennesker med funksjonsnedsettelser. Lovverket har også bidratt positivt når det gjelder fysisk tilrettelegging.

Canada har på mange måter et godt fungerende antidiskrimineringslovverk, men systemet kritiseres for ikke å ta i bruk tilstrekkelige sanksjoner for brudd på loven. Bøtene som blir gitt er ifølge det kanadiske rådet for mennesker med funksjonsnedsettelser for lave, og det sendes dermed ut signaler om at overtredelse på dette området ikke blir tatt alvorlig. Selv om de har en egen kommisjon som skal sikre at loven etterleves, blir sanksjonene sett på som ineffektive.

I følge det kanadiske rådet er det også en ulempe ved lovverket at det favner mange ulike grupper. Samme lovverk skal beskytte mot rasediskriminering og kjønnsdiskriminering. Dette fører til at det blir en interessekonflikt mellom hvilke gruppers hensyn som skal veie tyngst. En slik felles lov blir lett for vag og generell til at den for fullgod effekt.

Den største ulempen ved lovverket er imidlertid at det tar for lang tid å få påvist om det foreligger diskriminering eller ikke. Det kan ta opp til seks år fra en klage bringes inn for systemet til det eventuelt foreligger en dom. I tillegg til tidsaspektet er rådet misfornøyd med at kommisjonen ikke har plikt til å begrunne når en klage ikke blir tatt til følge. Dette fører til liten forutberegnelighet, og gjør det vanskelig å vite på hvilket grunnlag det ikke er gitt medhold i tidligere saker.

20.3.5 Irland, Equal Status Act 2000

Irland vedtok i oktober 2000 Equal Status Act. Fra før har Irland Employment Equality Act, som gjelder arbeidslivet. Irlands Equal Status Act består av et svært omfattende system, som generelt forbyr all diskriminering på de fleste områder. Lovens generelle utgangspunkter etterfølges imidlertid av en rekke unntak.

Equal Status Act er en generell antidiskrimineringslov for flere ulike grupper som alle nevnes særskilt, herunder mennesker med funksjonsnedsettelser. Loven bruker uttrykket «disability» i vid forstand og begreper omfatter så vel fysiske, som mentale funksjonsnedsettelser, samt kroniske sykdommer. Loven presiserer videre at begrepet omfatter funksjonsnedsettelser som fører til lærevansker, og omfatter også psykiske helseplager.

Loven gjelder både direkte og indirekte diskriminering. Også personer som ikke selv direkte har en funksjonsnedsettelse kan påberope seg diskriminering, som f.eks. ektefellen til en person med funksjonsnedsettelse. Loven forbyr også medvirkning og oppfordring til diskriminering.

Diskrimineringsforbudet angår tilgjengelighet til områdene tilbud og tjenester åpne for publikum, boligmarkedet, utdanning (private og offentlige skoler), medlemsskap i foreninger og offentlig transport. Tilgangen til arbeidsmarkedet er som nevnt regulert i tidligere lovgivning.

I henhold til loven pålegges man å tilrettelegge på ovennevnte områder med den begrensning at kostnadene med tilrettelegging ikke blir betydelige.

Irland tillater i likhet med Canada, men i motsetning til USA, at enkeltgrupper eller personer i visse tilfeller kan favoriseres med det formål å skape større likhet.

Kontrollorgan:

Irland har opprettet et organ, Equality Authority, som har et generelt ansvar for oppfølging og evaluering av loven, samt informasjonsvirksomhet om den. I tillegg er det opprettet en egen klageinstans, Director of Equality Investigations, som har visse sanksjonsmidler til rådighet.

Vurdering av Equal status Act 2000

Det er vanskelig å si noe sikkert om virkningen av Irlands lovgivning i og med at den nylig er trådt i kraft.

Loven synes vanskelig tilgjengelig på grunn av at den i utgangspunktet oppstiller omfattende forbud, for deretter å stadfeste en rekke unntak fra utgangspunktene. Imidlertid er det store muligheter for at dette avhjelpes ved at det i henhold til loven skal være et organ som skal sikre at loven virker etter sitt formål.

Det som synes mest positivt med Irlands lovgivning er at man har sørget for en del mekanismer som er viktige for at loven skal fungere, se bl.a. om Irlands kontrollorgan (kap. 20.9.1.3).

20.3.6 Finland, forbud mot diskriminering i den finske grunnloven

Den finske grunnloven stadfester et generelt antidiskrimineringsforbud, som også omfatter diskriminering av mennesker med funksjonsnedsettelser. Det er et politisk mål i Finland at dette antidiskrimineringsforbudet skal implementeres i all aktuell lovgivning. Men per i dag er det kun grunnloven som oppstiller et særskilt vern for mennesker med funksjonsnedsettelser.

Vurdering av Finlands lovverk

Interesseorganisasjoner i Finland finner det positivt at det er inntatt et slikt vern mot diskriminering av mennesker med funksjonsnedsettelser i grunnloven, og mener at dette grunnlovsvernet i første rekke har hatt holdningsskapende effekt. Utover dette, samt at denne bestemmelsen gir uttrykk for myndighetenes holdning til behovet for vern mot diskriminering, synes virkningene ellers å være små. Foreløpig har det ikke vært noen sak for domstolene vedrørende denne bestemmelsen.

20.3.7 Bruk av lovgivning som virkemiddel i et rettssosiologisk perspektiv

Det er vanskelig å si noe entydig om lovers virkning og effekt, fordi spørsmålet om en lov kan sies å virke etter sitt formål ofte vil avhenge av andre faktorer enn bare selve loven. Det er anerkjent i rettssosiologisk teori at lovgivning er avhengig av økonomiske, sosiale og politiske sammenhenger for at den skal virke etter sitt formål.

I tillegg spiller selve utformingen av loven stor rolle for om loven skal virke etter sin intensjon. Virkningen av loven er også avhengig av sanksjonsmuligheter og hvor godt loven er kommunisert ut til den gruppen den gjelder for. Dette er også noen av de ting som er kritisert i de land som har innført en generell antidiskrimineringslov, se bl.a. ovenfor om Canada.

Hva angår virkningen av antidiskrimineringslovgivning så er det vanskelig å si noe om effekten av denne, på grunn av at lovverket er av nyere dato. Dette har sammenheng med at lovverket sjelden får synlige virkninger allerede fra ikrafttredelse, men må virke en stund før den gir resultater. Likevel synes de fleste interesseorganisasjonene å mene at slik lovgivning er hensiktsmessig ut fra det perspektiv at loven gir en signaleffekt om at samfunnet skal være et samfunn der alle skal ha mulighet til å delta. Det at en lovgivning av denne type har en slik holdningsskapende virkning, bekreftes av erfaringer en har gjort med likestillingsloven, som er et område det i denne sammenheng kan være nyttig å trekke paralleller til. Det fremgår av St.meld. nr. 70 (1991-92) som bl.a. inneholdt en vurdering av likestillingsloven at loven uten tvil har gitt sitt bidrag til at likestilling som prinsipp er akseptert i befolkningen.

Antidiskrimineringslovverk i andre land er ofte kritisert for å være for lite konkret i sin utforming, på den måten at unntakene er for vidtgående til at loven fungerer optimalt. En lov med mange unntak gjør at det er vanskelig å holde seg orientert om gjeldende rett, og kunnskap om lovverket er en av de vesentlige forutsetninger for at lovverket skal fungere effektivt.

En annen lovgivningsform som synes å ha mindre effekt er der man har et generelt grunnlovsvern mot diskriminering. Det er likevel viktig å understreke at et slikt grunnlovsvern ofte har stor verdi som symboleffekt, ettersom grunnloven på denne måten viser hvilket grunnleggende menneskesyn et samfunn har. Videre gir det et sterkt signal om borgernes krav på beskyttelse mot forskjellsbehandling.

Det at et lovverk mangler sanksjonsmuligheter og mangler kontrollorgan fører også til at loven mister en del av sin tilsiktede effekt. Dette kan også medføre det som innenfor rettssosiologien betegnes som lovgivningens tilslørende funksjon, dvs. lovgivningens tendens til å tegne et bedre bilde av tingenes tilstand enn det er grunnlag for. Eksempelvis kan det at man innfører en antidiskrimineringslov føre til at det i samfunnet generelt dannes et bilde av at vi gjør det vi kan for å bekjempe diskriminering, uten at dette faktisk er tilfelle.

20.3.8 Oppsummering

Oppsummeringsvis kan en si at hvorvidt en betrakter antidiskrimineringslovverk som et effektivt virkemiddel for å oppnå en bedret posisjon, avhenger i stor grad av hvordan lovgivningen er utformet og gjennomført i de ulike land. Det som likevel ubetinget kan oppstilles som positivt ved slik lovgivning er dens verdi som holdningsskapende, samt at myndighetene ved en slik lovgivning signaliserer en klar verdimessig forankring.

Effekten av en slik lovgivning synes etter dette å være avhengig av følgende momenter:

• Presisjonsnivå: Erfaringer viser at lovgivningen fungerer bedre der en har et lovverk som kombinerer et generelt antidiskrimineringsforbud med særlovgivning. Rene grunnlovfestede vern ser ut til å ha mindre effekt.

• Sanksjoner: bør være av en slik art og styrke at de faktisk fører til at lovens regler etterleves, fremfor at de nærmest blir en avgift for å få slippe å tilrettelegge.

• Kontrollorgan: sammen med en eventuell lov bør det antagelig opprettes et kontrollorgan og/eller en klageinstans.

• Hensynet til rettighetshaverne må avveies mot hva som i praksis er mulig å kreve av de som plikter å oppfylle lovens bestemmelser. Det kan være problematisk å overlate slike begrensninger til skjønn, men kanskje likevel mindre problematisk enn å detaljregulere det. Som nevnt i forbindelse med ADA kan fleksibiliteten for tjenesteyteren både være en fordel og en ulempe i forhold til tilrettelegging.

• Samarbeid mellom interesseorganisasjonene og lovgivende myndigheter. Dette synes å ha en positiv effekt for å sikre at lovens intensjon følges.

• Bevisbyrden: det kan svekke lovens virkning dersom bevisbyrden legges på den diskriminerte.

• Tidsaspektet: hvor lang tid det tar å få konstatert brudd på loven.

• Offentlighet tilknyttet begrunnelse for at noe ikke finnes å være brudd på loven.

• Interessekonflikt: en generell antidiskrimineringslov som ivaretar flere interesser kan føre til at ulike grupper «settes» opp mot hverandre. Videre kan en slik lov lett bli for vag og generell, ettersom den skal ivareta ulike interesser.

20.4 Virkemidler på arbeidsmarkedsområdet

Ulike lands strategivalg utgjør et bredt mangfold når det gjelder å sikre mennesker med funksjonsnedsettelser tilgang til arbeidsmarkedet på lik linje med andre. Noen av de tiltak som her skisseres er strategier som krever nytenkning, mens andre er skissert mer med tanke på at dette er strategier som med jevne mellomrom dukker opp når det gjelder diskusjon av virkemidler for å bidra til høyere deltakelse av mennesker med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet. Dette siste er tilfelle med kvotering, som er en strategi som med jevne mellomrom foreslås og diskuteres. Det nye ligger mer på vektlegging av informasjon til arbeidsgiverer om hvordan tilrettelegging kan skje, og avdempe holdningen til at dette er kostnadskrevende.

20.4.1 Sverige, forbud mot diskriminering av personer i arbeidslivet

Sverige har ingen generell bestemmelse som forbyr diskriminering av mennesker med funksjonsnedsettelser, men har en særskilt lov som forbyr diskriminering av mennesker med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet. Loven har til formål å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne har samme tilgang til arbeidsmarkedet som andre, og at arbeidsgiver plikter å tilrettelegge for dette. Loven gjelder i utgangspunktet alle typer arbeidsplasser uavhengig av størrelse.

Loven forbyr både direkte og indirekte diskriminering. Begrepet funksjonsnedsettelser skal tolkes i vid forstand og omfatter så vel psykiske som fysiske funksjonsnedsettelser. Også fremtidige forventede funksjonsnedsettelser omfattes, eksempelvis der en person har HIV og sykdommen utvikles til aids.

Hva arbeidsgivers tilretteleggingsplikt kan bestå av er ikke nærmere definert, men tilretteleggingsplikten begrenses av arbeidsgivers byrde med tilrettelegging. Arbeidsgivers plikt på dette punktet skal ikke være urimelig byrdefull. Hva som ligger i dette er ikke klarlagt.

Dersom man er blitt diskriminert, er det i utgangspunktet fagorganisasjonen som skal bringe saken inn for arbeidsretten. Dersom man ikke er medlem av noen fagorganisasjon kan Handikapombudsmannen bringe saken videre på vegne av enkeltpersoner. Saken kan også bringes inn for vanlige domstoler av den som hevder å ha blitt diskriminert. Arbeidsgiver har ansvar for å bevise at diskriminering ikke har funnet sted.

Sveriges kontrollorgan:

I Sverige er det Handikapombudsmannen som har ansvaret for å følge opp lovgivningen. Handikapombudsmannen har prosessfullmakt på vegne av enkeltpersoner i saker for arbeidsdomstolen.

Sanksjonsmuligheter:

Arbeidsgiver kan bli erstatningsansvarlig.

Vurdering av Sveriges lovgivning

Det er rettet kritikk mot at arbeidsgiver ikke har noen reell plikt til å tilrettelegge arbeidsplassen for mennesker med funksjonsnedsettelser. De er ikke pliktig til å foreta fysiske tilpasninger eller foreta særskilte innretninger for å bedre tilgjengeligheten.

Rettsapparatet kritiseres for at erstatningsutmålingene er for lave.

20.4.2 Gjennomføring av kvotering i arbeidslivet i ulike land

En del EU-land har en ordning med kvotering av mennesker med funksjonsnedsettelser på arbeidsmarkedet. Dette innebærer et krav til arbeidsgiver om at en viss andel av arbeidstakerne skal være mennesker med funksjonsnedsettelser. Kravet kan gjelde så vel offentlig som privat sektor. Ordningen skal sikrer at arbeidsplasser av en viss størrelse ansetter mennesker med funksjonsnedsettelser.

20.4.2.1 Tyskland, Frankrike, Spania, Irland og Storbritannia

Både i Tyskland og i Frankrike er alle arbeidsgivere innenfor offentlige og private sektor pliktig til å sikre at minst seks prosent av de ansatte er mennesker med funksjonsnedsettelser. I begge land begrenses ordningen av at kravet kun gjelder bedrifter av en viss størrelse. Frankrike har en grense på at bedriften må ha minst 16 ansatte, men i Tyskland er grensen på 20 ansatte. Når det gjelder Frankrike så har de et system med at dersom man ansetter en person med en sterk funksjonsnedsettelse, teller ansettelsen for to personer.

Felles for disse landene er at ved brudd på forpliktelsen bøtelegges arbeidsgiver. Eksempelvis må en arbeidsgiver i Tyskland betale en bot på 200 DM i måneden, for hver arbeidsplass inntil kvoten er oppfylt. Inntektene av bøteleggingen brukes til støtte for tiltak i bedrifter med mindre enn 16 ev. 20 ansatte som ønsker å ansette mennesker med funksjonsnedsettelser.

I kvoteordningen ligger likevel den fleksibilitet at bedriftene kan velge å inngå en avtale om kjøp av varer og tjenester fra vernede bedrifter i stedet for å oppfylle kravet om kvotering. Dette er særlig aktuelt for større bedrifter.

Irland har en kvoteordning som krever at tre prosent av offentlige ansatte skal være mennesker med funksjonsnedsettelser. Selv om det har vært en positiv utvikling fra 1991, da kun 0,6 prosent av offentlige ansatte var registrerte mennesker med funksjonsnedsettelser er kvoten på tre prosent ennå ikke oppfylt.

I Storbritannia var det tidligere en tilsvarende kvoteordning med krav til bedrifter med mer enn 20 ansatte om å ha minst tre prosent registrerte uføre i arbeidsstokken. Ordningen fungerte ikke og er nå avskaffet.

Spania hadde også tilsvarende ordning, men heller ikke i Spania fungerte den.

En viktig årsak til at ordningene ikke fungerte i Storbritannia og Spania var at det ikke var organisert et tilstrekkelig kontrollsystem for å sikre at forpliktelsen ble overholdt. I Storbritannia var det i tillegg knyttet så mange unntak til ordningen at den i praksis ble uthulet.

20.4.2.2 Effekten av kvotering som virkemiddel

Dersom man ser på resultatene av kvoteordningen i Tyskland og Frankrike, vurderes effekten av ordningen som positiv. Særlig fremheves Tyskland, som trolig er det land der forskjellen mellom mennesker med funksjonsnedsettelser i arbeid og andre er minst. Det er likevel ikke sikkert at dette skyldes kvoteordningen alene, for Tyskland har også en ordning der arbeidstakere er knyttet til arbeidsplassen dersom de får en funksjonsnedsettelse mens de er i arbeid. Arbeidsgiver er ansvarlig for utgifter til rehabilitering og trening, og på denne måten er det mindre sjanse for å falle utenfor arbeidsstyrken.

Frankrike har som forlengelse av kvoteordningssystemet, klart å få til et samarbeid mellom arbeidsgivere og fagforeninger om å finne og tilrettelegge jobber for mennesker med funksjonsnedsettelser. Særlig større bedrifter som Air France og teleselskap har benyttet seg av dette. Dette er et trekk ved kvoteordningen som forsterker dens positive tendens. Likevel er hovedårsaken til at kvoteordningen synes å ha slik positiv effekt i Frankrike og Tyskland, i motsetning til Storbritannia og Spania, at man i disse landene har laget et kontrollsystem slik at kvoteordningen faktisk gjennomføres. Dessuten må det fremheves at man i tilknytning til kontroll av systemet, har sanksjonsmuligheter i form av bøtelegging som faktisk håndheves.

Europeiske erfaringer viser at kvoteordninger må følges av andre tiltak som f.eks. informasjons- og holdningskampanjer.

20.4.2.3 Vurdering av kvotering som virkemiddel

Systemet med kvoteordninger har vist seg å kunne fungere, i alle fall innenfor statlig sektor synes systemet å ha positiv virkning på arbeidsgivers holdning til ansettelse av mennesker med funksjonsnedsettelser. Effekten av kvotering er altså tilsynelatende positiv, men det er også motforestillinger mot denne ordningen.

Motforestillingene går først og fremst ut på at kvoteringssystemet kun fungerer overfor de bedrifter som ikke har råd til å kjøpe seg ut. Systemet kritiseres derfor for å fungere kun som et incentiv, ikke som en reell forpliktelse. Til tross for at systemet kritiseres for at arbeidsgivere kan kjøpe seg fri, blir dette sett på som positivt fra arbeidsgiveres synspunkt. Mange arbeidsgivere opplever dermed at de har et valg, selv om ordningen er påtvunget.

Systemet kritiseres videre for at bøtene er for lave til at det er særlig byrdefullt for arbeidsgiverne. Likevel må det legges til grunn at sanksjonen har sin funksjon, og at det er en av årsakene til at systemet i det hele tatt kan fungere.

Mange er imot ordningen fordi de mener kvoteordningen bidrar til å gi folk merkelapper. Det nevnes også eksempler på at man presser begreper til å omfatte f.eks. eldre for å la denne gruppen omfattes av ordningen.

Ordningen kritiseres videre for ikke å være effektiv nok for å rekruttere nye personer inn i arbeid.

20.4.3 Personlig assistent

I Danmark har man etablert en ordning som går ut på at mennesker med funksjonsnedsettelser kan få ansatt en personlig assistent i arbeidslivet inntil 20 timer i uken i gjennomsnitt. Ordningen er uavhengig av hvilken type funksjonsnedsettelse det dreier seg om, men omfatter ikke psykiske lidelser. Man må selv klare å utføre det innholdsmessige av arbeidet, den personlige assistentens oppgave er kun å bidra med hjelp til det rent praktiske.

Ordningen er nedfelt i lovverket og administreres gjennom arbeidsformidlingen av personer som selv har en type funksjonsnedsettelse. Den personlige assistenten lønnes gjennom arbeidsformidlingen.

Mennesker med funksjonsnedsettelser i Danmark er godt fornøyd med ordningen, og Center for ligebehandling af Handicappede har vært en av pådriverne for videreutviklingen av ordningen.

20.4.4 Handikapkonsulenter ved arbeidsformidlingsetaten

I 1994 besluttet det danske Arbejdsministeriet å ansette egne handikapkonsulenter ved de regionale arbeidsformidlingskontorene. Det er et krav at slike handikapkonsulentstillinger innehas av mennesker med funksjonsnedsettelser.

Stillingen innebærer formidling av jobber til mennesker med funksjonsnedsettelser, bistand ved utarbeiding av handlingsplaner, samt rådgivning og veiledning til mennesker med funksjonsnedsettelser som er i arbeid. Handikapkonsulentene administrerer også ordningen med fortrinnsrett og personlig assistent, og skal sørge for samarbeid med de øvrige aktører på feltet.

Ordningen med handikapkonsulenter betraktes som en suksess, og er en viktig faktor når det gjelder å skaffe mennesker med funksjonsnedsettelser sysselsetting på det ordinære arbeidsmarkedet.

20.4.5 USA, the Job Accommodation Network (JAN)

JAN er et rådgivnings- og støtteorgan opprettet for å bedre arbeidsmulighetene for mennesker med funksjonsnedsettelser, gjennom å gi gratis rådgivning om tilrettelegging på arbeidsplassen. JAN tilbyr informasjon og rådgivning til både offentlig sektor og det private næringsliv, attføringspersonell og til mennesker med funksjonsnedsettelser. Eksempelvis kan en arbeidsgiver få råd om hvordan han rent praktisk kan utføre en hensiktsmessig tilrettelegging, og en arbeidstaker kan være interessert i å få vite i hvor stor grad han har krav på å få tilrettelagt i sitt konkrete tilfelle.

Rådgivningsvirksomheten foregår ved at man kan ringe inn på gratis telefonlinjer som betjenes av godt skolerte konsulenter, alle spesialister på området.

Høsten 1996 hadde JAN håndtert over 100 000 arbeidstilpasninger og kunne legge frem en statistikk som viste at i snitt kostet en arbeidstilpassing for en arbeidstaker med funksjonsnedsettelse 200 dollar, og at arbeidsgiver tjente 34 dollar for hver dollar som ble brukt til tilpassingen.

20.4.6 Holdningskampanjer

Det land som er mest nærliggende å trekke frem som eksempel når det gjelder holdningskampanjer er Danmark. Det som er typisk for den danske politikken er troen på virkemidler i form av opplysning, informasjon og ulike former for holdningskampanjer, fremfor å benytte seg av lovinstrument til å påtvinge publikum et visst handlingsmønster. Den danske strategien har derfor blitt kalt «troen på den gode vilje».

I 1994 satte Arbejdsministeriet og Sosialministeriet i gang holdningskampanjen, «Det angår oss alle», for å bidra til at flere mennesker med funksjonsnedsettelser skulle få innpass på arbeidsmarkedet. Kampanjen rettet seg mot så vel arbeidsgivere som mennesker med funksjonsnedsettelser uten arbeid.

Kampanjen bestod av en rekke informasjonstiltak som gikk ut på å prøve å forandre holdningen til arbeidsgivere i forhold til å ansette mennesker med funksjonsnedsettelser. En annen viktig del av kampanjen var å informere om ulike tilgjengelige støtteordninger. Eksempelvis er det blitt utarbeidet seks informasjonshefter om ulike støtteordninger til interesseorganisasjonenes medlemmer. Det er også utarbeidet videoer og annet informasjonsmateriell som distribueres til arbeidsgivere. I tillegg kan nevnes at man som ledd i kampanjen benyttet seg av TV-innslag og radiospots.

Virkningene av kampanjen har vært positive. Kampanjen har for det første bidratt til å sette søkelys på de problemer mennesker med funksjonsnedsettelser har på arbeidsmarkedet. For det andre har den vært med på å forandre holdninger til arbeidsgivere i positiv retning. Dette bekreftes gjennom økt etterspørsel etter informasjon på området, samt en betydelig økning i bruk av noen av de tiltak som det er informert om. Kampanjen, som fremdeles pågår, karakteriseres så langt som vellykket.

20.4.7 Danmark, «Sosiale kapitler»

Danmark har et system med «sosiale kapitler» som går ut på å ansvarliggjøre både arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjonene i forbindelse med tariffavtaler. Dette innebærer at det i tariffavtalene legges inn oppfordringer eller forpliktelser overfor personer med redusert arbeidsevne. Eksempelvis er slike avtaler inngått av ulike bransjeorganisasjoner innenfor tekstilindustrien, handels- og servicenæringen, håndverksorganisasjoner osv.

Slike sosiale kapitler omfatter mellom en fjerdedel og to tredjedeler av lønnsmottakerne i arbeidsstyrken.

20.5 Overgang skole og arbeid

20.5.1 USA, lovpålagt samarbeid

USAs attføringslov, som er av nyere dato, lovfester et krav om samarbeid mellom de to myndigheter som har ansvar for henholdsvis utdanning og arbeid. Det stilles krav til at det i hvert enkelt tilfelle utarbeides en individuell plan for at den enkelte person med funksjonsnedsettelse skal komme i arbeid etter endt utdannelse. Denne Individual Transition Plan omfatter skole, yrkesutdanning og trening i daglige aktiviteter. Planen er fireårig og bygd opp mot en trinnvis progresjon. Det skal bl.a. i denne planen legges opp til trening på ulike arbeidsplasser, etter endt utdanning, for slik å oppnå en meningsfylt fast ansettelse. Rehabiliteringsplanen skal foreligge før eleven forlater skolen, og det skal gjennomføres oppfølgingsbesøk før endelig evaluering.

Loven setter dette samarbeidet som vilkår for at det bevilges føderale midler til virksomheten. I tillegg til dette vilkåret, som er meget virkningsfullt, inneholder loven tidsfrister for når samarbeidet skal starte, hvordan samarbeider skal samstemmes og ansvarsplassering til enhver tid. Man ser igjen at lovgivningen på området i realiteten er konkrete handlingsplaner med sanksjonsmuligheter ved brudd på loven.

I tilknytning til dette kan nevnes at studenter med funksjonsnedsettelser tilbys sommerjobb gjennom The Workforce Recruitement Programs for College students with disabilitites. Opplæringens kvalitet og omfang for studenten legges inn på CD-rom og distribueres gratis til aktuelle arbeidsgivere. Nødvendige arbeidsplasstilrettelegging er gratis, og finansieres av det offentlige. Det kan her vises til gode resultater.

20.5.2 Danmark, «isbryterordning»

Isbryterordningen er i praksis en subsidiert praktikantordning som skal bidra til at nyutdannede mennesker med funksjonsnedsettelser får mulighet til å opparbeide seg arbeidserfaring. Ordningen gir nyutdannede mulighet til å bli ansatt på prøve i en virksomhet i seks til ni måneder. Arbeidsgiver får i prøvetiden dekket 50 prosent av lønnsutgiftene.

Ordningen er foreløpig lite utnyttet, men trolig skyldes dette for lite informasjon om ordningen.

20.6 Virkemidler når det gjelder transport

Ulike land har valgt forskjellige virkemidler for å sikre mennesker med funksjonsnedsettelser et tilfredsstillende transporttilbud. Tiltakene for å tilrettelegge kan grovt deles inn i tre hovedretninger:

1. Organisering av egne transportordninger for mennesker med funksjonsnedsettelser.

2. Økonomisk støtte til den enkeltes utgifter.

3. Tilrettelegging av den ordinære kollektivtransporten for mennesker med funksjonsnedsettelser.

Dagens politikk er å satse på tilrettelegging av kollektivtransporten fremfor spesielle transporttjenester. De fleste land har tatt i bruk lovgivning for å sikre mennesker med funksjonsnedsettelser et tilfredsstillende transporttilbud. Det land som synes å ha kommet lengst i å tilrettelegge ordinær kollektivtransport for mennesker med funksjonsnedsettelser er USA.

20.6.1 USA, lovgivningsbasert tilrettelegging i form av handlingsplan

Det som karakteriserer ADA-lovgivningen på området, til forskjell fra lovgivning i andre land, er dens rolle som handlingsplan. USA er det eneste land som i sin lovgivning har satt en tidsplan for når tilgjengelighetskravene skal være oppfylt for nye anlegg, og samtidig har fastsatt tidsfrister for tilrettelegging av eksisterende trafikkanlegg. I samsvar med lovgivningen er det utarbeidet detaljerte krav som skal følges og lovgivningen benyttes dermed som styringsinstrument. Til illustrasjon kan nevnes at samme år som loven trådte i kraft skulle alle nye jernbanestasjoner og materiell oppfylle kravene. Det ble også besluttet at alle eldre jernbaner innen år 2010 må være tilgjengelige.

Systemets adgang til bruk av sanksjoner ved brudd på tilretteleggingsplikten forsterker virkningen av dette virkemidlet ytterligere. Transportdepartementet kan beslutte å inndra føderale midler eller ikke bevilge midler der de ser at et transportselskap ikke overholder tilretteleggingsplikten. Videre ligger det generelt i systemet at den diskriminerte part, enten selv eller sammen med en gruppe andre i samme situasjon (class action), har mulighet til å gå til sak mot den man mener ikke har tilrettelagt. Den diskriminerte part har også mulighet til å klage saken inn for er overordnet organ som kan iverksette undersøkelser for å påvise eventuelle pliktbrudd.

Dersom domstolen finner at det foreligger brudd på tilretteleggingsplikten kan transportselskaper bli ilagt bøter, og i tillegg bli pålagt å tilbakeføre eventuelle offentlige midler.

20.7 Virkemidler på området informasjons- og kommunikasjonsteknologi

20.7.1 Danmark, strategiplan

Den danske regjeringen satte i 1994 ned et utvalg for å gjennomgå situasjonen på IT-området, og som et resultatet av dette ble en egen strategiplan på området, «Det digitale Danmark» utarbeidet. I denne handlingsplanen er den spesielle planen for mennesker med funksjonsnedsettelser integrert i de generelle tiltakene. Det mest fremtredende ved arbeidet i Danmark er at man skifter perspektiv fra eget IT-utstyr for mennesker med funksjonsnedsettelser til at denne gruppen skal kunne bruke samme utstyr som andre. Dette er i tråd med prinsippet om mainstreaming som er den hovedstrategien som er relativt konsekvent gjennomført i rapporten.

Utover dette foreslås i rapporten bl.a. følgende tiltak:

• Det etableres en Internettadgang til det offentlige med mulighet for individuelle tilpasninger.

• Det foretas en løpende kvalitetssikring av alle offentlige hjemmesider, herunder krav om tilgjengelighet.

• Det utarbeides en strategi for utvikling av dansk språkteknologi, bl.a. talesyntese og talegjenkjennelse med det formål å sikre mennesker med funksjonsnedsettelse adgang til ny teknologi.

I forbindelse med Danmarks utarbeidelse av strategier må nevnes interesseorganisasjonenes rolle som aktør og aktiv medvirker. De har hele tiden kommet med klare krav og innspill til myndighetene og utarbeidet aktuelt faglig stoff. Interesseorganisasjonene er så langt fornøyd med de tiltak som er foreslått, og særlig med det prinsipp at det skal arbeides for at mennesker med funksjonsnedsettelser i størst mulig grad skal kunne bruke samme utstyr som alle andre.

20.7.2 Pålagt teksting av TV-program

I Danmark har man fastsatt i vedtektene for TV2 at en vesentlig del av de danskspråklige programmene skal tekstes. Det skal også leveres årlig rapport om hvor mye av programvirksomheten som er tekstet eller på annen måte tilrettelagt for hørselshemmede eller døve.

Det er videre vedtatt at utgiftene med teksting skal finansieres gjennom økt lisensavgift.

20.7.3 Danmark, forslag om nye regler om adgang til teletjenester

De samvirkende invalideorganisasjoner i Danmark foreslår en endring i organisering av adgangen til telekommunikasjon for mennesker med funksjonsnedsettelser. I stedet for dagens regler om pålegg om tilretteleggingsplikt for den enkelte operatør, ønsker man at myndighetene går ut på markedet og kjøper relevante tjenester hos operatørene. Bakgrunnen for forslaget er at den eksisterende forsyningspliktmodellen som man har i Danmark ikke er tilstrekkelig fleksibel og dynamisk til følge utviklingen i teleteknologien og telemarkedet.

Hovedtrekkene i utvalgets forslag:

1. Forsyningspliktreglene på området oppheves.

2. Telestyrelsen oppretter i stedet en særlig enhet med følgende mandat: å sikre at mennesker med funksjonsnedsettelser har adgang til relevante og moderne teletjenester og tilgjengelige terminaler i et omfang og til en pris som sikrer at mennesker med funksjonsnedsettelser så vidt mulig er likestilt med andre borgere på dette området

Ut over dette skal enheten inneha følgende oppgaver:

• Følge opp og kontrollere at anbudsvilkårene etterleves av leverandøren.

• Støtte standardiseringsarbeid.

• Sette i gang utviklingsarbeid, herunder iverksette forsøk med nye tjenester.

• Overvåke telemarkedet for å ivareta at mennesker med funksjonsnedsettelser får tilgang til nye og andre teletjenester enn de som allerede er tilgjengelige.

I praksis vil det fungere slik at enheten får utarbeidet eller utarbeider en kravspesifikasjon for den ønskede tjenesten, og samtlige aktører på markedet gis anledning til å komme med anbud.

Denne særskilte enheten og dens aktiviteter er ment å skulle finansieres gjennom en solidarisk finansieringsmodell, hvor samtlige aktører på det danske telemarkedet bidrar med en andel beregnet ut i fra deres samlede omsetning.

20.7.4 USA, lovregulering av statlige innkjøp

USA har også på dette området tatt i bruk lovgivning som strategi. Det finnes i lovgivningen ulike påbud som skal sikre at mennesker med funksjonsnedsettelser har lik tilgang til elektronisk utstyr som andre. Eksempelvis innehar lovgivningen en bestemmelse som går på at alle statlige innkjøp av elektronisk utstyr må være tilrettelagt for at arbeidstakere med funksjonsnedsettelser kan bruke utstyret med og uten hjelpemidler. Videre er det påbudt at alle tv-apparater på 13 tommer eller mer må ha innlagt en «closed caption» som gir synlig teksting dersom man trykker på en knapp.

20.8 Uganda, demokratisk deltakerstrategi

Uganda gjennomførte i 1996 en stor demokratiske reform hvor beslutningsprosessen ble desentralisert. Uganda innførte lokalt folkestyre, sentralisert styresett. Landet baserer seg ikke på flerpartisystem slik vi kjenner det. President Museveni ønsker å unngå partier som bygger på etnisk eller religiøs tilknytning. Derfor baserer de seg på individuelt deltakerdemokrati, med The Movement som den drivende kraft.

Lovfestede rettigheter

Ugandas grunnlov av 1995 fastslår at staten skal sikre kjønnsbalanse og rettferdig representasjon av marginaliserte grupper både i lokale og sentrale beslutningsprosesser. Det skal bl.a. velges representanter for mennesker med funksjonsnedsettelser og ungdom, samt at det skal være en kvinne for hvert distrikt. Grunnloven slår fast at det til Parlamentet skal velges fem representanter for mennesker med funksjonsnedsettelser, hvorav en skal være kvinne. The National Union of Disabled Persons of Uganda har ansvaret for å sørge for en åpen og rettferdig valgprosedyre for valgene på de forskjellige nivåene. Som et resultat av denne bestemmelsen er det i dag fem representanter for mennesker med funksjonsnedsettelser i Ugandas nasjonalforsamling.

De samme bestemmelsene finner vi i loven om lokaldemokrati (Local Government Act), hvor det slås fast at på alle de fire lokale beslutningsnivåene skal det velges to representanter for mennesker med funksjonsnedsettelser, hvorav en skal være mann.

Vurdering av Ugandas demokratiske deltakerstrategi

Disse bestemmelsene har ført til at det er ca. 47 000 representanter med funksjonsnedsettelser som deltar i beslutninger om Ugandas utvikling. En slik demokratisk deltakerstrategi som på denne måten slår fast menneskeverd og demokratiske rettigheter til mennesker med funksjonsnedsettelser er sannsynligvis enestående i verden.

Demokratiet er nytt og skjørt, og det kan være vanskelig å få til demokratiske prosesser i et land som har vært utsatt for diktatorisk terrorstyre gjennom mange år. Utfordringene for mennesker med funksjonsnedsettelser er mange. En av utfordringene til mennesker med funksjonsnedsettelser er å kunne drive valgkamp. Hvordan når du velgerne i valgkretsen din når du er blind? Hvem stiller tolk til rådighet når du er døv? Hvordan kommer du deg rundt når du mangler ben? Det kan lett oppstå problemer i forhold til prioritering og budsjettering. Et vanlig utsagn er at budsjettet vårt var godt, vi hadde opplæring og rehabilitering av funksjonshemmede i vårt budsjett, men dessverre, når inntektene ikke kom, måtte vi stryke den budsjettlinjen. Men dette har de til felles med de andre representantene i de lokale landsbystyrene.

Dette er et eksempel på en strategi som må karakteriseres som et stort fremskritt i form av det å faktisk sikre representasjon av mennesker med funksjonsnedsettelser i den demokratiske prosess. Imidlertid er det for tidlig å si noe om hvilke praktiske implikasjoner denne deltakelsen får for mennesker med funksjonsnedsettelser og deres mulighet til å delta i den sosiale og økonomiske utviklingen som Uganda er inne i.

20.9 Kontrollorganer

De fleste land har etablert et system for å sikre at virkemidlene og strategiene de har tatt i bruk for å oppnå full deltakelse og likestilling for mennesker med funksjonsnedsettelser overholdes. I de land som har valgt antidiskrimineringslovverk som strategi er det etablert en ordning med kontrollorgan. Selv om kontrollorganene i disse tilfellene er opprettet med utgangspunkt i dette lovverket, tilsier ikke det at prinsippene ved disse organene kun har verdi i tilknytning til lovverk. Det er fullt mulig å tenke seg disse organer opprettet også i land uten slik lovverk, for å sikre at strategier på området generelt blir fulgt. Nedenfor gjengis ulike former for kontrollordninger som har som funksjon å sikre at et lands ulike strategier faktisk blir gjennomført, samt i noen tilfeller å måle effekten av et lands strategivalg.

20.9.1 Kontrollorganer tilknyttet lovgivning

20.9.1.1 USA, ADA-lovgivningens kontrollorgan

I USA er det Justisdepartementet som har hovedansvaret for oppfølging av loven og koordineringsansvaret overfor de andre departementene. Innenfor hvert departement er det et kontor som behandler alle klager om diskriminering, dette innebærer i praksis at hvert departement vil ha et kontor som arbeider med alle typer diskrimineringssaker. På denne måten tvinges det enkelte departement til å forholde seg til loven, og konkrete problemer i forhold til mennesker med funksjonsnedsettelser. Videre er Rådet for funksjonshemmede pålagt ansvar for at loven blir fulgt opp, samt at det skal komme med forslag til forbedringer.

20.9.1.2 Storbritannia, Disability Rights Commission

I etterkant av lovgivningen er det i Storbritannia opprettet et eget organ, Disability Rights Commission, som skal sikre at loven etterleves. Denne kommisjonen er gitt et svært omfattende mandat:

• Rådgivende myndighet i forhold til departementene.

• Mulighet til å iverksette undersøkelser der det foreligger mistanke om diskriminering.

• Adgang til å utstede ordre om å sørge for at det diskriminerende forhold opphører

• Pålegge den diskriminerende part å utforme en handlingsplan for å rette opp det diskriminerende forhold.

• Kan iverksette megling, herunder inngå avtale om at dersom det diskriminerende forhold opphører så vil kommisjonen unnlate å iverksette rettslige skritt.

• Kommisjonen har prosessfullmakt og kan bringe diskriminerende forhold inn for domstolene.

• Kommisjonen kan på de ulike områder utarbeide forskrifter, men disse forskriftene må godkjennes av et lovgivningsorgan.

20.9.1.3 Irland, Equality Authority

Irland har opprettet et eget organ, Equality Authority, som har til oppgave å bekjempe diskriminering og å arbeide for større likhet på lovens områder.

Organer innehar følgende oppgaver:

• Sørge for at lovverket blir kommunisert til alle borgere.

• Føre kontroll med at loven faktisk etterleves. I tillegg har dette organet til oppgave å evaluere loven.

• Organet kan også selv be klageinstansen undersøke saker der en mistenker diskriminering, selv om det ikke foreligger konkrete klager fra enkeltpersoner.

Irland har videre opprettet en egen klageinstans som skal sikre reelle klagemuligheter etter loven. Systemet går ut på at personer som føler seg diskriminert i første omgang må sende klagen til den som har begått den diskriminerende handling. Dersom saken ikke løses partene imellom, må den diskriminerte part sende en klage til et overordnet organ, Director of Equality Investigations (DEI), som enten sender saken til videre etterforskning eller til megling. Ved etterforskning kan DEI foreta rettslige skritt for å skaffe seg nødvendig informasjon, som f.eks. ransaking. Dersom konklusjonen er at det har skjedd ulovlig diskriminering, kan organet fastsette erstatningssum, eller pålegge den diskriminerende part å gjennomføre tiltak for å rette på situasjonen.

Vurdering av kontrollorgan:

Det irske ordningen med både et tilsyn og et ombud synes hensiktsmessig, selv om systemet er for nytt til at en kan å si noe konkret om effekten. Løsningen tar imidlertid høyde for å være effektivt i konkrete saker samtidig som det arbeides med generelle løpende oppgaver, som evaluering av tilstanden og lovgivningen. Også det engelske systemet med et kontrollorgan som har mulighet til å iverksette undersøkelser synes svært hensiktsmessig.

20.9.2 Kontrollorganer etablert uavhengig av antidiskrimineringslovgivning

20.9.2.1 Handikapombud

Sverige har innført en ordning med ombudsmann på området. Handikapombudsmannens mandat fremgår av Lag om Handikappombudsmannen med tilhørende forskrift. Ombudets hovedoppgave er å føre tilsyn med spørsmål som angår rettighetene og interessene til mennesker med funksjonsnedsettelser. Handikapombudsmannen skal virke sammen med et råd, der han er øverste leder.

Handikapombudsmannen innehar bla. følgende oppgaver:

• Være en pådriver for å sikre tilrettelegging for mennesker med funksjonsnedsettelser og forebygge diskriminering.

• Drive generelt informasjonsarbeid, utredningsarbeid og rådgivningsarbeid.

• Sikre at FNs standardregler følges på området.

• Følge opp lovverket for å sikre at rettighetene til mennesker med funksjonsnedsettelser ivaretas i lovgivningen.

• Føre særskilt kontroll med at loven om forbud mot diskriminering i arbeidslivet etterleves.

• Undersøke og analysere effekten av de tiltak som iverksettes.

• Initiere møter mellom myndigheter, virksomheter, organisasjoner og andre for å hindre at interessene til mennesker med funksjonsnedsettelser tilsidesettes.

• Skrive årlig rapport om virksomheten.

Dersom Handikapombudsmannen får melding om, eller på selvstendig grunnlag får mistanke om at rettighetene til mennesker med funksjonsnedsettelser ikke blir tilstrekkelig ivaretatt, iverksettes en utredning av forholdet. Utredningen foregår i all hovedsak skriftlig. I de fleste tilfeller innhenter ombudet opplysninger fra de berørte parter, som er pliktig til å svare på henvendelsen. Dersom Handikapombudsmannen finner det nødvendig kan han innkalle partene til møte, der partene har møteplikt.

Utredningen avsluttes med at Handikapombudsmannen et avgir en uttalelse i saken. Dersom området faller inn under et område som allerede har et tilsynsorgan avsluttes saken med at Handikapombudsmannen henviser saken til dette aktuelle organ sammen med sin uttalelse.

Handikapombudsmannen tar i prinsippet konkret stilling til, og kommer med en uttalelse i enkelttilfeller, enten på grunnlag av en henvendelse eller på selvstendig grunnlag der han finner det nødvendig å komme med en uttalelse.

Handikapombudsmannens hovedoppgave i disse sakene blir å påpeke tilfeller og handlingsmåter som svekker rettighetene til deltakelse i samfunnslivet for mennesker med funksjonsnedsettelser. Imidlertid ligger det ikke i ombudets mandat at han kan iverksette tiltak, eller pålegge noen å endre adferd eller handlingsmåte. Han kan altså kun påpeke tilfeller han mener er i strid med prinsippet om at mennesker med funksjonsnedsettelser skal ha like muligheter som andre, og så er det opp til myndighetene om de vil gå inn med tvungne tiltak på det aktuelle området.

Særskilt om ombudets rolle i forhold til loven mot diskriminering i arbeidslivet

I Handikapombudsmannens mandat ligger en oppfordring om særlig å sørge for at rettighetene til mennesker med funksjonsnedsettelser ivaretas på arbeidslivets område, og at denne gruppen på dette feltet ikke diskrimineres.

Handikapombudsmannen har prosessfullmakt til å føre saker for retten ved diskriminerende forhold hos arbeidsgiver. Denne retten begrenses av at det i utgangspunktet er fagorganisasjonene som skal ta saken inn for domstolene på vegne av den krenkende part. Domstolene kan idømme arbeidsgiver erstatningsplikt overfor arbeidstaker dersom den finner at arbeidstaker er blitt diskriminert.

Vurdering av ordningen med handikapombud

Signaleffekten av at man har et ombud som på denne måten skal ivareta denne gruppens rettigheter er positivt. Handikapombudet i Sverige er en aktiv bruker av media i saker som har betydning for å fremme rettigheter til mennesker med funksjonsnedsettelser, og ombudets rolle som informatør er et viktig bidrag til å få belyst problemstillinger på området. Eksempelvis har Handikapombudsmannen utarbeidet flere brosjyrer og iverksatt flere holdningskampanjer, som «psyke kampanjen». Det er en holdningsskapende kampanje iverksatt for å imøtegå fordommer mot sjelelige lidelser, og for å bevisstgjøre folk om hva det innebærer å ha en psykisk lidelse.

Handikapombudsmannen opplever en økning i antall henvendelser. Totalt endte 45 prosent av alle henvendelser som ble behandlet av ombudet i 1998 med positiv effekt. Effekten var enten direkte eller av mer generell art. Effekten karakteriseres som direkte der ombudsmannens behandling av saken fører til en endring til gunst i forhold til enkelttilfeller. Generell effekt foreligger der ombudsmannens behandling av saken fører til forbedringer og positive endringer for mennesker med funksjonsnedsettelser generelt. Dette siste kan illustreres med en sak der en døv kvinne ikke kunne begynne på en høyskoleutdanning på grunn av at skolen ikke kunne finansiere tolk. Det at Handikapombudsmannen satte fokus på saken, bidro til at regjeringen bevilget mer penger til tolketjeneste, og medførte en generell endring.

Man ser altså at ordningen med Handikapombudsmannen har bidratt til konkrete positive resultater, i tillegg til en stor grad av holdningsskapende og opplysende effekt.

Avslutningsvis kan nevnes at det i Sverige er lagt frem forslag om at ordningen med flere ulike ombudsmenn må evalueres med tanke på at det kan være mer hensiktsmessig med et felles ombud. Bakgrunnen for forslaget er at de ulike ombudsmenn i Sverige har ulik rolle og ansvarsmyndighet. Det understrekes at det per i dag kun er satt frem forslag om å vurdere ordningen, slik at om det faktisk skjer er uklart. Handikapombudsmannen gir uttrykk for skepsis til en sammenslåing, fordi man ikke har et felles ståsted, som f.eks. en antidiskrimineringslov. Videre fremheves det som viktig at man starter med særskilte organ på de ulike områder, for så eventuelt når ting begynner å falle mer på plass, gå inn for fellesløsninger og sammenslåinger.

20.9.2.2 Danmark, Center for Ligebehandling av Funksjonshemmede

Danmark opprettet i 1996 Center for Ligebehandling av Funksjonshemmede, for å sikre at interessene til mennesker med funksjonsnedsettelser ivaretas. Senterets formål er å arbeide for å påvirke statlige, kommunale og private beslutningstakere til å integrere mennesker med funksjonsnedsettelser mest mulig i sine beslutninger.

Senteret har følgende hovedoppgaver:

• Overvåke og forebygge diskriminering på området.

• Samle informasjon, samt formidle kunnskap om mennesker med funksjonsnedsettelsers vilkår og mulighet til likestilling i samfunnet.

• Sikre at FNs standardregler følges på området.

• Dokumentere og beskrive likebehandlingsproblematikken overfor Det Centrale Handicapråd og andre relevante myndigheter, herunder Folketingets ombudsmann.

• Rådgi og veilede i spørsmål som angår mennesker med funksjonsnedsettelser.

• Påtale forhold hvor det forekommer diskriminering av personer med funksjonsnedsettelser i samarbeid med Folketingets ombudsmann.

Vurdering av Senterets rolle

Senteret arbeider tett opp mot Folketingets ombudsmann og har også et nært samarbeid med Det Centrale Handicapråd i Danmark. Senteret har ikke selv myndighet eller anledning til å påtale tilfeller der de mener rettighetene til mennesker med funksjonsnedsettelser ikke blir ivaretatt. Senteret har altså forholdsvis liten selvstendig makt, men kan gjennom sitt arbeid utøve innflytelse på de organ som har myndighet til direkte å påtale diskriminerende forhold, eller foreslå tiltak, henholdsvis Folketingets ombudsmann og Det Centrale Handicaprådet.

Det at senteret ikke har noen selvstendig rolle i forhold til å iverksette tiltak, er et utslag av Danmarks generelle politikk på området. Det essensielle i Danmarks politikk er å bevisstgjøre og påpeke de mangler som eksisterer i forhold til at mennesker med funksjonsnedsettelser skal ha like muligheter som andre. Gjennom denne bevisstgjøringen er tanken at samfunnet gradvis mer og mer forandres mot et samfunn der mennesker med funksjonsnedsettelser er integrert i denne generelle politikken, og at det etter hvert i mindre grad blir behov for særløsninger.

Til tross for at senteret selv ikke kan iverksette tiltak, bidrar senterets arbeid likevel til konkrete positive endringer. Eksempelvis fulgte ombudsmannen opp en utredning fra senteret vedrørende hvordan den statlige administrasjonen har levd opp til de danske bestemmelsene om fortrinnsrett for mennesker med funksjonsnedsettelser i forvaltningen. Dette resulterte i at forvaltningen tok selvkritikk, reglene ble endret og sosialministeren iverksatte en offentlig vervekampanje med det formål å få ansatt flere mennesker med funksjonsnedsettelser i forvaltningen. Senterets arbeid blir i Danmark sett på som svært nyttige og viktige bidrag til å avdekke kritikkverdige forhold og dokumentere dette. På denne måten kan man vise til et faktagrunnlag som er grundig utredet og forsket på, i de saker man ønsker å belyse og arbeide med.